論支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的財(cái)政政策

1、論支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展的財(cái)政政策摘要：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是為農(nóng)業(yè)消費(fèi)者在從事農(nóng)業(yè)消費(fèi)過(guò)程中，對(duì)遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟(jì)損失提供保障的一種保險(xiǎn)。它被視作推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)開(kāi)展的關(guān)鍵因素。開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅能促進(jìn)農(nóng)業(yè)開(kāi)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給，還能減少農(nóng)民收入波動(dòng)，增進(jìn)農(nóng)民福利。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)越來(lái)越引起我國(guó)學(xué)術(shù)界和政府的高度重視，我國(guó)財(cái)政政策對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持的傳統(tǒng)做法正面臨改革創(chuàng)新的歷史機(jī)遇。關(guān)鍵詞：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；財(cái)政政策農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)展的一大支柱，這個(gè)支柱缺了，農(nóng)業(yè)的根底地位就會(huì)動(dòng)遙連續(xù)6年的中央“一號(hào)文件都對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展提出了詳細(xì)要求，特別是2022年中央“一號(hào)文件指出，“

2、積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，按照政府引導(dǎo)、政策支持、市場(chǎng)運(yùn)作、農(nóng)民自愿的原那么，建立完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。2022年中央“一號(hào)文件指出：“認(rèn)真總結(jié)各地開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的經(jīng)歷和做法，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，科學(xué)確定補(bǔ)貼品種。落實(shí)好這一決策，應(yīng)從現(xiàn)實(shí)分析人手，從支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展的財(cái)政政策上有所打破。一、我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的蕭條景象我國(guó)是世界上農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害較嚴(yán)重的國(guó)家之一。近幾年，農(nóng)業(yè)每年因自然災(zāi)害導(dǎo)致的損失約為125億美元，占世界平均每年損失(500億美元左右)的1/4左右。我國(guó)每年約有0.3億公頃農(nóng)作物受災(zāi)，占全國(guó)農(nóng)作物播種面積的1/4。廣闊農(nóng)民抗御自然災(zāi)害的才能很脆弱，急需提供風(fēng)險(xiǎn)保障。長(zhǎng)期以來(lái)，談到我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

3、的問(wèn)題，無(wú)一例外地歸結(jié)為農(nóng)民缺乏經(jīng)濟(jì)實(shí)力，農(nóng)民缺乏保險(xiǎn)意識(shí)，農(nóng)民缺乏信譽(yù)等。這些判斷與實(shí)際符合。(一)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面小我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面狹窄。據(jù)調(diào)查，目前全國(guó)糧食作物的承保比重只有0.01，棉花0.02，大家畜1.1，奶牛3.6，生豬0.8，家禽1.3，水產(chǎn)養(yǎng)殖2.5。據(jù)測(cè)算，19982000年需要補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)損失平均每年為1681.59億元，通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)平均年補(bǔ)償為4.5億元，僅占0.27。而且，即使這么低的保險(xiǎn)，根本上全是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)投保并受益，廣闊農(nóng)民幾乎沒(méi)有參與，無(wú)法通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到任何補(bǔ)償。加拿大農(nóng)作物投保面積占總耕地面積的65左右；日本的農(nóng)作物投保率達(dá)90；美國(guó)2000年農(nóng)作物保

4、險(xiǎn)承保占可保面積的76。我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保障程度比較落后，影響了農(nóng)業(yè)消費(fèi)的良性循環(huán)與安康開(kāi)展。(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給主體單一2022年以前，我國(guó)只有中國(guó)人民保險(xiǎn)公司和中華結(jié)合財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。2022年以來(lái)，我國(guó)先后成立了安信、安華、陽(yáng)光、安盟等幾家專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，在江蘇、四川、遼寧等地開(kāi)展了一系列農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)。這些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，普遍存在兩大困惑：一是經(jīng)營(yíng)機(jī)制不活，業(yè)務(wù)拓展不順；二是受道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇等的困擾，騙?，F(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)困難重重，進(jìn)而限制了其他商業(yè)性保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給主體缺位，現(xiàn)有的業(yè)務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求。(三)商業(yè)保

5、險(xiǎn)業(yè)務(wù)呈萎縮趨勢(shì)商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形式并不適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)。一是商業(yè)保險(xiǎn)的高收費(fèi)與農(nóng)民的低收入存在矛盾；二是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在高風(fēng)險(xiǎn)率、高費(fèi)用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業(yè)性保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的躲避也就不難理解。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身的特點(diǎn)使其具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取商業(yè)性經(jīng)營(yíng)形式會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。從保費(fèi)收人來(lái)看，1992年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入增加到8.17億元，到達(dá)歷史最高。隨后農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)迅速減少。1993年為5.61億元，2000年為5.2億元，2002年為3.41億元，2022年為2.36億元，2022年為3.77億元。其中，2022年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收人同比減少0.83億元，下降幅度到達(dá)18.04，農(nóng)

6、險(xiǎn)保費(fèi)收入僅占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)保費(fèi)收入的0.35。按全國(guó)2.3億戶農(nóng)戶計(jì)算，戶均保費(fèi)缺乏2元。保險(xiǎn)的險(xiǎn)種數(shù)目，也由農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展較快時(shí)期的60多個(gè)下降到目前的缺乏30個(gè)。(四)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法規(guī)建立滯后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為一項(xiàng)農(nóng)業(yè)開(kāi)展和保護(hù)制度，對(duì)法律、法規(guī)的依賴性很強(qiáng)。我國(guó)于1995年公布、2002年修訂的?中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法?對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也并未有詳細(xì)的規(guī)定。2002年修訂的?中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法?也只是“鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并沒(méi)有新的條文來(lái)進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展。地方性法規(guī)對(duì)此也是一片空白，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開(kāi)展仍處于法律盲區(qū)。在國(guó)外，幾乎所有農(nóng)業(yè)興隆國(guó)家和不少不興隆國(guó)家都制定了專門的

7、法律制度。日本的法律規(guī)定，對(duì)具有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)戶實(shí)行強(qiáng)迫保險(xiǎn)。美國(guó)雖對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿的原那么，但不參加政府農(nóng)作物保險(xiǎn)方案的農(nóng)戶得不到政府的其他福利方案。正是由于有了這些政府補(bǔ)貼政策和相關(guān)的法律制度支持，各國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)才得以蓬勃開(kāi)展。相比之下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正規(guī)制約仍是一片空白。(五)政府行為存在缺位現(xiàn)象農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展需政府履行彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的職責(zé)，我國(guó)政府卻存在缺位現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼和扶持非常少，也在很大程度上造成了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的舉步維艱。世界上大多數(shù)國(guó)家都建立了較完善的政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)，如對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行強(qiáng)迫保險(xiǎn)；對(duì)投保人和承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司進(jìn)展補(bǔ)貼；實(shí)行農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)制度；建立

8、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金等。例如，日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予15的補(bǔ)貼，遇有特大災(zāi)害，政府承擔(dān)80100的保險(xiǎn)補(bǔ)償；菲律賓的農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)大部分由政府補(bǔ)貼，行政開(kāi)支全部由政府負(fù)擔(dān)。在我國(guó)，除了對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)減免營(yíng)業(yè)稅之外，目前，還沒(méi)有專門支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政政策及其他有力的措施。政府在推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)該盡快設(shè)立一個(gè)由各部門參與組成的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及單位的矛盾和問(wèn)題。(六)現(xiàn)有試驗(yàn)收效微小近年來(lái)，我國(guó)逐步組建了一些專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，并開(kāi)展了試點(diǎn)工作。2022年，保監(jiān)會(huì)在上海、吉林、黑龍江分別批設(shè)了安信、安華和陽(yáng)光農(nóng)業(yè)互相保險(xiǎn)公司等不同經(jīng)營(yíng)形式的專業(yè)性農(nóng)險(xiǎn)公司；在

9、江蘇、四川、遼寧、新疆等省(自治區(qū))開(kāi)展了保險(xiǎn)公司與政府聯(lián)辦、為政府代辦以及保險(xiǎn)公司自營(yíng)等多種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，開(kāi)發(fā)了多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種。然而收效并不明顯。2022年，盡管全國(guó)農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)8.5億元，較上年增長(zhǎng)16.2，但在總保費(fèi)中的占比僅為0.15，對(duì)農(nóng)業(yè)開(kāi)展、農(nóng)民增收的奉獻(xiàn)仍然微缺乏道。二、支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展的財(cái)政政策新形式對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)予以財(cái)政支持，是T對(duì)農(nóng)業(yè)扶持的重要綠色通道。我國(guó)應(yīng)充分利用這一規(guī)那么，加快建立對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持機(jī)制。(一)借鑒國(guó)外成功經(jīng)歷，建立我國(guó)特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形式縱觀世界，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度中支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要財(cái)政政策有低費(fèi)率高補(bǔ)貼政策、政府分保、承擔(dān)部分費(fèi)用支出、超額

10、補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠等。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大致可以分為五種不同的形式：一是政府壟斷經(jīng)營(yíng)形式，如前蘇聯(lián)形式，政府設(shè)立專門經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，并提供部分基金以及大量的管理費(fèi)用。這種形式的特點(diǎn)是官僚習(xí)性嚴(yán)重，效率低，而且容易產(chǎn)生腐敗，理論中利少弊多，是缺乏取的；二是政府主導(dǎo)形式，如美國(guó)、加拿大形式，是國(guó)家和私營(yíng)、政府和民間互相聯(lián)絡(luò)的雙軌制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系形式。三是政府支持下的互相會(huì)社形式，如日本形式，民間非盈利團(tuán)體經(jīng)營(yíng)而政府補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)扶持。四是民辦互助形式，如西歐形式，是互相競(jìng)爭(zhēng)的互助保險(xiǎn)社和商業(yè)性保險(xiǎn)公司承辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府不直接參與農(nóng)qk保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)，但給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以稅收等政策優(yōu)惠。五是國(guó)家重點(diǎn)選擇性扶持形式，如亞

11、洲開(kāi)展中國(guó)家形式。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)形式，對(duì)我國(guó)最具有一定的借鑒意義。美國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司管理.負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)性農(nóng)險(xiǎn)險(xiǎn)種的費(fèi)率厘定，對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)險(xiǎn)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司進(jìn)展指導(dǎo)和檢查，提供管理費(fèi)補(bǔ)貼，國(guó)家對(duì)農(nóng)險(xiǎn)給予免稅和法律支持。這種形式在許多國(guó)家得到推廣和使用，但是，受益的只有少部分人。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，開(kāi)展很不平衡，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可能完全照抄照搬國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)做法，但也不宜過(guò)于多元化。設(shè)計(jì)中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形式，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)民買得起、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)微利、政府合理補(bǔ)貼、適度競(jìng)爭(zhēng)的原那么。在設(shè)計(jì)支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政政策時(shí)要堅(jiān)持循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)、自主自愿、政策扶持引導(dǎo)與市場(chǎng)化相結(jié)合的原那么，認(rèn)真總結(jié)各地開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保

12、險(xiǎn)試點(diǎn)的經(jīng)歷和做法，穩(wěn)步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，科學(xué)確定補(bǔ)貼品種。在形成中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的新形式過(guò)程中要考慮到5個(gè)互相聯(lián)絡(luò)的方面：一是政府主導(dǎo)，但不包辦；二是由假設(shè)干專業(yè)性保險(xiǎn)公司辦理，但不壟斷；三是農(nóng)民自治組織中介；四是農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)自愿投保，但不放任；五是商業(yè)性保險(xiǎn)公司和外資保險(xiǎn)公司積極參與并給予優(yōu)惠。(二)對(duì)投保農(nóng)民提供保費(fèi)補(bǔ)貼，進(jìn)步農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的購(gòu)置力，鼓勵(lì)其參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)美國(guó)對(duì)不同險(xiǎn)種給予不同比例的保費(fèi)補(bǔ)貼政策。日本保費(fèi)補(bǔ)貼比例那么依費(fèi)率不同而上下有別。我國(guó)政府應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)和政府的財(cái)政才能，提供不同程度的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼。保費(fèi)補(bǔ)貼比例太低那么調(diào)動(dòng)不了農(nóng)民參保的積極性，更表達(dá)不了社會(huì)主義的優(yōu)越性；太高那

13、么會(huì)加大政府的同定補(bǔ)貼支出，其他利益集團(tuán)有意見(jiàn)。目前?？蓪⒀a(bǔ)貼的范圍限定在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的農(nóng)產(chǎn)品如水稻、小麥、大豆、油菜、棉花、生豬、奶牛等的保費(fèi)補(bǔ)貼上，平均補(bǔ)貼額為保費(fèi)的50為宜。我國(guó)可在農(nóng)村金融組織不斷健全和開(kāi)展的根底上，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入農(nóng)村金融體系，即將農(nóng)業(yè)貸款與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合。初期，對(duì)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶在貸款額度和利率等方面給予一定的優(yōu)惠。待條件成熟時(shí)，可將是否參加保險(xiǎn)作為貸款發(fā)放的條件之一，這既有利于分散銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)步銀行信貸資金質(zhì)量，保險(xiǎn)公司又可以借此擴(kuò)大承保范圍，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的良性開(kāi)展。(三)對(duì)保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼，減輕專業(yè)保險(xiǎn)公司和商業(yè)保險(xiǎn)公司的費(fèi)用壓力，鼓勵(lì)其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保

14、險(xiǎn)美國(guó)政府承擔(dān)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司的各項(xiàng)費(fèi)用以及農(nóng)作物保險(xiǎn)推廣和教育費(fèi)用，向承辦政府農(nóng)作物保險(xiǎn)的私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供2025的業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。我國(guó)政府也應(yīng)給專業(yè)保險(xiǎn)公司和商業(yè)性保險(xiǎn)公司以適當(dāng)?shù)墓芾碣M(fèi)用補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)其經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。設(shè)立更多專門政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。由于我國(guó)農(nóng)民收入低和保險(xiǎn)意識(shí)有待進(jìn)步，因此，由政府成立專業(yè)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)公司，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展是比較切合我國(guó)實(shí)際的。政府支付政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司一切經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用，采取自愿與強(qiáng)迫相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并享有免稅待遇。(四)建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，用于發(fā)生巨災(zāi)時(shí)的大額保險(xiǎn)賠付農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金，是用于應(yīng)付特大自然災(zāi)害而積累的專項(xiàng)基金，用于宏大災(zāi)害發(fā)生時(shí)的大額保險(xiǎn)賠付。我國(guó)可根據(jù)政府的財(cái)力，由中央和地方政府、經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)