檢察機(jī)關(guān)“初查制度”探究

1、檢察機(jī)關(guān)“初查制度探究初查制度，是檢察機(jī)關(guān)制定的在自行偵查案件的立案前都必需進(jìn)展初查，確認(rèn)有犯罪事實(shí)后再立案的一種辦案制度。初查，過去也稱預(yù)查，是近十幾年檢察立案的必經(jīng)程序。這里需要說明的是，司法理論中，為了確定管轄分工或舉報(bào)材料的某些內(nèi)容如案發(fā)單位和嫌疑人是否存在等，需要到有關(guān)單位理解情況。但這類活動(dòng)的目的不是為了確認(rèn)犯罪嫌疑人是否施行了犯罪，因此本文所討論的初查制度問題無關(guān)。一、初查制度的提出和形成檢察機(jī)關(guān)是于年代中期開始進(jìn)展自偵案件的初查活動(dòng)的。產(chǎn)生這一活動(dòng)背景，主要是基于對(duì)刑事立案的誤解和對(duì)客觀環(huán)境變化的不適應(yīng)。首先，檢察機(jī)關(guān)開始進(jìn)展自偵案件的客觀條件導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)的誤解。年

2、代末，我國(guó)公布的刑事訴訟法，要求對(duì)控告、舉報(bào)和自首材料進(jìn)展審查后，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的應(yīng)當(dāng)立案。法律規(guī)定的立案標(biāo)準(zhǔn)是“主觀標(biāo)準(zhǔn)立案時(shí)檢察機(jī)關(guān)通過對(duì)立案材料的審查，“主觀上認(rèn)為有犯罪事實(shí)存在即應(yīng)當(dāng)立案。至于客觀上是否發(fā)生了犯罪，是誰犯罪，應(yīng)當(dāng)通過偵查解決注1。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在年代初開始直承受理偵查經(jīng)濟(jì)罪案時(shí)，立案材料通常是由發(fā)案單位通過調(diào)查獲得并提供的，且已能證明有犯罪事實(shí)存在，需要追究刑事責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)通過審查材料即行立案并直接進(jìn)入預(yù)審。承受舉報(bào)時(shí)已具備相當(dāng)?shù)姆缸镒C據(jù)，是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)罪案立案工作的一個(gè)突出特點(diǎn)。由于立案前已有足夠的證據(jù)證明有犯罪事實(shí)存在，逐漸使檢察機(jī)關(guān)對(duì)立法原義產(chǎn)生了

3、誤解認(rèn)為只有客觀上實(shí)際存在犯罪事實(shí)才能立案。但是，年代中期以后，檢察機(jī)關(guān)受理經(jīng)濟(jì)罪案的線索來源發(fā)生了重大變化：一是，在辦案中發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案線索來源的首位，由于在辦案中即可查明線索，確認(rèn)犯罪，更加強(qiáng)化的對(duì)立案必需客觀存在犯罪事實(shí)的觀念；二是，線索不清的舉報(bào)、匿名舉報(bào)也開始增多，根據(jù)這類線索進(jìn)展立案，顯然是缺少了以往發(fā)案單位在移交線索前的查證過程。檢察機(jī)關(guān)為理解決立案后的“撤案問題，提出了“進(jìn)步立案質(zhì)量，把好立案關(guān)的口號(hào)，一定要確認(rèn)有犯罪事實(shí)存在才能立案。對(duì)舉報(bào)、檢舉和自首的材料所反映的問題進(jìn)展立案前的調(diào)查初查，待查明有犯罪事實(shí)后才能研究立案。其次，檢察機(jī)關(guān)管轄的

4、自偵案件的特點(diǎn)導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案對(duì)象的誤解。刑事立案，是指將犯罪或者可能為犯罪的事件列為刑事訴訟內(nèi)容的訴訟活動(dòng)。立案的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。檢察機(jī)關(guān)管轄的自偵案件通常為職務(wù)犯罪或與職務(wù)有關(guān)的犯罪。犯罪與其犯罪主體履行職務(wù)有關(guān)，是檢察機(jī)關(guān)管轄的自偵案件一大特點(diǎn)。這一特點(diǎn)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案對(duì)象的的誤解，即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)立案的對(duì)象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如：在檢察機(jī)關(guān)的?立案決定書?及有關(guān)偵查材料中常見的“對(duì)進(jìn)展立案?jìng)刹?，便是這一誤解的表達(dá)。因存在這一誤解，往往即使舉報(bào)材料已證實(shí)客觀上發(fā)生了犯罪事實(shí)注2，也不能通過立案?jìng)善瓢讣?，卻仍需要通過案前調(diào)查，確認(rèn)犯罪嫌疑人后才能立

5、案。這是初查活動(dòng)產(chǎn)生的另一個(gè)原因。初查制度的提出，最早見于年最高人民檢察院?人民檢察院直承受理偵查的刑事案件辦案程序試行?。該文件第六條三項(xiàng)規(guī)定“經(jīng)審查認(rèn)為控告、檢舉的犯罪事實(shí)不清，需要補(bǔ)充材料才能確定立案或不立案的，可以通知控告、檢舉單位補(bǔ)充材料，人民檢察院也可以派人直接調(diào)查，或者配合有關(guān)部門結(jié)合調(diào)查。這是檢察機(jī)關(guān)首次對(duì)有關(guān)初查問題作出規(guī)定，也是近十幾年來對(duì)自偵案件進(jìn)展初查的制度根據(jù)。但從這一規(guī)定的內(nèi)容不難看出，傳統(tǒng)的辦案形式及立案觀念對(duì)立案制度的影響。年刑事訴訟法修改后，高檢院起草了?人民檢察院施行中華人民共和國(guó)刑事訴訟法規(guī)那么試行?。該規(guī)那么前幾稿中尚規(guī)定在必要的時(shí)候可以進(jìn)展初查，但最后

6、定稿時(shí)即明確將初查規(guī)定為立案的一個(gè)環(huán)節(jié)，且詳細(xì)規(guī)定了初查的程序。這標(biāo)志的初查制度的正式確立。初查制度被正式確立，還有一個(gè)重要的背景是：由于各種原因，檢察機(jī)關(guān)在年代中后期展開了立案競(jìng)賽。這一競(jìng)賽所產(chǎn)生的一個(gè)明顯惡果是導(dǎo)致了自偵案件偵查工作質(zhì)量的下降，如：不應(yīng)當(dāng)立案的立了案；本可以偵破的案件偵破不了；本可以辦出大案的僅夠立案標(biāo)準(zhǔn)即結(jié)案。這些問題出現(xiàn)表如今辦案結(jié)果上就是立案數(shù)與起訴數(shù)之間具有較大的差額。這一現(xiàn)象在年代逐漸引起了全國(guó)人民代表的注意，進(jìn)而產(chǎn)生了強(qiáng)烈反映。檢察機(jī)關(guān)的一些同志將人民代表的這些反映歸結(jié)為立案質(zhì)量不高所至，因此反復(fù)強(qiáng)調(diào)立案前要搞好初查，并最終將初查規(guī)定為立案制度之一。二、初查制度

7、的違法性只要查一下刑事訴訟法有關(guān)立案的規(guī)定就不難發(fā)現(xiàn)，初查是沒有法律根據(jù)的。這里首先需要說明的是，刑事訴訟法在立案標(biāo)準(zhǔn)中為何未規(guī)定初查制度。筆者認(rèn)為：第一，刑事訴訟法未規(guī)定初查制度，是與刑事訴訟法的任務(wù)有關(guān)。根據(jù)刑事訴訟法第二條規(guī)定，保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，是該法的任務(wù)之一。而初查的任務(wù)那么是確認(rèn)有無犯罪事實(shí)，即查明犯罪事實(shí)，這與刑事訴訟法規(guī)定的刑事偵查的任務(wù)是一樣的。因此，假設(shè)刑事訴訟法規(guī)定了初查且通過初查已可以查明犯罪事實(shí)，整個(gè)刑事訴訟法中有關(guān)偵查的規(guī)定也就失去了必要。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，立案是進(jìn)展偵查的前提，只有立案以后，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)才能施行“按照法律進(jìn)展的進(jìn)展“專門調(diào)查工

8、作和有關(guān)的強(qiáng)迫性措施注4。根據(jù)這一立法思想，刑事訴訟法不可能規(guī)定也不會(huì)允許在立案前進(jìn)展刑事訴訟活動(dòng)初查。第二，刑事訴訟法未規(guī)定初查制度，是與刑事偵查的工作規(guī)律有關(guān)。刑事偵查的根本活動(dòng)過程是：立案?jìng)善祁A(yù)審偵查終結(jié)。實(shí)際工作中，除偵查機(jī)關(guān)直接發(fā)現(xiàn)的犯罪案件以外，其它任何犯罪案件含作案人在發(fā)案前自首的都需要經(jīng)過上述偵查過程。這里有一個(gè)如何認(rèn)識(shí)法律規(guī)定的事實(shí)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問題。我國(guó)刑事訴訟法對(duì)此作了科學(xué)的規(guī)定。只要“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任注5，即應(yīng)當(dāng)立案?jìng)善?；?duì)“經(jīng)過偵查，對(duì)有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)的案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)展預(yù)審注6；偵查終結(jié)時(shí)“應(yīng)當(dāng)做到犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿、充分注7。刑事訴訟法的上述規(guī)定概括起

9、來就是，立案時(shí)，偵查機(jī)關(guān)對(duì)案件事實(shí)確實(shí)認(rèn)允許是主觀的，即實(shí)際是否發(fā)生了犯罪不影響立案與偵破，筆者稱其謂“主觀標(biāo)準(zhǔn)；預(yù)審時(shí)，必需要有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，此時(shí)也只是要求有一定的證據(jù)證明發(fā)生了犯罪，但還需要通過預(yù)審“對(duì)搜集、調(diào)取的證據(jù)材料予以核實(shí)注8，筆者稱其謂“準(zhǔn)客觀標(biāo)準(zhǔn)；偵查終結(jié)時(shí)，那么必須做到犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿、充分，筆者稱其謂“客觀標(biāo)準(zhǔn)。到達(dá)“客觀標(biāo)準(zhǔn)是整個(gè)偵查活動(dòng)的結(jié)果。但制定初查制度的目的，那么是在立案時(shí)即到達(dá)“客觀標(biāo)準(zhǔn)，這顯然是違犯?jìng)刹楣ぷ饕?guī)律的。因此，刑事訴訟法不可能規(guī)定初查制度。從上述闡述可以明確，從依法治國(guó)和科學(xué)訴訟的角度看，刑事訴訟法不能也不會(huì)制定初查制度。而高檢院制定的初

10、查制度，其違法性就在于允許進(jìn)展訴前調(diào)查，即非法進(jìn)展偵查活動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)的有些同志認(rèn)為，刑事訴訟法的立法者在制定立案法規(guī)時(shí)，未考慮到檢察機(jī)關(guān)自偵案件具有作案隱蔽性和舉報(bào)不確定性的特點(diǎn)。未規(guī)定初查制度是立法上的疏漏。這一認(rèn)識(shí)的偏向之處在于，持這一觀點(diǎn)的同志沒有實(shí)際研究一下刑事案件的偵查規(guī)律。事實(shí)上，從刑法規(guī)定的犯罪類型看，大部分刑事案件都會(huì)出現(xiàn)隱蔽作案和舉報(bào)不確定甚至錯(cuò)報(bào)的情形。也有的同志認(rèn)為，初查是有法律根據(jù)的。這些同志引用刑事訴訟法第條“對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)展審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案中的“審查一詞作為初查的法律根據(jù)。強(qiáng)調(diào)漢語中的“

11、審查一詞包括“調(diào)查的意思，進(jìn)而說明刑事訴訟法是允許進(jìn)展初查的。筆者認(rèn)為，這一解釋有些牽強(qiáng)附會(huì)。首先，從語法上講，條規(guī)定的“審查對(duì)象是“材料，而不是“事實(shí)和證據(jù)。其次，刑事訴訟法并未規(guī)定審查所可以采取的“調(diào)查手段。上述看法和觀念的存在，也是建立初查制度的一種理論根據(jù)。假設(shè)不加以糾正，即是高檢院將來取消了初查制度，也勢(shì)必會(huì)影響刑事訴訟法的貫徹執(zhí)行。三、初查制度的危害性無論是從法理還是從僅十幾年的訴訟理論看，初查制度的施行對(duì)正確地施行刑事訴訟法已產(chǎn)生了實(shí)際的危害后果。第一，采用初查制度必導(dǎo)致違法訴訟，使檢察機(jī)關(guān)的“嚴(yán)格執(zhí)法成為一句空話。這主要表如今兩個(gè)方面：首先，初查會(huì)導(dǎo)致偵查手段的濫用。偵查人員進(jìn)

12、展“初查時(shí)，不采用偵查手段是無法獲取證據(jù)的。為了獲取證據(jù)，偵查人員必需采用相應(yīng)的偵查手段如詢問證人、檢查帳目、訊問犯罪嫌疑人等進(jìn)展調(diào)查，這必然導(dǎo)致偵查手段的非法使用；其次，許多通過初查獲得的證據(jù)，在立案后已無法獲取，檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)只能使用這些通過非訴訟程序獲取的證據(jù)，導(dǎo)致使用不合法的證據(jù)進(jìn)展訴訟。第二，采用初查制度會(huì)影響偵查工作的正常進(jìn)展。司法理論中，由于初查缺乏法定的調(diào)查手段，對(duì)偵查工作直接產(chǎn)生了不理影響。一是，在調(diào)查中遇有反偵查活動(dòng)時(shí)，往往束手無策，致使案件因查不透而出現(xiàn)“夾生，待立案后已無法糾正，這是一些案件查不明，訴不出的原因之一。二是，目前的初查制度中為防止對(duì)檢察機(jī)關(guān)帶來不利影響，

13、規(guī)定了一些不得采用“調(diào)查手段，但許多案件必須采取相應(yīng)的偵查措施才能查明犯罪事實(shí)，遇有這類情形時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)查不透的情況，而犯罪事實(shí)查不透又不能“立案，致使一些犯罪案件被迫放棄偵查，造成犯罪分子逃脫刑事責(zé)任的追究。第三，初查會(huì)導(dǎo)致偵查工作失去相應(yīng)的監(jiān)視。按照刑事訴訟法規(guī)定的偵查程序，通過立案?jìng)善齐A段，可能出現(xiàn)兩種結(jié)果，一是通過偵查，查明有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)入預(yù)審；二是通過偵查查明沒有犯罪事實(shí)，或因客觀條件的限制無法搜集有罪證據(jù)，不能進(jìn)展預(yù)審，而應(yīng)當(dāng)取消案件。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過十幾年的探究，制定了一整套取消案件的監(jiān)視程序。但由于初查是將偵破工作置于了立案之前，因此，對(duì)應(yīng)當(dāng)通過作取消案件的處理的情

14、形，即通過不立案解決，致使取消案件的訴訟過程失去了程序上的監(jiān)視。不立案成為辦案人員或個(gè)別指導(dǎo)干部處理“不好查案件的法寶，是導(dǎo)致有案不立，甚至利用案件進(jìn)展非法交易的重要因素?？傊?，初查制度的建立和施行，已經(jīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象和實(shí)際執(zhí)法程度造成了危害。在中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)依法治國(guó)的今天，已到了非取消不可的程度。四、取消初查制度需要解決的幾個(gè)問題初查制度在檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)際施行了十幾年，如今取消這一制度阻力是可想而知的。筆者認(rèn)為在取消這一制度時(shí)，需要解決好以下幾個(gè)問題：一是，轉(zhuǎn)變刑事立案觀念。多年來，由于對(duì)立案標(biāo)準(zhǔn)理解上的偏向，導(dǎo)致了檢察人員在立案觀念上的一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，這是產(chǎn)生初查制度的主觀原因。因此，取

15、消初查制度的首要問題是轉(zhuǎn)變檢察人員的刑事立案觀念。首先，應(yīng)當(dāng)正確理解刑事訴訟法規(guī)定的立案標(biāo)準(zhǔn)是“主觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是客觀標(biāo)準(zhǔn)，通過這一觀念的轉(zhuǎn)變，使的初查制度成為“沒有必要。其次，應(yīng)當(dāng)樹立先立后查，依法辦案的觀念，即將立案作為刑事調(diào)查的必要前提。司法理論中，檢察機(jī)關(guān)也不是對(duì)所有的舉報(bào)線索均進(jìn)展初查，在實(shí)際工作中，也是認(rèn)為可能存在犯罪需要追究刑事責(zé)任的，才進(jìn)展初查。實(shí)際上絕大部分案件的進(jìn)展初查時(shí)，已到達(dá)了法定的立案標(biāo)準(zhǔn)。第三，應(yīng)當(dāng)樹立因事立案的觀念。無須待確認(rèn)犯罪嫌疑人后才能立案。二是，轉(zhuǎn)變偵查觀念，改進(jìn)偵查制度。在討論初查的必要性時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的大部分指導(dǎo)同志都擔(dān)憂放開立案，會(huì)導(dǎo)致對(duì)當(dāng)事人的非法損害

16、。建立“初查制度的原意就是為了進(jìn)步預(yù)審的準(zhǔn)確性，防止因隨意采用傳喚措施而給當(dāng)事人、社會(huì)和檢察機(jī)關(guān)帶來不利的影響。但現(xiàn)實(shí)是，由于“初查制度的建立沒有法律根據(jù)，因此對(duì)采取何種手段進(jìn)展初查的問題有關(guān)部門不能依法作出詳細(xì)的規(guī)定，所以“初查制度的建立不僅沒有到達(dá)料想的結(jié)果，反而帶來了許多新的問題，例如，初查中證人作偽證時(shí)不能依法處置；犯罪嫌疑人不供時(shí)無法采取強(qiáng)迫措施；有關(guān)單位回絕查帳時(shí)無法強(qiáng)迫進(jìn)展查帳；初查中所獲取的證據(jù)無法在法庭上運(yùn)用；甚至個(gè)別案件在出現(xiàn)已經(jīng)查明應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的事件而立案的情形時(shí)，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)無法監(jiān)視等等。實(shí)際上，初查本身就是一種非法訴訟行為。檢察機(jī)關(guān)采用這一非法訴訟方法來制止辦案中

17、的其他違法行為，是一種消極的方法。積極的方法應(yīng)當(dāng)是根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，建立健全偵查制度，用合法的辦案制度來約束違法的辦案行為。在這方面，高檢院及各級(jí)檢察機(jī)關(guān)目前亟需制定的偵查制度主要是案件偵破制度。筆者認(rèn)為案件偵破制度至少應(yīng)當(dāng)包括：機(jī)密偵破制度。除犯罪嫌疑人自首的情形外，偵破工作應(yīng)當(dāng)機(jī)密進(jìn)展。偵破工作程序。案件偵破過程中可以采用的偵查措施。其中，在案件偵破之前，不得訊問犯罪嫌疑人。破案標(biāo)準(zhǔn)。即進(jìn)入預(yù)審階段所必須的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。三是，進(jìn)步偵查人員執(zhí)法程度。取消初查制度后，可能帶來的一個(gè)后果就是撤案數(shù)的增加。如何正確的認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)象呢？首先，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)立案與撤案的關(guān)系。撤案不是對(duì)立案本身的否認(rèn)，而是

18、對(duì)立案對(duì)象的否認(rèn)。立案是根據(jù)舉報(bào)等材料，將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為可能存在犯罪的事件納入刑事訴訟程序。經(jīng)過偵查，確認(rèn)該事件中不存在犯罪時(shí)，應(yīng)當(dāng)撤案。撤案是保護(hù)無罪的人不受刑事追究主要法律手段和措施。因此，在立案時(shí)如立案材料已說明可能存在犯罪，而撤案時(shí)，有關(guān)證據(jù)證明不存在犯罪，撤案是一種正常的訴訟現(xiàn)象。其次，應(yīng)當(dāng)搞清撤案的原因。刑事偵查中的撤案原因主要有：立案時(shí)未能正確地審查材料，錯(cuò)誤的認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任。受偵查程度所限，無法查明犯罪事實(shí)?？陀^上不具備偵破條件，導(dǎo)致案件無法查清。經(jīng)偵查發(fā)現(xiàn)立案材料不實(shí)，不存在犯罪事實(shí)。目前檢察機(jī)關(guān)由于存在著初查，因此自偵案件的撤案主要原因是前兩種情形。因此，在取消初查制度后，上述第種撤案情形可能會(huì)增加，但隨著偵查人員執(zhí)法程度的進(jìn)步，其他類型的撤案情形會(huì)大幅度減少。所以，取消初查制度從總體上講不會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)撤案的數(shù)量的增加。四是，改變對(duì)案件的統(tǒng)計(jì)及報(bào)告、宣傳的方法。第一，在案件統(tǒng)計(jì)方面，將立案數(shù)改為案件受理數(shù)。檢察機(jī)關(guān)承受舉報(bào)等不一定立案，而立案說明是檢察機(jī)關(guān)實(shí)際承受案件的