構(gòu)建公益指標(biāo)體系,推動(dòng)事業(yè)單位改革向縱深發(fā)展

1、構(gòu)建公益指標(biāo)體系推動(dòng)事業(yè)單位改革向縱深發(fā)展一、構(gòu)建事業(yè)單位公益指標(biāo)體系的主要背景中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng) 的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求與低效的公益性供給之間的矛盾，緊迫而突出。因此，必須迅速轉(zhuǎn)變事業(yè)單位管理粗放、 盈利沖動(dòng)現(xiàn)象，切實(shí)扭轉(zhuǎn)偏離公益性定 位的傾向，大幅提高事業(yè)單位公益性水平，更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共 服務(wù)需求。黨的十九大、十九屆三中全會(huì)明確提出，要深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化 公益屬性，理順和優(yōu)化事業(yè)單位職責(zé)。這些都為作好新時(shí)代下事業(yè)單位改革工作 提供了最新的根本遵循

2、。在中央統(tǒng)一部署要求下，浙江省特別是溫州市 積極推進(jìn)“以科學(xué)分類為基礎(chǔ)” 的事業(yè)單位改革工作，取得了階段性成效。主要內(nèi)容是將承擔(dān)行政職能的事業(yè)單 位劃歸或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)， 從事公益服務(wù) 的繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列，持續(xù)強(qiáng)化其公益屬性。保留下來(lái)的事業(yè)單位分為兩 類，承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務(wù)等基本公 益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的單位或機(jī)構(gòu)， 確定為公益一類；承擔(dān)高等 教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的單位或機(jī)構(gòu)， 確定為公 益二類。同時(shí)，積極推進(jìn)分配激勵(lì)機(jī)制改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，較好地達(dá)到了“減員增效”的目的

3、。浙江省機(jī)構(gòu)改革方案進(jìn)一步提出，面向社會(huì)提供公益 服務(wù)的事業(yè)單位，要理順同主管部門的關(guān)系，逐步推進(jìn)管辦分離，強(qiáng)化公益屬性。 因此，下一階段，浙江省的事業(yè)單位改革需要在前期分類增量改革的基礎(chǔ)上，以強(qiáng)化、落實(shí)公益屬性為重點(diǎn)內(nèi)容，推進(jìn)實(shí)施基于公益性的存量改革， 統(tǒng)籌推進(jìn)深 化事業(yè)單位改革各項(xiàng)工作。由于公益性是相關(guān)地域范圍內(nèi)的不確定的大多數(shù)人的福祉和利益， 具有地域 空間的廣闊性、受益對(duì)象的多數(shù)性、不確定性以及內(nèi)容上的廣泛性等特點(diǎn)， 因而 較難有效衡量。從既有研究與實(shí)踐來(lái)看，對(duì)公益性進(jìn)行定性闡述的很多、給予定 量研究的較少；對(duì)公益性文件強(qiáng)調(diào)的很多、落實(shí)到具體實(shí)踐的較少。有學(xué)者對(duì)公 益性指標(biāo)體系進(jìn)行了分

4、析、篩選，也有學(xué)者對(duì)公益性進(jìn)行了測(cè)度研究，但尚未有 學(xué)者對(duì)公益性衡量進(jìn)行系統(tǒng)性研究。 由此可見(jiàn)，深化事業(yè)單位改革，落實(shí)與強(qiáng)化 公益屬性，首要的、關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要發(fā)現(xiàn)、識(shí)別與衡量公益性，建立起以公益 性為導(dǎo)向的事業(yè)單位公益指標(biāo)體系。基于此，在國(guó)家事業(yè)單位登記管理局的親切關(guān)心和悉心指導(dǎo)下，浙江省事業(yè)單位登記管理局和溫州市委編辦聯(lián)合有關(guān)專家 ，會(huì)同教育、衛(wèi)生、文化、科技 等相關(guān)事業(yè)單位主管部門，以溫州市為主要試點(diǎn)對(duì)象，積極研究探索建立事業(yè) 單位公益指標(biāo)體系，力圖為精準(zhǔn)識(shí)別、科學(xué)衡量事業(yè)單位公益性提供一個(gè)官方標(biāo) 準(zhǔn)，為貫徹落實(shí)、持續(xù)強(qiáng)化事業(yè)單位公益性提供一種操作方案， 將對(duì)事業(yè)單位的 編制管理、財(cái)政投

5、入、運(yùn)營(yíng)管理、成本控制、信用體系建設(shè)等統(tǒng)籌和貫通起來(lái)， 轉(zhuǎn)變政府對(duì)事業(yè)單位的傳統(tǒng)管理思維和管理方式，全面推動(dòng)浙江省事業(yè)單位改革 往縱深方向發(fā)展，進(jìn)而為廣大人民群眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)。 二、構(gòu)建事業(yè)單位公益指標(biāo)體系的內(nèi)容做法1、研究立意上，事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)與中央的精神要求高度契合。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、 管辦分離。這是對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期事業(yè)單位改革的總體要求。根據(jù)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革精神，結(jié)合事業(yè)單位登記管理工作，開(kāi)展事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)研 究，是貫徹落實(shí)十九大精神、強(qiáng)化事業(yè)單位公益屬性的重要舉措。（1）構(gòu)建事業(yè)單位公

6、益指標(biāo)體系，為建立以公益性為導(dǎo)向的考評(píng)機(jī)制提供理論依據(jù)，為事業(yè)單位公益性發(fā)展水平和發(fā)揮狀況提供科學(xué)評(píng)價(jià)和衡量標(biāo)準(zhǔn)；（2）通過(guò)結(jié)果運(yùn)用，可以將編制管理、財(cái)政投入、運(yùn)營(yíng)管理、成本控制等統(tǒng)籌和貫通起來(lái)，推動(dòng)事業(yè) 單位管理變革；（3）及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足，可有效實(shí)施基于事業(yè)單位公益性的“補(bǔ)短 板、強(qiáng)弱項(xiàng)、促提升”專項(xiàng)改革舉措，助推事業(yè)單位高質(zhì)量發(fā)展；（4）不斷總結(jié)、提升，可為全國(guó)深化事業(yè)單位改革、強(qiáng)化公益屬性提供浙江標(biāo)準(zhǔn)、浙江樣本。2、實(shí)施策略上，事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)講求科學(xué)的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù) 。事業(yè)單 位及其公益性是極其復(fù)雜而多元的，只宜采取“分類推進(jìn)、分步操作”的研究策 略，分類構(gòu)建事業(yè)單位公益指標(biāo)體系。（1

7、）從戰(zhàn)略上看，“分類推進(jìn)”。從公 益性出發(fā)，根據(jù)事業(yè)單位在服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容等方面的差異，為使 于研究，將事業(yè)單位劃分為醫(yī)療衛(wèi)生類、文化類、教育類、科技類及其他類等五 大類。其中，其它類事業(yè)單位指的是除醫(yī)療衛(wèi)生類、文化類、教育類、科技類事 業(yè)單位以外的事業(yè)單位，主要有社會(huì)福利事業(yè)單位、城市公用事業(yè)單位、農(nóng)林牧 漁水事業(yè)單位等。醫(yī)療衛(wèi)生類、文化類、教育類、科技類事業(yè)單位是我國(guó)事業(yè)單 位的最重要主體，公益屬性較強(qiáng)，是政府履行社會(huì)公共服務(wù)職能的最主要承擔(dān)者； 相比之下，其它類事業(yè)單位領(lǐng)域分布較為龐雜、 機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，公益屬性相對(duì)較 弱，因而劃為一類予以研究。（2）戰(zhàn)術(shù)上看，“分步操作”。因

8、事業(yè)單位各領(lǐng) 域的差異和不同，每一個(gè)分類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系的構(gòu)建，都具有相對(duì)獨(dú)立性。 因而，必須做到因類施策、一類一策。換言之，每一個(gè)分類事業(yè)單位公益指標(biāo)體 系的構(gòu)建都有一套獨(dú)立的研究操作步驟和操作方法。3、操作原則上，事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)注重把握六個(gè)方面的內(nèi)容。（1）全面性。從各個(gè)維度出發(fā)全面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)， 以綜合反映各分類事業(yè)單位的公益 水平。（2）重要性。選取具有代表性、對(duì)各分類事業(yè)單位公益水平具有重大影 響的指標(biāo)。（3）優(yōu)先性。側(cè)重于選取業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、社會(huì)評(píng)價(jià)、社會(huì)效 益等反映各分類事業(yè)單位公益狀況的指標(biāo)。（4）可得性。能夠量化反映各分類 事業(yè)單位在核定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開(kāi)

9、展活動(dòng)情況的有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。（5）窮盡性。在提取公益指標(biāo)體系初始指標(biāo)集時(shí)，不預(yù)設(shè)任何立場(chǎng)，亦不作任何價(jià)值判斷， 將所有能反映公益性的指標(biāo)全部納入，做到可納盡納。（6）科學(xué)性。指標(biāo)體系的構(gòu)建盡可能確?？茖W(xué)、合乎邏輯，具體指標(biāo)的遴選做到客觀、尋求“最大公約 數(shù)”。4、理論框架上，事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)具有科學(xué)的學(xué)理支撐 。以成本 一效益分析（Cost-benefit analysis ,以下簡(jiǎn)稱 CBA為理論依據(jù)，圍繞事業(yè) 單位公共物品生產(chǎn)流程及其公益實(shí)質(zhì)， 從公共物品的供給過(guò)程入手，構(gòu)建基于事 業(yè)單位公益性的CBA1型分析框架。該分析框架是由“公共投入-公共服務(wù)-公 共效益”組成一個(gè)完整的事業(yè)單

10、位公共物品生產(chǎn)鏈條閉環(huán)， 體現(xiàn)了事業(yè)單位公益 性的實(shí)現(xiàn)過(guò)程和主要內(nèi)容，可有效、全面地反映事業(yè)單位公益性（圖1）。其中， “公共投入”為廣義上的投入，包括政府、社會(huì)組織及個(gè)人的各種資源投入，對(duì) 應(yīng)CBA論中“輸入端”的“成本”?！肮卜?wù)”代表事業(yè)單位公共物品的生 產(chǎn)組織全過(guò)程，對(duì)應(yīng)CBA理論中“生產(chǎn)端”的“管理”，主要包含兩方面的內(nèi)容： （1）組織生產(chǎn)高質(zhì)量的公共品；（2）實(shí)施精益管理，降低內(nèi)部成本?！肮残?益”主要指事業(yè)單位提供公共物品所產(chǎn)生的社會(huì)效益及其實(shí)際效果，對(duì)應(yīng) CBA 理論中“輸出端”的“效益”。將CB聞|入到事業(yè)單位公益性分析中，有助于事業(yè)單位更好地籌集資金、優(yōu)化資源配置、科學(xué)

11、合理調(diào)節(jié)資金，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)理性與社 會(huì)理性的有機(jī)統(tǒng)一。從公共物品的生產(chǎn)過(guò)程來(lái)看，事業(yè)單位公益性與CBA!論高 度契合。事業(yè)單位公共投入公眾接受事業(yè)單位公共服務(wù)服務(wù)質(zhì)量個(gè)人收益外部收益公共投入服務(wù)質(zhì)量外部收益事業(yè)單位公共投入公眾接受事業(yè)單位公共服務(wù)服務(wù)質(zhì)量個(gè)人收益外部收益公共投入服務(wù)質(zhì)量外部收益圖1事業(yè)單位公共物品供給過(guò)程5、工具方法上，事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)注重運(yùn)用數(shù)理分析。在指標(biāo)體 系的遴選上，采用德?tīng)柗品?。用德?tīng)柗品ń鉀Q有爭(zhēng)議、較復(fù)雜、無(wú)定論的問(wèn)題時(shí) 有助于集思廣益、排除外界干擾，因而非常適合用于研究事業(yè)單位公益指標(biāo)體系 的設(shè)計(jì)與遴選。編制 Delphi method函詢問(wèn)卷，面向浙江省的事

12、業(yè)單位管理者、 行政主管部門官員和相關(guān)專家學(xué)者等開(kāi)展咨詢。經(jīng)過(guò)三輪反復(fù)函詢、反饋、分析 再函詢之后，直至每一個(gè)專家不再改變意見(jiàn)或每一個(gè)指標(biāo)重要程度離散較小時(shí)為 止，根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，此時(shí)若干指標(biāo)的重要性離散較小，出現(xiàn)較為穩(wěn)定的一致性， 則此若干指標(biāo)即為最終要確定的事業(yè)單位公益指標(biāo)體系。其中，醫(yī)療衛(wèi)生類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、16個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，文化類事業(yè)單位公益 指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、13個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，教育類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系 由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、17個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，科技類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、15個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，其它類事業(yè)單位公益指標(biāo)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、12個(gè)二級(jí)指標(biāo)

13、構(gòu)成。三、構(gòu)建事業(yè)單位公益指標(biāo)體系的實(shí)踐成效事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)研究完成以后， 溫州市在公立醫(yī)院領(lǐng)域進(jìn)行了小 范圍的推廣和運(yùn)用，取得了初步成效。1、優(yōu)化指標(biāo)體系。綜合運(yùn)用AH所決策法,基于Yaahp10.5數(shù)據(jù)庫(kù)，經(jīng)過(guò) 模型搭建、數(shù)據(jù)輸入、數(shù)據(jù)檢查、權(quán)重計(jì)算等處理程序，以計(jì)算數(shù)據(jù)集結(jié)方式為 各專家排序向量加權(quán)算術(shù)平均，得出各指標(biāo)權(quán)重。按照標(biāo)桿管理的要求，綜合考 慮國(guó)家、浙江省等有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合溫州市衛(wèi)健委相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分別確定各 個(gè)指標(biāo)的基準(zhǔn)目標(biāo)值。本著“合理性優(yōu)化”的原則，通過(guò)與市衛(wèi)健委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、 相關(guān)科室負(fù)責(zé)人、市級(jí)公立醫(yī)院院長(zhǎng)分別就溫州公立醫(yī)院公益指數(shù)的完善工作開(kāi) 展座談、交流，并

14、經(jīng)過(guò)多次內(nèi)部測(cè)試，最終對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行了優(yōu)化、調(diào)整。完善、 定型后的溫州公立醫(yī)院公益指數(shù)指標(biāo)體系由 5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、18個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。2、對(duì)外發(fā)布年度指數(shù)報(bào)告。2017、2018年溫州市委編辦、溫州市衛(wèi)健委連 續(xù)兩年聯(lián)合編制溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益指數(shù)年度發(fā)展報(bào)告，并面向社會(huì)公開(kāi) 發(fā)布。根據(jù)科學(xué)測(cè)算，2016、2017年溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益性得分分別為 87.24、 92.35, 2017年溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益指數(shù)為 105.9,較上年度提升5.9個(gè)百分 點(diǎn)，表明溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益性處于較高水平。從分項(xiàng)指數(shù)來(lái)看，溫州市級(jí)公立醫(yī)院在社會(huì)效益、醫(yī)療服務(wù)、服務(wù)流程指數(shù)上表現(xiàn)卓越，但在經(jīng)濟(jì)效益、發(fā)展 基礎(chǔ)

15、指數(shù)上仍存在不小改進(jìn)和提升空間（圖2）。圖2 2017、2018溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益指數(shù)分項(xiàng)得分雷達(dá)圖 基準(zhǔn)目標(biāo)值 . 2016年分項(xiàng)得分2017年分項(xiàng)得分社會(huì)效益 303、報(bào)告結(jié)果得到了切實(shí)運(yùn)用。報(bào)告著重指出，溫州市級(jí)公立醫(yī)院發(fā)展基礎(chǔ) 方面表現(xiàn)相對(duì)較差，高學(xué)歷、高素質(zhì)人才比例偏低成為醫(yī)院未來(lái)發(fā)展的最大短板， 建議進(jìn)一步加大財(cái)政投入，改進(jìn)財(cái)政投入方式，加大優(yōu)秀醫(yī)療人才的培養(yǎng)、引進(jìn) 工作，為醫(yī)院未來(lái)發(fā)展提供強(qiáng)有力人才支撐， 為公立醫(yī)院回歸和堅(jiān)守公益性奠定 堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。對(duì)此，溫州市衛(wèi)健委立即著手制定“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、促提升”專項(xiàng) 改革舉措，并納入單位2017年度工作目標(biāo)考核。從分項(xiàng)指數(shù)來(lái)看，2017

16、年社會(huì) 效益指數(shù)表現(xiàn)依然出色；經(jīng)濟(jì)效益指數(shù)相較 2016年略有提升；醫(yī)療服務(wù)指數(shù)比2016年提升3.2，患者滿意度依然維持在較高水平； 服務(wù)流程指數(shù)表現(xiàn)卓越，得 分率超過(guò)98%發(fā)展基礎(chǔ)指數(shù)進(jìn)步最為顯著，得分率較 2016年提升19.2個(gè)百分 點(diǎn)（表1）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年全市共引進(jìn)培養(yǎng)醫(yī)療衛(wèi)生高層次人才 1191名?！把a(bǔ) 短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、促提升”專項(xiàng)改革取得初步成效。表1 2106、2017溫州市級(jí)公立醫(yī)院公益指數(shù)評(píng)價(jià)結(jié)果總2016年公益性得分情況2017年公益性得分情況2017 年指數(shù)維度分得分得分率得分得分率公益指數(shù)社會(huì)效益1918.6498.1%18.1795.6%97.5經(jīng)濟(jì)效益85.8

17、272.8%5.9374.1%101.9醫(yī)療服務(wù)2624.5994.6%25.3897.6%103.2服務(wù)流程2423.4597.7%23.7098.8%101.1發(fā)展基礎(chǔ)2314.7464.1%19.1783.3%130.1合計(jì)10087.2487.2%92.3592.4%105.9四、構(gòu)建事業(yè)單位公益指標(biāo)體系的推進(jìn)構(gòu)想根據(jù)溫州市公立醫(yī)院公益指數(shù)發(fā)布試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 為推動(dòng)事業(yè)單位公益指標(biāo) 體系建設(shè)更好、更快地取得實(shí)際成效，特提出如下推進(jìn)構(gòu)想：1、在浙江省級(jí)、溫州市級(jí)層面成立事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小 組，全面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌推進(jìn)事業(yè)單位公益指標(biāo)體系建設(shè)各項(xiàng)工作。2、強(qiáng)化事業(yè)單位公益指標(biāo)體系測(cè)試工作。經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的反復(fù)測(cè)試，根據(jù) 測(cè)試結(jié)果及意見(jiàn)反饋，對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行優(yōu)化、調(diào)整，形成更切合實(shí)際、更有操作 性的指標(biāo)體系。3、建立健全事業(yè)單位公益指標(biāo)體系評(píng)估結(jié)果年度發(fā)布和結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。定 期編制事業(yè)單位公益指數(shù)年度發(fā)展報(bào)告， 并面向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布；堅(jiān)持以公益性為 核心和導(dǎo)向，大力強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，推動(dòng)指數(shù)報(bào)告在