高速公路績效論文公路實施環(huán)境論文

1、高速公路工程績效評價實施環(huán)境優(yōu)化探析摘要：改善和優(yōu)化實施環(huán)境是實現(xiàn)高速公路工程績效評價根本目標的根底條件。本文以分析當前高速公路工程績效評價中存在的問題為根底，提出了完善制度體系、建立信息支持、加強績效意識等完善和優(yōu)化實施環(huán)境的措施。關鍵詞：高速公路績效評價實施環(huán)境問題的提出高速公路作為國家根底性投資和建立工程，對沿線地區(qū)宏觀經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整及其布局的優(yōu)化、城鎮(zhèn)化開展有積極的作用。自2008年以來，國家實施積極財政政策，加大了包括公路在內(nèi)的根底設施建立投資力度，高速公路建立進入了快速開展期。我國絕大局部高速公路建立離不開各級財政的支持，高速公路建立工程根本都屬于重點財政預算支出工程，加之

2、工程本身具有投資規(guī)模大，投入產(chǎn)出效率和效果要求高，形成社會公共產(chǎn)品等特點，因此，對高速公路工程進展績效評價既是預算考核的要求，也是社會公眾對重大根底建立工程監(jiān)視和知情的要求。但是，高速公路工程的績效評價在實施環(huán)境方面存在著缺乏，諸如制度不完善、標準不統(tǒng)一、缺乏約束力等問題，制約了高速公路工程績效評價工作。解決問題的根本途徑在于盡快改善和優(yōu)化高速公路工程績效評價實施環(huán)境。我國高速公路工程績效評價的根本情況高速公路建立工程績效評價的政策依據(jù)財政部關于預算支出績效評價的相關要求財政部2004年12月出臺了?財政部關于開展中央政府投資工程預算績效評價工作的指導意見?財建2004729號，2005年5月

3、出臺了?中央部門預算支出績效考評管理方法（試行）?財預200586號，2009年6月出臺了?財政支出績效評價管理暫行方法?財預200976號。上述三個方法表達了財政部對包括高速公路工程在內(nèi)的預算工程支出績效評價的根本要求，對績效評價的原那么、績效評價的根本依據(jù)、績效評價的內(nèi)容和方法、績效評價的指標選取、績效評價的組織管理、績效評價的工作程序、績效評價結(jié)果的應用等方面做出規(guī)定。交通部對交通預算工程績效評價的要求交通部根據(jù)財政部有關預算支出績效評價的規(guī)定，結(jié)合交通行業(yè) TOC o 1-5 h z 的實際情況，先后制定了?交通預算工程績效考評管理試點方法?交財發(fā)2007367號和?交通預算工程績效考

4、評操作指南試行?，對包括高速公路工程在內(nèi)的交通預算工程績效考核工作提出了明確要求。針對高速公路工程的績效評價主要包括工程實施內(nèi)容績效、工程功能績效、資金管理績效、經(jīng)濟效益績效、公共或社會效益5個方面的內(nèi)容。交通部發(fā)布的上述方法和指南是現(xiàn)階段開展高速公路工程績效評價的根本制度依據(jù)。高速公路建立工程績效評價的根本情況2007年交通部組織省級交通主管部門和部屬一級單位，對47個交通預算工程開展了績效評價試點工作，其中包括高速公路建立工程5項。2008年安排交通預算工程績效評價試點工程44項，其中包括高速公路建立工程7項。2009年安排評價試點工程13項，其中包括高速公路建立工程1項。通過對試點工程的

5、全面評價，在發(fā)現(xiàn)共性問題，積累經(jīng)歷，增強工程單位的績效意識等方面起到了積極作用。同時，在試點階段，發(fā)現(xiàn)了一些績效評價實施環(huán)境不完善而帶來的一系列問題，這些問題將在后文專門探討。3我國高速公路績效評價實施環(huán)境方面的問題分析對高速公路工程績效的理解有待統(tǒng)一和深化對于什么是績效，目前還沒有一個較一致的表述。比擬普遍的認識是：績效是實施一項活動的有效性，而且是基于預期目標的有效性。簡而言之，績效可以理解為效益、效率和有效性的統(tǒng)稱，它包括過程和結(jié)果兩個方面，就過程來說，包括投入是否滿足經(jīng)濟性要求，過程是否合規(guī)和合理；就結(jié)果而言，包括產(chǎn)出與投入相比是否有效率，是否到達預期的目標以及其產(chǎn)生的中長期經(jīng)濟影響和

6、社會影響。從財政部、交通廳相關文件來看，對高速公路建立工程績效的界定存在兩個缺陷：首先，突出結(jié)果，淡化過程。其次，注重效益，無視效率。在?交通預算工程績效考評管理試點方法?中，提出交通預算工程績效考評是為改良工程管理和預算資金管理，運用一定的考核方法、量化指標及評價標準，對交通預算工程預期方案目標的實現(xiàn)程度及其經(jīng)濟性、效益性、效果性和可持續(xù)性所進展的綜合性考核與評價?？梢悦黠@看出，其中沒有強調(diào)對過程的評價，經(jīng)濟性也不能完全代表效率。筆者認為，高速公路建立工程績效至少應包括以下內(nèi)容：工程投資建立程序和過程方面的有效性、合規(guī)性；工程建立和運營的效率；工程運營的效益和效果；工程預期目標的實現(xiàn)程度等。

7、現(xiàn)行的績效評價制度并沒有覆蓋所有的高速公路工程前文提到財政部、交通部針對高速公路績效評價已有一些制度性規(guī)定，但制度主要針對有政府預算資金投入的高速公路建立工程，其根本目的是為加強財政支出管理，強化支出責任。根據(jù)我國公路建立的長遠開展規(guī)劃，未來公路建立資金需求仍然很大，拓寬籌資渠道,實現(xiàn)投資主體多元化是高速公路籌資體制改革的必然趨勢。因此，許多政府直接投資之外的高速公路建立工程是否進展績效評價，是否統(tǒng)一評價標準，制度上存在缺失。另外，交通部安排的績效評價工作還處在試點階段，累計試點的高速公路建立工程僅十余項。隨著我國高速公路建立進入高速開展期，僅每年新開工建立的高速公路建立工程就達幾百項，據(jù)?2

8、008年下半年及2009年中國新開工高速公路工程匯編?提供的數(shù)據(jù)：2008年下半年及2009年中國高速公路新開工重大施工工程262個，工程總投資額高達7610億元。如何將績效評價的X圍擴展到每一條高速公路工程，也應盡快在制度上做出安排?？冃гu價實施工作的質(zhì)量保證和過程控制體系不完善在績效評價實施工作中，應當通過建立針對績效評價過程進展控制的制度和程序，保證各個工程績效評價結(jié)果的有效性和可比性，穩(wěn)定績效評價工作質(zhì)量。目前績效評價過程控制存在以下幾個方面的問題：首先，依據(jù)?交通預算工程績效考評操作指南試行?指南的要求，高速公路工程績效考評分為自評和考評兩個階段。自評是工程單位自己所做的評價，從利益

9、取向上來說，自評結(jié)果往往只好不壞。而考評是由臨時組織的專家在較短的時間內(nèi)完成，主要是對自評報告進展的評價?？荚u的組織、時間、程序方面存在一定自由度，考評實施者包括專家職責約定不明晰，加之一定程度存在的考評實施方與被考評工程管理單位的上下級關系及管理連帶責任，造成績效評價結(jié)果的客觀性、可靠性存在一定的缺陷。其次，高速公路績效評價一般在工程建成運營后實施。只有經(jīng)過一段時間的運營，工程相應的業(yè)績、效果才能表達出來。因此，運營時間較長的高速公路工程，其績效評價結(jié)果往往相對客觀。目前，對高速公路工程進展績效評價的時間點沒有統(tǒng)一標準，難免造成不同工程評價結(jié)果的客觀性和可比性出現(xiàn)一定程度的偏差。第三，評價指

10、標體系的完整性、操作性存在缺陷，影響評價的實施。高速公路工程績效評價最大的難點就是評價指標確實定。交通部發(fā)布的?公路線路根本建立工程收費公路工程績效考評指標表?是目前高速公路工程績效評價的參考指標體系?，F(xiàn)有指標體系存在三個方面問題，一是交通部的試點方法和指南都提到進展績效評價時，可以補充完善評價指標體系，修改調(diào)整局部三級指標，確定評價指標的標準值，這樣就會出現(xiàn)指標選擇無法統(tǒng)一，不同工程可能采取不同的指標和評價標準；二是沒有指標數(shù)據(jù)獲取和計算的方法要求，局部指標數(shù)據(jù)不易獲取，個別指標針對性不強，造成局部指標的計算操作性不強；三是缺乏完整、權(quán)威的指標標準值。實踐中一些工程設計文件相對績效評價的要求

11、來說，存在信息不完整、造成無法找到可用于比擬的設計數(shù)據(jù)。還有一些設計標準偏低，在已經(jīng)變化的交通環(huán)境下，凸顯出設計與實際的較大反差，指標計算時進展簡單比擬難以保證結(jié)果的客觀性。第四，沒有建立績效評價信息系統(tǒng)，不利于提高工作效率。由于沒有建立一個高速公路工程績效評價的信息平臺，各個工程的評價往往各自為政，不同的評價工程信息不能有效溝通，開展評價工作時需要花較多的時間確定相關標準、方法，不利于提高評價工作的效率。評價結(jié)果的約束效力、權(quán)威性缺乏，造成績效評價未能到達預期效果交通部文件規(guī)定，各級交通主管部門和有關部屬一級單位應將績效評價結(jié)果作為以后年度編制和安排預算的重要參考依據(jù)。但是，制度沒有規(guī)定具體

12、措施，實際中缺乏可操作性，加之多數(shù)工程單位績效意識不強，把績效評價工作理解為又一次工作檢查，工程單位領導重視不夠，造成績效評價“走過場的現(xiàn)象；個別工程存在由同一家單位既協(xié)助自評又對其進展評價的問題。4以提升績效評價效果為目標，優(yōu)化績效評價的實施環(huán)境針對以上問題和要求，提出幾個方面的建議：進一步完善高速公路工程績效評價的制度體系世界銀行，國際貨幣基金組織等對華相關工程的投資，都有非常嚴格和完善的評價制度，很好地保障了工程投資的有效性。我國目前雖然已有交通預算工程績效評價的一些指導性方法，但績效評價的制度化建立尚處于試點階段，隨著高速公路工程的快速增加，針對高速公路工程的績效評價的要求和規(guī)定必須在

13、系統(tǒng)化的制度中表達。首先，應在目前已有的?交通預算工程績效考評操作指南試行?根底上，就績效評價的根本要求、評價方法、工作程序、指標體系、評價結(jié)果的應用制定專門的制度和實施細那么，對高速公路工程績效評價的工作規(guī)那么、工作程序、組織方式及結(jié)果應用等進展明確，并對相關行為主體的權(quán)利和義務進展界定。其次，應建立績效評價報告制度，通過工程管理單位編報年度績效報告，實現(xiàn)對工程分階段的績效分析，及時發(fā)現(xiàn)問題和采取調(diào)整措施。完善檔案管理，實現(xiàn)資料信息共享高速公路建立周期長，各類資料數(shù)量大，檔案的管理是一項非常重要的工作。由于管理權(quán)限的問題，績效考評實踐中很多數(shù)據(jù)需要從其他單位或部門獲取，而相關單位又沒有參與考

14、評的義務，因此，搞好與其他有關單位和部門的協(xié)調(diào)很重要。同時，由于績效考評工作是一項新事物，涉及到很多的專業(yè)知識，因此評價組織方加強與會計師事務所、XX、交通主管部門、統(tǒng)計部門、審計和財政監(jiān)視等相關機構(gòu)的合作，明確劃分工作職責和業(yè)務分工，防止重工作，實現(xiàn)資料信息共享，以保證評價工作的效率和質(zhì)量。建立高速公路工程績效評價管理信息系統(tǒng)建議交通主管部門組織開發(fā)和建立工程績效評價管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)績效評價數(shù)據(jù)的集中管理，利用信息系統(tǒng)規(guī)X工作流程，實現(xiàn)網(wǎng)上數(shù)據(jù)傳送和共享、工作過程記錄與監(jiān)控、信息上報、考核評價等，從技術層面保障績效評價工作的效率和質(zhì)量。通過建立考評專家?guī)臁⒃u價指標和方法庫等根底數(shù)據(jù)庫，引導

15、具體工程的評價工作，從而增強評價結(jié)果的可比性。加強工程管理的績效意識，確立績效評價結(jié)果約束力和權(quán)威性在工程實施中，加強管理部門和工程單位的績效意識，注重對工程管理層和實施層的日?？冃Э己?。應通過一系列支持和監(jiān)視措施，推動績效評價工作在部門內(nèi)部的普遍認同。應進一步確立績效評價結(jié)果約束力和權(quán)威性，制定績效評價完畢后的獎懲措施，確?？冃гu價結(jié)果在后續(xù)決策中發(fā)揮作用。進一步完善績效評價指標體系作為根底設施的高速公路工程績效評價的重點是工程的經(jīng)濟效益分析和社會效益分析。由于相關影響因素比擬復雜，社會公共效益進展量化評價存在一定難度，在?工程績效考評指標表?中“社會公共效益評價均以定量數(shù)據(jù)作為評分標準，在實際操作中缺乏可操作性。雖然定量分析方法更加科學、準確，但受條件所限，有些指標無法依據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，建立數(shù)學模型，并用計算出分析對象的各項指標及其數(shù)值。為了真正發(fā)揮績效評價的作用，應采用定性與定量相結(jié)合的方法。當無法采用定量分