突發(fā)公共事件管理應(yīng)對能力

1、突發(fā)公共事件管理應(yīng)對能力突發(fā)事件也稱危機、 緊急事件或事故等。 我國于 2006 年 1 月 8 日頒布的國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案 （以 下簡稱總體預(yù)案）稱“突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造 成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和 嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件。 ”中國目前正 處在“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會轉(zhuǎn)型”的重要戰(zhàn)略機遇期，這一 時期也正是公共安全事件高發(fā)階段。 因此“建立健全各種 預(yù)警和應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力”， 是各級政府的一項非常重要的工作。 本文認(rèn)為各級政府應(yīng) 當(dāng)主要從以下九個方面提高突發(fā)公共事件應(yīng)對能力。一、對突發(fā)公共事件的預(yù)警能力 政府管理

2、的理想目標(biāo)是 “使用少量錢預(yù)防， 而不是花大 量錢治療。 ”防患于未然，未雨綢繆，其社會治理成本是 最小的。 所以，政府突發(fā)公共事件的預(yù)警能力非常重要。 在 危機潛伏期，危機事變處于量變階段，風(fēng)平浪靜，因沒有顯 著的標(biāo)志性事件發(fā)生而容易被管理者忽視，以致最后出現(xiàn)危 機。 “居安思危，思則有備，有備無患”。 （左傳） 防御比救濟更重要，把危機扼殺在萌芽狀態(tài)是成功處置危機 的妙方。 但是，這種“作為控制潛在危機花費最少、最簡 便的方法，卻經(jīng)常被忽略。 ”由此，政府應(yīng)加強對危機事 件的監(jiān)測并具備較強的預(yù)警、分析能力，及時向公眾發(fā)布危 機事件信息。按照唯物主義決定論的觀點,沒有無因之果，也沒有無果之因

3、，因此，事物的發(fā)展趨勢總是可以預(yù)測的。任何危機事件的發(fā)生都有預(yù)兆，不管是顯著的，還是微弱的；也 不管是直觀的，還是需要科學(xué)分析的，只要政府或其他公共 組織常懷“如履薄冰”的警戒之心，設(shè)立專門機構(gòu)對突發(fā)事 件的前兆進行監(jiān)測，就可以及時發(fā)現(xiàn)危機信號，為科學(xué)決策提供客觀而全面的信息,保障公眾生命財產(chǎn)安全。第一,由自然因素引發(fā)的危機，也就是“天災(zāi)”，主要通過技術(shù)設(shè) 備獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，以滿足對各種自然災(zāi)害的統(tǒng)計、分析、科 研、預(yù)測等危機事件管理的需要。根據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)，結(jié)合災(zāi)害歷史規(guī)律進行全面分析，對災(zāi)害爆發(fā)的“質(zhì)”和“量”， 即可能性、嚴(yán)重程度、影響范圍做出準(zhǔn)確評估，并及時告知 公眾，進行有效防御。第二，由

4、人為因素引發(fā)的危機，也就是“人禍”,主要憑借對社會經(jīng)濟發(fā)展進程和人類社會發(fā) 展一般規(guī)律中存在的沖突和矛盾，建立社會動力學(xué)模型，收集并輸入當(dāng)下的“利益性沖突”和“精神性沖突”數(shù)據(jù)，對可能出現(xiàn)的突發(fā)公共事件的時間、范圍、強度、可控性進 行評估,并依據(jù)評估結(jié)果警示相關(guān)社會組織或民眾?？傮w預(yù)案要求各地區(qū)、各部門針對可能發(fā)生的各種危機事件， 建立健全監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，完善預(yù)警機制，進行風(fēng)險分析，做 到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早響應(yīng)、早處置，及時控制事態(tài)。 按 照危機事件的性質(zhì)、危害程度、緊急程度、可控性和發(fā)展勢 態(tài)，預(yù)警級別劃分為四級： 級（特別嚴(yán)重） 、級（嚴(yán)重） 、 級（較重）和級（一般），依次用紅色、橙色、黃

5、色和 藍色標(biāo)示。二、應(yīng)對突發(fā)公共事件的決策能力突發(fā)公共事件一般具有即時性、 偶發(fā)性、 不確定性， 因此， 完全準(zhǔn)確的預(yù)測和徹底杜絕幾乎是不可能的。重要的是， 危機一旦爆發(fā)， 能迅速制定有效應(yīng)對危機的對策。 所 以，“政府中樞決策系統(tǒng)就必須享有發(fā)號施令的權(quán)威， 并 且可以制定和執(zhí)行帶有強制性的政策”?！爱?dāng)事者迷”，決 策者在危機形勢下常常陷于一種非理性狀態(tài)，加之決策的風(fēng) 險性和各方面的阻力，使得任何決策都很難順利達成共識， 從而有礙應(yīng)急工作的及時展開。 因此，政府必須依據(jù)危機 的“質(zhì)”和“量”快速做出權(quán)威決策并強制執(zhí)行， 以便把 危機造成的損失控制到最小程度。 第一，建立相關(guān)的最高 權(quán)威決策機構(gòu)

6、。西方一些發(fā)達國家設(shè)立了應(yīng)急管理中樞決策 系統(tǒng)防御和處置危機，它可為臨時機構(gòu)，也可為常設(shè)機構(gòu)， 這反映國家最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的戰(zhàn)略決策能力和執(zhí)政力。在 我國，按照總體預(yù)案的規(guī)定，國務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng) 急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。 第二，危機救治決策是 一種非程序化決策。 與一般日常的程序化決策不同，危機 救治決策需要及時、果斷、有效，其突發(fā)性質(zhì)決定它不可能 “按部就班”。 反之，則不僅不能有效抑制危機的蔓延， 還可能釀成更大危機的爆發(fā)。 第三，界定危機性質(zhì)是決策 的基本前提。 如 H1N1 爆發(fā)后， 中國政府將其界定為公共 衛(wèi)生事件（總體預(yù)案將突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為：自然災(zāi) 害、事故災(zāi)難、公共

7、衛(wèi)生事件、社會安全事件），而世界衛(wèi) 生組織也將中國納入了世界公共衛(wèi)生事件防控體系中。 在 正確予以定位后，我國政府及時采取了一系列有效措施防控 危機， 避免其發(fā)展為復(fù)雜的社會危機。三、社會秩序的恢復(fù)能力 突發(fā)公共事件可導(dǎo)致社會全局或部分的混亂、 失衡和不 穩(wěn)定，使特定人群處于高度恐慌狀態(tài)，并喪失穩(wěn)定、正常的 生存環(huán)境。 所以，當(dāng)危機事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，政府 應(yīng)當(dāng)及時采取措施，迅速恢復(fù)社會秩序。第一，危機隔離。 由于現(xiàn)代社會的信息傳播速度是指數(shù)式的，也由于危機具有 偶發(fā)性、不確定性和延伸性，所以政府必須隔離危機，穩(wěn)定 公眾情緒，防止危機蔓延，維持正常的社會秩序，保障公共 安全。 第二，生產(chǎn)自

8、救。 受突發(fā)事件影響的地區(qū)，開展恢 復(fù)重建工作時，政府應(yīng)根據(jù)該地區(qū)遭受的損失和實際情況， 提供資金、物資和技術(shù)指導(dǎo)等支援，幫助其迅速恢復(fù)生產(chǎn)生 活秩序。 第三，建立心理援助機制。 就整個社會而言，突 發(fā)公共事件造成的最大危害便是 “劫后” 社會心理脆弱。 危 機后公眾往往呈現(xiàn)失落、焦慮、低迷、易激動、缺乏安全感 的心理狀態(tài)，即所謂“創(chuàng)傷后緊張綜合癥”。 因此，危機 過后邀請、組織專家、學(xué)者、志愿者，通過平面媒體、廣播 電視、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等媒體及義診活動等方式對公眾進行集體和 個案心理輔導(dǎo)有著非常重要的意義。四、動員社會力量參與的能力政府在危機的預(yù)警、 處置及恢復(fù)重建工作中所發(fā)揮的主 導(dǎo)作用是顯而易

9、見的。 但是，對于開放、分權(quán)、多元治理 的當(dāng)代社會現(xiàn)實而言，突發(fā)公共事件既是對政府執(zhí)政能力的 巨大考驗，也是對社會綜合能力的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 因為突發(fā)公 共事件直接威脅公民的生命和財產(chǎn)安全，所以積極調(diào)動社會 力量的能動性， 充分發(fā)揮社會的凝聚力， 激發(fā)公眾的團聚力， 群防群治，才能有效應(yīng)對突發(fā)事件。 社會力量的廣泛參與， 首先有助于公眾了解真相，驅(qū)除恐慌，從而緩解突發(fā)公共事 件的消極影響，發(fā)揮穩(wěn)定社會、維護秩序的作用；其次也有 助于政府降低處置危機的社會成本。 所以，政府應(yīng)當(dāng)提倡、 鼓勵和優(yōu)化社會組織和各類志愿者提供資金和服務(wù)，以增強 防災(zāi)救災(zāi)的全民憂患意識和全民危機教育培訓(xùn)工作，提高民 眾自救互救

10、能力。 這充分體現(xiàn)了現(xiàn)代多元治理社會在因應(yīng) 公共危機事件時的 “分權(quán)”和“明責(zé)”理念。 那么，誰還 可以充當(dāng)救治危機的主體呢？ 第一，非政府組織。 非政府 組織從事的是 “公益事業(yè)” ，具有親民性、 公益性強等特點。 它們對于推動“小政府、大社會”模式的實現(xiàn)，對于理順國 家與社會、國家與個人及改革攻堅期的穩(wěn)定和發(fā)展之間的關(guān) 系起著良好的緩沖作用。第二，營利組織。 營利組織雖以 營利為目的，但其在危機應(yīng)對中的作用也不可忽視。 “危 機內(nèi)” 營利組織作為突發(fā)事件的直接利益相關(guān)者，其救治 危機的意愿強弱和能力高低，對于政府處置危機的效率有直 接的影響；“危機外”營利組織掌握豐富的自然資源和社會 資源

11、，可以為“危機影響區(qū)”提供資金、物資、設(shè)備、技術(shù) 指導(dǎo)乃至人力等，從而給救治危機創(chuàng)造良好條件，而且能夠 有效增強和放大全力救災(zāi)的社會效應(yīng)。第三，社區(qū)。 社區(qū) 作為基層自治組織和社會共同體，作為各種社會矛盾的交匯 點，對于安撫民心、服務(wù)民眾、穩(wěn)定秩序、防患危機發(fā)生、 減少危機損失等起著重要作用。第四，專業(yè)智庫。 危機管 理具有專業(yè)性和技術(shù)性，需要專家、學(xué)者尤其需要危機管理 專家的幫助和支持。 自然科學(xué)界專家在一些專業(yè)性較強的 危機（如自然災(zāi)害、安全事故等）預(yù)警和處置方面有著不可 替代的作用。 社會科學(xué)專家操作公共危機管理系統(tǒng)的技術(shù) 可以大幅度提高危機救治水平。 第五，社會公眾。 社會公 眾作為危

12、機事件的直接利益相關(guān)者，保障其生命健康和財產(chǎn) 安全是政府危機管理的根本要求，而公眾的憂患意識、社會 責(zé)任意識和處變能力直接影響公共危機決策的貫徹落實水 平。五、國際溝通和協(xié)作能力在世界多極化、 經(jīng)濟全球化深入發(fā)展的當(dāng)代社會，重 大突發(fā)公共事件的成因、救治和影響不可避免地具有國際 性、全球性。 “在對危機的處理上，盡管世界各國存在著 地域上或意識形態(tài)上的差異，但反應(yīng)是相似的。 ”因而， 政府必須爭取國際社會的物質(zhì)和道義支持，加強彼此在信息 方面的交流，協(xié)同應(yīng)對危機。聯(lián)合國和非營利性組織。 危 機的產(chǎn)生和直接影響雖然具有區(qū)域性，但隨著時間的推移， 它可能迅速蔓延。 因而，共同預(yù)防和管理各種危機才能

13、保 證世界的安全， 維護世界和平。 第二，友好國家和地區(qū)。 危 機爆發(fā)的原因和結(jié)果并非是單一的，它往往涉及很多國家和 地區(qū)，因而消除危機必須借助友好國家和地區(qū)的支持與援 助，增強國際間的交流和協(xié)作，利用國際資源處置危機，降 低危機處置成本，提高危機救治效率。六、公共信息收集和披露能力 危機事件信息直接關(guān)涉公共利益，因此公眾具有知情 權(quán)。 政府應(yīng)建立突發(fā)事件信息系統(tǒng)，并通過各種媒介及時 向公眾發(fā)布信息，使公眾了解危機管理各階段的情況，從而 穩(wěn)定公眾情緒，增強政府公信力。 第一，收集突發(fā)事件信 息。 鑒于突發(fā)事件的不確定性和難以預(yù)測性，因而完備的 信息報告員制度對于提高公共危機管理能力十分重要。

14、無 論是危機的預(yù)警、防備還是危機的響應(yīng)、處置，都依賴于及 時、客觀、真實、全面、準(zhǔn)確的信息。 政府應(yīng)充分利用現(xiàn) 代信息技術(shù)優(yōu)勢建立完備的突發(fā)事件信息收集系統(tǒng)，全面、 多途徑地收集危機信息， 達到危機前未雨綢繆， 危機中準(zhǔn)確、 快速、有效處理危機事件。 第二，發(fā)布突發(fā)公共事件消息。 美國危機管理專家奧古斯丁的六字箴言“說真話立即說”， 精辟地指出面對危機只有實事求是、及時公布，才能穩(wěn)定民 心，維持社會原有的良好秩序。 因而政府要設(shè)立專門的危 機信息發(fā)布機構(gòu) （如新聞發(fā)布會、授權(quán)傳媒等），及時、 準(zhǔn)確、坦白地向公眾發(fā)布危機信息并保持自身的沉著、 鎮(zhèn)定， 避免小道消息、流言等造成的消極影響，安撫民心

15、、控制危 機事態(tài)。七、財政資源運用能力 對于不發(fā)達地區(qū)或經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低的地區(qū)， 從預(yù) 警危機到恢復(fù)重建，國家都應(yīng)給予更密切關(guān)注。 這些地區(qū) 的地方政府往往財政資源匱乏，根本無法面對危機、處置危 機，如果財政支援不及時、不到位，很有可能貽誤處置危機 的最佳時機。 第一，設(shè)立危機處理專項資金。 “在國家預(yù) 算內(nèi)設(shè)立專門的緊急狀態(tài)處理基金，建立危機財政調(diào)度制 度，這樣就可以增強政府應(yīng)對緊急狀態(tài)和社會危機的能力。 ” 我國在處理 SARS、汶川地震和 H1N1 的過程中，中央專 項財政就發(fā)揮了良好的作用。 從 2009 年 4 月份以來， 中 央財政特安排 50 億元專項資金， 支持甲型 H1N

16、1 的防控 和救治工作， 并要求各級地方財政也積極撥款。 甲型 H1N1 專項資金的設(shè)立， 為防控、 處置工作提供了堅實的財力保障， 穩(wěn)定了民心，有效控制了危機的蔓延。 第二，實施國家援 助。 國家援助是一種新型制度性財政安排，是國家在傳統(tǒng) 社會保障之外所提供的事前承諾和事后援助， 在美國、 日本、 英國等發(fā)達國家的危機管理中得到廣泛應(yīng)用。 實踐證明， 這種新型財政保障制度能有效控制危機、消解危機造成的恐 慌、重建人們的安全感。八、公共危機評估能力 導(dǎo)致危機事件爆發(fā)的原因是十分復(fù)雜的，有自然原因， 也有社會原因，有直接原因，也有間接原因，有客觀原因， 也有主觀原因，有導(dǎo)因，也有誘因。 對于危機

17、管理而言， 一定要具有捕捉誘因的敏感意識。 誘因通常是多方面的， 但是， 誘因總是折射著問題的實質(zhì)所以， “從某種意義上說， 危機是一定時期內(nèi)，潛在的社會制度問題的外在表現(xiàn)。 ” 因此， 建立健全危機事件監(jiān)測制度， 完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)， 全方位、 多角度評估危機事件并及時公布于眾，是危機管理的重要方 面。 高效監(jiān)測、準(zhǔn)確評估、及時通報危機事件，對于安撫 民心、維護社會穩(wěn)定，進一步消除危機有著重要作用。 同 時，通過評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并對技術(shù)、管理及運行程序 加以改進又可避免日后同類危機事件的發(fā)生。九、善后學(xué)習(xí)能力“吃一塹，長一智”。 危機事件后，一定要及時進行 反思， 認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)， 以此危機

18、為契機， 變危機為機遇， 以便把新的危機消滅在萌芽階段。 同時，把握危機可能發(fā) 揮的積極作用，變阻力為動力，使危機成為推動經(jīng)濟發(fā)展、 社會整合的助力器，增進社會活力。 第一，培養(yǎng)危機意識。 政府要加強宣傳和培訓(xùn)工作，增強公眾危機意識和自救互救 能力，努力形成全社會防災(zāi)抗災(zāi)的良好局面。第二，完善法 律制度。 運用法律手段保障危機應(yīng)對工作的順利展開， 懲 治危機事件干擾人，切實維護公眾利益。 第三，政府機構(gòu) 建設(shè)。 政府應(yīng)適時調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，及時檢查、分析組織的 結(jié)構(gòu)和運行程序上存在的問題和缺陷， 作出修改和改進方 案，與時俱進，根據(jù)新形勢、新狀況快速建立新的危機應(yīng)對 機構(gòu)。第四，改進公共政策。 危機事件的發(fā)生與政治變革 和發(fā)展有著特定的聯(lián)系，把握危機性質(zhì)、追尋危機誘因、準(zhǔn) 確定位危機，可以成為政府改進和完善公共政策的催化劑。 如美國 20 世紀(jì) 60 年代中期至 70 年代初期， 以黑人為主 的大規(guī)模種族騷亂，極大地促進了美國公共政策的改進。突發(fā)公共事件的出