證券投資學(xué)（第五版）第17章中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管

1、第17章 中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管 學(xué)習(xí)目標(biāo)了解中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的演進(jìn)過(guò)程理解和掌握中國(guó)現(xiàn)行證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的主要特征掌握我國(guó)建立證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的原則及完善措施17.1中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的歷史回顧17.1.1我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體系的演進(jìn)過(guò)程（1）1981-1985年，財(cái)政部獨(dú)立管理時(shí)期。 （2）1986-l992年10月，中國(guó)人民銀行主管時(shí)期。 （3）1992年10月至1998年4月，是初級(jí)集中型監(jiān)管體制階段，這是資本市場(chǎng)監(jiān)管體系雛形顯現(xiàn)。 （4）1998年4月開(kāi)始至今，是集中型監(jiān)管體制定型階段。 17.1.2我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的主要特征我國(guó)政府對(duì)監(jiān)管體制的選擇和幾次調(diào)整，在不同階段表現(xiàn)出了不同的特征

2、：（1）在1992年以前中國(guó)監(jiān)管體系的形成時(shí)期，在政府管理層面中出現(xiàn)了若干監(jiān)管資本市場(chǎng)領(lǐng)域的部門(mén)主體，但未形成統(tǒng)一、有序、順暢的集中管理體系。 其特征是：中國(guó)人民銀行作為中央銀行，管理企業(yè)債券、股票等有價(jià)證券，管理金融市場(chǎng)，從而被正式法規(guī)確立為證券市場(chǎng)主管機(jī)關(guān)，但其監(jiān)管職責(zé)并未明確，監(jiān)管權(quán)限未得到伸張；地方政府尤其是深、滬兩地政府扮演了重要的監(jiān)管角色，體現(xiàn)出監(jiān)管框架中的分權(quán)性和非集中性；證券交易所的自律管理在一定程度上取代了政府管制并帶有濃郁的官方色彩，交易所具有相當(dāng)?shù)膶?shí)際管制權(quán)力；以中央銀行為主要管制部門(mén)，按證券品種劃分部門(mén)分工的監(jiān)管格局初步形成；多部門(mén)介入監(jiān)管的格局略見(jiàn)雛形。（2）1992

3、年到1998年，專職的中央政府證券監(jiān)管機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院證券委和證監(jiān)會(huì)成立，使中國(guó)證券市場(chǎng)步入了集中型監(jiān)管體制階段。這是我國(guó)首次確立獨(dú)立于其他部門(mén)的專門(mén)性證券主管部門(mén)，擺脫了依附于財(cái)政部或中國(guó)人民銀行的舊模式，它克服了非獨(dú)立專業(yè)職能部門(mén)難以承擔(dān)全國(guó)監(jiān)管職能的弊端。（3）經(jīng)過(guò)近10年的發(fā)展變化，新的證券市場(chǎng)監(jiān)管體制架構(gòu)已正式確立，并凸顯出以下特征：新監(jiān)管體制的集權(quán)性和一元性；高權(quán)威性和高獨(dú)立性；兩級(jí)管理的垂直性；弱自律性，即自律管理的作用仍然未得到強(qiáng)化。17.1.3我國(guó)現(xiàn)行證券市場(chǎng)監(jiān)管體制形成的客觀背景從證券市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的三種類型的監(jiān)管體制看，集中型的證券市場(chǎng)監(jiān)管體制已為世界較多的國(guó)家所采納，它甚至

4、被認(rèn)為是證券市場(chǎng)發(fā)展的必然規(guī)律。應(yīng)該肯定，我國(guó)對(duì)證券市場(chǎng)管理體制的選擇不僅順應(yīng)了世界證券市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)，而且符合證券市場(chǎng)自身發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性和客觀要求。從我國(guó)實(shí)際看，對(duì)集中統(tǒng)一監(jiān)管體制的定位是符合中國(guó)國(guó)情的，與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與政治體制、經(jīng)濟(jì)與金融管理模式以及證券市場(chǎng)的發(fā)育程度相吻合。從國(guó)別比較看，我國(guó)證券市場(chǎng)現(xiàn)行管理體制主要借鑒了美國(guó)模式。中國(guó)證監(jiān)會(huì)的新職能與地位無(wú)異于SEC，成為具有半立法權(quán)、半司法權(quán)和獨(dú)立執(zhí)法的權(quán)威機(jī)構(gòu)，而已經(jīng)設(shè)立的九大區(qū)證監(jiān)辦乃至整個(gè)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，更與美國(guó)體系相一致。17.2中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的制度分析從時(shí)間維度上說(shuō)，政府對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管可分為事前的監(jiān)管和事后的監(jiān)管；從資本

5、市場(chǎng)運(yùn)行看，可分為資本市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)的監(jiān)管和市場(chǎng)行為主體的監(jiān)管；從價(jià)值取向上看，政府對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管的價(jià)值判斷應(yīng)能夠做到公平、公正與公開(kāi)。下面對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度的形成過(guò)程及存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要概述與分析。17.2.1中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度的演進(jìn)屬于強(qiáng)制性制度變遷縱觀中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度，至少有四次大的強(qiáng)制性變遷：第一次變遷是19891991年。第二次變遷是19941995年。第三次變遷是19961997年。第四次變遷是1998年。制度變遷理論認(rèn)為，制度變遷有兩種方式：一是自下而上的自發(fā)的誘致性變化，由潛在收入的誘致產(chǎn)生；二是強(qiáng)制性變遷，是自上而下的由政府推動(dòng)的變遷，這種變遷由政府命令和法律引入來(lái)實(shí)

6、現(xiàn)。我國(guó)實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷主要基于以下現(xiàn)實(shí)背景：（1）正規(guī)制度的變遷不及時(shí)，正規(guī)制度仍較缺乏。（2）市場(chǎng)監(jiān)管成本過(guò)高，決策過(guò)程滯后。（3）正規(guī)制度的變遷缺乏穩(wěn)定性，有些制度的適應(yīng)性不夠強(qiáng)。17.2.2我國(guó)資本市場(chǎng)監(jiān)管制度的結(jié)構(gòu)特征及缺陷1）證券發(fā)行監(jiān)管制度我國(guó)現(xiàn)行的證券發(fā)行管理制度（這里主要指股票發(fā)行管理制度）是一種政府控制和審批下的額度管理制度。2）證券交易監(jiān)管制度在證券市場(chǎng)上，最頻繁、最活躍和風(fēng)險(xiǎn)最集中的行為是交易行為，因此，證券交易監(jiān)管制度的規(guī)范與完善具有十分重要的意義。這一制度的構(gòu)成要素和基本特點(diǎn)表現(xiàn)為以下幾項(xiàng)：我國(guó)證券交易制度實(shí)行嚴(yán)格限制的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度；證券法規(guī)對(duì)不正當(dāng)交易行為作出明

7、確界定并制定嚴(yán)格處罰措施；證券交易單一，僅限于現(xiàn)貨交易，排除了期貨交易和期權(quán)交易，嚴(yán)格禁止保證金交易；交易制度有嚴(yán)格規(guī)定，如交易停止制度、價(jià)格限額制度（漲跌停板）、禁止性的賣空管制、實(shí)行“T+0”交易結(jié)算制度等；監(jiān)管者實(shí)行“彈性監(jiān)管”，即帶有“相機(jī)抉擇”的特征，政府監(jiān)管者有意識(shí)、有目的地通過(guò)直接或間接方式積極入市干預(yù)，實(shí)施不同性質(zhì)與程度的干預(yù)措施，以求實(shí)現(xiàn)維持市場(chǎng)穩(wěn)定和供需均衡等監(jiān)管目標(biāo)。3）證券商和證券業(yè)監(jiān)管制度我國(guó)現(xiàn)行的證券商和證券業(yè)監(jiān)管制度具備如下制度要素與特征：嚴(yán)格的分業(yè)管理，不僅證券業(yè)與銀行業(yè)實(shí)施分離，而且是證券業(yè)、銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)四大金融行業(yè)各自獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，分別管理；嚴(yán)格的行業(yè)

8、準(zhǔn)入限制，證券商的設(shè)立管理采用嚴(yán)格的特許制，審批權(quán)歸證監(jiān)會(huì)；簡(jiǎn)單的證券商分類管理和狹窄的經(jīng)營(yíng)范圍限制，所有證券商只能以綜合類或經(jīng)紀(jì)類兩種形式存在；證券商的財(cái)務(wù)責(zé)任和經(jīng)營(yíng)行為監(jiān)管制度已經(jīng)形成，但有待于細(xì)化。4）自律機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度這一制度的主要內(nèi)容可歸納為：對(duì)于股票交易來(lái)講，廣義上不存在柜臺(tái)交易市場(chǎng)，交易市場(chǎng)的宏觀結(jié)構(gòu)目前定位于完全集中的場(chǎng)內(nèi)集中交易市場(chǎng)和大一統(tǒng)式的垂直管理模式，兩所競(jìng)爭(zhēng)的格局一直未打破；證券交易所的設(shè)立采取特許制，以非營(yíng)利性為原則，兩家交易所的職能與性質(zhì)具有平行配置的顯著特征；證券業(yè)協(xié)會(huì)以及證券交易所的自律管理職能范圍狹小，總體上看，證券交易所的上市管理權(quán)限十分有限，現(xiàn)行監(jiān)管制度更

9、多強(qiáng)調(diào)其義務(wù)而非權(quán)利，而證券業(yè)協(xié)會(huì)基本上處于輔助政府監(jiān)管的地位。17.3中國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管體系的完善17.3.1建立證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的原則（1）促進(jìn)證券市場(chǎng)的效率與秩序協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。（2）有效保護(hù)投資者合理利益的原則。（3）監(jiān)管成本最小化與收益最大化的原則。17.3.2進(jìn)一步完善證券市場(chǎng)監(jiān)管體系的措施這種目標(biāo)模式應(yīng)具有以下特征：（1）集中但非集權(quán)型的市場(chǎng)監(jiān)管體制。所謂集中型的管理體制，就是在市場(chǎng)體系內(nèi)，市場(chǎng)的管理只能由一個(gè)主管部門(mén)進(jìn)行，以克服多部門(mén)管理中的權(quán)力互相摩擦和責(zé)任相互推諉，克服地方割據(jù)市場(chǎng)的弊端，排除法律、法規(guī)、政策不統(tǒng)一，市場(chǎng)行為不規(guī)范等弊端。所謂非集權(quán)型的監(jiān)管體制，是指國(guó)家主管部

10、門(mén)不參與市場(chǎng)具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審批，給市場(chǎng)的行為主體以充分發(fā)展的空間。（2）建立一個(gè)“官民結(jié)合”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。證券市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)集中于證監(jiān)會(huì)后，證監(jiān)會(huì)作為管理市場(chǎng)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，具有直接的、集中的監(jiān)管權(quán)。（3）政府與市場(chǎng)相對(duì)獨(dú)立。國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是資本市場(chǎng)重大政策的決策者、市場(chǎng)運(yùn)作的監(jiān)督者、各種利益沖突與矛盾的協(xié)調(diào)者、市場(chǎng)糾紛的仲裁者和破壞市場(chǎng)秩序行為的制裁者，但不能直接代替行為者決策，政府與市場(chǎng)應(yīng)保持相對(duì)獨(dú)立。（4）充分發(fā)揮證券市場(chǎng)的自律功能。應(yīng)建立、健全證券協(xié)會(huì)和證券交易所雙重自律機(jī)構(gòu)，并以法律形式確認(rèn)自律機(jī)構(gòu)的法律地位，賦予其制定運(yùn)作規(guī)范與規(guī)劃、監(jiān)管市場(chǎng)、執(zhí)行市場(chǎng)規(guī)則的權(quán)利，使市場(chǎng)的自律機(jī)構(gòu)充分發(fā)

11、揮自我監(jiān)管、自我發(fā)展、自我約束的功能。（5）綜合運(yùn)用法律與市場(chǎng)調(diào)節(jié)手段。法律監(jiān)管是通過(guò)審核管理和信息公開(kāi)手段，為公眾投資者提供及時(shí)、準(zhǔn)確、可靠的公司和證券信息，確保市場(chǎng)各行為主體依法辦事，防止并制裁資本市場(chǎng)的違法行為。17.3.3自覺(jué)地理順好“三個(gè)關(guān)系”（1）理順證監(jiān)會(huì)與中央各部委之間的關(guān)系。（2）理順證監(jiān)會(huì)與地方政府之間的關(guān)系。（3）理順證券主管機(jī)構(gòu)與自律組織之間的關(guān)系。世界上較成熟的證券管理體制都比較重視證券業(yè)的自律管理，自律管理的重要性表現(xiàn)在：它是政府管理的必要補(bǔ)充；自律管理有利于市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮；自律機(jī)制是政府行為和法律規(guī)范發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。17.3.4建立對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督約束機(jī)制一個(gè)完

12、善的監(jiān)管體制還應(yīng)包括對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督約束機(jī)制。其具體措施是：（1）建立對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督約束機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)紀(jì)檢部門(mén)的建設(shè)，建立紀(jì)檢部門(mén)對(duì)監(jiān)管工作的調(diào)查制度；（2）根據(jù)證券法等法規(guī)中關(guān)于監(jiān)管部門(mén)工作人員的法律責(zé)任及職責(zé)的規(guī)定，制定對(duì)違法監(jiān)管、執(zhí)法不嚴(yán)或失職、瀆職等行為的處置辦法；（3）定期公布有關(guān)監(jiān)管信息，增強(qiáng)監(jiān)管的透明度；（4）擴(kuò)大和完善社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)管者的舉報(bào)制度。17.3.5完善信息披露制度（1）應(yīng)制定完整的信息披露制度。信息披露制度應(yīng)包括證券發(fā)行信息公開(kāi)制度和信息持續(xù)公開(kāi)制度，券商與交易所的信息管理，政府部門(mén)、新聞媒體及信息咨詢服務(wù)的信息管理等。17.3.5完善信息披露制度（2）合理確定信息披露的標(biāo)準(zhǔn)，分別在時(shí)間的及時(shí)性、數(shù)量的充足性、內(nèi)容的有效性三個(gè)方面對(duì)信息披露制度作出要求。一方面，使上市公司在披露信息時(shí)了解有關(guān)規(guī)定，知道什么信息必須加以公告，在什么時(shí)間公告，以何種方式公告，使上市公司對(duì)于一些商業(yè)秘密的披露做到心中有數(shù)；另一方面，對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供的尺度，以法律或規(guī)定的形式強(qiáng)化信息披露制度，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。17.3.6加強(qiáng)證券市場(chǎng)運(yùn)行結(jié)構(gòu)的監(jiān)管，促進(jìn)證券市場(chǎng)的規(guī)范化證券市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)主要包括發(fā)行市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和交易市場(chǎng)結(jié)構(gòu)兩大部分。對(duì)證券市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)管的細(xì)化，應(yīng)分為證券發(fā)行監(jiān)管與交易監(jiān)管兩個(gè)方面，其具體措施