內(nèi)部控制理論與實(shí)務(wù)第二講我國企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

1、我國企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)概況強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)實(shí)意義我國企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題內(nèi)部控制弱化的主要原因 第二講 我國企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀評(píng)析一、我國企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)概況我國社會(huì)各界對(duì)內(nèi)部控制的重視開始于20世紀(jì)90年代。起因：社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制取代有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制與國外相比，我國的內(nèi)部控制發(fā)展呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：一是充分借鑒國外已有的理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，起步時(shí)即以內(nèi)部控制發(fā)展的第三階段內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)作為理論研究框架和實(shí)踐運(yùn)行模式；二是政府機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)部控制的關(guān)注幾乎與會(huì)計(jì)界、企業(yè)界同時(shí)開始，并且在內(nèi)部控制發(fā)展進(jìn)程中始終扮演主要角色，發(fā)揮導(dǎo)引功能。 1996年12月財(cái)政部發(fā)布了獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則第9號(hào)內(nèi)部控制和

2、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提出了內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)包括“三要素”，即控制環(huán)境、會(huì)計(jì)系統(tǒng)和控制程序，對(duì)注冊會(huì)計(jì)師審查企業(yè)的內(nèi)部控制做出具體規(guī)定。這是我國政府借鑒國外內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)理論，最早出臺(tái)的內(nèi)部控制法規(guī)。1997年5月中國人民銀行發(fā)布了加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則，針對(duì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制做出了具體規(guī)定。并提出由各金融機(jī)構(gòu)的稽核（審計(jì)）部門具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度的綜合管理，中央銀行負(fù)責(zé)監(jiān)督各金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制。1999年4月證監(jiān)會(huì)發(fā)布了關(guān)于上市公司做好各項(xiàng)資產(chǎn)減值準(zhǔn)備等有關(guān)事項(xiàng)的通知，要求上市公司健全內(nèi)部控制制度，并由監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督。1999年8月保監(jiān)會(huì)發(fā)布的保險(xiǎn)公司內(nèi)部控制制度建設(shè)指導(dǎo)原則中，規(guī)

3、定內(nèi)部控制包括組織機(jī)構(gòu)控制、授權(quán)經(jīng)營控制、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制、資金運(yùn)用控制、業(yè)務(wù)流程控制、單證和印鑒管理控制、人事和勞動(dòng)管理控制、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)控制、稽核監(jiān)督控制、信息反饋等，要求所有保險(xiǎn)公司按此規(guī)定建立健全內(nèi)部控制制度。2000年7月 1999年修改并于2000年7月1日實(shí)施的會(huì)計(jì)法中，首次以法律形式對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制提出了要求。這是我國第一部體現(xiàn)內(nèi)部控制的法律。 第二十七條規(guī)定：“各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度，單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)符合下列要求：記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審批人員、經(jīng)辦人員、財(cái)物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約；重大對(duì)外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其

4、他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當(dāng)明確；財(cái)產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應(yīng)當(dāng)明確；對(duì)會(huì)計(jì)資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的辦法和程序應(yīng)當(dāng)明確”。2000年4月證監(jiān)會(huì)發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)期貨經(jīng)紀(jì)公司內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則，規(guī)定內(nèi)部控制內(nèi)容包括內(nèi)部機(jī)構(gòu)控制、授權(quán)分責(zé)控制、崗位責(zé)任控制、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、資金管理控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、結(jié)算控制、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部稽核控制等。要求所有的期貨經(jīng)紀(jì)公司按照指導(dǎo)原則建立和完善內(nèi)部控制。2000年11月證監(jiān)會(huì)發(fā)布了公開發(fā)行證券公司信息披露編報(bào)規(guī)則，要求公開發(fā)行證券的商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司必須建立健全內(nèi)部控制制度，并在招股說明書正文中說明內(nèi)部控制制度的完整性、

5、合理性和有效性。同時(shí)要求注冊會(huì)計(jì)師對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的完整性、合理性和有效性等進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)建議，以內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告的形式向有關(guān)部門提供報(bào)告。2001年1月證監(jiān)會(huì)發(fā)布了證券公司內(nèi)部控制指引，指出內(nèi)部控制內(nèi)容包括環(huán)境控制、業(yè)務(wù)控制、資金管理控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、電子信息系統(tǒng)控制、內(nèi)部稽核控制等。要求所有的證券公司必須建立和完善內(nèi)部控制機(jī)制和內(nèi)部控制制度。2001年2月財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于開展會(huì)計(jì)法執(zhí)行情況檢查的通知中，要求重點(diǎn)檢查包含公司、企業(yè)是否按規(guī)定建立并實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度和內(nèi)部控制制度的內(nèi)容。2001年6月財(cái)政部發(fā)布的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范（試行）中，明確提出了單位建立

6、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系的基本框架和總體要求。同時(shí)發(fā)布的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范貨幣資金（試行）中，就單位貨幣資金的內(nèi)部控制目的、要求、內(nèi)容、方式等做出了詳細(xì)規(guī)定。2002年2月中國注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)布了內(nèi)部控制審核指導(dǎo)意見，規(guī)定注冊會(huì)計(jì)師應(yīng)當(dāng)對(duì)被審核單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行審核并發(fā)表意見。以便強(qiáng)化注冊會(huì)計(jì)師對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制的重視程度。2002年9月中國人民銀行發(fā)布了商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引，明確內(nèi)部控制的要素包括內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、內(nèi)部控制措施、信息交流與反饋、監(jiān)督評(píng)價(jià)與糾正五個(gè)部分。對(duì)商業(yè)銀行的內(nèi)部控制建設(shè)提出了更加嚴(yán)格的要求。2002年12月財(cái)政部發(fā)布了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范采購與付款和內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)

7、范銷售與收款。規(guī)定必須加強(qiáng)單位采購與付款、銷售與收款的內(nèi)部控制，防范采購和銷售過程中的各種差錯(cuò)和舞弊行為。之后，又相繼發(fā)布了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范擔(dān)保、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范成本費(fèi)用、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范工程項(xiàng)目等。分別要求各單位建立對(duì)外擔(dān)保、成本費(fèi)用和工程項(xiàng)目的內(nèi)部控制制度。2006年6月上海證券交易所發(fā)布了上海證券交易所上市公司內(nèi)部控制指引。這是我國證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)上市公司內(nèi)部控制建設(shè)由提倡、鼓勵(lì)轉(zhuǎn)向硬性規(guī)定的標(biāo)志性事件。 上交所的指引與美國薩班斯-奧克斯利法案的要求相吻合，甚至比其要求更高。因?yàn)?002年的薩班斯-奧克斯利法案遵循的標(biāo)準(zhǔn)是COSO委員會(huì)1992年的控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、

8、監(jiān)督等五大要素組成的內(nèi)部控制整體框架，而指引則是根據(jù)COSO委員會(huì)2004年的內(nèi)部環(huán)境、目標(biāo)設(shè)定、事項(xiàng)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)控等八大要素組成的風(fēng)險(xiǎn)管理整體框架。2008年以來財(cái)政部、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合制定并頒布了企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范、企業(yè)內(nèi)部控制操作指引和企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引等，標(biāo)志著我國的內(nèi)部控制走向全面發(fā)展時(shí)期。2008年以來證監(jiān)會(huì)2008年要求上市公司自愿披露企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，從2011年開始，規(guī)定年報(bào)必須披露企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告?？傮w上看，我國對(duì)內(nèi)部控制的理論研究和實(shí)踐雖然起步較晚，但發(fā)展較快，不到20年時(shí)間里，引起了會(huì)計(jì)界、企業(yè)界特別是

9、幾乎所有政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重視，促使內(nèi)部控制的理論研究水平和實(shí)踐運(yùn)行效果快速提升，并體現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：幾乎所有的行業(yè)主管部門都出臺(tái)了本行業(yè)的內(nèi)部控制指導(dǎo)原則或意見，對(duì)所屬系統(tǒng)和企業(yè)提出了加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的要求。如：中國人民銀行對(duì)所屬的金融企業(yè)、證監(jiān)會(huì)對(duì)所屬的上市公司、保監(jiān)會(huì)對(duì)所屬的保險(xiǎn)公司、注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)對(duì)所屬的會(huì)計(jì)中介機(jī)構(gòu)等，都有相應(yīng)規(guī)定。一是行業(yè)性無論是立法機(jī)構(gòu)（人大常委會(huì)）頒布的法律，還是行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)，以及行業(yè)組織（協(xié)會(huì)）出臺(tái)的指導(dǎo)意見，都具有強(qiáng)制性，只不過程度有所不同。二是強(qiáng)制性財(cái)政部作為我國會(huì)計(jì)工作的最高管理機(jī)構(gòu)，具有指導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行情況的權(quán)利和責(zé)任。1996

10、年以來出臺(tái)的各項(xiàng)內(nèi)部控制規(guī)范與行業(yè)內(nèi)部控制指引交叉互補(bǔ)，對(duì)強(qiáng)化我國企業(yè)的內(nèi)部控制發(fā)揮了重要作用。三是交叉性二、強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)實(shí)意義 (一)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 國外內(nèi)部控制的演變歷史表明，內(nèi)部控制理論和實(shí)踐的發(fā)展與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平密切相關(guān)，市場化程度越高，對(duì)內(nèi)部控制的要求越高，內(nèi)部控制的作用越明顯。我國的經(jīng)濟(jì)體制變革歷史也證明了這一點(diǎn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)外部行政控制；市場經(jīng)濟(jì)法制內(nèi)部控制結(jié)論:市場經(jīng)濟(jì)體制的建立既對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)提出了客觀需求，也為內(nèi)部控制發(fā)展提供了廣闊舞臺(tái)。財(cái)政部門上級(jí)主管金融部門物價(jià)部門物資部門計(jì)劃部門企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)宏觀-法制微觀-內(nèi)部控制 (二)促進(jìn)公司治理結(jié)構(gòu)的完善 完善的公司

11、治理是實(shí)施內(nèi)部控制的制度環(huán)境，是促使內(nèi)部控制有效運(yùn)行，保證內(nèi)部控制功能發(fā)揮的基礎(chǔ)，內(nèi)部控制系統(tǒng)只有在完善的公司治理環(huán)境中才能發(fā)揮作用。內(nèi)部控制是公司治理中的監(jiān)管系統(tǒng)，是保障受托者完成受托責(zé)任，實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管理目標(biāo)的必要手段。 1、內(nèi)部控制的全面性影響公司治理結(jié)構(gòu)的形成。公司股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層之間的權(quán)力配置、責(zé)任劃分、利益分配，都必須符合內(nèi)部控制的要求。 2、內(nèi)部控制的有效性影響公司治理的效率和效果。有效的內(nèi)部控制可以確保公司治理的效率和效果。 3、內(nèi)部控制手段的完善推動(dòng)公司治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。組織結(jié)構(gòu)控制有助于股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層之間的組織規(guī)劃，進(jìn)而優(yōu)化公司治理的結(jié)構(gòu)。

12、4、內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是公司治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。 (三) 滿足反腐倡廉工作的需要我國腐敗現(xiàn)象大量存在的主要原因：一是政府對(duì)企業(yè)的行政控制減弱后法制建設(shè)沒有跟上。（無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法輕究等現(xiàn)象）二是企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)步伐滯后。無論宏觀層面還是微觀層面，都存在監(jiān)管“盲區(qū)”。部分企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)處于失控狀態(tài)，決策缺乏科學(xué)性、執(zhí)行缺乏徹底性、監(jiān)督缺乏有效性，勢必給各種違法違紀(jì)、營私舞弊行為留下空間。實(shí)踐證明，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，建立科學(xué)的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制是搞好廉政建設(shè)，防止腐敗現(xiàn)象泛濫的有效手段。 (四) 適應(yīng)會(huì)計(jì)管理體制改革的步伐按照政府干涉會(huì)計(jì)工作的力度不同，會(huì)計(jì)管理體制分

13、為:政府強(qiáng)制型：政府主管會(huì)計(jì)工作，完全掌握會(huì)計(jì)規(guī)范制定權(quán)限，控制會(huì)計(jì)人員的從業(yè)資格和技術(shù)職稱，充當(dāng)會(huì)計(jì)監(jiān)督主體。對(duì)內(nèi)部控制的要求最弱。政府主導(dǎo)型：主要依靠法律和經(jīng)濟(jì)手段，并與行政手段實(shí)現(xiàn)最佳結(jié)合，實(shí)現(xiàn)直接管理與間接管理的有機(jī)統(tǒng)一。對(duì)內(nèi)部控制要求較高。行業(yè)自律型：政府很少干預(yù)會(huì)計(jì)管理，以民間組織為核心，會(huì)計(jì)人員歸所在單位，監(jiān)督主體為中介機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)部控制的要求最強(qiáng)。 隨著我國市場化程度的不斷提高，對(duì)外開放力度的不斷加大，政府主導(dǎo)型是我國會(huì)計(jì)管理體制的基本發(fā)展趨向。 (五) 推動(dòng)企業(yè)管理導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型企業(yè)管理生產(chǎn)管理（83年前）利潤管理（83-93年）營銷管理（93-03年）財(cái)務(wù)管理（03年以來）三、我

14、國企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題我國企業(yè)的內(nèi)部控制水平目前還屬于初級(jí)階段，存在“六多六少”現(xiàn)象從事理論研究的多但具有創(chuàng)新價(jià)值的成果少依靠傳統(tǒng)控制經(jīng)驗(yàn)的多而采用現(xiàn)代技術(shù)方法的少法規(guī)制度出臺(tái)的多但收到理想成效的少防范錯(cuò)誤舞弊的措施多而控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策少被動(dòng)接受上級(jí)要求的多而主動(dòng)考慮企業(yè)實(shí)際的少總體上講： 理論研究不夠深入思想認(rèn)識(shí)不夠到位 風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不夠強(qiáng)烈 制度體系不夠健全 控制措施不夠得力 控制效果不夠理想 營利性組織強(qiáng)調(diào)的多而非營利性組織強(qiáng)調(diào)的少（一）理論研究方面的問題 基本停留在國外內(nèi)部控制理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹層面，針對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和企業(yè)實(shí)踐進(jìn)行理論研究并取得實(shí)質(zhì)性成果的不多。關(guān)注西

15、方國家會(huì)計(jì)界的內(nèi)部控制理論研究成果，較少考慮這些成果的形成背景以及對(duì)我國內(nèi)部控制體系建立的參考價(jià)值；熱衷將西方企業(yè)的內(nèi)部控制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)拷貝到我國企業(yè)，很少考慮我國企業(yè)所處的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和文化環(huán)境；許多人的研究目的只是為了晉升職稱和職務(wù)而發(fā)表論文，對(duì)內(nèi)部控制理論體系的建立和完善作用甚微。2對(duì)實(shí)施內(nèi)部控制的現(xiàn)實(shí)意義缺乏深刻認(rèn)識(shí)，特別是未從根本上認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制在現(xiàn)代公司治理中的作用。1經(jīng)營管理理念保留濃厚的行政色彩，習(xí)慣于采用行政手段管理企業(yè)。（二）思想認(rèn)識(shí)方面的問題認(rèn)識(shí)水平停留于內(nèi)部牽制階段，缺乏內(nèi)部控制的現(xiàn)代理念。認(rèn)為內(nèi)部控制的作用就是保證企業(yè)財(cái)產(chǎn)物資的安全，建立內(nèi)部控制制度就是制定一些防范弊

16、端和錯(cuò)誤的措施和辦法，執(zhí)行內(nèi)部控制制度就是實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，衡量內(nèi)部控制運(yùn)行效果的標(biāo)準(zhǔn)就是沒有發(fā)生舞弊案件。3認(rèn)為復(fù)雜的內(nèi)部控制流程不利于提高工作效率，而且會(huì)增加工作成本，造成同事關(guān)系的緊張。4一是以人文化管理方式代替制度化管理手段，為節(jié)約費(fèi)用而違反“不相容職務(wù)”必須分離的原則；為強(qiáng)調(diào)辦事效率而簡化授權(quán)批準(zhǔn)手續(xù)或放棄復(fù)核檢查工作等，難以保證內(nèi)部控制的基本目標(biāo)。二是采取敷衍了事的態(tài)度，被動(dòng)接受上級(jí)有關(guān)部門的規(guī)定和應(yīng)付各種檢查，工作缺乏主動(dòng)性和積極性，失去了內(nèi)部控制應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性。（二）思想認(rèn)識(shí)方面的問題由此造成的景象企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)特別是投機(jī)性風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)普遍較差風(fēng)險(xiǎn)管理文化尚未形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段和

17、方法落后，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制及具體措施不得力 在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中面臨的籌資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等日益增多?？陀^是要求企業(yè)必須具有強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，以便規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免或減少風(fēng)險(xiǎn)損失。從我國的實(shí)際情況看：由此而造成內(nèi)部控制失效，風(fēng)險(xiǎn)損失加大（三）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)方面的問題從宏觀層面看，法規(guī)制度的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性較差 政府各主管部門出臺(tái)的法規(guī)制度，大多是根據(jù)本系統(tǒng)面臨的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境和行業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)，為規(guī)范所屬企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)而制定的，更多體現(xiàn)行業(yè)管理的特殊性，并帶有一定的主觀意愿，各種法規(guī)制度之間缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，不利于形成完善的內(nèi)部控制制度體系。（四）制度體系方面的問題從

18、微觀層面看，內(nèi)部控制制度全面性和可操作性較差針對(duì)錯(cuò)誤弊端制定的防范措施較多而針對(duì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)制定的控制對(duì)策較少； 針對(duì)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)的制度較多而針對(duì)一般經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)的較少；針對(duì)財(cái)會(huì)部門和財(cái)會(huì)人員提出的要求較多而針對(duì)其他部門和人員提出的要求較少；針對(duì)基層管理部門和人員制訂的規(guī)定較多而針對(duì)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)制訂的規(guī)定較少。（四）制度體系方面的問題制度安排既定的情況下，內(nèi)部控制效果需要強(qiáng)有力的措施保證，包括：科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)、明確具體的崗位職責(zé)、及時(shí)有效的信息溝通和健全完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制等。 許多企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)尚未達(dá)到現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，以董事會(huì)為核心的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、以監(jiān)事會(huì)為核心的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制尚未真

19、正建立，董事不懂事、監(jiān)事不管事的現(xiàn)象依然存在，行政色彩在一些企業(yè)許多嚴(yán)重。從組織結(jié)構(gòu)看 一是缺乏切實(shí)有效的崗位責(zé)任制，形不成各司其職、各負(fù)其責(zé)的格局；二是內(nèi)部控制的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等，一些部門和人員的權(quán)利大于義務(wù)，助長了這些部門和人員追求自身利益的欲望，而另一些部門的義務(wù)大于權(quán)利，挫傷了這些部門和人員的積極性。從崗位職責(zé)看（五）控制措施方面的問題從信息溝通看一是企業(yè)各部門比較重視縱向上的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，對(duì)自己的上屬負(fù)責(zé)，而忽視橫向之間的有機(jī)聯(lián)系和協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)“越權(quán)”和“棄權(quán)”現(xiàn)象；二是許多信息被管理當(dāng)局控制，企業(yè)員工了解甚少，對(duì)自己和他人在內(nèi)部控制中扮演的角色以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任模糊。從獎(jiǎng)懲機(jī)制

20、看缺乏科學(xué)的激勵(lì)和約束機(jī)制，或者激勵(lì)有余而約束不足。而缺乏約束機(jī)制時(shí)，必然減輕經(jīng)營者的壓力，進(jìn)而淡化其內(nèi)部控制意識(shí)。內(nèi)部控制措施的乏力，往往加大財(cái)會(huì)人員在工作中發(fā)生操作性、原理性錯(cuò)誤的概率，甚至誘發(fā)一些財(cái)會(huì)人員的舞弊行為。（五）控制措施方面的問題 上述問題導(dǎo)致我國許多企業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)單位的內(nèi)部控制效果很不理想，有些單位甚至很差。 所以，對(duì)于我國相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)單位來講，內(nèi)部控制的效果現(xiàn)在還遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營效率和促進(jìn)經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即使以“防弊糾錯(cuò)”這一最原始的要求衡量，也還存在不小差距。這進(jìn)一步警示我們，強(qiáng)化內(nèi)部控制不僅勢在必行，而且迫在眉睫。四、內(nèi)部控制弱化的主要原因 控制環(huán)境是實(shí)

21、施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，設(shè)定一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部控制的基本架構(gòu)。 任何經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部控制制度都是在特定的控制環(huán)境下制定并實(shí)施的。 內(nèi)部控制的功能發(fā)揮過程實(shí)質(zhì)上就是內(nèi)部控制系統(tǒng)與控制環(huán)境相互作用的過程。 控制環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、政府行為等外部環(huán)境因素和企業(yè)管理當(dāng)局的經(jīng)營理念、品行操守、權(quán)責(zé)分配機(jī)制、組織和開發(fā)員工的方式、股東大會(huì)和董事會(huì)對(duì)企業(yè)的關(guān)注或干預(yù)程度、員工價(jià)值趨向和綜合素質(zhì)、企業(yè)的各種規(guī)章制度、信息溝通體系和業(yè)績評(píng)價(jià)機(jī)制等內(nèi)部環(huán)境因素。 外部環(huán)境對(duì)內(nèi)部控制的影響大多是間接的，企業(yè)更多的是適應(yīng)而不是改造，內(nèi)部環(huán)境的影響則是直接的，企業(yè)不能只是適應(yīng)而且必須優(yōu)化。就我國的現(xiàn)實(shí)情況看，控制環(huán)境

22、主要存在以下問題：（一）缺乏良好的控制環(huán)境現(xiàn)代企業(yè)中，以總經(jīng)理為首的企業(yè)管理當(dāng)局對(duì)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度及控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的方法、對(duì)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)目標(biāo)和經(jīng)營目標(biāo)的重視程度及采取的行動(dòng)、對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作的認(rèn)知程度和會(huì)計(jì)法規(guī)制度的掌握程度、對(duì)內(nèi)部控制的重視程度和自我約束行為等，主導(dǎo)著內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施。企業(yè)管理當(dāng)局的觀念認(rèn)識(shí)落后，內(nèi)部控制制度肯定不會(huì)取得滿意效果。管理當(dāng)局的觀念認(rèn)識(shí)落后 綜合素質(zhì)包括全體員工的思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)、道德決策能力、溝通協(xié)調(diào)能力、價(jià)值趨向和敬業(yè)精神。 人事管理制度：缺乏公平合理的人才競爭機(jī)制和人才交流市場。 人才培養(yǎng)制度：缺乏科學(xué)有效的繼續(xù)教育機(jī)制和業(yè)績考評(píng)制度。許多企業(yè)尚未充

23、分認(rèn)識(shí)到員工素質(zhì)對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制的重要性，培養(yǎng)員工綜合素質(zhì)的措施不力，辦法不多，講究形式而不重實(shí)質(zhì)。 企業(yè)員工的綜合素質(zhì)較低 員工的綜合素質(zhì)很大程度上取決于企業(yè)的人事管理制度和人才培養(yǎng)制度。人事管理制度和人才培養(yǎng)制度的不完善，必然影響員工綜合素質(zhì)的提高，惡化內(nèi)部控制的環(huán)境。 許多企業(yè)的高層管理者依然按照國家干部而不是經(jīng)理人的標(biāo)準(zhǔn)任免，政府色彩相當(dāng)濃厚。習(xí)慣于采用行政命令方式而不善于運(yùn)用法律和經(jīng)濟(jì)手段管理企業(yè)；習(xí)慣于觀察甚至猜測上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖并針對(duì)性的開展工作，而較少按照市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，科學(xué)應(yīng)用現(xiàn)代管理理論和方法組織生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。 在內(nèi)部控制問題上，更多依賴上級(jí)管理部門提出規(guī)定和下達(dá)要求，而不

24、是根據(jù)企業(yè)具體情況和管理目標(biāo)設(shè)計(jì)內(nèi)部控制制度；更注重上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制和下級(jí)對(duì)上級(jí)的負(fù)責(zé)，而忽視同級(jí)之間的相互監(jiān)督和制約，特別是淡化下級(jí)對(duì)上級(jí)、員工對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。 人力資源管理機(jī)制落后 企業(yè)文化是一種內(nèi)在的、無形的且具有持續(xù)作用的力量，對(duì)增強(qiáng)企業(yè)的凝聚力，提升企業(yè)的競爭力，排除企業(yè)發(fā)展中的人為障礙和摩擦，調(diào)節(jié)人與人之間的利益關(guān)系，建立奮發(fā)向上、和諧共贏的企業(yè)環(huán)境，具有重要的作用。良好企業(yè)文化基礎(chǔ)上建立的任何一種制度和采取的任何一種措施，都能夠比較自然地成為企業(yè)員工共同遵守和自我約束的行為規(guī)范，有效解決因制度失靈而產(chǎn)生的各種問題。 企業(yè)現(xiàn)實(shí)：對(duì)企業(yè)文化環(huán)境與內(nèi)部控制之間的關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，無法營造建立

25、和推行內(nèi)部控制制度的良好文化環(huán)境。 文化建設(shè)沒有引起足夠重視 所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的相互分離，是現(xiàn)代企業(yè)強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制制度的重要原因。由于所有者對(duì)企業(yè)擁有最終控制權(quán)并承擔(dān)企業(yè)的最終風(fēng)險(xiǎn)，所以內(nèi)部控制首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注所有者對(duì)經(jīng)營管理者的控制。（股份公司） 實(shí)踐證明，只有充分發(fā)揮所有者的控制主體作用，才能保證內(nèi)部控制的效果。四、內(nèi)部控制弱化的主要原因（二）所有者的控制作用受限一是企業(yè)所有者與經(jīng)營者的目標(biāo)函數(shù)不一。所有者希望按照自己的要求干預(yù)、監(jiān)督經(jīng)營者的行為，讓企業(yè)的會(huì)計(jì)政策向所有者利益傾斜，確保資本的保值與增值。而經(jīng)營者多數(shù)情況下更看重企業(yè)的短期效益給自己帶來的好處。由于經(jīng)營者實(shí)質(zhì)上擁有企業(yè)資產(chǎn)的經(jīng)營控制權(quán)

26、和處置權(quán)，直接把控會(huì)計(jì)信息的生成和利用，所采取的會(huì)計(jì)政策往往與所有者的期望相反。二是所有者對(duì)經(jīng)營者的控制主要借助會(huì)計(jì)信息和其他經(jīng)濟(jì)信息實(shí)現(xiàn)。但信息不對(duì)稱的現(xiàn)實(shí)又會(huì)造成所有者控制主體的缺位或虛擬，出現(xiàn)“想控制的不能控制”；另一方面，所有者需要依靠經(jīng)營者為自己工作，在一定程度上又會(huì)容忍經(jīng)營者的 “強(qiáng)勢”地位，進(jìn)而出現(xiàn)“能控制的不想控制”。兩種情況的共同后果是導(dǎo)致所有者控制乏力，內(nèi)部控制弱化。 健全完善的內(nèi)部控制制度可以合理保證會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量、財(cái)產(chǎn)物資的安全、企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但不可能解決企業(yè)的所有問題。內(nèi)部控制的自身局限使其不可能成為包治百病的“靈丹妙藥”。 首先，內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)者難免因知識(shí)結(jié)構(gòu)

27、、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及基礎(chǔ)資料所限而使制度達(dá)不到應(yīng)有的高度和深度，甚至留有“盲區(qū)”，降低內(nèi)部控制的效力；執(zhí)行者也難免因不熟悉制度、誤解上級(jí)指令、注意力分散以及工作疲勞、情緒波動(dòng)等降低內(nèi)部控制的功能，甚至完全失效。四、內(nèi)部控制弱化的主要原因（三）內(nèi)部控制的自身局限 其次，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的前提是所有業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員都能夠嚴(yán)格執(zhí)行制度，并保持相互聯(lián)系、相互制約和相互監(jiān)督關(guān)系，但如果他們放棄了相互制約和相互監(jiān)督，只保留相互聯(lián)系而又存在不良動(dòng)機(jī)，就可能產(chǎn)生串通舞弊行為。任何兩個(gè)或多個(gè)人的串通都可能使內(nèi)部控制失效。 第三，由于管理者具有凌駕于內(nèi)部控制制度之上的機(jī)會(huì)和能力，所以容易產(chǎn)生濫用職權(quán)的現(xiàn)象。實(shí)踐證明，即使在

28、具有較高誠信水平和較強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)的經(jīng)濟(jì)主體中，管理層凌駕于內(nèi)部控制之上，濫用職權(quán)的現(xiàn)象也不能完全避免。這種現(xiàn)象在我國企業(yè)里表現(xiàn)的更為突出。 第四，任何經(jīng)濟(jì)主體在制定和實(shí)施內(nèi)部控制制度時(shí)，既要考慮該項(xiàng)制度可能產(chǎn)生的效率和效益，也必須考慮該項(xiàng)制度可能發(fā)生的成本和失效風(fēng)險(xiǎn)。 以下情況往往難以避免：一是當(dāng)控制環(huán)節(jié)增加而提高控制成本時(shí)，制度設(shè)計(jì)者可能會(huì)簡化控制程序；二是當(dāng)增加控制環(huán)節(jié)不只是提高控制成本，還會(huì)降低工作效率時(shí)，制度設(shè)計(jì)者則可能完全放棄。 因?yàn)榭刂瞥杀臼菍?shí)實(shí)在在的支出，而控制效益則相對(duì)抽象，難以精確量化。所以在實(shí)踐工作中，多數(shù)企業(yè)是以顯形控制效益為標(biāo)準(zhǔn)投入控制成本的，而較少將看不到的隱形控制效益和潛在的控制風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi)。這種思維下設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制制度，不可避免的存在缺陷，實(shí)施效果自然難以保證。 此外： 1、偶發(fā)性事項(xiàng)的發(fā)生可能因?yàn)橹贫瓤瞻锥貌坏綉?yīng)有的控制。因?yàn)閮?nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)主要針對(duì)經(jīng)常性經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，對(duì)偶發(fā)性事項(xiàng)未予充分估計(jì)或壓根估計(jì)不到。 2、外部環(huán)境的變化會(huì)使內(nèi)部控制制度部分削弱或失效。因?yàn)閮?nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)建立在一定的外部環(huán)境基礎(chǔ)之上，當(dāng)外部環(huán)境因素發(fā)生變化時(shí)，原有的內(nèi)部控制制度有可能過時(shí)并失去效力。 會(huì)計(jì)監(jiān)督體系由外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩部分