中國(guó)養(yǎng)老保障制度改革中的十大關(guān)系

1、中國(guó)養(yǎng)老保障制度改革中的十大關(guān)系2014-02-17 16:43來(lái)源：中國(guó)改革論壇網(wǎng)作者：魯全當(dāng)前我國(guó)的養(yǎng)老保障制度改革迫切需要進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃， 在尊重歷史發(fā)展規(guī)律和制度自身發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，梳理關(guān)鍵問(wèn)題， 正確處理好歷史與現(xiàn)實(shí)、 主體制度與補(bǔ)充制度、 福利增長(zhǎng)與責(zé)任分擔(dān)結(jié)構(gòu)等十大重要關(guān)系，明確改革方向和改革路徑，建構(gòu)理性的制度模式，盡快實(shí)現(xiàn)制度的定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。自 20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)，經(jīng)過(guò)三十多年的改革，我國(guó)的養(yǎng)老保障制度建設(shè)取得了重大的成就，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系基本形成，并且對(duì)穩(wěn)定國(guó)民的安全預(yù)期、確保社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變發(fā)揮了積極的作用。與此同時(shí)，我

2、國(guó)的養(yǎng)老保障體系也存在一些重大的制度缺陷，面臨著一系列嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尤其是近一段時(shí)間以來(lái)，有關(guān)延長(zhǎng)退休年齡、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口以及養(yǎng)老金“雙軌制”等問(wèn)題被社會(huì)熱議，這既說(shuō)明養(yǎng)老保障問(wèn)題因涉及民眾切身利益而為社會(huì)所高度關(guān)注，也說(shuō)明養(yǎng)老保障制度的發(fā)展確實(shí)到了需要整體規(guī)劃、全面規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的關(guān)鍵階段。養(yǎng)老保障制度改革的本質(zhì)是權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，它不僅涉及當(dāng)代不同群體之間的關(guān)系，也涉及不同代際群體之間的關(guān)系；它不僅涉及資金財(cái)務(wù)長(zhǎng)期平衡的問(wèn)題，也涉及相關(guān)群體權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)分配均衡的問(wèn)題；它不僅受養(yǎng)老保障制度自身發(fā)展規(guī)律的影響，也受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配以及人口等其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展規(guī)律的約束

3、。因此，我國(guó)的養(yǎng)老保障制度改革必須在尊重歷史發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，直面當(dāng)前存在的重大問(wèn)題和挑戰(zhàn)，妥善處理好養(yǎng)老保障制度改革中的重大關(guān)系。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保障制度改革中存在十大重要關(guān)系，只有妥善處理好這十大關(guān)系，才能夠明確正確的改革目標(biāo)，形成合理的改革路徑與原則，建構(gòu)理性的制度模式，從而最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的定型與可持續(xù)發(fā)展。一、處理好歷史問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之間的關(guān)系，將漸進(jìn)改革、整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合當(dāng)前中國(guó)的養(yǎng)老保障制度改革絕不是在白紙上謀劃藍(lán)圖，而必須是對(duì)20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)我國(guó)養(yǎng)老保障制度改革所形成的基本制度框架和制度模式的“再改革”。一方面，由于受到改革初期建制理念以及其他社

4、會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，我國(guó)早期養(yǎng)老保障制度改革具有很強(qiáng)的被動(dòng)性和應(yīng)對(duì)性，從而缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，并由此導(dǎo)致制度碎片化、統(tǒng)籌層次低、轉(zhuǎn)軌成本未能有效化解等歷史遺留問(wèn)題亟待解決；另一方面，養(yǎng)老保障制度改革還要應(yīng)對(duì)當(dāng)前人口老齡化、勞動(dòng)力流動(dòng)以及勞動(dòng)關(guān)系多樣化等全球共同面臨的新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，歷史問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題又是相互交織在一起，并相互影響的。例如，轉(zhuǎn)軌成本未能有效化解的歷史問(wèn)題直接導(dǎo)致了當(dāng)前個(gè)人賬戶空賬，統(tǒng)賬結(jié)合模式無(wú)法發(fā)揮既定的應(yīng)對(duì)人口老齡化的功能；反過(guò)來(lái)，當(dāng)前勞動(dòng)力的大范圍跨區(qū)流動(dòng)又進(jìn)一步暴露和惡化了統(tǒng)籌層次低、制度碎片化等歷史問(wèn)題的弊病。因此，養(yǎng)老保障制度在未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展的可持續(xù)性不僅取決于改革是

5、否可以有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前面臨的關(guān)鍵問(wèn)題，同時(shí)也取決于是否能夠妥善地解決歷史遺留的問(wèn)題，從而需要整體規(guī)劃、系統(tǒng)解決。在處理歷史問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)避免以下兩種錯(cuò)誤的取向。其一是完全否定歷史改革的成效，要求徹底推翻現(xiàn)有的制度體系，構(gòu)建全新的體系。這種取向違背了歷史發(fā)展的連續(xù)性，既是不合理的，也是不可行的。在當(dāng)前國(guó)民對(duì)養(yǎng)老保障制度信心不足的情況下，顛覆性的革命只會(huì)進(jìn)一步削弱民眾對(duì)制度的信心和對(duì)政府的信心，而不利于改革的推進(jìn)。其二是以存在制度的歷史慣性或“存在的就是合理的”為由，延緩改革的進(jìn)程，甚至是反對(duì)改革?！霸俑母铩钡膶?shí)質(zhì)就是調(diào)整已有改革無(wú)法撼動(dòng)的既得利益和已有改革形成的新的不公平利益格局。因此

6、，目前的改革既應(yīng)當(dāng)直面當(dāng)前的核心問(wèn)題，更不能回避歷史頑疾。筆者認(rèn)為，正確處理養(yǎng)老保障制度改革中歷史問(wèn)題與當(dāng)前問(wèn)題關(guān)系的關(guān)鍵在于對(duì)歷史問(wèn)題進(jìn)行區(qū)分，對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行集中。有些歷史問(wèn)題是長(zhǎng)期形成的，并且對(duì)制度的影響也將是逐步顯現(xiàn)的，例如轉(zhuǎn)軌成本的形成與彌補(bǔ)，對(duì)于這樣的問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)采取分步驟、分階段的解決方案，而不可急功近利。有些歷史問(wèn)題則是影響當(dāng)前制度發(fā)展的關(guān)鍵因素，它與一些現(xiàn)實(shí)因素一道，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展造成關(guān)鍵影響，越早改革，成本越小，收益越大，越遲改革，成本和阻力就越大，例如職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低的問(wèn)題。對(duì)于這樣的問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)機(jī)立斷，畢其功于一役，通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)，從根本上將

7、其解決。養(yǎng)老保障制度改革面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是紛繁蕪雜的，群體之間待遇不平等、基金運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任分配結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)象都是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的具體表現(xiàn)形式，而現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)鍵和癥結(jié)在于制度體系與制度結(jié)構(gòu)不合理。因此，解決養(yǎng)老保障制度現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的抓手在于盡快從以制度覆蓋面擴(kuò)張為主要內(nèi)容的外延型改革轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉{(diào)整和重構(gòu)制度內(nèi)在體系與結(jié)構(gòu)為主要內(nèi)容的內(nèi)涵型改革。因?yàn)橹挥型晟浦贫润w系與結(jié)構(gòu)、建構(gòu)理性的制度框架，并盡快實(shí)現(xiàn)制度的定型，才能夠有效地避免制度運(yùn)行的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二、處理好職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與其他基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)系，明確繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主體地位目前，我國(guó)全國(guó)層面的老年收入保障制度主要包括城鎮(zhèn)職工

8、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休金制度。這種體系結(jié)構(gòu)是在城鄉(xiāng)分立的背景下，逐步實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋的必然結(jié)果。由于這四項(xiàng)制度所針對(duì)人群的勞動(dòng)關(guān)系特征和工作內(nèi)容完全不同，因此它們?cè)谳^長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)必將同時(shí)存在，完全沒(méi)有必要建立一個(gè)形式上“大一統(tǒng)”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是通過(guò)多元有序的制度體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋。1（ P126）然而，在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的背景下，這四項(xiàng)制度在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的地位應(yīng)當(dāng)是完全不同的：工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快將直接帶來(lái)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的增加，從而必然使得職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的核心，而新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保

9、險(xiǎn)制度的參保人數(shù)將必然有所下降；機(jī)關(guān)事業(yè)單位勞動(dòng)者在勞資關(guān)系、工作內(nèi)容上的特殊性決定了該制度將長(zhǎng)期獨(dú)立存在，但其參保人員規(guī)模亦是相對(duì)穩(wěn)定的；城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)則僅僅面向重度殘疾人等無(wú)勞動(dòng)能力的城鎮(zhèn)人口，而成為一種補(bǔ)缺性的制度安排。一旦明確了繳費(fèi)型職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的核心，就應(yīng)當(dāng)將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊群體吸引到該制度中。 中國(guó)的城鎮(zhèn)化至少可以分為三種類型， 并對(duì)應(yīng)著三類特殊人群： 2第一，是人口輸入型城鎮(zhèn)化， 它以農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市為主要方式， 其結(jié)果是城市常住人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大。在此過(guò)程中，農(nóng)民工是值得特別關(guān)注的群體。為了吸引農(nóng)民工參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，就應(yīng)

10、當(dāng)破除該制度的戶籍限制，以勞動(dòng)合同作為參保的唯一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合模式的基礎(chǔ)上，降低名義繳費(fèi)率，并允許收入較低的農(nóng)民工暫緩參加個(gè)人賬戶制度，而僅參加社會(huì)統(tǒng)籌制度，從而降低參保門(mén)檻，吸引農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而不是參加農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二，是地理擴(kuò)張型城鎮(zhèn)化，它以土地征用為主要方式，其結(jié)果是城市地理面積的不斷向外擴(kuò)張。在此過(guò)程中，被征地農(nóng)民是值得關(guān)注的重要群體。將被征地農(nóng)民納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，就要求在征地補(bǔ)償過(guò)程中，綜合考慮被征地農(nóng)民的當(dāng)前生活保障與未來(lái)養(yǎng)老保障問(wèn)題，并促進(jìn)中青年被征地農(nóng)民的再就業(yè)。第三，是產(chǎn)業(yè)升級(jí)型城鎮(zhèn)化，它以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化為主要方式，其結(jié)果是農(nóng)村居民生產(chǎn)與生

11、活方式的城鎮(zhèn)化。在此過(guò)程中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人將是值得特別關(guān)注的群體。將他們納入職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就要求該制度不以從事的產(chǎn)業(yè)類型，而以勞動(dòng)關(guān)系類型為參保的標(biāo)準(zhǔn)。三、處理好福利增長(zhǎng)與責(zé)任分擔(dān)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)福利水平的理性增長(zhǎng)2008 年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)，并引致歐洲諸國(guó)主權(quán)債務(wù)危機(jī)以來(lái)，部分學(xué)者將此次經(jīng)濟(jì)危機(jī)歸因于歐洲國(guó)家福利制度的高額開(kāi)支，但是研究表明，雖然在部分國(guó)家（如希臘），福利制度扮演了“最后一根稻草”的作用，但從總體上看，此次歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)并不是由福利制度導(dǎo)致的。3而在我們國(guó)家社會(huì)保障制度尚不健全、社會(huì)保障總體水平較低、群體之間待遇水平差距較大的情況下，強(qiáng)調(diào)控制福利水平增長(zhǎng)，甚至降低福利水平則是無(wú)

12、稽之談。當(dāng)然，此次歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)也為全球養(yǎng)老保障制度建設(shè)敲響了警鐘：在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的背景下，以政府為唯一責(zé)任主體，以稅收為基本籌資方式的傳統(tǒng)福利國(guó)家型普惠養(yǎng)老金制度，面臨著養(yǎng)老金水平剛性增長(zhǎng)與政府可支配財(cái)力增長(zhǎng)放緩之間的矛盾；在金融衍生產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大，全球資本市場(chǎng)波動(dòng)性增強(qiáng)的背景下，受投資回報(bào)率影響極大的完全積累制養(yǎng)老金制度更是面臨保值增值的巨大壓力。相比而言，以勞資分責(zé)、政府擔(dān)保為基本特征，嚴(yán)格遵循現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)原則的社會(huì)保險(xiǎn)型養(yǎng)老金制度則體現(xiàn)出了極強(qiáng)的靈活性、適應(yīng)性與自我平衡的能力。因此，老年人總體福利水平的增長(zhǎng)是確保老年人生活質(zhì)量的必然要求，而合理的責(zé)任分擔(dān)結(jié)構(gòu)則是支撐福利增長(zhǎng)的最

13、重要基礎(chǔ)。養(yǎng)老金制度體系的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：第一，堅(jiān)持多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)體系。自20世紀(jì) 90 年代以來(lái)，世界銀行、國(guó)際勞動(dòng)組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)先后提出包括“三支柱”、“五支柱”等在內(nèi)的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。其基本理念就是充分調(diào)動(dòng)包括家庭、社會(huì)、企業(yè)、政府和市場(chǎng)在內(nèi)的各種資源，合理分擔(dān)老年人收入保障的責(zé)任。然而，多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系建設(shè)也應(yīng)當(dāng)是有序漸進(jìn)的，首先應(yīng)當(dāng)完善政府主導(dǎo)、社會(huì)化運(yùn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其次是鼓勵(lì)用人單位主導(dǎo)建立的職業(yè)年金制度，最后才是發(fā)展市場(chǎng)化運(yùn)行的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二，合理劃分基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中勞資雙方與公共財(cái)政的責(zé)任。勞資分責(zé)、政府擔(dān)保是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

14、的基本特征，應(yīng)當(dāng)固化公共財(cái)政在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任，即明確由公共財(cái)政承擔(dān)一定比例的養(yǎng)老金開(kāi)支，剩余部分則由勞資雙方承擔(dān)，即使人口老齡化程度加深，也應(yīng)當(dāng)首先調(diào)整勞資雙方的繳費(fèi)率，然后才是動(dòng)用戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在提高勞動(dòng)者收入的前提下，逐步均衡勞資雙方的責(zé)任，在完善財(cái)政分稅制的前提下，逐步均衡中央財(cái)政和地方財(cái)政的責(zé)任。四、處理好現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累的關(guān)系，有效應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累是養(yǎng)老金制度的兩種基本財(cái)務(wù)模式，現(xiàn)收現(xiàn)付制度通過(guò)代際互助的方式應(yīng)對(duì)當(dāng)代老年人的收入風(fēng)險(xiǎn)，基金積累制則通過(guò)個(gè)體生命周期內(nèi)的收入平滑來(lái)應(yīng)對(duì)老年期的收入風(fēng)險(xiǎn)。然而，基金積累制有效運(yùn)行的基本條件是維持較高的投

15、資回報(bào)率，但在全球資本市場(chǎng)波動(dòng)幅度日益增大的情況下，用這種自身就充滿風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)老年收入風(fēng)險(xiǎn)，顯然是不可靠的。然而，筆者仍然堅(jiān)持在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中保持適當(dāng)規(guī)模的個(gè)人賬戶，其基本作用是在老齡化的背景下平衡代際關(guān)系，避免老齡化高峰時(shí)期的年輕一代人承擔(dān)過(guò)于沉重的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)代際責(zé)任的合理分擔(dān)與制度的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。如果從這個(gè)意義上去理解個(gè)人賬戶在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的作用，就應(yīng)當(dāng)適度縮小個(gè)人賬戶的規(guī)模。簡(jiǎn)單計(jì)算，在老年人撫養(yǎng)比 31 的條件下， 15的繳費(fèi)率可以實(shí)現(xiàn)45的替代率，當(dāng)老年人撫養(yǎng)比上升到2 1 的時(shí)候，為了實(shí)現(xiàn) 45 的替代率，就需要有 225的繳費(fèi)率，該部分增加的繳費(fèi)率（ 75）

16、就應(yīng)當(dāng)在兩代人之間均分，即個(gè)人賬戶的規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在 4左右為宜。目前，我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合的模式是在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在不同行政部門(mén)利益博弈的過(guò)程中逐漸形成的，其制度模式能夠在實(shí)現(xiàn)責(zé)任合理分擔(dān)的基礎(chǔ)上，有效應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)賬結(jié)合的模式，而不宜推倒重來(lái)。在處理現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累的關(guān)系時(shí)，還應(yīng)當(dāng)完整地考察積累性養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)模，即不僅包括個(gè)人賬戶積累資金，還應(yīng)當(dāng)包括全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。從這個(gè)視角看， 2012 年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)積累性基金總額約 335 萬(wàn)億元，占當(dāng)年 GDP的比重接近 7，與當(dāng)年現(xiàn)收現(xiàn)付基金規(guī)模的比例約為 241，總體

17、規(guī)模已經(jīng)較為合適。如果要繼續(xù)做大全國(guó)社會(huì)保障基金，就應(yīng)當(dāng)縮小個(gè)人賬戶規(guī)模；如果保持現(xiàn)有的個(gè)人賬戶規(guī)模，就應(yīng)當(dāng)適度控制全國(guó)社會(huì)保障基金規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)總量平衡。除此之外，還應(yīng)當(dāng)客觀理性地看待從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)賬結(jié)合模式過(guò)程中形成的轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題。由于未建立轉(zhuǎn)軌成本的有效化解機(jī)制，直接導(dǎo)致了當(dāng)前過(guò)高的繳費(fèi)率和制度長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)壓力。但是，轉(zhuǎn)軌成本又是必然的，所有從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向完全積累或部分積累制度的國(guó)家都存在轉(zhuǎn)軌成本。智利政府通過(guò)發(fā)行國(guó)債的形式，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人賬戶的實(shí)賬資產(chǎn)和國(guó)家的負(fù)債；我國(guó)的個(gè)人賬戶雖然是空賬負(fù)債，但是國(guó)家整體的養(yǎng)老金資產(chǎn)卻是實(shí)賬。并且，轉(zhuǎn)軌成本的變現(xiàn)并不會(huì)出現(xiàn)“擠兌”式的一次性支付要求

18、，而是在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期逐步要求實(shí)現(xiàn)的。所以，應(yīng)當(dāng)理性看待轉(zhuǎn)軌成本的問(wèn)題，科學(xué)設(shè)計(jì)化解轉(zhuǎn)軌成本的長(zhǎng)效機(jī)制，用一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間逐步化解轉(zhuǎn)軌成本，而無(wú)需夸大或過(guò)分渲染轉(zhuǎn)軌成本和歷史債務(wù)的規(guī)模，造成民眾的恐慌和對(duì)制度信心的喪失。五、處理好老人、中人和新人的關(guān)系，確保改革平穩(wěn)過(guò)渡和代際公平與其他社會(huì)保障制度不同， 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度通過(guò)代際關(guān)系應(yīng)對(duì)老年收入風(fēng)險(xiǎn)， 從而涉及不同代人之間的關(guān)系，而維持同一代人之間以及不同代人之間的相對(duì)公平是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革必須處理好的關(guān)系。就同一代人之間的關(guān)系而言，當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的關(guān)鍵是不斷縮小不同群體之間的待遇差別，尤其是縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休者與企業(yè)退休人員之間的待遇差距

19、（即養(yǎng)老金雙軌制） 。社會(huì)輿論與廣大民眾對(duì) “雙軌制”不滿的關(guān)鍵并不是制度分立，而是待遇差距過(guò)大。因此，需要通過(guò)引入個(gè)人繳費(fèi)和對(duì)公職人員養(yǎng)老金體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的絕對(duì)平等，公職人員與企業(yè)職工養(yǎng)老福利待遇的差距則通過(guò)職業(yè)福利來(lái)體現(xiàn)。就不同代人之間的關(guān)系而言， 一是通過(guò)引入個(gè)人賬戶的方式實(shí)現(xiàn)代際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的相對(duì)均衡 （前文已有論述，在此不做贅述）。二是在改革的過(guò)程中嚴(yán)格遵循“老人老辦法、新人新辦法、中人有過(guò)渡辦法”的原則。以公職人員養(yǎng)老金制度改革為例，對(duì)于“老人”（即改革時(shí)已經(jīng)退休的公職人員），應(yīng)當(dāng)不變繳費(fèi)、不變待遇計(jì)發(fā)方式；對(duì)于“新人”（即改革時(shí)及往后新入職的公職人員）

20、，應(yīng)當(dāng)全額繳費(fèi)、并適用全新待遇計(jì)發(fā)方式；對(duì)于“中人”（即改革時(shí)已經(jīng)入職但尚未退休的公職人員），應(yīng)當(dāng)逐步繳費(fèi)、待遇不變。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)從代際公平的視角來(lái)重新審視延長(zhǎng)退休年齡的問(wèn)題。目前，社會(huì)輿論以及部分專家將延長(zhǎng)退休年齡完全歸因于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)收支壓力，這是本末倒置的。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口（實(shí)際上并無(wú)缺口）絕不是延長(zhǎng)退休年齡的關(guān)鍵致因，而延長(zhǎng)退休年齡客觀上的確有利于維持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡。延長(zhǎng)退休年齡的根本原因是隨著人均受教育年限的增長(zhǎng)和人均預(yù)期壽命的延長(zhǎng)，新一代人的生命周期結(jié)構(gòu)發(fā)生了本質(zhì)的變化，如果保持退休年齡不變，就會(huì)導(dǎo)致新一代人一生中的工作年限下降，從而不利于代際公平。六、處理好

21、激勵(lì)性與互助性的關(guān)系，維系制度長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要在激勵(lì)性與互助性之間尋求平衡。從財(cái)務(wù)模式上看，均等化給付的現(xiàn)收現(xiàn)付制度互助性最強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)型現(xiàn)收現(xiàn)付制度的互助性次之，完全積累制度的互助性最弱、激勵(lì)性則最強(qiáng)。我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方式就經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)互助性（2005 年之前，所有繳費(fèi)滿15 年的參保者，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行均等化給付），到互助性與激勵(lì)性的平衡（2005 年之后，基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)引入個(gè)人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資和繳費(fèi)年限等激勵(lì)因素）。從目前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行狀況來(lái)看，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因?yàn)榻y(tǒng)籌層次較低而完全喪失了區(qū)域間的互助性，而養(yǎng)老金計(jì)發(fā)公式

22、過(guò)于復(fù)雜導(dǎo)致其中蘊(yùn)含的激勵(lì)因素難以為民眾所知曉和理解，激勵(lì)參保和激勵(lì)繳費(fèi)的實(shí)際效果均不佳。農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)則主要面臨激勵(lì)不足的問(wèn)題。由于農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取了非繳費(fèi)型津貼與完全積累的個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，在個(gè)人賬戶資金缺乏投資管理辦法、記賬利率偏低，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平又在持續(xù)快速增長(zhǎng)的情況下，大量參保農(nóng)民對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的期望值不斷提高，參保繳費(fèi)的動(dòng)力持續(xù)下降。因此，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)從補(bǔ)出口（即提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平）轉(zhuǎn)變?yōu)檠a(bǔ)入口（即提高參保補(bǔ)貼），從而強(qiáng)化權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，增強(qiáng)激勵(lì)性。需要特別指出的是， 20 世紀(jì) 90 年代以來(lái)，名義賬戶制度的出現(xiàn)，使得在維持現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式的前提下，通過(guò)僅用于記賬

23、而并不做實(shí)的個(gè)人名義賬戶來(lái)提高激勵(lì)性。然而，名義賬戶“精算中性”的計(jì)發(fā)辦法完全喪失了互助性，并且完全由個(gè)人來(lái)承擔(dān)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，從而有違養(yǎng)老保險(xiǎn)互助共濟(jì)的基本原則，不應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)模式。七、處理好中央與地方的關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性中國(guó)雖然是一個(gè)傳統(tǒng)的中央集權(quán)制國(guó)家，但是中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相同，都緣起于地方政府。正是受到這種自下而上改革路徑的影響，中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出群體間的碎片化與地區(qū)間的碎片化；同樣是因?yàn)闆](méi)有處理好中央與地方的關(guān)系，才導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性缺口，引起了民眾不必要的恐慌。作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理層級(jí)應(yīng)當(dāng)取決于其自身的外

24、部性程度，如果屬于全國(guó)性的公共產(chǎn)品，則必然要求由中央政府來(lái)承擔(dān)主要責(zé)任。在勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)日益普遍化和規(guī)模化的背景下，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度顯然屬于全國(guó)性的公共產(chǎn)品，因此，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)迫切需要從目前的地方統(tǒng)籌上升為全國(guó)統(tǒng)籌?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌要求在統(tǒng)一各地區(qū)制度模式，尤其是實(shí)際繳費(fèi)率的前提下，通過(guò)預(yù)算制的方式實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的調(diào)劑使用。 在全國(guó)統(tǒng)籌條件下養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的缺口， 主要由中央財(cái)政來(lái)承擔(dān)，地方財(cái)政主要承擔(dān)參保者繳費(fèi)補(bǔ)貼的責(zé)任。在管理方面，應(yīng)當(dāng)在建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，由中央社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的管理流程和規(guī)范，并負(fù)責(zé)跨地區(qū)流動(dòng)者待遇的集中計(jì)算；由

25、省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其他勞動(dòng)者養(yǎng)老金待遇的集中計(jì)算； 省以下社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)登記、征繳、稽核和記賬等具體業(yè)務(wù)。還需要特別指出的是，隨著我國(guó)養(yǎng)老保障體系建設(shè)從以提供物質(zhì)保障的養(yǎng)老金制度為主轉(zhuǎn)變?yōu)槲镔|(zhì)保障與服務(wù)保障并重，養(yǎng)老保障制度建設(shè)的責(zé)任主體也從中央政府轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?，因?yàn)榈胤秸畱?yīng)當(dāng)在養(yǎng)老服務(wù)體系中承擔(dān)主要責(zé)任。其基本原因主要有以下三點(diǎn)：第一，老年服務(wù)需求的差異化程度較高。與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要提供物質(zhì)保障而具有高度統(tǒng)一性不同，服務(wù)保障應(yīng)當(dāng)更加契合區(qū)域內(nèi)居民的差異化需求。地方政府由于更加密切地接觸轄區(qū)內(nèi)的居民，因此相比中央政府而言，更加了解轄區(qū)內(nèi)居民的偏好。第二，從

26、提高服務(wù)質(zhì)量的視角看， 由地方政府提供老年服務(wù)有利于形成良性的轄區(qū)間福利競(jìng)爭(zhēng)， 老年人可以通過(guò) “用腳投票”的方式來(lái)進(jìn)行福利移民，從而促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。第三，從事權(quán)分配的均衡性角度看，中央政府承擔(dān)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要責(zé)任，為了均衡政府間的責(zé)任分配結(jié)構(gòu)，也理應(yīng)由地方政府來(lái)承擔(dān)老年服務(wù)的主要責(zé)任。八、處理好擴(kuò)面速度與參保質(zhì)量的關(guān)系，制定合理的覆蓋面評(píng)價(jià)指標(biāo)從“廣覆蓋”到“全覆蓋”是我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)目標(biāo)的重大轉(zhuǎn)變和正確的發(fā)展方向，但是應(yīng)當(dāng)理性、全面地認(rèn)識(shí)和理解“人人享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的制度發(fā)展目標(biāo)。其一，由于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)獲得待遇的前提條件是參保并繳費(fèi)，因此從全球的視角看，沒(méi)有

27、任何一個(gè)國(guó)家真正實(shí)現(xiàn)了人人享有養(yǎng)老金。其二，人人享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并不等于全民參保。因?yàn)槔夏晔杖腼L(fēng)險(xiǎn)并不是隨時(shí)都會(huì)發(fā)生的，它一定是在特定的年齡階段才發(fā)生， 并且參加何種類型的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其職業(yè)身份密切相關(guān)。 因此，在進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)之前，并無(wú)必要強(qiáng)制任何人參加任何形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。雖然大數(shù)法則是養(yǎng)老保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)的基本機(jī)制，但并不應(yīng)當(dāng)將參保人群數(shù)量作為衡量養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的唯一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際參保人數(shù)的不斷擴(kuò)大是我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)取得的重要成就，但是在實(shí)踐中也存在重參保數(shù)量，輕參保質(zhì)量的情況。例如，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度曾經(jīng)一度采取家庭成員“捆綁參?！钡姆绞?，這與大量年輕的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已經(jīng)參

28、加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)相抵觸，甚至離散了家庭關(guān)系。再例如，部分地區(qū)允許未參保人員通過(guò)一次性躉交的方式加入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，他們的繳費(fèi)回報(bào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于長(zhǎng)期連續(xù)繳費(fèi)的參保者，造成了群體間的不公平?；诖耍P者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定更加合理的覆蓋面評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括：用全口徑的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面取代各項(xiàng)具體養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面，從而避免部門(mén)之間為追求政績(jī)而片面追求參保數(shù)量； 用勞動(dòng)年齡人口， 而非全部人口的參保率作為評(píng)價(jià)覆蓋面的指標(biāo)； 除特殊情況之外，停止一次性躉交業(yè)務(wù)的辦理。還需要特別指出的是，對(duì)于自愿參保人（如個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員），地方政府不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單通過(guò)“指標(biāo)管理”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)擴(kuò)面，而應(yīng)當(dāng)是通過(guò)完善

29、制度、提升制度的福利性和吸引力，尤其是通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式吸引其參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。九、處理好養(yǎng)老保險(xiǎn)與老年服務(wù)的關(guān)系，切實(shí)提高老年人生活質(zhì)量廣義的養(yǎng)老保障制度是由提供經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老年收入保障制度和提供服務(wù)保障的老年服務(wù)制度共同構(gòu)成的，其中，老年收入保障制度是養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)， 而老年服務(wù)保障則是決定老年人生活質(zhì)量的關(guān)鍵。 目前，我國(guó)的養(yǎng)老保障制度建設(shè)重養(yǎng)老保險(xiǎn)，輕老年服務(wù)，而隨著老年人經(jīng)濟(jì)收入的不斷提高，其對(duì)老年服務(wù)的需求日益提升。與經(jīng)濟(jì)保障不同，老年人的服務(wù)需求差異化極大，取決于老年人的身體狀況、自理能力和主觀偏好等多重因素。在推進(jìn)老年服務(wù)制度建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)特別注意以下四點(diǎn)：其一，

30、應(yīng)當(dāng)充分考慮中國(guó)傳統(tǒng)文化中的家庭觀念和老年人的精神需求，將社區(qū)居家養(yǎng)老作為未來(lái)老年服務(wù)的主要形式和發(fā)展方向，并給予切實(shí)的政策支持。其二，應(yīng)當(dāng)遵循福利多元主義的思想，充分發(fā)揮家庭、社區(qū)、社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)在老年服務(wù)供給中的作用，形成多層次、多形式的老年服務(wù)，滿足不同類型老年人的需求。其三，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮和解決失能失智老人與低收入老人的基本老年服務(wù)需求，政府應(yīng)當(dāng)在其中扮演主導(dǎo)的角色。其四，應(yīng)當(dāng)將老年收入保障與服務(wù)保障作為一個(gè)整體進(jìn)行綜合考慮，嘗試養(yǎng)老金與老年服務(wù)混合給付等創(chuàng)新型舉措。十、處理好養(yǎng)老保障制度改革與其他相關(guān)配套改革之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)改革的協(xié)同推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策體系是一個(gè)完整的系統(tǒng)，養(yǎng)老保障制度是其中的重要組成部分。養(yǎng)老保障制度會(huì)對(duì)其他的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生影響，例如，完善的養(yǎng)老保障制度將有利于收入分配結(jié)構(gòu)趨于合理，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)、區(qū)域轉(zhuǎn)移和新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的形成，甚至可以直接產(chǎn)生新的就業(yè)崗位。與此同時(shí)，養(yǎng)老保障制度改革也顯著地受到其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的制約和影響，至少包括以下五個(gè)方面：第一，行政管理體制。受到傳統(tǒng)科層制行政管理組織結(jié)構(gòu)、地方政府“撲向底層”的競(jìng)爭(zhēng)策略以及不同層級(jí)政府“職責(zé)同