走向公共管理的治理理論

1、走向公共管理的治理理論雖然一個(gè)社會(huì)的外部局限性在于它的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正當(dāng)性已成為壓倒一切的價(jià)值理念，成為現(xiàn)代各國(guó)的共同追求，并成為現(xiàn)代多元民主政治最重要的合法性來(lái)源。因此，及時(shí)地調(diào)整公共權(quán)利的構(gòu)造與運(yùn)行機(jī)制，從而滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新形式的需要，防止政治合法性危機(jī)，這應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代政治學(xué)的一個(gè)根本命題。這一抽象命題在全球化、市場(chǎng)化和分權(quán)化背景下的展開，那么是作為國(guó)際社會(huì)科學(xué)前沿話語(yǔ)的治理理論與理論問(wèn)題。前沿孕育著將來(lái)。本文立足于政治科學(xué)知識(shí)體系的變革，說(shuō)明這樣一個(gè)觀點(diǎn)：作為公共管理的治理理論，她是民主政治的一份科學(xué)研究綱領(lǐng)，是現(xiàn)代政治學(xué)本來(lái)就應(yīng)該是的樣子。一從上述事實(shí)性知識(shí)或判斷性知識(shí)來(lái)審理治理

2、理論，這一理論興起的直接原因來(lái)自于公共權(quán)利構(gòu)造和政府管理的破碎、僵化并出現(xiàn)危機(jī)，反映在治理話語(yǔ)中，那么集中表達(dá)在三個(gè)論點(diǎn)上。其一是面對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的社會(huì)，國(guó)家已經(jīng)喪失應(yīng)有的行為才能，也難于預(yù)測(cè)自己的行為后果，甚至難于防止產(chǎn)生有害的決策；并受落后的思想束縛，不時(shí)公布不適宜的或無(wú)必要的合法性迫使各種群體承受。其二是社會(huì)構(gòu)造急劇變化，地位危機(jī)、社會(huì)一致性分裂和文化分裂，公眾對(duì)公共權(quán)利的效能和將來(lái)越來(lái)越不抱夢(mèng)想，公眾的心靈世界碎片化，行為邊緣化日趨嚴(yán)重。其三是作為社會(huì)一致性中樞的公共行政體系才能衰減，并進(jìn)一步成為公眾的負(fù)擔(dān)，中央集權(quán)、分等論級(jí)的控制不再有效；科層系統(tǒng)陷入了官僚主義的怪圈，公共政策無(wú)力承受

3、大量社會(huì)需求，無(wú)法對(duì)太多和太矛盾的公共問(wèn)題做出裁決，超優(yōu)政策真正的仲裁者是國(guó)際市常對(duì)于這一總體性的危機(jī)，治理話語(yǔ)走向了積極的知識(shí)重建：在文化上返古希臘之本，在政治上重開自由主義之源，在理論出路上擇定新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，在技術(shù)上親和于管理主義，從而推出具有建立意義的政治學(xué)理論和分析方法。從知識(shí)論的角度來(lái)看，治理理論是人類在尋求解決社會(huì)一致和有效性問(wèn)題上做出的一次深入的認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)折與制度打破，在一定意義上，包括近代以來(lái)在內(nèi)的一切政治學(xué)知識(shí)都在這一框架下實(shí)現(xiàn)了新的整合，無(wú)論是在事實(shí)上還是在判斷上，政治學(xué)知識(shí)體系都在悄悄地脫離統(tǒng)治這一核心而轉(zhuǎn)向個(gè)人對(duì)公共事物的關(guān)心這一主題，由此導(dǎo)致現(xiàn)代政治類型在三個(gè)維度上發(fā)生重

4、大轉(zhuǎn)向：第一，從高級(jí)政治向低級(jí)政治變遷。一般而言，高級(jí)政治首先是指那些在國(guó)際關(guān)系中意義重大、影響非凡的決策活動(dòng)，如討論一國(guó)是戰(zhàn)爭(zhēng)還是結(jié)盟等等。其次高級(jí)政治是指在共同體層次上、有關(guān)民族國(guó)家問(wèn)題的重大決定和政策制定，如號(hào)召種族或集團(tuán)一體化，或是與產(chǎn)權(quán)制度有關(guān)的政治關(guān)系的變革，如私人產(chǎn)業(yè)國(guó)有化，或者對(duì)政府的體制和形式進(jìn)展根本性變革等等。所謂低級(jí)政治也是一種政治類型，這類決策不涉及對(duì)國(guó)家或國(guó)際社會(huì)中社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)構(gòu)造的變革，它涉及次要性的決策，如將大型社會(huì)系統(tǒng)保持在某種平衡狀態(tài)。低級(jí)政治通常由官員和管理者們?cè)诠残姓I(lǐng)域中實(shí)行，一般屬于官僚政治行為，功能是在不干擾社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的條件下為貫徹高級(jí)政

5、治決策所進(jìn)展的活動(dòng)。在國(guó)內(nèi)層次上，低級(jí)政治包括通過(guò)有關(guān)防止環(huán)境污染的法規(guī)；決定進(jìn)步最低工資和社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)外貿(mào)易、旅游和投資往來(lái)的促進(jìn)等等。如今應(yīng)當(dāng)已經(jīng)到了把上述思維方式顛倒過(guò)來(lái)的時(shí)候了。第二，從暴力政治向奉勸政治變遷。戰(zhàn)爭(zhēng)或以戰(zhàn)爭(zhēng)相威脅，革命及各種規(guī)模的國(guó)內(nèi)騷亂等等是暴力政治形式。個(gè)體或國(guó)家之所以發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)或以戰(zhàn)爭(zhēng)相威脅，其目的總是在于改變或控制對(duì)手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用于實(shí)現(xiàn)政治目的，那么人們就不能否認(rèn)暴力在政治中的地位，但是這種地位應(yīng)當(dāng)是有限的。相反，奉勸政治應(yīng)該是公共政治活動(dòng)中的根本形式。奉勸政治一般是指?jìng)惱淼?、道德的、合作的和互相依存的和交易性的政治，比方?huì)談、協(xié)商

6、、立法、集體討價(jià)還價(jià)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和科學(xué)合作或劇烈的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，前提是這種競(jìng)爭(zhēng)是普遍承受的，并且在預(yù)先規(guī)定其法那么的根底上進(jìn)展。第三，從等級(jí)政治向復(fù)合政治變遷。等級(jí)政治是權(quán)利和權(quán)能的增殖以金子塔構(gòu)造為前提的，由等級(jí)政治所決定的政治關(guān)系表現(xiàn)為下級(jí)單位附屬于上級(jí)單位，每個(gè)等級(jí)社會(huì)當(dāng)中的頂峰都是最高權(quán)威，但這一權(quán)威并不一定總是合法的，權(quán)威的下屬是各級(jí)權(quán)利層次，每一下屬權(quán)利層次又控制著更多的下級(jí)次層次，這一系統(tǒng)最后通到普通公民，最后為塔基部分決大多數(shù)的人民無(wú)所抗辯地成認(rèn)。與之相反，復(fù)合政治是指平等或接近平等的行為者們之間的政治關(guān)系，在這種關(guān)系當(dāng)中，社會(huì)由信息暢通的、積極的和自治的政治單位組成，這些

7、政治單位對(duì)維護(hù)自身的獨(dú)立和幸福往往采取非常戒備的態(tài)度，然而它們也成認(rèn)互相合作和秩序井然的共存既對(duì)自身利益有利，同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)的利益所在。復(fù)合政治只有在具備充分的商品和效勞以滿足其成員需求的社會(huì)中才能付諸理論。進(jìn)一步推斷，復(fù)合政治應(yīng)有一套自由的和競(jìng)爭(zhēng)性的教育和信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)無(wú)需依賴于對(duì)群眾傳媒介實(shí)行壟斷性控制，而等級(jí)政治的目的是通過(guò)發(fā)動(dòng)具有強(qiáng)烈傾向性的宣傳運(yùn)動(dòng)來(lái)造成一種虛假的社會(huì)一致感。政治學(xué)知識(shí)要具有真理性，她就必須客觀地、全面地、深入地反映政治生活的本質(zhì)與規(guī)律，但這是一件不太容易做到的事。因?yàn)樗枰紊畹某浞值恼归_，真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學(xué)知識(shí)的開展與

8、人類思維的進(jìn)步是聯(lián)絡(luò)在一起的，只有當(dāng)人類的思維已經(jīng)進(jìn)展到可以充分把握自身生活的程度時(shí)，政治生活的神秘性、此岸性才會(huì)消失。低級(jí)政治、奉勸政治和復(fù)合政治的形成，使得政治學(xué)知識(shí)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，并為治理型政治學(xué)代替統(tǒng)治型政治學(xué)提供了根本概念。興起于現(xiàn)實(shí)公共政治生活危機(jī)中的治理理論，它之所以能引起政治學(xué)知識(shí)的轉(zhuǎn)向，根本原因就在于它以新的思維回應(yīng)了當(dāng)代人類生活的變革。從近代從統(tǒng)治解放的政治到治理生活的政治的變遷，表達(dá)了公共權(quán)利運(yùn)動(dòng)開展的內(nèi)在規(guī)律，當(dāng)公民權(quán)利真正成為公共權(quán)利唯一合法性源泉時(shí)，治理生活的政治才真正有利于市場(chǎng)秩序，政府制度才會(huì)內(nèi)生于市場(chǎng)秩序。應(yīng)該說(shuō)這才是民主政治本來(lái)應(yīng)該有的樣子，換言之，主流民主政

9、治學(xué)長(zhǎng)期以來(lái)都未能到位。所以治理理論更表達(dá)了現(xiàn)代政治文明精神。二從治理型政治學(xué)的應(yīng)用或其理論戰(zhàn)略來(lái)看，新公共管理的理論是其必然的邏輯展開，是治理型政治學(xué)在現(xiàn)實(shí)中的詳細(xì)表現(xiàn)形態(tài)。假如把治理型政治學(xué)看成是一種新的政治科學(xué)研究綱領(lǐng)，那么按照拉卡托思科學(xué)研究綱領(lǐng)方法論中有關(guān)硬核和保護(hù)帶的理論，治理和新公共管理之間的關(guān)系恰恰表達(dá)了科學(xué)研究綱領(lǐng)中硬核和保護(hù)帶的關(guān)系。因此，割裂這兩者之間的關(guān)系，不僅容易降低新公共管理的政治學(xué)科的性質(zhì)，減弱治理理論在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)的力度，而且也使治理理論在學(xué)術(shù)論戰(zhàn)中失去有效的保護(hù)帶。國(guó)外有些學(xué)者認(rèn)為，新公共管理之所以和治理理論有關(guān)，是因?yàn)椤罢贫媸欠治龉补芾淼暮诵模罢贫媸?/p>

10、治理的代名詞，簡(jiǎn)單分析一下新公共管理的原那么框架，將有助于我們認(rèn)識(shí)這一點(diǎn)。三在一個(gè)全球化和不確定性日益增加的大變革時(shí)代，各個(gè)興隆國(guó)家和開展中國(guó)家都在尋找一種更好地適應(yīng)環(huán)境的新的治理形式，以便在經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中贏得優(yōu)勢(shì)并讓社會(huì)獲得有質(zhì)量的增長(zhǎng)，治理理論正成為回應(yīng)這一變革的強(qiáng)勢(shì)政治理論話語(yǔ)，支持這一話語(yǔ)體系的價(jià)值觀和以之相一致的知識(shí)文本，修正了主流政治學(xué)的統(tǒng)治理論，并在全球范圍引起政治家、學(xué)者以及官員、實(shí)業(yè)家的共識(shí)。立于中國(guó)公共管理理論理解治理理論時(shí)，我們深感這對(duì)重構(gòu)中國(guó)民主政治知識(shí)體系，尋求善治的制度平臺(tái)和有質(zhì)量、有效率的公共政策制定形式，擺脫市場(chǎng)化進(jìn)程中公共管理的低效甚至多方面的失敗，在新的合法性

11、根底上重建社會(huì)信仰，均是非常重要的理論資源。從社會(huì)或區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)的可持續(xù)性來(lái)看，治理理論資源合法充足的利用，應(yīng)當(dāng)是非常重要的社會(huì)資本的一種提升途徑。中國(guó)正在開展公共管理制度，開場(chǎng)研究公共管理的知識(shí)，以便為有效地治理中國(guó)提供根底性條件，這一努力要趨于最后的成功，可能需要在以下三點(diǎn)達(dá)成共識(shí)：首先要對(duì)政治學(xué)的知識(shí)類型的實(shí)行轉(zhuǎn)換，尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識(shí)形態(tài)與實(shí)證主義方法、形式主義運(yùn)作和效率至上原那么之間作出整合性選擇，從而使得政治科學(xué)知識(shí)在現(xiàn)代社會(huì)中的擔(dān)負(fù)真正來(lái)自于公民社會(huì)而不是意識(shí)形態(tài)。因?yàn)橹卫硇问降倪x擇和藹治目的的達(dá)成有一定的途徑依賴，而一個(gè)社會(huì)知識(shí)的狀況或稱之為存量構(gòu)

12、造總是形成開展與變革途徑的根本，知識(shí)狀況已成為制度學(xué)派分析社會(huì)問(wèn)題時(shí)的一個(gè)重要變量。而不能掌握社會(huì)變革所需要的知識(shí)，其結(jié)果就會(huì)形成社會(huì)的創(chuàng)傷。因此當(dāng)代社會(huì)開展的競(jìng)爭(zhēng)在一定意義上就是知識(shí)存量的長(zhǎng)期性競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)政府制度重構(gòu)推動(dòng)政治制度二次正當(dāng)性創(chuàng)新，這可能是需要達(dá)成共識(shí)的第二個(gè)重要方面。當(dāng)代中國(guó)政治制度的民主性從歷史類型來(lái)看可以說(shuō)首先是一種否認(rèn)性民主，它否認(rèn)了舊的專制政治而建立了新的人民的統(tǒng)治，實(shí)際上這一民主的功能僅僅在于明確由誰(shuí)統(tǒng)治。而建立性的民主是以公民權(quán)利為邏輯起點(diǎn)，以公民福利和平安最大化為目的的，關(guān)注民主的憲政化即自由民主，這也是政治制度二次正當(dāng)性創(chuàng)新的根據(jù)，因?yàn)閺闹卫砝碚搧?lái)看，政治制度只是公民福利和平安的一個(gè)變量。假如說(shuō)當(dāng)代中國(guó)政治制度的奠基是以暴力政治為途徑，政府制度是作為統(tǒng)治工具而存在的話，那么通過(guò)滿足善治目的的政府制度的重構(gòu)推動(dòng)政治制度二次正當(dāng)性創(chuàng)新，才能使這一創(chuàng)新有較準(zhǔn)確的方向感和現(xiàn)實(shí)感。最后一個(gè)需要達(dá)成共識(shí)的是在公共理性根底上，開展以公民文化為核心的政治文化。與治理型政治