完善立法體制提高立法質(zhì)量

1、完善立法體制提高立法質(zhì)量充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用在紅河哈尼族彝族自治州人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例施行座談會上的講話州人大常委會主任普紹忠（2019年4月26日）同志們：黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國問題，把全面推進(jìn)依法治國作為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，予以部署和謀劃。立法作為全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)性重要工作，立法指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和體制機制，也隨之發(fā)生著新的重大變化，2014年，黨的十八屆四中全會作出了關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定，提出了健全憲法實施和監(jiān)督機制，完善立法體制，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，加強重點領(lǐng)域立法的立法工作新要求。接著，2015年，全國人大修訂了立法

2、法，對立法體制機制作了重大調(diào)整，其中，重要的一個調(diào)整，就是賦予設(shè)區(qū)市（州）一級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。2017年，黨的十九大提出了“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的新的立法要求，其中“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”就是對立法機制、方式、途徑的要求，“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”就是對立法質(zhì)量、法律效果和作用的要求。立法工作進(jìn)入新時期、新階段。州人大及其常委會高度重視立法制度建設(shè)，適應(yīng)新時期立法工作新需要。新修訂的立法法頒布施行后，就按照立法法的規(guī)定，積極探索，在原來已有自治條例和單行條例制定程序的基礎(chǔ)上，制定了包含地方性法規(guī)制定程序的州人大及其常委會立法

3、規(guī)定，并啟動和開展地方性法規(guī)制定工作。其中，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人保護(hù)條例已于2018年9月公布施行，為制定地方性法規(guī)積累了初步經(jīng)驗。同時，按照省人大常委會關(guān)于統(tǒng)一規(guī)范州市一級立法制度的要求，州人大常委會在原州人大及其常委會立法規(guī)定基礎(chǔ)上，結(jié)合立法實踐，制定近日將公布施行的州人大及其常委會立法條例。立法條例的施行，必將對我州規(guī)范立法活動，提高立法質(zhì)量，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用，全面推進(jìn)依法治州，建設(shè)法治紅河，起到重要保障和促進(jìn)作用。下面，我就施行好立法條例，講三點意見。一、充分認(rèn)識立法條例的重要作用立法，是一種嚴(yán)肅的政治活動；立法工作，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。立法活動，必須要有一套縱向到底

4、、橫向到邊的制度規(guī)范，才能確保有序、有效開展。州人大及其常委會立法條例，就是州人大及其常委會立法工作的總依據(jù)，立法活動的總規(guī)范，它規(guī)定了立法權(quán)限、立法原則、立法程序、立法報批、公布施行、法律解釋等與立法有關(guān)的事項。特別是我州，原來只行使制定自治條例和單行條例的權(quán)力，現(xiàn)在同時行使制定地方性法規(guī)的權(quán)力，立法權(quán)多元、立法程序又不盡一致，制定立法條例，規(guī)范立法活動，顯得更為必要和重要。黨的十九大提出“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”的立法工作要求，我們制定立法條例，正是為這一要求為地方的實踐提供具體制度保障。我們要從以下幾個方面強化認(rèn)識。（一）立法條例是推進(jìn)依法立法、規(guī)范立

5、法活動的保障。依法立法，是黨的十九大報告中，在黨的十八屆四中全會提出的“科學(xué)立法、民主立法”基礎(chǔ)上，增加和豐富的立法必須堅持的途徑。依法立法，就是指立法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照憲法法律設(shè)定的權(quán)限和程序進(jìn)行，確保每一項立法都經(jīng)得起合憲性、合法性審查，經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗。依法立法，也是立法體制機制改革后，立法權(quán)限向設(shè)區(qū)市的地方基層延伸，立法主體層級化、立體化、數(shù)量劇增的情況下提出來的，對新時期立法工作，特別是對地方立法工作，具有很強的針對性和指導(dǎo)意義。尤其是近年來，祁連山等一些“立法放水”、違法立法事件的發(fā)生，使得依法立法問題更加凸現(xiàn)出來。我們制定立法條例，就是把州人大及其常委會的立法權(quán)力、權(quán)限邊界、立法

6、程序，都規(guī)范到憲法、立法法、民族區(qū)域自治法、云南省人大及其常委會立法條例等相關(guān)法律法規(guī)的要求上來。對立法項目確定、提出草案、法規(guī)審議、報批、公布施行等各個環(huán)節(jié)都依法進(jìn)行規(guī)范，以避免人為地想立什么就立什么，想什么時候立就什么時候立，想怎么立就怎么立，“任性立法”、不顧立法權(quán)限和程序的問題，確保所有立法活動都在依法規(guī)范的軌道上進(jìn)行。（二）立法條例是推進(jìn)民主立法、匯集立法智慧的保障。法律，就是調(diào)整和規(guī)范權(quán)力義務(wù)和利益關(guān)系，使之處在向前發(fā)展的平衡狀態(tài)。立法的過程，也就是不斷形成共同共識，最終變成統(tǒng)一行動的過程。立法質(zhì)量的最高標(biāo)準(zhǔn)，也就是最大限度地體現(xiàn)大多數(shù)人的意愿，維護(hù)大多數(shù)人的利益。既然立法要最大限

7、度地體現(xiàn)大多數(shù)人的意愿，那么最大限度地讓人們參與立法，最大限度地集中大家的智慧，最大限度地匯集立法力量，就是確保立法質(zhì)量的必經(jīng)之路，這個也就是民主立法的實踐淵源。但在現(xiàn)實中，不可能讓社會全體成員都參與到立法中來。所以，要推進(jìn)民主立法，匯集立法力量、集中立法智慧，就要通過制度設(shè)計，讓全社會知曉立法工作，讓更多人參與到立法工作當(dāng)中來，聽取更多人的意見和建議。我們制定立法條例，就是通過設(shè)計立法項目和法規(guī)草案社會征集制度、立法各個環(huán)節(jié)中向全社會公示制度、在不同對象中聽取和征求意見制度、代表參與立法制度、設(shè)立基層立法聯(lián)系點制度、立法協(xié)商制度、重點對象聽證制度等各種民主立法制度，使民主立法真正落到實處，聽

8、取各方意見、反映各方利益、匯集各方智慧、形成立法合力。（三）立法條例是推進(jìn)科學(xué)立法、確保立法質(zhì)量的保障?？茖W(xué)立法，是指立法過程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)定的事項保持最大限度的和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件。在新時期立法實踐中，科學(xué)立法，就是要立良法、促發(fā)展、保善治，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。具體到我們州立法工作中，就是立的法是需要的、必要的，立出來的法是好用的、管用的，法律實施的效果是有利于社會管理、促進(jìn)社會發(fā)展的。我們制定立法條例，就是通過設(shè)計立法項目必要性和可行性論證制度、法規(guī)草案起草制度、專家咨詢和論證制度、第三方評

9、估制度、審議通過制度等制度，用科學(xué)的程序設(shè)計，推進(jìn)科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量、發(fā)揮立法作用。二、準(zhǔn)確把握立法條例的主要內(nèi)容新制定施行的立法條例，共五章五十七條，分別為第一章“總則”，第二章“立法準(zhǔn)備”，第三章“立法程序”，下分三節(jié)，第一節(jié)“自治州人民代表大會立法程序”，第二節(jié)“自治州人民代表大會常務(wù)委員會立法程序”，第三節(jié)“法規(guī)的報批和公布”， 第四章“其他規(guī)定”，第五章“附則”。本條例是典型的程序法，立法的全過程都要按照條例規(guī)定進(jìn)行，請大家下去認(rèn)真研讀條例文本，讀懂弄通，遵照執(zhí)行。下面我就條例中的部分內(nèi)容作一個簡要介紹和強調(diào)。（一）關(guān)于立法權(quán)和立法主體問題。立法法修訂前，按照憲法和民族區(qū)域自治法

10、的規(guī)定，州人民代表大會有制定自治條例和單行條例的權(quán)力，就是我們俗稱的“民族立法”，立法法修訂后，立法體制機制作了較大調(diào)整，賦予了設(shè)區(qū)市（州）人民代表大會及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，就是我們俗稱的“地方立法”，此外，立法法還賦予了設(shè)區(qū)市（州）政府制定政府規(guī)章的權(quán)力，這個也屬于立法權(quán)的范疇，但因本條例不涉及制定政府規(guī)章事項，就不講這個問題。很多人搞不清楚“民族立法”與“地方立法”的問題，我在這里略作介紹。首先，這兩種立法權(quán)來源和屬性不一樣，民族立法權(quán)來自民族區(qū)域自治法，屬于自治權(quán)的一種，地方立法權(quán)來自立法法，屬于立法權(quán)的一級。其次，從中央與地方的概念上來講，民族立法也屬于統(tǒng)稱上的地方立法，但它

11、是特殊的地方立法，不是一般地方立法。再次，立法權(quán)限不一樣，民族立法可以依照民族自治州的特點，在不違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不變通憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定的前提下，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。地方立法可根據(jù)自治州具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和云南省的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項制定地方性法規(guī)。民族立法的立法主體是州人民代表大會，常委會沒有制訂自治條例和單行條例的權(quán)力。地方立法的主體是人民代表大會及其常務(wù)委員會，一般性的地方性法規(guī)由州人大常委會就可以制定，全局性的

12、、重大的地方性法規(guī)由州人民代表大會制定。對兩種立法進(jìn)行區(qū)別和比較，是因為有很多人不了解、不清楚，影響了對立法工作的正確認(rèn)識，也影響到了立法工作的開展，更重要的在于通過比較和把握兩種立法的各自特點，充分利用地方立法靈活、快捷的優(yōu)勢，加快地方立法的同時，認(rèn)真研究新時期民族立法工作，發(fā)揮其獨特性優(yōu)勢，積極開展民族立法，為加快我州經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)幦√厥夥ㄖ票Ｕ稀＃ǘ╆P(guān)于法規(guī)案提出和法規(guī)草案起草。關(guān)于法規(guī)案提出，條例規(guī)定，州人代會主席團、州人大常委會、州人大各專門委員會、州人民政府、10人以上人大代表聯(lián)名可以向州人民代表大會提出法規(guī)案；州人代會閉會期間，向州人民代表大會提出的法規(guī)案，可以先向常務(wù)委員會提

13、出。州人大常委會主任會議、州人民政府、州人大各專門委員會、常務(wù)委員會組成人員5人以上聯(lián)名，可以向常務(wù)委員會提出地方性法規(guī)案。關(guān)于法規(guī)草案起草，條例規(guī)定，自治條例以及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要單行條例、地方性法規(guī)草案，由有關(guān)專門委員會負(fù)責(zé)組織起草；行政管理事務(wù)的單行條例、地方性法規(guī)草案，由自治州人民政府負(fù)責(zé)組織起草；單行條例、地方性法規(guī)草案可以委托有關(guān)縣（市）人大常委會、人民政府負(fù)責(zé)組織起草；也可以委托有關(guān)部門、專家或者第三方起草。我特別挑出條例中關(guān)于法規(guī)案提出主體和法規(guī)草案起草主體的規(guī)定來說，主要是因為從我們這幾年立法實踐看，存在法規(guī)案提出渠道單一（基本都是州政府提）、法規(guī)草案起草組織不力、

14、實際問題不研究或回避、立法推進(jìn)速度慢等問題，今后立法工作中，要根據(jù)條例規(guī)定，結(jié)合實際情況，靈活處理法規(guī)案提出問題，加快立法前期工作、提高法規(guī)草案起草質(zhì)量。（三）關(guān)于法規(guī)案審議程序問題。立法條例規(guī)定的立法審議程序，分人民代表大會立法的審議程序和常委會立法的審議程序。人民代表大會對法規(guī)案的審議，按照提出的形式和渠道，條例都作了一一規(guī)定，但最終要提請人代會審議通過法規(guī)草案時，主要是由常委會組織了之前的相關(guān)審議完善后，由常委會提請人代會審議的。這里，著重講一下常委會立法的審議程序。通俗地講，常委會立法審議程序采取“二審?fù)ㄟ^”，即法規(guī)草案一般經(jīng)常委會兩次審議后，再提請表決。特殊情況下，如各方面意見比較一

15、致的地方性法規(guī)案，可以經(jīng)常務(wù)委員會會議一次審議后交付表決；對涉及面廣，或者在立法的可行性等重大問題上存在較大分歧意見的地方性法規(guī)案，需要作進(jìn)一步研究論證的，可以進(jìn)行第三次審議，也可以多次審議、擱置審議或者暫不付表決。一審審議前后有關(guān)事項，由有關(guān)專門委員會負(fù)責(zé)，二審審議前后的有關(guān)事項，由法制委員會和法工委負(fù)責(zé)。特別說常委會審議程序問題，主要是因為我們長期開展的是民族立法，常委會沒有立法權(quán)，不審議通過法規(guī)草案，所以大家對常委會審議通過地方性法規(guī)草案的程序不知曉、不熟悉，特別是相關(guān)專門委員會做好審議前后有關(guān)事項的問題，有關(guān)專門委員會不適應(yīng)、工作程序不規(guī)范、審議水平不高。條例施行后，這項工作，就是專委

16、會的法定職責(zé)，要把它當(dāng)作分內(nèi)工作，認(rèn)真部署和落實，而且現(xiàn)在都已從工委轉(zhuǎn)為專委，也有了議事組織。三、嚴(yán)格把握立法條例施行的“三關(guān)”立法條例是程序法，就是開展立法活動的規(guī)則，涉及到很多細(xì)節(jié)問題，各有關(guān)部門要認(rèn)真掌握和熟悉，抓好落實。就條例落實的問題，我只講立法過程中，也是條例落實過程中的三個關(guān)鍵節(jié)點問題。（一）要把好立項關(guān)。立好項，是立好法的前提，也是落實條例的重要內(nèi)容。立法項目的產(chǎn)生，主要從立法規(guī)劃中根據(jù)急用先立、成熟先立的原則進(jìn)行確定，或從上級需要我們開展的立法項目、州委需要人大及其常委會立法的項目，以及按照條例規(guī)定的提出渠道中來。從立法實踐中看，還是存在由于立法必要性和可行性研究不夠，但立項

17、把關(guān)又不嚴(yán)，隨意啟動立法，導(dǎo)致立法項目難以推進(jìn)、甚至夭折，或不研究實際問題、回避實際，立出來的法律難以實施的問題。今后，在立法項目的提出和把關(guān)上，要更加重視，更加嚴(yán)格。作為執(zhí)法和立法項目提出的重要主體，州人民政府及其部門要樹立法治思維，善于用法律手段解決問題、推進(jìn)發(fā)展。要更加重視立法工作，積極研究立法需要，提出好的立法項目，同時，也要避免一有問題就以為立法就可以解決，或通過立法爭“先進(jìn)”的思想。人大及其常委會在確定立法項目過程中，要始終堅持在法律法規(guī)的軌道上、程序中研究、論證。始終堅持只針對“無法可依”或“有法不好依”問題（也就是法律空白問題和法律原則規(guī)定的具體化、落地化問題）立法，“有法可依

18、”、“有法好依”，只是執(zhí)法問題的立法項目不立，確保確定立法項目提出的法律性和嚴(yán)肅性，也為以后確保立法質(zhì)量，發(fā)揮法律作用提供前提條件。（二）要把好起草關(guān)。起草質(zhì)量是立好法的基礎(chǔ)。因為起草的過程，也就是發(fā)現(xiàn)問題、提出措施的過程。很多基礎(chǔ)性、實質(zhì)性的工作在起草階段完成，比如梳理和研究立法所要解決的問題、研究相關(guān)上位法規(guī)定、研究其他地方立法經(jīng)驗、提出解決問題的法律措施等等。從這幾年的立法實踐中看，由于起草階段的工作做得不實，導(dǎo)致前期工作效率低下、進(jìn)展緩慢，甚至沒有問題清單，不研究實際問題，只顧湊條款、咬文字，大面積抄襲、甚至違反上位法的現(xiàn)象比較突出。起草法規(guī)要研究問題、解決問題，不是閉門造車、憑空撰寫

19、。有的同志認(rèn)為起草法規(guī)，不就是寫一篇文字材料，找?guī)讉€人，加幾天班就能拿出來，這樣的認(rèn)識是非常錯誤的。條例規(guī)定了法規(guī)草案起草的各類主體，但現(xiàn)實中，大量的法規(guī)草案還是要由州政府及有關(guān)部門和縣市政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)，今后，要更加重視法規(guī)草案的起草工作，努力提高起草質(zhì)量。要成立起草班子和工作機構(gòu)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自出面組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、議事定事，不能只是讓一幫具體工作人員瞎忙，領(lǐng)導(dǎo)不研究和解決實際問題。要始終堅持問題導(dǎo)向，針對問題立法，立法解決問題，把立法需要解決的問題清單找全、弄清，需要解決什么寫什么，有幾條寫幾條，不搞大而全，只求真管用。要全面研究相關(guān)上位法規(guī)定，緊緊結(jié)合本地實際，提出可行性措施，充分考慮以后的施行問題。雖然后面還有人大及其常委會的審議，但畢竟起草單位，基本就是以后組織施行的主要單位，具體問題他們最清楚，更何況后面的審議主要是側(cè)重合法性、合理性和立法規(guī)范問題。（三）要把好審議關(guān)。審議過程，是法規(guī)草案不斷完善，最終統(tǒng)一意見，定型通過的過程。審議階段，主要有四個關(guān)口，一是相關(guān)委員會審議關(guān)，二是法制委員會審議關(guān)，三是常委會審議關(guān)，四是人代會審議關(guān)。因為今后我們立法中，可能開展最多的是常委會立法，所以，我著重講講前三個審議關(guān)。一是相關(guān)委員會審議關(guān)的問題，到目前為止，相關(guān)委員會為