推進(jìn)財政支出績效評價如何帶動績效預(yù)算

1、一、財政支出績績效評價與績績效預(yù)算所謂財政支出績績效評價， 就是指運用用科學(xué)、規(guī)范范的績效評價價方法，依據(jù)據(jù)一定的原則則， 對財政政資金使用的的綜合效果進(jìn)進(jìn)行評判（在在公共財政下下，財政資金金使用不僅追追求經(jīng)濟效益益，還有更廣廣泛的政治、社社會效益），并并通過績效評評價找出財政政支出決策和和執(zhí)行中的問問題以及改進(jìn)進(jìn)的方向。績效預(yù)算在西方方國家推行已已有較長時間間，但對績效效預(yù)算的涵義義仍有不同的的看法。世界界銀行專家沙沙利文認(rèn)為， 績效預(yù)算是是一種以目標(biāo)標(biāo)為導(dǎo)向、以以項目成本為為衡量、以業(yè)業(yè)績評估為核核心的預(yù)算體體制， 具體體來說就是把把資源分配的的增加與績效效的提高緊密密結(jié)合的預(yù)算算系統(tǒng)。澳

2、大大利亞把績效效預(yù)算分成五五個部分：政政府要辦的事事；配置預(yù)算算資源；以結(jié)結(jié)果為中心制制定績效目標(biāo)標(biāo)； 評價目目標(biāo)實現(xiàn)狀況況的標(biāo)準(zhǔn)；評評價績效的指指標(biāo)體系。可可以看出， 澳大利亞是是把績效預(yù)算算歸結(jié)為政府府行政活動的的資金支持體體系的評價模模式。國內(nèi)學(xué)學(xué)者賈康等人人認(rèn)為， 績績效預(yù)算是一一種預(yù)算模式式，包含著預(yù)預(yù)算理念和預(yù)預(yù)算過程的變變化，而預(yù)算算編制方法的的變化只是績績效預(yù)算實現(xiàn)現(xiàn)方式所采用用的手段。王王延杰認(rèn)為，績績效預(yù)算就是是按照政府提提供公共產(chǎn)品品和公共服務(wù)務(wù)的績效狀況況安排預(yù)算資資金的預(yù)算組組織形式和管管理機制。其其實質(zhì)是將政政府行為績效效與預(yù)算相掛掛鉤， 并依依據(jù)政府行為為績效狀況

3、安安排預(yù)算收支支。我們認(rèn)為， 績績效預(yù)算是以以結(jié)果為導(dǎo)向向的預(yù)算管理理方式， 強強調(diào)以結(jié)果作作為預(yù)算資源源分配的依據(jù)據(jù)， 而不是是按照投入或或過程來分配配資源?？冃ьA(yù)算包括了了從財政資金金分配、管理理、使用到評評估的整個過過程，涉及到到政府運作、公公務(wù)人員的觀觀念轉(zhuǎn)變、法法制氛圍等各各個層面。通通過績效預(yù)算算不僅可以提提高資金的使使用效率， 而且可以由由此提高人員員的辦事效率率，以事帶人人，使各部門門形成良性的的激勵約束機機制。二、財政支出績績效評價體系系是績效預(yù)算算的核心內(nèi)容容績效預(yù)算是一個個復(fù)雜的系統(tǒng)統(tǒng)， 主要包包括政府績效效評價體系、財財政支出績效效評價體系和和組織管理體體系三部分內(nèi)內(nèi)

4、容。政府績績效評價體系系是績效預(yù)算算的基礎(chǔ)部分分。政府績效效評價體系在在績效預(yù)算中中的作用： 首先， 政政府績效分為為政府行政總總目標(biāo)、部門門總目標(biāo)、部部門目標(biāo)結(jié)構(gòu)構(gòu)、部門行政政合規(guī)性、部部門項目執(zhí)行行情況五個部部分。當(dāng)某個個部門這五部部分內(nèi)容規(guī)定定清晰以后， 部門預(yù)算的的支出結(jié)構(gòu)和和支出總額界界定也就有了了基本依據(jù)。其其次，政府績績效評價標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)說明的是政政府各部門應(yīng)應(yīng)該和可能做做到什么、做做到何種程度度、什么時候候做完。因此此，一旦政府府績效評價標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)明確下來來， 支出預(yù)預(yù)算的合理性性也就相應(yīng)規(guī)規(guī)定下來。再再次，政府績績效評價指標(biāo)標(biāo)本質(zhì)上指明明的是從哪些些方面衡量政政府績效，當(dāng)當(dāng)政府績效評評

5、價指標(biāo)確定定下來了，人人們確定財政政支出績效評評價指標(biāo)體系系時，也就可可以把財政支支出合理性指指標(biāo)測定與政政府行政效果果對應(yīng)起來。建立財政支出績績效評價體系系的核心，就就是把現(xiàn)代市市場經(jīng)濟的一一些理念融入入預(yù)算管理中中， 使政府府預(yù)算能像企企業(yè)財務(wù)計劃劃一樣，對政政府的行為進(jìn)進(jìn)行內(nèi)控，并并通過這種內(nèi)內(nèi)控，保障政政府目標(biāo)的實實現(xiàn)，提高政政府運行效率率，促進(jìn)政府府職能轉(zhuǎn)變，提提高政府與市市場的協(xié)調(diào)能能力。財政支支出績效評價價體系不僅是是對財政支出出情況進(jìn)行評評價和監(jiān)督， 其根本意義義是以財政支支出效果為最最終目標(biāo)， 考核政府的的職能實現(xiàn)程程度， 即考考核政府提供供的公共產(chǎn)品品或公共服務(wù)務(wù)的數(shù)量、質(zhì)

6、質(zhì)量及成本。因因此， 如果果僅從財政的的角度來進(jìn)行行財政支出績績效評價， 就很難全方方位地反映財財政支出的實實際效益。從從這個意義上上說，財政支支出績效評價價體系是以財財政部門為主主體， 政府府其他職能部部門共同配合合而形成的管管理公共產(chǎn)品品和公共服務(wù)務(wù)的一項制度度。由于財政政支出范圍廣廣泛，績效表表現(xiàn)特征多樣樣化，既有可可用貨幣衡量量的經(jīng)濟效益益， 也有無無法用貨幣衡衡量的社會效效益， 進(jìn)而而導(dǎo)致財政部部門難以采用用準(zhǔn)確的辦法法來對財政支支出進(jìn)行衡量量，而這一工工作“盲區(qū)”恰恰是減少少資源損失浪浪費、提高效效率的關(guān)鍵點點。財政支出出績效評價體體系就是要把把“不可衡量的的事”變?yōu)榭珊饬苛康?，確

7、定政政府的職能、財財政支出的目目標(biāo)以及實現(xiàn)現(xiàn)這些目標(biāo)所所需要的步驟驟， 在給定定目標(biāo)的前提提下尋求最有有效率的實現(xiàn)現(xiàn)目標(biāo)的方式式，以最低成成本、最大限限度地滿足社社會經(jīng)濟發(fā)展展的公共需要要。可見， 財政支出績績效評價體系系在績效預(yù)算算中的關(guān)鍵作作用是從質(zhì)和和量兩個角度度說明政府資資金的使用狀狀況， 從而而使績效預(yù)算算的功能突出出反映在資金金使用效率評評價對預(yù)算撥撥款的約束上上。政府績效效評價體系解解決的是預(yù)算算編制依據(jù)問問題， 財政政支出績效評評價體系解決決的則是編制制好了的預(yù)算算究竟是否被被執(zhí)行好、事事后來看優(yōu)劣劣之處是什么么。因此， 可以說財政政支出績效評評價體系是績績效預(yù)算的核核心內(nèi)容。

8、績績效預(yù)算是一一個復(fù)雜、龐龐大的系統(tǒng)工工程，需要嚴(yán)嚴(yán)密、系統(tǒng)、規(guī)規(guī)范的組織體體系。這一體體系的基本功功能不僅在于于確?？冃ьA(yù)預(yù)算的順利實實施， 更為為重要的是為為績效預(yù)算的的編制、評價價和科學(xué)實施施， 為合理理提供人力資資源、管理規(guī)規(guī)范及思想方方法等提供保保障。組織管管理體系在績績效預(yù)算系統(tǒng)統(tǒng)中發(fā)揮著控控制和管理的的作用， 使使績效預(yù)算按按設(shè)計的方向向運行。三、以項目績效效評價帶動項項目績效預(yù)算算構(gòu)建廣東的實實踐為加強財財政支出管理理， 提高資資金使用效益益，廣東省于于2003 年開展財政政支出績效評評價試點，22004 年年設(shè)立了全國國第一個省級級財政支出績績效評價機構(gòu)構(gòu)。當(dāng)前，廣廣東省把工

9、作作重點放在財財政支出項目目績效評價上上，先易后難難，從項目績績效評價入手手，把項目績績效評價結(jié)果果與項目預(yù)算算編制結(jié)合起起來， 在實實踐中不斷探探索和改進(jìn)， 通過完善財財政支出績效效評價體系， 為建立項目目績效預(yù)算進(jìn)進(jìn)行了有益的的探索。（一）穩(wěn)步推進(jìn)進(jìn)重點項目績績效評價試點點工作。從22003 年年8 月至22005 年年12 月，全全省先后組織織開展了一三三1 個重點點項目的績效效評價試點。在在試點工作中中，我們做了了詳細(xì)的策劃劃和考慮，從從評價通知書書下達(dá)、評價價方案和數(shù)據(jù)據(jù)表格設(shè)計、指指標(biāo)選定、評評價方法選用用到評價程序序的規(guī)范等方方面都做到精精心設(shè)計，完完整周密；從從評價現(xiàn)場組組織勘

10、驗到具具體項目的抽抽樣核實、賬賬目核對審查查、數(shù)據(jù)采集集、現(xiàn)場分組組線路等各個個環(huán)節(jié)做到考考慮周詳，細(xì)細(xì)心實施；評評價數(shù)據(jù)采集集以后，數(shù)據(jù)據(jù)整理、歸類類、統(tǒng)計、分分析、圖表制制作、撰寫評評價報告等各各個程序做到到嚴(yán)格、科學(xué)學(xué)和準(zhǔn)確。（二）規(guī)范工作作制度，嚴(yán)格格評價程序。理理順工作關(guān)系系，明確工作作責(zé)任，制定定規(guī)范的工作作程序和配套套文件都直接接影響績效評評價工作的科科學(xué)規(guī)范和準(zhǔn)準(zhǔn)確真實。在在這方面，廣廣東省主要做做了以下工作作：一是研究究制定了關(guān)關(guān)于進(jìn)一步加加強財政支出出管理的意見見，這是開開展績效評價價工作的綱領(lǐng)領(lǐng)性文件， 對財政資金金的項目申報報、預(yù)算審核核、過程監(jiān)督督和使用績效效結(jié)果評價

11、提提出了要求。二二是研究制定定了廣東省省財政支出績績效評價試行行方案， 這是廣東省省績效評價的的指導(dǎo)性文件件。三是研究究制訂了績效效評價內(nèi)部協(xié)協(xié)調(diào)工作制度度、中介機構(gòu)構(gòu)參與績效評評價工作管理理辦法（試行行）、自評報報告復(fù)核程序序、自評結(jié)果果審核標(biāo)準(zhǔn)等等一系列績效效評價相關(guān)工工作規(guī)范，設(shè)設(shè)計了績效評評價工作流程程圖、自評報報告基礎(chǔ)表格格和績效評價價分析報告書書等范本。四四是建立專家家評審制度和和審核意見反反饋制度。五五是及時收集集整理財政部部、外省市以以及廣東省各各地市、各部部門單位的績績效評價指標(biāo)標(biāo)，對廣東東省財政支出出績效評價指指標(biāo)體系進(jìn)進(jìn)行了補充完完善， 為績績效評價工作作的全面實施施打下

12、良好基基礎(chǔ)。此外，積積極推進(jìn)廣東東省績效評價價立法工作，22005 年年正式向省法法制辦提出了了將廣東省省財政資金使使用績效評價價辦法作為為20072010 年立法計劃劃項目的建議議。（三）建立自評評、重點評價價相結(jié)合的長長效機制。從從2005 年開始，廣廣東省全面鋪鋪開了省級部部門預(yù)算單位位對財政支出出項目資金使使用情況進(jìn)行行自我績效評評價工作和財財政部門對重重大項目的綜綜合評價工作作。每個部門門預(yù)算單位對對500 萬萬元以上項目目或跨年度項項目進(jìn)行自評評，向財政部部門提交自評評報告，財政政部門對自評評報告進(jìn)行復(fù)復(fù)核審查和抽抽查。對重大大項目， 省省財政廳會同同有關(guān)部門對對項目進(jìn)行綜綜合評價

13、。自自評工作經(jīng)過過布置培訓(xùn)、自自評、初審、專專家復(fù)審、反反饋意見、抽抽樣復(fù)核、重重點評價、下下達(dá)結(jié)論、內(nèi)內(nèi)部通報等99 個階段，在在177 個個自評項目中中，評定了一一五4 個項項目的績效結(jié)結(jié)果：33 個項目良好好，54 個個項目好，661 個項目目一般，6 個項目差，其其余23個項項目由于屬涉涉密工程及資資金下達(dá)時間間較晚等原因因沒有形成評評價結(jié)論。通通過開展績效效評價，形成成了自我評價價、自我監(jiān)督督和外部評價價、外部監(jiān)督督兩個層次相相結(jié)合的評價價監(jiān)管體系， 各單位逐步步樹立了績效效觀念和責(zé)任任意識，更加加關(guān)注資金使使用效果，請請款用款更加加慎重和規(guī)范范。據(jù)統(tǒng)計， 省級各單位位2006 年預(yù)

14、算新增增請款比20005 年減減少了30多多億元。（四）探索開展展第三方評價價，為績效評評價注入活力力。在20006 年的110 個重點點評價項目中中，選取了省省教育廳“高校建設(shè)2211 工程程”和省計生委委“計劃生育技技術(shù)服務(wù)經(jīng)費費”兩個社會關(guān)關(guān)注度較高的的項目， 作作為第三方評評價試點項目目， 委托社社會中介機構(gòu)構(gòu)實施績效評評價。一是根根據(jù)項目的不不同性質(zhì)，選選取了有這方方面專長的研研究所，借用用專家的力量量，實行第三三方評價，確確保開展評價價的可行性。二二是與選取的的研究所簽訂訂協(xié)議， 規(guī)規(guī)范實施評價價的行為，明明確實施評價價的目標(biāo)，保保證評價的質(zhì)質(zhì)量。三是要要求實施單位位必須嚴(yán)格按按照

15、廣東省省財政支出績績效評價試行行方案等有有關(guān)規(guī)定，根根據(jù)項目特點點設(shè)定評價指指標(biāo)、確定合合適的評價方方法、進(jìn)行現(xiàn)現(xiàn)場勘驗核實實、收集整理理分析評價基基礎(chǔ)資料等一一系列評價程程序，對項目目資金的落實實、項目的組組織實施、項項目實施的效效果、現(xiàn)場勘勘驗及評價資資料等情況以以及項目實施施存在的問題題進(jìn)行多角度度、全方位的的定性及定量量分析評價，最最后形成績效效評價報告。（五）評價結(jié)果果作為預(yù)算安安排的重要依依據(jù)?？冃гu評價結(jié)果的運運用，是績效效評價工作的的核心和歸宿宿。從20005 年開始始，省財政將將績效與部門門發(fā)展目標(biāo)結(jié)結(jié)合起來， 將績效評價價結(jié)果與財政政資金管理結(jié)結(jié)合起來， 建立起獎懲懲制度，

16、逐步步建立科學(xué)、規(guī)規(guī)范的項目資資金分配使用用約束機制。一一是根據(jù)績效效評價結(jié)果， 幫助有關(guān)部部門找出資金金使用和管理理上存在的問問題，分析其其形成原因，提提出建議，以以規(guī)范項目管管理。二是把把績效評價結(jié)結(jié)果與預(yù)算編編制、執(zhí)行緊緊密結(jié)合，把把項目績效評評價結(jié)果作為為預(yù)算安排的的重要依據(jù)， 對績效良好好的項目在同同類項目中優(yōu)優(yōu)先安排， 對績效差劣劣的項目視情情況提請省政政府批準(zhǔn)暫停停、撤消或減減少專項資金金。三是實行行績效評價結(jié)結(jié)果內(nèi)部通報報制度。對省省級財政支出出項目自我績績效評價結(jié)果果向省直各部部門（單位）進(jìn)進(jìn)行了通報， 對做得好的的單位給予了了充分肯定，并并指出了存在在的問題，加加強了對省直

17、直部門的激勵勵和監(jiān)督，增增加了財政支支出透明度,提高了依法法行政水平。（六）開展信息息化建設(shè)，提提高評價工作作效率。績效效評價涉及眾眾多單位和支支出項目，數(shù)數(shù)據(jù)信息量大大，時效性強強。省財政研研究開發(fā)了財財政支出項目目數(shù)據(jù)庫， 實行項目信信息化管理，科科學(xué)有效地為為績效評價工工作和項目管管理提供了必必要的技術(shù)保保障條件，大大大提高了績績效評價工作作效率，并為為以后年度績績效評價和績績效預(yù)算管理理積累了豐富富的資料。（七） 營造良良好的輿論環(huán)環(huán)境和社會氛氛圍。績效評評價工作的開開展需要多形形式、多渠道道地廣泛宣傳傳。如召開財財政支出績效效評價研討會會， 在報刊刊雜志上宣傳傳推廣財政支支出績效評價

18、價， 引起社社會各界對績績效評價工作作的廣泛關(guān)注注；編印績效效評價資料，宣宣傳績效評價價工作的有關(guān)關(guān)規(guī)定與動態(tài)態(tài)， 介紹好好的經(jīng)驗，推推廣好的做法法，著力引導(dǎo)導(dǎo)和推動全省省績效評價工工作的順利開開展； 加強強與其他省市市財政部門的的溝通、學(xué)習(xí)習(xí)與交流，擴擴大績效評價價工作的影響響力。（八）建立健全全評價機構(gòu)，抓抓好評價隊伍伍建設(shè)。財政政支出績效評評價工作政策策性強，專業(yè)業(yè)性突出，必必須要有機構(gòu)構(gòu)和人員作保保證。廣東省省財政廳20004 年在在全國率先成成立了省級的的績效評價職職能處室， 專司財政支支出績效評價價。隨后，各各級財政部門門也紛紛設(shè)立立了績效評價價機構(gòu)，配備備了人員。同同時，加強業(yè)業(yè)

19、務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)訓(xùn)，提高評價價隊伍的業(yè)務(wù)務(wù)素質(zhì)，更好好地適應(yīng)評價價工作的需要要。四、進(jìn)一步推進(jìn)進(jìn)績效預(yù)算工工作的建議（一）構(gòu)建績效效預(yù)算的法律律框架，夯實實績效預(yù)算的的基礎(chǔ)?？冃ьA(yù)算這種以以結(jié)果為導(dǎo)向向的預(yù)算管理理方式， 包包括了從財政政資金分配管管理、使用到到評價的整個個過程，影響響范圍廣、程程度深，需要要強有力的法法律和制度保保障。各國在在推行績效預(yù)預(yù)算時，都制制定了相關(guān)的的法律法規(guī)， 為績效預(yù)算算改革提供法法律依據(jù)和保保障。如美國國的政府績績效與成果法法案，澳大大利亞的公公共服務(wù)法，新新西蘭的國國家部門法案案和公共共財政法案。按按照依法行政政、依法理財財?shù)囊螅瑥V廣東的績效預(yù)預(yù)算改革也必必須

20、依靠法制制保障，完善善法規(guī)，建立立起一系列的的相關(guān)配套制制度。當(dāng)前尤尤其需要完善善預(yù)算法，強強化預(yù)算法法的權(quán)威性性。（二）遵循循序序漸進(jìn)的原則則，探索績效效預(yù)算的有效效途徑。績效效預(yù)算作為一一個系統(tǒng)工程程，它涉及到到財政管理體體制、行政管管理體制、經(jīng)經(jīng)濟管理體制制、政府會計計改革等因素素，涉及到政政府角色的重重新定位， 政府內(nèi)部不不同部門之間間利益的重新新調(diào)整， 涉涉及到政府運運作、公務(wù)人人員的觀念轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變、法治環(huán)環(huán)境等各個方方面。從國外外情況看，由由傳統(tǒng)的預(yù)算算編制過渡到到實施績效預(yù)預(yù)算需要一個個較為長期的的過程， 如如荷蘭政府從從1997 年著手準(zhǔn)備備到19999 年開始試試點， 直至至2002 年才正式采采用績效預(yù)算算；新加坡的的改革過程更更加漫長，從從1978 年開始準(zhǔn)備備到19966 年基本完完成，耗時一一八 年，經(jīng)經(jīng)歷了從投入入控制轉(zhuǎn)向注注重產(chǎn)出， 最后強調(diào)績績效的過程。從從中都可以看看出， 績效效預(yù)算的建立立與運行都需需要一個漫長長的過程， 無論是廣大大受眾還是整整個社會管理理體系都