淮河行蓄洪區(qū)治理的相關(guān)法規(guī)政策分析

1、淮河行蓄洪區(qū)治理的相關(guān)法規(guī)政策分析內(nèi)容摘要：經(jīng)過(guò)多年來(lái)的建設(shè)，淮河流域行蓄洪區(qū)已經(jīng)基本 形成了一個(gè)相對(duì)完整的治理法規(guī)和政策體系，對(duì)行蓄洪區(qū)的 確定、調(diào)整、啟用、安全設(shè)施建設(shè)和治理、補(bǔ)償?shù)雀鞣矫孀?了界定，但目前仍然存在法律位階偏低、部分法規(guī)執(zhí)行主體 不明確、操縱性較差、補(bǔ)償程序復(fù)雜、建設(shè)和治理資金不夠 明確等題目。建議加快制定蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理?xiàng)l例。 關(guān)鍵詞：淮河流域，行蓄洪區(qū)，法規(guī)，政策作為重要的非工 程措施，經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，目前淮河流域行蓄洪區(qū)已經(jīng)基本 形成了一個(gè)相對(duì)完整的治理法規(guī)和政策體系。其中，1988年 頒布的關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要、1997年頒布 的中華人民共和國(guó)防洪法、2

2、000年頒布的蓄滯洪區(qū)運(yùn) 用補(bǔ)償暫行辦法以及2006年頒布的關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū) 建設(shè)與治理的若干意見(jiàn)這四個(gè)法律法規(guī)與蓄滯洪區(qū)的治理 有著最為直接的關(guān)系。本文首先分析淮河行蓄洪區(qū)建設(shè)與治 理的現(xiàn)行規(guī)定，然后討論現(xiàn)行政策的不足之處，最后提出完 善淮河行蓄洪區(qū)治理政策的相關(guān)建議。 一、淮河行蓄洪區(qū) 建設(shè)與治理的現(xiàn)行規(guī)定（一）行蓄洪區(qū)范圍和名錄的確定 和調(diào)整 根據(jù)防洪法的規(guī)定，防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定防護(hù)對(duì) 象、治理目標(biāo)和任務(wù)、防洪措施和實(shí)施方案，并規(guī)定洪泛區(qū)、 蓄滯洪區(qū)和防洪保護(hù)區(qū)的范圍，規(guī)定蓄滯洪區(qū)的使用原則， 蓄滯洪區(qū)的名單目錄則由蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法以 附錄方式確認(rèn)。根據(jù)關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理的

3、若干 意見(jiàn)的規(guī)定，蓄滯洪區(qū)的調(diào)整應(yīng)通過(guò)編制（修訂）防洪規(guī) 劃或防御洪水方案，經(jīng)過(guò)科學(xué)比選、嚴(yán)格論證，按防洪規(guī)劃 和防御洪水方案的權(quán)限審批。可見(jiàn)，要對(duì)蓄滯洪區(qū)進(jìn)行調(diào)整， 首先要根據(jù)權(quán)限調(diào)整流域的防洪規(guī)劃、然后調(diào)整蓄滯洪區(qū) 運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法以及地方的蓄滯洪區(qū)治理辦法。（二）蓄滯洪區(qū)治理目標(biāo)和原則 關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè) 與治理的若干意見(jiàn)提出了蓄滯洪區(qū)治理的四個(gè)目標(biāo)，即確 保蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全；確保流域防洪安全；促進(jìn) 人與自然*相處；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。 意見(jiàn)確 定的蓄滯洪區(qū)治理的基本原則為：堅(jiān)持全面規(guī)劃，公道布局， 做好蓄滯洪區(qū)調(diào)整工作；堅(jiān)持統(tǒng)籌考慮，突出重點(diǎn)，加快蓄 滯洪區(qū)建設(shè)；堅(jiān)持依法

4、行政，分級(jí)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)治理， 實(shí)現(xiàn)洪水“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”，確保蓄滯洪區(qū)有效運(yùn) 用。同時(shí)，意見(jiàn)還明確提出了分類治理的原則。即根據(jù) 蓄滯洪區(qū)在防洪體系中的地位和作用、運(yùn)用幾率、調(diào)度權(quán)限 以及所處地理位置等因素，將蓄滯洪區(qū)劃分為三類，即：重 要蓄滯洪區(qū)、一般蓄滯洪區(qū)和蓄滯洪保存區(qū)。 （三）行蓄 洪區(qū)安全設(shè)施形式及資金來(lái)源 根據(jù)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱 要的規(guī)定，蓄滯洪區(qū)內(nèi)應(yīng)該因地制宜地采取多種形式的就 地避洪措施。主要形式有：（1）圍村埝（安全區(qū)）、（2）莊 臺(tái)、（3）避水臺(tái)、（4）避水樓、（5）城墻、（6）其它就地避 洪措施。 按照水利建設(shè)基金治理辦法規(guī)定，中心水利 建設(shè)基金專項(xiàng)支出包括大江

5、大河的清淤除障及流域內(nèi)蓄滯 洪區(qū)安全建設(shè)，除水利建設(shè)基金等專項(xiàng)基金外，目前蓄滯洪 區(qū)的建設(shè)基金主要來(lái)自中心和地方的其他財(cái)政預(yù)算資金。（四）行蓄洪區(qū)的啟用 淮河流域行蓄洪區(qū)的運(yùn)用順序，由 淮委根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的關(guān)于黃河、長(zhǎng)江、淮河、永定河防御 特大洪水方案及其它有關(guān)規(guī)定，編制淮河流域典型年行蓄洪 區(qū)運(yùn)用順序及沉沒(méi)圖，由水利部審定后頒布。國(guó)務(wù)院，國(guó)家 防汛指揮機(jī)構(gòu)，流域防汛指揮機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人 民政府，省、自治區(qū)、直轄市防汛指揮機(jī)構(gòu)，按照依法經(jīng)批 準(zhǔn)的防御洪水方案中規(guī)定的啟用條件和批準(zhǔn)程序，決定啟用 蓄滯洪區(qū)。依法啟用蓄滯洪區(qū)，任何單位和個(gè)人不得阻攔、 拖延；碰到阻攔、拖延時(shí)，由有關(guān)縣級(jí)以

6、上地方人民政府強(qiáng) 制實(shí)施。 （五）蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后的補(bǔ)償 補(bǔ)償遵循的三項(xiàng) 原則是：保障蓄滯洪區(qū)居民的基本生活；有利于蓄滯洪區(qū)恢 復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；與國(guó)家財(cái)政承受能力相適應(yīng)。 考慮到當(dāng)前蓄 滯洪區(qū)大都以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，廣大居民的生活尚不富裕，基 本生活條件主要是解決吃、住的題目，因此蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后， 重點(diǎn)補(bǔ)償農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)，保證居民一段時(shí)間的基本口 糧，補(bǔ)助修復(fù)水毀住房和生產(chǎn)生活所必要的消費(fèi)品，達(dá)到盡 快恢復(fù)生產(chǎn)生活、重建家園的目的。 補(bǔ)償?shù)膶?duì)象為蓄滯洪 區(qū)內(nèi)具有常住戶口的居民；區(qū)內(nèi)居民獲得蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償 的同時(shí)，還可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受與其他洪水災(zāi)區(qū)災(zāi)民 同樣的政府救助和社會(huì)捐助。補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限

7、于：農(nóng)作物、 專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟(jì)林水毀損失；住房水毀損失；無(wú)法轉(zhuǎn)移的家 庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和役畜以及家庭主要耐用消費(fèi)品水毀損失。不予補(bǔ)償?shù)膿p失包括：根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)退田而拒 不退田，應(yīng)當(dāng)遷出而拒不遷出，或者退田、遷出后擅自返耕、 返遷造成的水毀損失；違反蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃或者方案 建造的住房水毀損失；按照轉(zhuǎn)移命令能轉(zhuǎn)移而未轉(zhuǎn)移的家庭 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和役畜以及家庭主要耐用消費(fèi)品水毀損失。（六）試行洪水保險(xiǎn)制度 關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo) 綱要提出了試行洪水保險(xiǎn)，并規(guī)定：省級(jí)人民政府可選擇 受益范圍明確、進(jìn)洪機(jī)遇較多的蓄滯洪區(qū)，試行防洪基金或 洪水保險(xiǎn)制度，取得經(jīng)驗(yàn)后推廣，逐步改變過(guò)往洪災(zāi)損失單 純

8、依靠政府大量救濟(jì)的辦法。 試行防洪基金或保險(xiǎn)的地 區(qū)，保險(xiǎn)公司按規(guī)定向蓄滯洪區(qū)內(nèi)投保人收取保費(fèi)，并賠償 蓄滯洪后的損失；賠付不足部分，可由省級(jí)人民政府從受益 地區(qū)國(guó)營(yíng)工商企業(yè)、集體和個(gè)體企業(yè)以及居民所籌集的防洪 基金中解決。關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理的若干意見(jiàn) 也明確提出要積極開(kāi)展洪水災(zāi)難損失保險(xiǎn)研究，建立有效的 洪水災(zāi)難損失保險(xiǎn)體系，化解蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)難損失風(fēng)險(xiǎn)， 實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，進(jìn)步社會(huì)和群眾對(duì)災(zāi)難的承受能 力。 （七）行蓄洪區(qū)人口控制與土地治理 關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理的若干意見(jiàn)等政策法規(guī)都明確提出蓄滯 洪區(qū)所在地人民政府要制訂人口規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)人口治理， 實(shí)行嚴(yán)格的人口政策，

9、嚴(yán)禁區(qū)外人口遷進(jìn)，鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)常住人 口外遷，控制區(qū)內(nèi)人口增長(zhǎng)。同時(shí)，省級(jí)人民政府應(yīng)組織有 關(guān)部分制定蓄滯洪區(qū)人口控制規(guī)劃，規(guī)定區(qū)內(nèi)人口增長(zhǎng)率（自然增長(zhǎng)率及機(jī)械增長(zhǎng)率）必須低于省內(nèi)其它地區(qū)，提出 具體控制指標(biāo)并建立分區(qū)人口冊(cè)。關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理的若干意見(jiàn)和關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱 要都規(guī)定蓄滯洪區(qū)土地利用、開(kāi)發(fā)和各項(xiàng)建設(shè)必須符合防 洪的要求，保持蓄洪能力，實(shí)現(xiàn)土地的公道利用，減少洪災(zāi) 損失。 在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng) 就洪水對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的影響和建設(shè)項(xiàng)目對(duì)防洪可能 產(chǎn)生的影響作出評(píng)價(jià)，編制洪水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，提出防御措 施。 （八）治理機(jī)構(gòu)設(shè)置 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)工作是

10、搞好蓄滯 洪區(qū)建設(shè)和治理的重要保障措施，綱要建議蓄滯洪區(qū)所 在地的省級(jí)人民政府可根據(jù)工作需要成立蓄滯洪區(qū)治理委 員會(huì)，作為虛設(shè)機(jī)構(gòu)，不設(shè)實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)，其日常工作由政 府指定的部分承擔(dān)；蓄滯洪區(qū)治理委員會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)劃的實(shí)施和 區(qū)內(nèi)安全建設(shè)的治理，分洪時(shí)配合各級(jí)防汛指揮部保證各項(xiàng) 任務(wù)按規(guī)劃有秩序地完成，也就是說(shuō)綱要原則是認(rèn)可通 過(guò)建立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與治理工作 的。意見(jiàn)固然沒(méi)有明確提出要建立一個(gè)專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)， 但夸大了地方政府的責(zé)任，提出蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要高度重視蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與治理。 二、現(xiàn)行治理法規(guī)政策 存在的不足之處 治理淮河行蓄洪區(qū)的政策法規(guī)固然已經(jīng) 基本形成了多層

11、級(jí)、多部分、覆蓋面廣的體系，但仍然存在 法律規(guī)范的層級(jí)低、部分事項(xiàng)缺乏規(guī)范、執(zhí)行主體不明確、 程序繁瑣、內(nèi)容過(guò)期等題目。（一）缺乏一個(gè)全面規(guī)定行蓄洪區(qū)的法規(guī)，也就是行蓄洪區(qū)治理的“基本*”，法規(guī)的位 階比較低 目前對(duì)于蓄滯洪區(qū)進(jìn)行全面規(guī)定主要集中在關(guān) 于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理的若干意見(jiàn)和關(guān)于蓄滯洪區(qū) 安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要兩個(gè)由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的部分文 件，但前者僅僅是一個(gè)指導(dǎo)性的意見(jiàn)，主要是提出今后工作 包括政策制定所需要解決的題目的意見(jiàn)，對(duì)很多題目并沒(méi)有 給出具體的、具體的和有約束性的規(guī)定。例如在如何編制蓄 滯洪區(qū)建設(shè)和治理規(guī)劃、加大蓄滯洪區(qū)投進(jìn)力度、發(fā)展蓄滯 洪區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和落實(shí)地方責(zé)任等方

12、面還都只是給出了原 則性和方向性的規(guī)定，缺乏落實(shí)的部分和責(zé)任分工等具體的 措施。而后者頒布于1988年，雖是一部比較全面和系統(tǒng)的 政策規(guī)定，但其重點(diǎn)仍然集中在指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)的安全工程建 設(shè)、啟用以及安全撤退等水利工程措施方面，而對(duì)蓄滯洪區(qū) 的經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理乃至日常維護(hù)未給予具體規(guī)定，這與該綱要 由水利部分?jǐn)M定有關(guān)。況且由于頒布的時(shí)間早，有些內(nèi)容需 要更新。總體上講，該綱要重建設(shè)輕治理的特征比較明顯。此外，法律位階比較高、權(quán)威性比較強(qiáng)的水法和防 洪法缺乏對(duì)行蓄洪區(qū)全面的治理規(guī)定，如人口治理題目、 沉沒(méi)損失負(fù)擔(dān)題目以及行蓄洪區(qū)內(nèi)的建設(shè)和發(fā)展題目等。這 些題目或交由下位法規(guī)規(guī)定，或者交由行政部分酌情處理

13、， 導(dǎo)致這些題目難以有效解決。而其他的政策和法規(guī)，除蓄 滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法以國(guó)務(wù)院令的方式發(fā)布外，則多 數(shù)層級(jí)比較低，由各部分制定。較為重要者如綱要和若 干意見(jiàn)由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，很多的規(guī)定還停留在部分規(guī) 章制度。部分的規(guī)章一者主要規(guī)定本部分職權(quán)范圍的事務(wù)， 涉及的事項(xiàng)比較窄，二者只是一種行政指導(dǎo)，約束性要弱， 其它部分有時(shí)難以真正執(zhí)行。由于行蓄洪區(qū)的治理既涉及地 方各級(jí)政府，又涉及中心各有關(guān)部分，在地方政府方面，又 涉及四個(gè)省。同時(shí)，區(qū)域之間利益矛盾比較突出。在這種情 況下，法律位階太低，就會(huì)失往基本的約束力。再比如，區(qū) 域利益平衡題目、人口外遷題目、人口控制題目等，都需要 在較高的層次

14、上進(jìn)行協(xié)調(diào)。另外，法律位階低，難以做出有 權(quán)威性的要求，以及責(zé)任明確的罰則，也不利于有關(guān)方針、 原則的落實(shí)等等。例如在1988年的綱要中，固然就行 蓄洪區(qū)的人口控制題目提出了明確的要求，但卻沒(méi)有能夠就 責(zé)任和經(jīng)費(fèi)題目做出規(guī)定和安排；即使在2006年的若干 意見(jiàn)中，由于牽涉到民政救濟(jì)，也無(wú)法對(duì)蓄滯洪區(qū)的扶持 與救助辦法做出具有約束性的規(guī)定。 （二）部分法規(guī)的執(zhí) 行主體不明確，過(guò)于抽象和原則，操縱性比較差 法規(guī)中的 執(zhí)行主體不明確是我國(guó)法律法規(guī)中的通常情況，并非蓄滯洪 區(qū)治理政策與法規(guī)所獨(dú)占，具體到蓄滯洪區(qū)的治理，比較突 出的有：（1）人口控制政策的執(zhí)行手段不明確，沒(méi)有得力的 實(shí)施措施，導(dǎo)致指導(dǎo)綱

15、要提出的人口增長(zhǎng)率得不到有效 的控制；（2）農(nóng)村土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體和責(zé) 任不夠明確；（3）就地避洪設(shè)施的日常治理主體不明確，不 夠有效，導(dǎo)致較多的安全設(shè)施在建成之后，缺乏有效的治理， 尤其是對(duì)于一些小型的安全設(shè)施，這種現(xiàn)象更為突出；（4） 安全撤離后的食宿保障主體和經(jīng)費(fèi)安排不夠明確，可能導(dǎo)致 蓄滯洪區(qū)運(yùn)用次數(shù)比較多的情況下，安全撤離后的食宿難以 得到有效保障。目前部分政策法規(guī)對(duì)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活 動(dòng)的規(guī)范比較抽象和原則，缺乏可操縱性。例如如何確定不 同類型蓄滯洪區(qū)的治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié) 構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝罕娡獬鰟?wù)工的規(guī)定等；限制蓄滯洪區(qū)內(nèi) 高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，

16、鼓勵(lì)企業(yè)向低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移或向外 搬遷，都缺乏相應(yīng)的財(cái)政和稅收手段的配套。又例如，如何 加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)土地治理，土地利用、開(kāi)發(fā)和各項(xiàng)建設(shè)必須符 合防洪的要求，保證蓄滯洪容積，實(shí)現(xiàn)土地的公道利用，減 少洪災(zāi)損失；蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要制訂人口規(guī)劃，加 強(qiáng)區(qū)內(nèi)人口治理，實(shí)行嚴(yán)格的人口政策，嚴(yán)禁區(qū)外人口遷進(jìn)，鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)常住人口外遷，控制區(qū)內(nèi)人口增長(zhǎng)，等等。類似這 樣的規(guī)定和政策往往沒(méi)有能夠提出實(shí)現(xiàn)這些政策目的的手 段和措施，導(dǎo)致了政策難以落實(shí)。 由于法律和法規(guī)對(duì)有些 事項(xiàng)規(guī)定得不夠具體，這些未作具體規(guī)定的事項(xiàng)的治理就被 賦予給了行政部分，目前淮河流域行蓄洪區(qū)的安全設(shè)施建設(shè) 由淮委負(fù)責(zé)，而行蓄洪區(qū)的日常治理

17、，普遍實(shí)行地方行政負(fù) 責(zé)制，由省、地、縣有關(guān)部分分別治理，往往各持己見(jiàn)，輕 易產(chǎn)生矛盾和爭(zhēng)執(zhí)，在蓄滯洪區(qū)的運(yùn)用、建設(shè)和日常維護(hù)治 理方面出現(xiàn)分歧，協(xié)調(diào)時(shí)間長(zhǎng)，輕易延誤時(shí)機(jī)。例如在實(shí)際 調(diào)研過(guò)程中，就發(fā)現(xiàn)在行蓄洪區(qū)建設(shè)了過(guò)大的安全區(qū)的題 目，其原因就在于原來(lái)綱要只是規(guī)定了不宜建設(shè)過(guò)大的 圍村埝，但沒(méi)有更具體的規(guī)定，這實(shí)際上將裁量權(quán)賦予了行 政部分，而地方政府傾向于做大圍村埝，以保護(hù)更多的土地 和人口，但卻增加了日常的運(yùn)營(yíng)用度（如電費(fèi)），也削弱了 調(diào)蓄洪水的能力。（三）行蓄洪區(qū)的建設(shè)和治理的資金來(lái) 源不夠明確，缺乏保障，導(dǎo)致部分設(shè)施和制度難以有效發(fā)揮 作用 蓄滯洪區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括蓄滯洪區(qū)圍

18、堤、控 制閘、隔堤、安全設(shè)施、轉(zhuǎn)移道路、通訊設(shè)施、預(yù)警系統(tǒng)以 及與“移民建鎮(zhèn)”配套的生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施，需要大量的資 金，但由于建設(shè)資金的安排靈活性比較大，有時(shí)出現(xiàn)建設(shè)資 金不落實(shí)以及暫時(shí)挪用的題目，導(dǎo)致目前蓄滯洪區(qū)的基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)不能達(dá)標(biāo)。而且，由于歷來(lái)重建設(shè)輕治理，對(duì)于工程 措施的建設(shè)資金一般安排得相對(duì)比較充裕，而治理方面由于 時(shí)間長(zhǎng)，治理主體在工程建設(shè)期內(nèi)不是很明確，建成后的治 理資金很難做到有效的估計(jì)，經(jīng)常導(dǎo)致治理資金不能足額及 時(shí)到位，蓄滯洪區(qū)的安全設(shè)施的治理不夠有效，小型配套設(shè) 施如排澇設(shè)施跟不上，造成一些安全設(shè)施有時(shí)不能正常發(fā)揮 作用或者毀損得比較快。 按照1988年綱要的思路和

19、 規(guī)定，安全撤離設(shè)施的建設(shè)與治理責(zé)任基本由地方政府負(fù) 擔(dān)，例如撤退道路和對(duì)口安排、撤退船只車輛、食宿、防疫 等事項(xiàng)均有地方負(fù)責(zé)，但在綱要中都沒(méi)有對(duì)此就機(jī)構(gòu)、 職員和經(jīng)費(fèi)以及問(wèn)責(zé)等做出規(guī)定，其它的法律法規(guī)也沒(méi)有做 出相應(yīng)的具體規(guī)定。 （四）控制蓄洪區(qū)內(nèi)人口增長(zhǎng)的政策 不夠完善有力 目前，蓄滯洪區(qū)人口控制措施不力，人口增 長(zhǎng)過(guò)快，尤其是對(duì)于那些使用頻率比較高的蓄滯洪區(qū)，致使 行蓄洪運(yùn)用損失大，難下決心。人口增長(zhǎng)過(guò)快的原因是多方 面的，首先是沒(méi)有一個(gè)清楚或明確的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃以及對(duì)人口規(guī) 模的控制指標(biāo)。其次是固然有原則性的規(guī)定，但規(guī)定太模糊， 沒(méi)有落實(shí)到部分和責(zé)任人，缺乏問(wèn)責(zé)制度。三是缺乏必要的 政策手段

20、和資金支持，尤其是對(duì)于蓄滯洪區(qū)內(nèi)活動(dòng)在外的人 口的計(jì)劃生養(yǎng)工作難度很大。 此外，也有生養(yǎng)習(xí)慣和受經(jīng) 濟(jì)利益驅(qū)使，人口自然向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)匯集的原因。如有的 蓄滯洪區(qū)，隨著轉(zhuǎn)移道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建成，生產(chǎn)生活條件 得到了改善，甚至超過(guò)了保護(hù)區(qū)的條件，人們很自然的要向行蓄洪區(qū)里遷移，加上有關(guān)政府部分、社會(huì)團(tuán)體、學(xué)校等機(jī) 構(gòu)的遷進(jìn)，并由此而帶來(lái)第三產(chǎn)業(yè)人口的增長(zhǎng)，很難避免人 口的快速增長(zhǎng)。（五）缺乏完善的移民建鎮(zhèn)配套辦法 移 民建鎮(zhèn)”是蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)的有效途徑，其基本特征是:農(nóng) 民的房屋、財(cái)產(chǎn)、企業(yè)等與農(nóng)田作業(yè)分離，在安全區(qū)（鎮(zhèn)）內(nèi) 生活，到安全區(qū)外耕種生產(chǎn)。一般情況，安全區(qū)的間隔間隔 控制在10公里

21、左右，居民與耕地的間隔最大在5公里左右， 可通過(guò)自行車等交通工具到田間耕作。目前由于耕作間隔、 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地關(guān)系調(diào)整以及房屋財(cái)產(chǎn)等多方面的原 因，“移民建鎮(zhèn)”在實(shí)施過(guò)程中還有一些障礙，為保障“移民建 鎮(zhèn)”措施得以順利實(shí)施，還必須制定和實(shí)施配套的政策或法 規(guī)，以規(guī)范和調(diào)整“移民建鎮(zhèn)”工作，使農(nóng)民能夠遷得出，住 得下。 （六）補(bǔ)償辦法的規(guī)定比較繁瑣，難以執(zhí)行， 且導(dǎo)向作用與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)不協(xié)調(diào) 補(bǔ)償辦法核損階段的操 縱程序過(guò)于復(fù)雜、任務(wù)很重，操縱本錢高。登記核查工作以 “三榜公布”為核心，為了盡量減少三榜公布的異議，在統(tǒng)計(jì) 時(shí)一個(gè)村分幾個(gè)小組進(jìn)行，統(tǒng)計(jì)結(jié)果先在小組內(nèi)進(jìn)行公布， 充分發(fā)揮村民之間的互

22、相監(jiān)視作用，時(shí)間一般是35天。 規(guī)定的“三榜公布”以7天為準(zhǔn)，公布后有異議的修改后再公 布。固然名義上為“三榜公布”，但是實(shí)際公布時(shí)有些地方達(dá) 6、7次之多，由于操縱過(guò)程中牽涉的人很多以及退水較慢， 進(jìn)行財(cái)產(chǎn)損失登記時(shí)很多財(cái)產(chǎn)還泡在水里，難以進(jìn)行核實(shí)，從組建小組、登記、上報(bào)、核查、下款到發(fā)款，也要半年的 時(shí)間，大部分群眾是在春節(jié)前拿到補(bǔ)償金，有時(shí)出現(xiàn)題目還 要進(jìn)行核查，拖的時(shí)間更長(zhǎng)。有些題目在政策上也很難把握， 如缺乏對(duì)工礦企業(yè)和農(nóng)戶依法承包滯洪區(qū)內(nèi)的種植物的補(bǔ) 償，缺乏對(duì)在進(jìn)行抗洪搶險(xiǎn)中負(fù)傷或死亡職員及家屬的補(bǔ) 償。而且部分地方滯洪區(qū)與非滯洪區(qū)的邊界難以確定，補(bǔ)償 面積難定。 此外，對(duì)“移民

23、建房”政策也產(chǎn)生了消極影響。2003年淮河大洪水中蓄滯洪區(qū)的大規(guī)模運(yùn)用，使國(guó)家意識(shí)到 了補(bǔ)償政策的實(shí)施難度與補(bǔ)償負(fù)擔(dān)的沉重。因此，更加傾向 于采取一次性投進(jìn)將區(qū)內(nèi)居民遷出蓄滯洪區(qū)的“移民建房”政 策。2003年大洪水之后，安徽省一期計(jì)劃搬遷11個(gè)蓄滯洪 區(qū)的居民，但由于種地間隔遠(yuǎn)，不方便，有些區(qū)內(nèi)職員仍不 愿意搬遷。此外，鄰近蓄滯洪區(qū)的低標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)固然受了災(zāi)， 卻不能得到像蓄滯洪區(qū)那樣的補(bǔ)償待遇；而蓄滯洪區(qū)不分洪 的年份可以得到豐收，分洪的年份有國(guó)家補(bǔ)償，反而成了人 們更愿意生存的地方，這就與實(shí)施移民建鎮(zhèn)政策產(chǎn)生了矛 盾。 固然2006年5月財(cái)政部對(duì)原國(guó)家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用財(cái) 政補(bǔ)償資金治理規(guī)定進(jìn)行

24、了修訂，農(nóng)作物的補(bǔ)償不再按照 耕地上實(shí)際耕種的農(nóng)作物確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是按照當(dāng)?shù)刂饕?農(nóng)作物前三年同季農(nóng)作物均勻產(chǎn)值的50%-70%來(lái)確定補(bǔ)償 標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化了確定農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的程 序，但仍然存在程序比較復(fù)雜，導(dǎo)向性作用不強(qiáng)的題目。三、調(diào)整淮河行蓄洪區(qū)治理政策與法規(guī)的建議 （一）按照 蓄滯洪區(qū)的重要性和使用幾率對(duì)蓄滯洪區(qū)進(jìn)行分類治理 在蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與治理過(guò)程中，應(yīng)該充分體現(xiàn)分類分級(jí)治 理的原則，按照蓄滯洪區(qū)的重要性和使用幾率對(duì)蓄滯洪區(qū)進(jìn) 行分類，非常重要而且使用幾率高的蓄滯洪區(qū)就要嚴(yán)格控制 人口以及非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，盡量減少蓄滯洪區(qū)使用所帶來(lái)的損 失，對(duì)于那些不是很重要但使用頻率高

25、的蓄滯洪區(qū)，可以通 過(guò)適當(dāng)進(jìn)步防洪工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，降低使用頻率，同時(shí)答應(yīng)蓄 滯洪區(qū)內(nèi)發(fā)展一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)于那些很重要但使用頻率不 高的蓄滯洪區(qū)，由于暫時(shí)不能轉(zhuǎn)為防洪保護(hù)區(qū)，一方面要加 強(qiáng)安全設(shè)施建設(shè)，保障生命財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)要在離口門比較 遠(yuǎn)，有相對(duì)充分轉(zhuǎn)移時(shí)間的地方發(fā)展第二和第三產(chǎn)業(yè)，對(duì)于 那些既不是很重要使用頻率又不高的蓄滯洪區(qū)，要?jiǎng)?chuàng)造條件 轉(zhuǎn)為防洪保護(hù)區(qū)，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)的經(jīng) 濟(jì)發(fā)展和人民生活的改善。（二）盡快制定蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理?xiàng)l例 由于蓄滯洪區(qū)的建設(shè)和治理牽涉的部分和 地方多，既有中心多個(gè)部分（如水利部、財(cái)政部、民政部、 國(guó)土資源部、人口與計(jì)劃生養(yǎng)委員會(huì)、發(fā)改委、交通部、建 設(shè)部、保險(xiǎn)等金融監(jiān)管部分）要承擔(dān)的責(zé)任，又有地方各級(jí) 政府承擔(dān)的職責(zé)，情況復(fù)雜，領(lǐng)域多，解決的難度大，因此， 有必要制定一部對(duì)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與治理進(jìn)行全面規(guī)定的 法規(guī)性文件，如制定蓄滯洪區(qū)建設(shè)與治理?xiàng)l例，將涉及 蓄滯洪區(qū)的重要題目予以明確規(guī)定，作為蓄滯洪區(qū)建設(shè)和治理的“基本*”，并以國(guó)務(wù)院令的方式頒布，進(jìn)步蓄滯洪區(qū)建 設(shè)與治理法規(guī)的權(quán)威性。（三）盡快明確蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施建