風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中現(xiàn)代行政法所面臨的規(guī)制危機(jī)及應(yīng)對(duì)

1、 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中現(xiàn)代行政法所面臨的規(guī)制危機(jī)及應(yīng)對(duì)【摘要】本文從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理論預(yù)設(shè)出發(fā)，探討風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中國(guó)家行政應(yīng)該如何面對(duì)規(guī)制危機(jī)，作為控制和規(guī)范行政權(quán)力的行政法又當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制給出如何可操作性的安排。本文在行政法學(xué)的理路下，結(jié)合具體的環(huán)境法領(lǐng)域，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則著力介紹，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的體系、形式與程序也予以粗淺論及。 【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則 【正文】 引子：后現(xiàn)代社會(huì)的另一個(gè)側(cè)面風(fēng)險(xiǎn)社會(huì) 事物在實(shí)際上實(shí)現(xiàn)和命名以前，它們的本質(zhì)已在那兒了。1 我們必須承認(rèn)有關(guān)生命和人身的風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)生于現(xiàn)代社會(huì)的其實(shí)是內(nèi)在于生命本身的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)性策略?shī)檴檨?lái)遲。2 對(duì)于什么是后現(xiàn)代社

2、會(huì)，不同的思想家有不同描述方式，有人稱之為“晚期資本主義社會(huì)”，有人稱之為“后工業(yè)社會(huì)”，有人稱之為“信息社會(huì)”，還有從另一個(gè)側(cè)面予以描述的語(yǔ)詞“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。“風(fēng)險(xiǎn)依賴于決定”3，人的任何一種行動(dòng)和決定都在制造風(fēng)險(xiǎn)。正是基于這一點(diǎn)，我們才可以說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)是一個(gè)前景無(wú)法預(yù)知的開放性的社會(huì)；也正是在這一點(diǎn)上，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)才是真正意義上的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。在這樣的社會(huì)里，我們面臨的風(fēng)險(xiǎn)不僅來(lái)自于環(huán)境，也來(lái)自于我們?cè)噲D駕馭環(huán)境的一切制度、技術(shù)、知識(shí)，來(lái)自于我們集體或個(gè)人做出的每一個(gè)決定、每一種選擇和每一次行動(dòng)。社會(huì)的復(fù)雜性已經(jīng)無(wú)以復(fù)加，在風(fēng)暴來(lái)臨時(shí)甚至已經(jīng)很難回溯到蝴蝶的那對(duì)翅膀。如何規(guī)避、減少以及分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，

3、是個(gè)人、組織、國(guó)家以及社會(huì)維持存續(xù)和發(fā)展必須解決的首要問(wèn)題。 早在1986年，正當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)研究學(xué)者貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)德文版出版發(fā)行時(shí)，蘇聯(lián)發(fā)生了駭人聽聞的切爾諾貝利核電站爆炸事故。loCAlhoST這一振聾發(fā)聵的爆炸聲猛然驚醒了人們對(duì)自身理性能力的迷思，那層本來(lái)很薄卻異常堅(jiān)固、需要核爆炸才能撕開的窗紙才被偶然地捅破：人類原來(lái)生活在一個(gè)“失控的世界”。風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)變正如驚濤駭浪一樣撲面而來(lái)，人類卻找不到一葉可以逃生的諾亞方舟。而后短短的十幾年中，溫室效應(yīng)、瘋牛病、全球金融危機(jī)、恐怖主義、sars呼嘯而來(lái)，克隆技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)基因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)接踵而至。人類一面在為自身高超的理性能力彈冠相慶，另一方面卻對(duì)科技將把人

4、類社會(huì)的大船引向何方而不知所措。 討論中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)實(shí)際上就是用西方的話語(yǔ)討論中國(guó)問(wèn)題，鄧正來(lái)教授曾說(shuō)西方風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)話語(yǔ)對(duì)中國(guó)發(fā)展構(gòu)成強(qiáng)制，換言之，西方風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論規(guī)定和限定了中國(guó)社會(huì)必須要思考的問(wèn)題。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)開始于傳統(tǒng)終結(jié)的地方，也就是科學(xué)理性的權(quán)威取代風(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)古訓(xùn)的權(quán)威的地方；此外，這種風(fēng)險(xiǎn)開始于自然終結(jié)的地方，也就是自然無(wú)處不在地受到了人類決策和活動(dòng)干涉和影響的地方；第三，這種風(fēng)險(xiǎn)往往來(lái)源于人的未知/知識(shí)不及的領(lǐng)域，因而這些風(fēng)險(xiǎn)是不能計(jì)算的，也是不能被保險(xiǎn)的。在這樣的條件假定預(yù)設(shè)后，中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和改革開放，以及人的理性有限決定了中國(guó)可以滿足這樣三個(gè)條件。 改

5、革開放三十年來(lái)，中國(guó)政治、法律、科技也試圖去控制這種來(lái)源于人的未知/知識(shí)不及領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，這種控制本身帶來(lái)了新的不可計(jì)算、不可保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，例如2003年sars風(fēng)暴和2005年松花江水污染事件4。事實(shí)上，在中國(guó)追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，與之伴隨的是生態(tài)環(huán)境危險(xiǎn)、科技工業(yè)危險(xiǎn)，中國(guó)在某種程度上可能已經(jīng)開始進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，在當(dāng)下中國(guó)決定把西方第一次現(xiàn)代性和第二次現(xiàn)代性兩步走合并為一步走的過(guò)程中，中國(guó)是存在自身自發(fā)形成風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的可能性的。 工業(yè)社會(huì)是一個(gè)通過(guò)理性計(jì)算可以預(yù)見(jiàn)一切的社會(huì)。工業(yè)社會(huì)中的行政法也是形式理性主義的，“依法行政”是形式理性主義行政法的集中體現(xiàn)，似乎“依法行政”的理論和實(shí)踐就可以解決一切行政

6、法問(wèn)題。而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)則是充滿不確定性的社會(huì)。由工業(yè)社會(huì)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)意味著社會(huì)發(fā)生了整體性的結(jié)構(gòu)變遷。法律是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器。社會(huì)的變遷必然引發(fā)法律的變遷。因此，在工業(yè)社會(huì)背景下產(chǎn)生并與之相容納的行政法，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中必然面臨挑戰(zhàn)和危機(jī)。 一路來(lái)，我們是在摸著石頭過(guò)河，是在跌倒中學(xué)會(huì)行走?；蛟S，我們可以在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的預(yù)設(shè)背景下思考中國(guó)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制當(dāng)何為。對(duì)于本文而言，如何在行政法學(xué)的理路下，結(jié)合具體的部門法領(lǐng)域，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制給出可操作的安排？如何又從中發(fā)展出風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的一般性原理，從而對(duì)行政立法行為予以豐富和引導(dǎo)？這是本文要著力探討的課題。 一 背景：從風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論出發(fā) “風(fēng)險(xiǎn)”這一概念從何而來(lái)

7、？其最早起源于17世紀(jì)海上保險(xiǎn)業(yè)中估算帆船駛?cè)胛幢砻魉虻目赡軗p失，后來(lái)用來(lái)在銀行業(yè)務(wù)或投資時(shí)，對(duì)投資可能結(jié)構(gòu)的計(jì)算。這種結(jié)果是可以通過(guò)計(jì)算量化的。570年代后期，化工廠和核能工業(yè)的污染，使社會(huì)科學(xué)家開始用這一術(shù)語(yǔ)來(lái)指涉技術(shù)和社會(huì)發(fā)展的災(zāi)難性后果。隨著生態(tài)危機(jī)問(wèn)題熱化，“風(fēng)險(xiǎn)”概念自80年年代以來(lái)已從單純技術(shù)經(jīng)濟(jì)的范疇擴(kuò)展為一個(gè)社會(huì)理論范疇。德國(guó)著名社會(huì)科學(xué)家貝克就用“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”來(lái)指稱當(dāng)代社會(huì)區(qū)別于“工業(yè)社會(huì)”的形態(tài)及性質(zhì)。6 貝克所說(shuō)的風(fēng)險(xiǎn)，指稱的是完全逃離人類感知能力的放射性、空氣、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴隨的短期的和長(zhǎng)期的對(duì)植物、動(dòng)物和人的影響。它們引致系統(tǒng)的、常常是不可逆的傷

8、害，而且這些傷害一般是不可見(jiàn)的。7安東尼？吉登斯和烏爾里希？貝克將這種風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的不確定性稱作“人為制造出來(lái)的不確定性”。 風(fēng)險(xiǎn)的概念意味著：風(fēng)險(xiǎn)既非毀壞也非對(duì)安全的信任，而是“虛擬的現(xiàn)實(shí)”；一種具有威脅性的未來(lái)變成了影響當(dāng)前行為的參數(shù)；風(fēng)險(xiǎn)直接地和間接地與文化定義和生活是否可容忍的標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系，它涉及“我們想怎樣生活？”這一價(jià)值判斷；“人為制造出來(lái)的不確定性”暴露12345678下一頁(yè) 了國(guó)家政府控制風(fēng)險(xiǎn)能力的匱乏；當(dāng)代的風(fēng)險(xiǎn)概念關(guān)涉知識(shí)和不意識(shí)/沒(méi)有知識(shí)的某種特殊的綜合；新的風(fēng)險(xiǎn)類型可能同時(shí)是地區(qū)性的和全球性的；日常的認(rèn)識(shí)遮蔽了危險(xiǎn)的傳播和活動(dòng)，因此知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)的潛在影響之間存在差距；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的

9、概念消除了自然與文化之間的差異。8風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中有害技術(shù)的無(wú)處不在、科學(xué)研究的缺陷以及沒(méi)有能夠找到有效控制的制度性控制手段，整個(gè)社會(huì)因?yàn)榧夹g(shù)的威脅而惶恐不安。 風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中已經(jīng)居于“準(zhǔn)主體”的地位。那么風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)有何表現(xiàn)？根據(jù)貝克的觀點(diǎn)，主要有以下幾個(gè)方面： 1、風(fēng)險(xiǎn)的普及性 在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，原本特定的人、時(shí)、地的風(fēng)險(xiǎn)，在科技的高度專業(yè)化與分化的情況下，已經(jīng)跨越了特定人、時(shí)、地的界限而成為普及性甚至全球性影響的風(fēng)險(xiǎn)。如一個(gè)工廠發(fā)生事故，該事故所能影響到的人，只是在該工廠從事工作的人。但是，當(dāng)今的高科技和生態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的影響，如生態(tài)環(huán)境的破壞等，每個(gè)人都會(huì)受到波及，并沒(méi)有職業(yè)、階級(jí)、種族之

10、分，且在時(shí)間上也沒(méi)有界限，一旦出現(xiàn)就會(huì)持續(xù)和全面擴(kuò)散，徹底突破特定時(shí)間、地點(diǎn)、人物的限制。高科技風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)使得風(fēng)險(xiǎn)影響所及帶有全球性、普及性。另外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易市場(chǎng)的全球化，也在另一方面成就了風(fēng)險(xiǎn)的全球化。一個(gè)很明顯的例子就是英國(guó)瘋牛病的例子。當(dāng)英國(guó)的牛肉出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候，應(yīng)該只有當(dāng)?shù)氐娜嗣癫庞谐耘Ｈ庵卸镜目赡?，但是因?yàn)槿澜绲娜馄肥袌?chǎng)是流通的，所以有可能中國(guó)的居民也會(huì)因吃牛肉而中毒，所以吃牛肉中毒的風(fēng)險(xiǎn)因食品市場(chǎng)的全球化而全球化。所以，現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)有普遍性的性質(zhì)，其影響廣及各地的人，只要是地球上的生命形態(tài)，皆是現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的可能受害者。 2、風(fēng)險(xiǎn)的人為性 在工業(yè)社會(huì)，可以明確地分清風(fēng)險(xiǎn)制造者和受害者，風(fēng)險(xiǎn)更

11、多的來(lái)自于自然界。但在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)的制造者和受害者往往難以區(qū)分，風(fēng)險(xiǎn)的制造者往往是人本身。貝克用“回力棒效應(yīng)”來(lái)比喻這種現(xiàn)象?；亓Π粲砂闹薜耐林C人發(fā)明，可以射出去打到天空的獵物后再飛回來(lái)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)的制造者最終將成為風(fēng)險(xiǎn)的受害者。現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的制造者，實(shí)質(zhì)上是人自身。人對(duì)自然的掠奪、對(duì)環(huán)境的破壞、人制造了高科技的生產(chǎn)工具和生活用品，而這些人造物往往又?jǐn)[脫了人的控制，將其風(fēng)險(xiǎn)后果又還給了人。 3、風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)依賴性 當(dāng)今社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)是以毒素或放射性形式存在，人通過(guò)肉體感官根本無(wú)從感知它的存在?！斑@個(gè)社會(huì)在技術(shù)上越來(lái)越完善，它甚至提供越來(lái)越完美的解決辦法，但是與此相關(guān)的后果影響和種種危險(xiǎn)卻是

12、受害者根本無(wú)法直接感覺(jué)到的?！? 所以，當(dāng)今社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)具有很高的知識(shí)依賴性質(zhì)，只有依賴于知識(shí)、憑借知識(shí)的傳播、教導(dǎo)，才能被人們認(rèn)識(shí)到。也就是說(shuō)，人們無(wú)法直接以感官來(lái)體會(huì)高科技存在的風(fēng)險(xiǎn)，惟有當(dāng)人們擁有該方面的知識(shí)，才能了解他的風(fēng)險(xiǎn)性。 4、風(fēng)險(xiǎn)的日常性 風(fēng)險(xiǎn)滲透于人們的日常生活，無(wú)從逃避，因此，貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代人的宿命。10 5、風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)性11 當(dāng)今社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于對(duì)現(xiàn)代科技的應(yīng)用?？萍嫉牟粩喔镄拢泊碇L(fēng)險(xiǎn)不斷增加與改變，要隨時(shí)預(yù)測(cè)新科技可能帶來(lái)的影響，掌握其可能的風(fēng)險(xiǎn)影響的確是一件極其困難的事情。再加上現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的影響常常有遲延效應(yīng)和混合出現(xiàn)的可能，更增加尋找原因和鑒定上的

13、困難。不僅現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)隨著科技的不斷革新而難以確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)，連風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的結(jié)果影響，也是難以預(yù)測(cè)的。 在古典工業(yè)社會(huì)中，財(cái)富生產(chǎn)的“邏輯”統(tǒng)治著風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的“邏輯”；而在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，這種關(guān)系就顛倒了過(guò)來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)和分配的邏輯代替了財(cái)富生產(chǎn)和積累的邏輯作為社會(huì)分層和政治分化的標(biāo)志。用貝克的話說(shuō)，就是“在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，不明的和無(wú)法預(yù)料的后果成為歷史和社會(huì)的主宰力量”。理由有五：第一，產(chǎn)生于晚期現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)在知識(shí)里可以被改變、夸大、轉(zhuǎn)化或者削減，它們是可以隨意被社會(huì)界定和建構(gòu)的，因而掌握著界定風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)力的大眾媒體、科學(xué)和法律等專業(yè)，擁有關(guān)鍵的社會(huì)和政治地位；第二，生態(tài)災(zāi)難和核泄漏是不在乎國(guó)家邊界的，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了新的

14、國(guó)際不平等，包括第三世界和工業(yè)化國(guó)家的不平等以及工業(yè)化國(guó)家之間的不平等，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)在這個(gè)意義上是世界性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；第三，雖然風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散和商業(yè)化并沒(méi)有完全摒棄資本主義發(fā)展的邏輯，但它使資本主義進(jìn)入了一個(gè)新的階段，即隨著對(duì)工業(yè)社會(huì)自身釋放的風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)掘，工業(yè)社會(huì)產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的危險(xiǎn)和政治可能性；第四，在階級(jí)和階層地位上，存在決定意識(shí)，但在風(fēng)險(xiǎn)地位上，意識(shí)決定存在，知識(shí)獲得了新的政治意義，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的政治可能性必須在一種有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的起源和擴(kuò)散的社會(huì)學(xué)理論中進(jìn)行闡述和分析；第五，從社會(huì)學(xué)理論認(rèn)識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，包含一種特殊的政治爆炸力，避免和管理這些風(fēng)險(xiǎn)可能包括對(duì)權(quán)力和權(quán)威的再認(rèn)識(shí)。12 貝克認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的

15、發(fā)展有兩個(gè)階段，在第一階段，進(jìn)步的樂(lè)觀主義遮蔽了風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的事實(shí)，而“對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的否認(rèn)就是風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)所需的最好的土壤。其結(jié)果必然是使全球性風(fēng)險(xiǎn)增大到最大限度的格局。”在第二階段，“風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)已被普遍接受，因此進(jìn)步意識(shí)原則上已經(jīng)被打破?！笨茖W(xué)的發(fā)現(xiàn)、界定和解決風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程必然是制造新的風(fēng)險(xiǎn)或者使老的風(fēng)險(xiǎn)劇烈化的過(guò)程。這樣，單從科學(xué)自身的發(fā)展看，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)正在科學(xué)的自我循環(huán)中被催生、擴(kuò)大。而且，與工業(yè)社會(huì)早期及工具合理性所設(shè)想的可控制的、可計(jì)算的風(fēng)險(xiǎn)相比，這些由核工業(yè)、化學(xué)工業(yè)、生態(tài)破壞以及轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)所造成的風(fēng)險(xiǎn)具有了自己的新的特點(diǎn)，日益地處于失控狀態(tài)：超出了時(shí)空限制，是全球化的和代際傳遞的；不再可根據(jù)現(xiàn)成的因

16、果規(guī)則、譴責(zé)和責(zé)任追究規(guī)則進(jìn)行說(shuō)明和計(jì)算；因此，這些風(fēng)險(xiǎn)的后果就是不可彌補(bǔ)的，也不可通過(guò)在簡(jiǎn)單現(xiàn)代化階段建立起來(lái)的保險(xiǎn)制度來(lái)防范。這正是理性化的人類的生存處境的最大悖謬之處。 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)還具有兩種不同的未來(lái)圖景。一方面，人們對(duì)技術(shù)進(jìn)步的長(zhǎng)處的疑慮越來(lái)越多，公眾也認(rèn)識(shí)到科學(xué)的短處，因此可以促使技術(shù)知識(shí)民主化。這種調(diào)整使公眾能夠獲得對(duì)技術(shù)的控制權(quán)，同時(shí)促使科學(xué)克服還原主義傾向。這樣，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)極其惡劣的后果就能夠得到遏制，一種建立在更為人道的技術(shù)之上的未來(lái)社會(huì)就有可能實(shí)現(xiàn)。另一方面，如果社會(huì)不能解除名譽(yù)日益掃地的科學(xué)政治機(jī)構(gòu)對(duì)技術(shù)的控制權(quán)，那么我們就會(huì)面臨一個(gè)暗淡得多的未來(lái)。在這種情況下，科學(xué)進(jìn)一步專

17、業(yè)化，而科學(xué)界和政治機(jī)構(gòu)卻總是竭力爭(zhēng)取在已經(jīng)陌生化的公眾面前保全自己的合法性，所以人們可能會(huì)失去民主治理的機(jī)會(huì)。 貝克主張，要解救風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，關(guān)鍵不在于如何加強(qiáng)啟蒙理性意義上的反思，而在于從根本上轉(zhuǎn)換和摒棄這種已經(jīng)不合時(shí)宜的思維方式，建立全新的社會(huì)認(rèn)識(shí)論，一次全新的啟蒙：“打破僵局的出路在于啟蒙，啟蒙，啟蒙。”惟有通過(guò)第二次啟蒙，才能徹底破除第一次啟蒙確立起來(lái)的關(guān)于理性、科技和現(xiàn)代化的各種迷思。 正如中國(guó)松花江污染事故所揭示的那樣，當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)千方百計(jì)地掩蓋各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。公眾的擔(dān)心常常被說(shuō)成是毫無(wú)根據(jù)的，不科學(xué)的。盡管政府和企業(yè)想方設(shè)法地隱瞞和掩飾風(fēng)險(xiǎn)，意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重性的學(xué)者和處在風(fēng)險(xiǎn)之中的

18、人們聯(lián)合起來(lái)了，動(dòng)員各種社會(huì)力量自下而上地質(zhì)疑政府的作為和不作為，貝克稱此為“亞政治行動(dòng)”。在“亞政治行動(dòng)”的邏輯下，科學(xué)界和政治界對(duì)專業(yè)知識(shí)和理性的壟斷被打破了。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)不存在什么專家。社會(huì)運(yùn)動(dòng)提出的問(wèn)題都不會(huì)得到風(fēng)險(xiǎn)專家的回答，而專家回答的問(wèn)題也沒(méi)有切中要害，不能安撫民眾的焦慮?，F(xiàn)在對(duì)科學(xué)的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)使得社會(huì)對(duì)科學(xué)與技術(shù)破除了其隱喻的光芒。于是，社會(huì)理性不斷地挑戰(zhàn)專家對(duì)科學(xué)理性的壟斷地位。然而，中國(guó)試圖在實(shí)現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)現(xiàn)代化，我們?cè)诶碚撋纤坪跬瑫r(shí)需要科學(xué)理性和社會(huì)理性。在實(shí)踐中，政治機(jī)構(gòu)總試圖壟斷科學(xué)理性，排斥社會(huì)理性的生成和擴(kuò)展，然而又不得不在不斷出現(xiàn)的環(huán)境事件和生態(tài)危機(jī)面

19、前竭力保全自己的合法性。我們禁不住要反思：這樣的政治權(quán)威在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中如何得以維系？面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的公共危機(jī)，國(guó)家行政應(yīng)該如何面對(duì)？作為控制和規(guī)范行政權(quán)力的行政法又當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制給出如何可操作的安排？ 二 應(yīng)對(duì)：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制原則的確立 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的立法，專家理性被質(zhì)疑 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，政府仍然不能缺失其巨大作用，即使在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)上。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域中存在著高度信息不對(duì)稱，個(gè)人缺乏搜集、鑒別與認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)信息的能力，市場(chǎng)上的企業(yè)則往往具有信息優(yōu)勢(shì)，它們會(huì)去追求收益最大化，如果沒(méi)有外在的規(guī)制壓力，企業(yè)往往缺乏去主動(dòng)披露風(fēng)險(xiǎn)信息，削減污染水平的激勵(lì)。單靠自由市場(chǎng)無(wú)法及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，對(duì)此，政府肩負(fù)著通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制保

20、護(hù)公民的自由和權(quán)利，促進(jìn)公共衛(wèi)生和安全，保護(hù)環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)行為的責(zé)任。 政府的規(guī)制行為將依法而展開。而現(xiàn)代的行政法立法由民選產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)以及由代議機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)通過(guò)授權(quán)立法的形式來(lái)完成。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論是代議機(jī)關(guān)的立法還是授權(quán)立法，最終都由專家來(lái)完成。 風(fēng)險(xiǎn)立法一般以專家通過(guò)科學(xué)方法計(jì)算所得出的標(biāo)準(zhǔn)值為依據(jù)確定某種風(fēng)險(xiǎn)的可接受程度，然后通過(guò)立法的形式使其具有法律效力，但科學(xué)和科學(xué)方法本身的局限對(duì)這種專家立法構(gòu)成了挑戰(zhàn)和危機(jī)，這種專家立法能否解決風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題以及其本身的合法性和可行性是大可懷疑的。專家立法的理性基礎(chǔ)和工業(yè)社會(huì)的理性基礎(chǔ)是一致的：即形式理性或工具理性，追求世界秩序的普遍性、邏

21、輯性、可計(jì)算性、可預(yù)測(cè)性、確定性。然而，專家知識(shí)本身的缺陷使以形式理性為基礎(chǔ)的專家立法實(shí)質(zhì)上卻是造成風(fēng)險(xiǎn)的原因之一。專家立法將風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生化約為測(cè)量、計(jì)算、概率，通過(guò)一套風(fēng)險(xiǎn)管理的制度來(lái)應(yīng)對(duì)。無(wú)論計(jì)算出來(lái)的數(shù)據(jù)多么微小，卻還總是有“萬(wàn)一”的可能。然而，這種“萬(wàn)一”一旦發(fā)生，其結(jié)局將是毀滅性的。因此，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制面臨著正當(dāng)性與責(zé)任的問(wèn)題。 在英國(guó)，由行政機(jī)關(guān)制定的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程普遍為公眾不信任，自從20世紀(jì)70年代以來(lái)，對(duì)政府官僚體系和專長(zhǎng)的普遍懷疑開始增長(zhǎng)。認(rèn)為政府存在制度慣性、無(wú)效率、決策以政治而非科學(xué)背景為基礎(chǔ)，認(rèn)為政府部門已經(jīng)被產(chǎn)業(yè)界所“俘獲”。增加公眾信任的方法有很多，不論風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

22、如何，去強(qiáng)調(diào)強(qiáng)調(diào)道德倫理以及預(yù)防原則，是可在某種程度上排除恣意裁量的。13標(biāo)準(zhǔn)要求對(duì)道德問(wèn)題，以及制度設(shè)計(jì)中的實(shí)用主義的問(wèn)題加以權(quán)衡，英國(guó)皇家環(huán)境污染委員會(huì)在它的第二十一份報(bào)告中，指出標(biāo)準(zhǔn)制定是一個(gè)“實(shí)踐判斷”的過(guò)程，它是由“一個(gè)努力探求滿足多種約束和立場(chǎng)的審議過(guò)程”所達(dá)致的。14森斯坦教授在對(duì)美國(guó)類似的發(fā)展加以評(píng)論時(shí)，也暗示隨著“成本/收益國(guó)家”的浮現(xiàn)，我們正在見(jiàn)證一個(gè)“憲法時(shí)刻”。 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的引入 引入道德權(quán)衡及社會(huì)理性是對(duì)專家立法行為所帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的警惕。說(shuō)到底，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是一個(gè)典型的“決策于未知之中”的領(lǐng)域，這“不確定性”來(lái)自方法論、認(rèn)識(shí)論乃至本體論上的一系列問(wèn)題，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所需的科學(xué)

23、信息而言，從概念、度量、取樣方法，到數(shù)學(xué)模型以及因果關(guān)系的推論等多方面都存在著不確定性。而且風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中并非是靜態(tài)的線性的對(duì)應(yīng)關(guān)系，還要考慮到規(guī)制帶來(lái)的成本和收益，是否會(huì)帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)制實(shí)施過(guò)程中會(huì)遭遇到怎樣的困難和實(shí)際的問(wèn)題？有時(shí)即使規(guī)制者能預(yù)測(cè)到可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，但是卻無(wú)法度量出風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的蓋然性。 對(duì)此，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中引入的一項(xiàng)被稱為“預(yù)防原則”15的重要法律原則，這項(xiàng)原則要求風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者在頒布旨在保護(hù)人體健康和環(huán)境生態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)與政策時(shí)，將科學(xué)不確定性的因素考慮在內(nèi)，這個(gè)原則是關(guān)乎行政活動(dòng)的合法性與正當(dāng)性的問(wèn)題。根據(jù)預(yù)防原則，要給科學(xué)上的不確定性予以“充分的和實(shí)質(zhì)性的”考量。 盧曼看來(lái)，現(xiàn)代法律已

24、經(jīng)變成一種指引和分配機(jī)會(huì)并且解決社會(huì)中功能失調(diào)的機(jī)制，這些功能失調(diào)問(wèn)題是迅速增長(zhǎng)的功能系統(tǒng)內(nèi)部分層所導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果。我們必須從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)審視它。16現(xiàn)代法律只適合于在人們尋求解決具體問(wèn)題的辦法時(shí)提供相應(yīng)的參考。盧曼指出：“法律的穩(wěn)定性和有效性已經(jīng)不再依賴于一種更高的和更穩(wěn)定的秩序，恰恰相反，它依賴于一種變化原則：法律的穩(wěn)定性和有效性的基礎(chǔ)正在于法律的可變性”。盧曼說(shuō)：“日益復(fù)雜的社會(huì)對(duì)法律的步步緊逼將繼續(xù)維持下去，因?yàn)榉傻挠行Щ貞?yīng)還沒(méi)有展開”。17 盧曼要求我們直接面對(duì)公法的當(dāng)代現(xiàn)實(shí)，致力于回答法律如何為當(dāng)代社會(huì)提供一種能夠安排和限定政治行政系統(tǒng)之運(yùn)作的規(guī)范性框架。18 馬丁洛克林也提及

25、，他們的主流政治和法律文化已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)日益加快的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、和技術(shù)變遷所帶來(lái)的巨大壓力。因此，公法可能為有效和負(fù)責(zé)的政府結(jié)構(gòu)作出的任何貢獻(xiàn)都應(yīng)當(dāng)基于一種社會(huì)學(xué)趨向，研究必須根植于一個(gè)社會(huì)建構(gòu)的領(lǐng)域。公法學(xué)應(yīng)當(dāng)把考察法律的規(guī)范結(jié)構(gòu)能夠以何種形式影響政府完成其指導(dǎo)、控制和評(píng)價(jià)任務(wù)的過(guò)程作為其主要關(guān)注點(diǎn)。19 對(duì)于行政規(guī)制權(quán)而言，立法通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)其行政規(guī)制行為進(jìn)行指引和限定，要求風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制者將科學(xué)不確定性的因素考慮在內(nèi)，這個(gè)原則可在某種程度上支持與引導(dǎo)政府規(guī)制行為的合法性與正當(dāng)性的問(wèn)題，是對(duì)科學(xué)以及專家的理性基礎(chǔ)本身的缺陷將導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)的防范。 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則濫觴于20世紀(jì)80年代的德國(guó)法律。這一原

26、則要求，如果有發(fā)生嚴(yán)重的或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害，確定的科學(xué)證據(jù)的缺乏不得成為延遲采取必要的預(yù)防措施的借口。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則針對(duì)的是在科學(xué)上尚未得到最終明確證實(shí)，但如等到科學(xué)證實(shí)時(shí)才采取防范措施，則為時(shí)過(guò)晚的損害之危險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)。不確定性成為一個(gè)困擾立法的問(wèn)題，因?yàn)闆](méi)有科學(xué)方法能提出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的所有問(wèn)題，更不用說(shuō)是找到答案。但是與其讓社會(huì)盲目地相信科學(xué)只是能解決所有的不確定性，不如運(yùn)用成熟和理智的政策使其認(rèn)識(shí)科學(xué)知識(shí)這種內(nèi)在局限性。所以科學(xué)應(yīng)當(dāng)公開這種局限性從而促使公眾對(duì)這種在經(jīng)濟(jì)必需的名義下對(duì)自然進(jìn)行的干預(yù)進(jìn)行批判性的討論，這也是社會(huì)理性的引入。 我國(guó)目前的立法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則并未提及，從一些法律文件來(lái)看，

27、政府沒(méi)有將其與防止原則加以區(qū)別，并非風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性的原則。比如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的典型要素存在科學(xué)不確定性不能作為推遲采取預(yù)防措施的理由在我國(guó)法律中難覓蹤影。20未來(lái)立法中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的確立無(wú)疑要求政府在規(guī)制行為時(shí)遵守如下要素21： 1、損害預(yù)防：這是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的最本質(zhì)要素，這種預(yù)防應(yīng)當(dāng)在決策中占有地位，而不只是在事情發(fā)生后減輕損害。 2、舉證責(zé)任倒置：不是由潛在的受害人而是由從事這種可能帶來(lái)危害的行動(dòng)人承擔(dān)證明安全或無(wú)害的責(zé)任。 3、消除：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的最終目標(biāo)是有害物質(zhì)的消滅，而不只是風(fēng)險(xiǎn)管理。尤其是對(duì)于持久性有機(jī)污染物，消除是唯一長(zhǎng)期的辦法。 4、公眾導(dǎo)向：公眾的健康是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的一個(gè)基本考

28、慮。人類享有健康及健康環(huán)境的基本人權(quán)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。任何潛在的損害威脅都應(yīng)當(dāng)通過(guò)使用最佳可得知識(shí)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方式來(lái)保護(hù)我們的基本人權(quán)，而不是等到科學(xué)研究能夠提供有害的證據(jù)時(shí)。公眾檢測(cè)數(shù)據(jù)和人們對(duì)危害的證詞應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)闹匾远覒?yīng)當(dāng)提供作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則基礎(chǔ)的信息。 5、替代方法評(píng)價(jià)：比如：高毒性殺蟲劑的作用是提高農(nóng)作物的產(chǎn)量，然而一個(gè)有利于可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)作物產(chǎn)量研究結(jié)果是通過(guò)對(duì)植物、土壤和害蟲進(jìn)行綜合的、生態(tài)的方法管理也能達(dá)到提高產(chǎn)量的目的，而且不會(huì)對(duì)人類和環(huán)境構(gòu)成危害，這說(shuō)明殺蟲劑并不是必需的。 6、不確定性即是有威脅：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則認(rèn)為不確定性是一種潛在的威脅，不確定性被推定為缺乏無(wú)害的證

29、明，而不是原來(lái)那樣，不確定性是無(wú)害的證明。 7、技術(shù)、科學(xué)上無(wú)害：反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的人認(rèn)為該原則是反科學(xué)的，正相反，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則具有合理的技術(shù)、科學(xué)性。運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則方法進(jìn)行評(píng)估的程序不是建立在想象和無(wú)根據(jù)的擔(dān)心之下進(jìn)行的，而是建立在最佳可得科學(xué)證據(jù)紙上通過(guò)合理的技術(shù)分析程序進(jìn)行的。 8、自由充分的信息：這是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的一個(gè)關(guān)鍵要素。要求與對(duì)人類健康的環(huán)境有潛在威脅相關(guān)信息完全披露并易獲得。 9、公開：建立在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則之上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系應(yīng)是一個(gè)公開、民主和大眾參與的程序，不是科學(xué)精英專有的權(quán)力。 10、需要基礎(chǔ)：在允許化學(xué)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)之前，要全面綜合地評(píng)估這種產(chǎn)品是否需要，這種產(chǎn)品對(duì)人類

30、的好處應(yīng)當(dāng)是明確的而最重要的是沒(méi)有潛在的危害威脅。 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用的限制 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用應(yīng)該遵循以下原則： 1、比例原則 關(guān)于比例原則，學(xué)者們大多認(rèn)為比例原則多見(jiàn)于憲法和行政法中。在憲法層面上，比例原則是指只有在公共利益所必要的范圍內(nèi)，才能夠限制人們的權(quán)利。也就是說(shuō)不僅行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在處理個(gè)案時(shí)要遵守比例原則，而且立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法時(shí)，其立法目的、限制公民權(quán)利的法律規(guī)定都必須考慮對(duì)人民權(quán)利的限制是否必要，是否成比例。而行政法意義上的比例原則注重的是實(shí)施公權(quán)力行為的“手段”與行政“目的”之間，應(yīng)該存在一定的“比例”關(guān)系。 例如，歐洲委員會(huì)認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)受到比例原則的約束。歐洲委員會(huì)

31、中有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的文件同樣也對(duì)其作了限制性規(guī)定，即指出預(yù)防性措施應(yīng)與其目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。還指出，在某些情況下，對(duì)潛在危險(xiǎn)的徹底禁止可能是不適當(dāng)?shù)模谄渌恍┣闆r下，徹底的禁止可能是對(duì)于危害的唯一回應(yīng)。而且抵制危險(xiǎn)的措施應(yīng)包括有可能對(duì)環(huán)境和資源保護(hù)更少限制的相關(guān)選擇。22除了歐洲委員會(huì)適用比例原則對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則加以限制外，一些國(guó)家也確立了利用比例原則來(lái)限制風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的立法例。例如，德國(guó)行政管理法規(guī)定，比例原則在限制行政措施范圍方面起到了主要作用。并規(guī)定這些限制因素主要包括以下四個(gè)方面：預(yù)期措施應(yīng)服務(wù)于公眾利益；措施必須適合于既定目標(biāo)；措施應(yīng)是必要的，不存在對(duì)個(gè)人自由更少限制的其他合理選擇；措施和

32、既定目標(biāo)應(yīng)相互適合。 2、成本收益分析 在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，所謂的成本收益分析是指將某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中可能發(fā)生的成本與收益歸納起來(lái)，并利用數(shù)量分析方法來(lái)計(jì)算成本和收益之間的比值，從而判斷該經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否可行。在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用過(guò)程中，也不可避免會(huì)涉及外部性問(wèn)題。對(duì)此有學(xué)者指出，效率是相對(duì)的，其不可能成為管理的唯一目標(biāo)。在某些情況下，保護(hù)環(huán)境、防治污染可能不符合經(jīng)濟(jì)效率，但是這并不意味著是沒(méi)有價(jià)值的。因而，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則中的成本收益分析不是一種簡(jiǎn)單經(jīng)濟(jì)學(xué)上的計(jì)算，而是一種表明危險(xiǎn)狀態(tài)的方法。然而，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不僅是臨時(shí)的危險(xiǎn)，而且是目前的活動(dòng)所造成的在未來(lái)幾十年或是幾個(gè)世紀(jì)都存在的危險(xiǎn)。有學(xué)者建議

33、，有必要對(duì)未來(lái)環(huán)境價(jià)值打折扣，正如對(duì)未來(lái)的花費(fèi)和收益打折扣一樣。而貨幣化和折扣率都是關(guān)系收益和花費(fèi)得以準(zhǔn)確評(píng)估的關(guān)鍵因素，而對(duì)這些成本收益分析中細(xì)節(jié)的確定不僅需要管理者有較強(qiáng)的責(zé)任心，認(rèn)真加以審查，而且需要公布于眾，交于公眾進(jìn)行討論和審定。通過(guò)成本收益分析，增強(qiáng)了管理者的責(zé)任感，也增強(qiáng)了管理過(guò)程的透明度，使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的決策更具科學(xué)性和合理性。然而，很多危險(xiǎn)不僅產(chǎn)生了貨幣化的花費(fèi)和收益，而且產(chǎn)生非貨幣化的花費(fèi)和收益。對(duì)于這些非貨幣化的花費(fèi)和收益，成本收益分析不可能進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)估。而且并不是所有的東西都可以貨幣化，也不是所有的東西都可以通過(guò)同一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，如人類健康、環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)等，都應(yīng)

34、以不同的方式來(lái)衡量。另外，很多東西的價(jià)值是不可以計(jì)測(cè)的。同時(shí)，成本收益分析也具有模糊性、不確定性和復(fù)雜性。鑒于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用進(jìn)行成本收益分析存在一定操作上的困難，很少有國(guó)家通過(guò)立法規(guī)定應(yīng)適用成本收益分析對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行限制。 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為規(guī)制原則對(duì)行政規(guī)制行為的輻射：以環(huán)境法為例 我國(guó)真正意義上的環(huán)境法是1979年的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法。它標(biāo)志著我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作真正進(jìn)入法制階段，同時(shí)也意味著我國(guó)環(huán)境法律體系建立的開始。但是隨著近20年來(lái)環(huán)境惡化日益加劇，國(guó)民的環(huán)保意識(shí)、法律意識(shí)的提高，現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法修改被提上議事議程。 環(huán)境保護(hù)法偏重于污染防治，環(huán)境保護(hù)法第24條規(guī)定了“誰(shuí)污

35、染、誰(shuí)治理”原則。該原則的適用范圍僅局限于污染防治領(lǐng)域，缺乏自然保護(hù)方面的原則規(guī)定。從這一偏向，我們可以看出環(huán)境保護(hù)法重視的是一種后果上的治理，雖然在法條全文有18處“防治”的字眼，這里所提及的預(yù)防是一種后果上的預(yù)防，而并不是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。由于環(huán)境損害，特別是生態(tài)環(huán)境、生物多樣性的破壞，是一個(gè)緩慢的演變過(guò)程，在短時(shí)間內(nèi)將破壞后果顯現(xiàn)出來(lái)。然而，對(duì)于這種環(huán)境破壞，我們必須采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的措施，生態(tài)環(huán)境、生物多樣性一旦破壞，將永遠(yuǎn)也無(wú)法恢復(fù)。其次，整個(gè)環(huán)境保護(hù)法都在追求一種結(jié)果控制，即只要針對(duì)會(huì)產(chǎn)生損害結(jié)果的污染行為進(jìn)行防治，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的存在基本上沒(méi)有涉及。在這方面主要表現(xiàn)在環(huán)境責(zé)任方面規(guī)定“造成環(huán)境污染

36、危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法實(shí)行的損害賠償責(zé)任是以產(chǎn)生后果為前提。然而，我們知道，環(huán)境破壞所造成的影響潛伏期間比較長(zhǎng)，如果必須要有損害后果才能承擔(dān)責(zé)任的情況之下，顯然不能達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。法律原則是可以作為眾多法律規(guī)則之基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性的原理和準(zhǔn)則。法律原則具有重要的導(dǎo)向作用，它能引導(dǎo)整個(gè)法律體制向前發(fā)展。因此風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為一項(xiàng)基本原則在環(huán)境保護(hù)法中明確提出，對(duì)整個(gè)環(huán)境法制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價(jià)值傾向都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的本質(zhì)是很顯然的，對(duì)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先考慮也是符合環(huán)境保護(hù)立法的要求。 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作

37、為一項(xiàng)法律原則，它對(duì)環(huán)境保護(hù)法的基本內(nèi)容也必然產(chǎn)生導(dǎo)向作用，即將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為一種理念滲透到基本內(nèi)容中去，使得基本內(nèi)容與基本原則相呼應(yīng)，相協(xié)調(diào)。只有這樣風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在實(shí)踐過(guò)程中才能得到完全的體現(xiàn)。首先，改變以往重污染防治輕自然資源保護(hù)的觀念。環(huán)境破壞與環(huán)境污染是環(huán)境立法需要解決的兩個(gè)重要問(wèn)題，污染防治與保護(hù)自然環(huán)境一樣是同等重要的問(wèn)題。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求“不會(huì)以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”。這就要求我們改變以往重污染防治，輕環(huán)境保護(hù)的觀念，對(duì)自然資源從立法上加強(qiáng)保護(hù)。其次，嚴(yán)格環(huán)境法律責(zé)任。環(huán)境法律責(zé)任是環(huán)境法的重要組成部分，是環(huán)境保護(hù)最強(qiáng)有力的手段，完善環(huán)

38、境法律責(zé)任是環(huán)境法得以有效實(shí)施、遏制環(huán)境問(wèn)題惡化的重要保證。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不要求以損害結(jié)果的出現(xiàn)為必備要件，而是如果出現(xiàn)威脅環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，便應(yīng)該由實(shí)害主體承擔(dān)一定形式的責(zé)任，而不必等到損害結(jié)果的出現(xiàn)。 三 應(yīng)對(duì)：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系的搭建 一個(gè)理想的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系應(yīng)至少具備以下要素23： 第一，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系的事權(quán)劃分應(yīng)比較明晰，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)在行政體系應(yīng)當(dāng)有較高的權(quán)威和行政級(jí)別，與其他規(guī)制機(jī)構(gòu)較強(qiáng)的協(xié)調(diào)和溝通能力。在我國(guó)目前風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制政策政出多門，因此難免有疊床架屋之虞。例如盡管2003年在原國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上成立了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，試圖承擔(dān)起食品安全監(jiān)管的“抓手”的角色，但是一個(gè)副部級(jí)單位很難

39、承擔(dān)起對(duì)分屬農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的食品安全監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)任務(wù)。因此應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威，明確事權(quán)劃分，將規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制常規(guī)化制度化。 第二，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)要有能力去確定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制項(xiàng)目的優(yōu)先次序，能夠決定如何更好的去配置資源來(lái)削減風(fēng)險(xiǎn)總量。目前我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制往往缺少理性的安排，要么是隨機(jī)式的“風(fēng)吹哪頁(yè)讀哪頁(yè)”，或者是被動(dòng)式的“兵來(lái)將擋，水來(lái)土淹”。例如是sars危機(jī)催生了我們對(duì)公共衛(wèi)生體系的關(guān)切，是松花江污染才使得我們對(duì)水質(zhì)污染有了更為清醒的認(rèn)識(shí)，是三鹿奶粉事件又一次敲響了食品安全規(guī)制的警鐘。一個(gè)有能力的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果做出理性的評(píng)

40、估，讓有限的政府資源與社會(huì)資源能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的配置。 第三，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)要有完備的信息、資金、人員與技術(shù)層面上的保障。信息披露在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中有著重要意義，但首先的問(wèn)題就是，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)能否搜集到全面完整的信息，并加以分析處理。為此要大力加強(qiáng)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，以促進(jìn)相關(guān)信息的收集、傳輸、處理、公布及利用。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政投入，在未來(lái)建立風(fēng)險(xiǎn)防范基金，將社會(huì)保險(xiǎn)、國(guó)家的資金給付職能與風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)合起來(lái)統(tǒng)籌考慮。 四 應(yīng)對(duì)：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中的形式選擇 傳統(tǒng)行政法學(xué)的體系建構(gòu)是圍繞行政處理這個(gè)兼具行政訴訟法、行政程序法和行政實(shí)體法三重功能的精致概念展開的，但在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，是為了實(shí)現(xiàn)防范或減輕風(fēng)險(xiǎn)，保

41、護(hù)公共健康、安全和環(huán)境的規(guī)制目標(biāo)，而綜合搭配運(yùn)用了各種嶄新的規(guī)制形式。 命令控制型規(guī)制形式 1、信息披露與風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)交流。在缺少政府規(guī)制的情況下，代理方出于對(duì)利潤(rùn)最大化的追求可能帶給作為委托方的消費(fèi)者更大風(fēng)險(xiǎn)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，政府會(huì)強(qiáng)制企業(yè)披露關(guān)于價(jià)格、品性、組分、數(shù)量或質(zhì)量的信息，對(duì)虛假或誤導(dǎo)的信息予以懲戒。信息披露增加了規(guī)制的靈活性，促進(jìn)了被規(guī)制者對(duì)規(guī)制過(guò)程的參與，減輕了政府提供信息的壓力，以及消費(fèi)者對(duì)政府的依賴。在我國(guó)，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量信息披露的要求主要集中于針對(duì)食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械等“經(jīng)驗(yàn)商品”的標(biāo)簽和說(shuō)明書制度，從而維持公平競(jìng)爭(zhēng)，防止對(duì)消費(fèi)者可能的誤導(dǎo)。同時(shí)政府需對(duì)掌握的風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)

42、予以及時(shí)披露。 2、標(biāo)準(zhǔn)。信息披露是一種較低程度的政府規(guī)制形式，它建立在消費(fèi)者面對(duì)信息能夠做出理性選擇的基礎(chǔ)之上，它并不能解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的所有問(wèn)題，事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的信息是那樣的紛繁復(fù)雜，且具有高度的專業(yè)性。而標(biāo)準(zhǔn)作為一種相對(duì)干預(yù)程度更高的規(guī)制形式，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。根據(jù)中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法第7條的規(guī)定，保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)在2002年2月24日印發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理的若干規(guī)定的通知，對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或強(qiáng)制條文內(nèi)容的范圍，起草、審查和批準(zhǔn)程序都作了規(guī)定。目前我國(guó)更多的標(biāo)準(zhǔn)還集中于工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，勞動(dòng)、安全、衛(wèi)生和環(huán)保等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)

43、域的標(biāo)準(zhǔn)在整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系中所占的比率，以及標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)設(shè)計(jì)和水平選取方面，都還與法治發(fā)達(dá)國(guó)家有較大的差距。優(yōu)化和完善我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)體系，將成為我國(guó)未來(lái)的努力方向。 3、許可。在高度信息不對(duì)稱的領(lǐng)域，許可的設(shè)定成為必然。在我國(guó)，目前經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域應(yīng)該去探求放松規(guī)制或者更為市場(chǎng)化的規(guī)制進(jìn)路，但是在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域依然有必要去強(qiáng)化和完善相應(yīng)的許可制度，這包括對(duì)職業(yè)資格的許可，以及對(duì)產(chǎn)品的許可。由風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行事前許可，可以在一定程度上起到未雨綢繆的作用。根據(jù)中華人民共和國(guó)行政許可法第12條第4項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通

44、過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。我國(guó)在藥品、醫(yī)療器械、化學(xué)品等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域都設(shè)定了許可制度。許可制度同時(shí)也需要在頒發(fā)許可證之后的定時(shí)規(guī)制抽查，尤其是對(duì)藥品、食品等領(lǐng)域的監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)防范。 市場(chǎng)化的規(guī)制形式 以上討論的是三種相對(duì)傳統(tǒng)也是經(jīng)典的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制形式，這些都是行政強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的命令控制型規(guī)制形式，它們給企業(yè)施加了高昂的守法成本，易于滋生規(guī)制者和被規(guī)制者之間的敵對(duì)意識(shí)，也難以受到公眾和輿論的支持。因此晚近風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)開始減少對(duì)被規(guī)制者發(fā)號(hào)施令，而是引入經(jīng)濟(jì)誘因等更為市場(chǎng)化的進(jìn)路從而讓被規(guī)制者沿著行政所希望的方向發(fā)展。主要的市場(chǎng)化規(guī)制形式有稅收、收費(fèi)、可交易的許可證制度、補(bǔ)

45、助政策和共同基金等。 五 應(yīng)對(duì)：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中的程序設(shè)置 可以將環(huán)境、藥品、核能等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程，分為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理兩個(gè)階段。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估步驟的專業(yè)性更強(qiáng)，更側(cè)重于對(duì)科學(xué)事實(shí)的認(rèn)定，來(lái)度量特定物質(zhì)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一般可以分為四步，以苯的職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制定為例：第一步是確證可能的風(fēng)險(xiǎn)，判斷苯是在任何情況下都致癌，還是工業(yè)用苯才致癌，還是特定場(chǎng)所特定濃度的苯才致癌；第二步是通過(guò)劑量-效應(yīng)曲線的描繪，來(lái)繪制出接觸苯的濃度和致癌風(fēng)險(xiǎn)變化之間的關(guān)聯(lián)，可以通過(guò)流行病學(xué)分析，或者通過(guò)動(dòng)物實(shí)驗(yàn)的推演來(lái)繪制曲線；第三步是去判斷人體可能接觸多少濃度的苯；第四步是對(duì)作為有毒化學(xué)物質(zhì)的苯進(jìn)行歸類和定位，來(lái)判斷

46、是否屬于致癌物，是一個(gè)強(qiáng)還是弱致癌物。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更多是一個(gè)“純”科學(xué)問(wèn)題，因此更多的要留給科學(xué)技術(shù)專家進(jìn)行專業(yè)判斷。 在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之后的風(fēng)險(xiǎn)管理階段，規(guī)制者要考慮規(guī)制手段能在多大程度上消除特定風(fēng)險(xiǎn)，本身又是否會(huì)帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)給相對(duì)人的實(shí)體利益帶來(lái)怎樣的影響，會(huì)帶來(lái)怎樣的附加成本，執(zhí)行起來(lái)會(huì)遭遇到怎樣的困難。只有在科學(xué)技術(shù)專家、政策制定者以及產(chǎn)業(yè)界的協(xié)力下，才能厘清這些“跨科學(xué)”或者說(shuō)是“科學(xué)政策”的問(wèn)題，才能有效的將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果、工程技術(shù)數(shù)據(jù)以及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的關(guān)切整合起來(lái)，權(quán)衡政策替代進(jìn)路，出臺(tái)切實(shí)可行的規(guī)制措施。 在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程中，還應(yīng)當(dāng)努力選擇一個(gè)合適的程序論壇，以促進(jìn)不同利益團(tuán)體間能就

47、事實(shí)和價(jià)值上的差異進(jìn)行協(xié)商，從而達(dá)到“一致同意”。由行政機(jī)關(guān)組織的對(duì)特定事件加以認(rèn)定的調(diào)查委員會(huì)或工作小組，則更類似于所謂的“科學(xué)法院”，它過(guò)于嚴(yán)格的將科學(xué)的事實(shí)認(rèn)定與后續(xù)的政策選擇相分離，對(duì)于處于科學(xué)知識(shí)前沿且具有高度政策考慮的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制而言，這樣的程序論壇也是不適宜的。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中最為普遍接受的還是“技術(shù)委員會(huì)模型”，技術(shù)委員會(huì)是由來(lái)自制造廠、消費(fèi)者、工程技術(shù)專家、政府部門、實(shí)驗(yàn)室和研究機(jī)構(gòu)等不同部門的成員組成的，他們根據(jù)科學(xué)規(guī)范，分析科學(xué)報(bào)告，就對(duì)科學(xué)數(shù)據(jù)的分析和推理展開爭(zhēng)論，通過(guò)商談?dòng)懻摚槍?duì)每個(gè)具體的領(lǐng)域和產(chǎn)品，來(lái)做出決斷。這樣的程序裝置不僅可以整合進(jìn)去公眾參與的部分要素，而且還可以反映

48、出不同科學(xué)見(jiàn)解間的縱橫捭闔，從而在科學(xué)和民主的緊張之間達(dá)成相對(duì)最優(yōu)的選擇。在我國(guó)的藥品審評(píng)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、核電站許可等諸多風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，技術(shù)委員會(huì)都發(fā)揮著重要的作用。在未來(lái)，技術(shù)委員會(huì)的人員組成應(yīng)當(dāng)均衡，委員會(huì)討論的記錄應(yīng)該能為利害關(guān)系人得到，或者通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等載體公開。24 【注釋】 * 誠(chéng)謝沈巋教授開設(shè)之行政法學(xué)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相關(guān)知識(shí)的傳授與思維的啟迪及同學(xué)們?cè)谟懻撜n上觀點(diǎn)的啟發(fā)。此外，本文吸收了宋華琳先生在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法學(xué)原理的轉(zhuǎn)型一文中建構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的大體框架，對(duì)他的研究成果表示致謝。 1 米蘭昆德拉著，王振孫、鄭克魯譯：不朽，上海：譯文出版社，2003年版，第62頁(yè)。 2 摘自凱斯r孫斯坦

49、著、師帥譯：風(fēng)險(xiǎn)與理性安全、法律及環(huán)境，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005年版，前言部分。 3 ulrich beck,risk society,london,sage,1992, 4 2005年11月13日下午1時(shí)45分，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)吉林石化公司雙苯廠發(fā)生大爆炸，釀成了一起生產(chǎn)安全事故，21人輕傷，5人死亡，2人重傷，1人失蹤，數(shù)萬(wàn)居民疏散。20日7時(shí)，吉林、黑龍江省界第一個(gè)監(jiān)測(cè)斷面檢出苯超標(biāo)，表明污染帶前鋒已經(jīng)到達(dá)黑龍江省。哈爾濱市人民政府于21日發(fā)布公告，因市政府決定對(duì)市政供水管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行全面檢修并臨時(shí)停止供水，停水時(shí)間自22日中午12時(shí)起，時(shí)間為4天。吉林石化公司卻強(qiáng)調(diào)，爆炸產(chǎn)生的是二

50、氧化碳和水，絕對(duì)不會(huì)污染到水源，而且公司也有自己的污水處理廠，不會(huì)排放不合格的污水。于是，黑龍江省與吉林省在松花江水污染問(wèn)題上發(fā)生了爭(zhēng)執(zhí)，黑龍江指責(zé)位于上游的雙苯廠爆炸引起污染，吉林省回應(yīng)說(shuō)11月13日雙苯廠爆炸后的確發(fā)現(xiàn)苯類污染物流入松花江，但經(jīng)過(guò)及時(shí)處理，污染度低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。23日，國(guó)家環(huán)?？偩謱?duì)兩省的爭(zhēng)執(zhí)作出裁決，認(rèn)定受雙苯廠爆炸影響，松花江發(fā)生重大水污染事件。接著，吉林省副省長(zhǎng)矯正中代表吉林省對(duì)“吉化11?13事件”給哈爾濱市民帶來(lái)的飲水安全問(wèn)題表示慰問(wèn)和深深的歉意。同時(shí)，不少市民紛紛將孩子和老人送到外地“避難”，從哈爾濱開出的火車和飛機(jī)票出現(xiàn)一票難求的緊張局面。24日，由于黑龍江是俄羅斯哈巴羅夫斯克市150萬(wàn)居民的主要飲用水源，該市宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。同日早晨，環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)解振華會(huì)見(jiàn)俄羅斯駐中國(guó)大使，向后者通報(bào)這次污染事故的全部詳情。12月2日，解振華因松花江污染事