深圳村鎮(zhèn)建設(shè)中存在問題的原因探析及應(yīng)對策略

1、深圳村鎮(zhèn)建立中存在問題的原因探析及應(yīng)對策略內(nèi)容提要從土地產(chǎn)權(quán)、管理體制、經(jīng)濟(jì)基儲(chǔ)思想觀念等方面對深圳村鎮(zhèn)建立中存在問題的原因進(jìn)展探尋，并提出應(yīng)對策略。關(guān)鍵詞村鎮(zhèn)建立問題原因策略特區(qū)管理線將深圳全市在空間上分為兩部分，管理線以內(nèi)為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，管理線以外又分為寶安區(qū)和龍崗區(qū)。深圳村鎮(zhèn)建立問題主要集中在特區(qū)外，毗鄰經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊地理區(qū)位使特區(qū)外村鎮(zhèn)建立問題與國內(nèi)其它地區(qū)相比有其特色，本文將對深圳村鎮(zhèn)建立中存在問題的原因進(jìn)展探尋，在此根底上提出應(yīng)對策略。一。深圳村鎮(zhèn)建立現(xiàn)狀問題十幾年的村鎮(zhèn)建立使特區(qū)外農(nóng)村相貌發(fā)生了深入變化，人民生活和居住條件也因此有了極大改善，但村鎮(zhèn)建立中存在的問題也很突出，集中表

2、達(dá)在土地開發(fā)的低程度無序擴(kuò)張與失控。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和土地市場的形成，特區(qū)外圍農(nóng)民對于土地的價(jià)值有了新的認(rèn)識(shí)。數(shù)千年來所形成的根深蒂固的“土地依戀情結(jié)在內(nèi)容上發(fā)生了根本性的變化傳統(tǒng)農(nóng)民歷來固守和崇拜的土地的農(nóng)業(yè)價(jià)值已經(jīng)被土地商品化帶來的巨額的現(xiàn)實(shí)利潤所取代。隨著城市化的逐漸擴(kuò)展和延伸，各鎮(zhèn)各村的農(nóng)民對土地開發(fā)傾注了前所未有的熱情。村民熱衷于興建住宅，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織忙于開發(fā)工業(yè)用地，區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府也忙于開發(fā)其中心區(qū)。據(jù)布吉鎮(zhèn)調(diào)查，興建住宅最多的農(nóng)戶擁有6棟私宅，這顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了家庭居住的需求，主要轉(zhuǎn)向以房屋出租贏利為目的。由于區(qū)、鎮(zhèn)、村多級建立，缺乏統(tǒng)一的組織和管理，在部分利益的驅(qū)動(dòng)

3、下超前提取土地效益，致使建立規(guī)模不斷低程度重復(fù)擴(kuò)張，并造成已開發(fā)土地的大量閑置。截止1996年底，深圳市共有各類已推未建土地178平方公里，大部分位于特區(qū)外，其中龍崗區(qū)推平未建土地達(dá)81平方公里，約相當(dāng)于其建成區(qū)面積的80%.寶安區(qū)推平未建土地那么高達(dá)73平方公里，相當(dāng)于其同期出讓土地的3倍多。雖然深圳市政府于1993年制定了?深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃國土管理暫行方法?深府1993283號(hào)文，對鄉(xiāng)村非農(nóng)建立進(jìn)展標(biāo)準(zhǔn)和控制，但由于建立速度過快，再加上特區(qū)外圍地區(qū)規(guī)劃建立管理力量相對薄弱，鄉(xiāng)村建立的無序擴(kuò)張未能得到有力的控制。與建立規(guī)模不斷擴(kuò)展形成鮮明對照的是，同人民生活息息相關(guān)的公共配套效勞設(shè)施和

4、市政根底設(shè)施卻未能得到相應(yīng)的關(guān)注，村鎮(zhèn)建立環(huán)境與經(jīng)濟(jì)開展程度相比，也有較大的差距。二。產(chǎn)生問題的原因探析村鎮(zhèn)建立是一個(gè)受諸多因素影響的，國家、集體和個(gè)人利益不斷調(diào)整的歷史過程。上述一系列問題的產(chǎn)生既受土地開發(fā)利用過程中復(fù)雜的內(nèi)部矛盾制約，也受各種外部因素的影響。詳細(xì)可從以下幾個(gè)方面分析：一模糊的土地產(chǎn)權(quán)是問題產(chǎn)生的根本原因土地是一種稀缺資源，又是一種特殊財(cái)產(chǎn)，土地產(chǎn)權(quán)制度有著豐富的內(nèi)涵，詳細(xì)包括：1.土地所有權(quán)制度；2.土地利用方式和利用權(quán)利的運(yùn)用及限制；3.有關(guān)土地權(quán)利產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、消滅的方法和規(guī)定；4.土地收益的分配制度；5.土地管理權(quán)限及制度。特區(qū)外土地所有制是集體所有制和國家所有制并存，

5、除區(qū)政府所在地和個(gè)別開發(fā)區(qū)土地為國家所有外，大部分土地是以行政村甚至自然村為根本單位的集體所有制土地。目前我國對國家所制土地產(chǎn)權(quán)有著較為明確的規(guī)定，而對集體所有制土地的規(guī)定那么較為模糊，詳細(xì)表如今有關(guān)集體所有土地的方案管理權(quán)、規(guī)劃管理權(quán)、行政管理權(quán)、地籍地政管理權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)以及與土地親密相關(guān)的房屋和建筑物管理權(quán)等方面的規(guī)定，存在著權(quán)利界定不清、職能穿插的問題，這是導(dǎo)致村鎮(zhèn)建立和土地開發(fā)低程度無序擴(kuò)張的根本原因。二以村為單位的管理體制是問題產(chǎn)生的體制根底目前實(shí)行的規(guī)劃國土三級垂直管理體制為加強(qiáng)村鎮(zhèn)建立管理作出了宏大努力，獲得了明顯的成績。但從特區(qū)外的村鎮(zhèn)建立現(xiàn)狀來看，應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，規(guī)劃國土

6、的管理機(jī)構(gòu)，特別是各規(guī)劃國土管理所的工作仍處于非常被動(dòng)的場面。他們一方面要按照國家、盛市的法律法規(guī)政策的精神和市委市政府提出的建立現(xiàn)代化國際性城市的要求，嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃，另一方面各鎮(zhèn)、村以及村民仍能通過鎮(zhèn)屬城建辦等途徑“辦理有關(guān)手續(xù)，甚至根本不辦理任何手續(xù)自行建立，規(guī)劃國土管理部門的標(biāo)準(zhǔn)化管理往往成為影響和阻礙村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)開展的眾矢之的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以開展集體經(jīng)濟(jì)為其根本宗旨的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是鎮(zhèn)、村廠房、各種根底設(shè)施、公共設(shè)施建立的主要投資、籌資和建立者，實(shí)際上對集體所有土地?fù)碛兄苯拥臎Q策權(quán)和管理權(quán)，但由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的指導(dǎo)者均來自村民，血緣、族姓相維系的關(guān)系使他們總是把村民的利益放在決策

7、考慮的優(yōu)先地位。他們往往是施行規(guī)劃的主要阻力源、違章用地和建筑的首要責(zé)任人和受益者。而具有挖苦意味的是，集體所有土地開發(fā)建立的籌劃、施行、收益、分配和相當(dāng)大的管理權(quán)恰恰就集中在他們手中。應(yīng)該說，目前這種以村為單位的土地開發(fā)形式，有其開展的必然性，在我市村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)開展的初期，也無疑獲得了宏大成功，但我市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)開展村鎮(zhèn)建立已進(jìn)入了一個(gè)新的階段，假如仍然維持目前這種各顯神通式的村級無序開發(fā)建立機(jī)制，把營造起碼的城市環(huán)境完全依賴于數(shù)百位“村長個(gè)人的規(guī)劃意識(shí)和法制意識(shí)，是很不現(xiàn)實(shí)的。三“三來一補(bǔ)經(jīng)濟(jì)開展形式是問題產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源以“三來一補(bǔ)工業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)開展對特區(qū)外圍的快速城市化起到了重要的推動(dòng)作用，

8、但也產(chǎn)生了許多始料未及的負(fù)面影響，其中最為顯著的是它從經(jīng)濟(jì)開展形式方面導(dǎo)致村鎮(zhèn)建立低程度無序擴(kuò)張，詳細(xì)表如今兩個(gè)方面：一方面，它是土地開發(fā)低程度無序擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)根源?！叭齺硪谎a(bǔ)工業(yè)工程是一種“定單式工程，其特點(diǎn)是工程的時(shí)效性、機(jī)動(dòng)性很強(qiáng)，因此，“三來一補(bǔ)企業(yè)大多不會(huì)自己征地建廠房，一是時(shí)間周期太長，二是在收益不確定的情況下，大量投資在廠房上缺乏經(jīng)濟(jì)效益保障?！叭齺硪谎a(bǔ)經(jīng)濟(jì)開展形式導(dǎo)致鎮(zhèn)、村及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地出租或建標(biāo)準(zhǔn)廠房出租來迎合其用地需求，造成土地利用跟著工業(yè)工程走，規(guī)劃遷就工程的被動(dòng)場面，這是造成土地開發(fā)無序擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)根源，也是土地利用以工業(yè)區(qū)開發(fā)為中心的一個(gè)重要原因。另一方面，是違

9、章私房大量存在的市場基?！叭齺硪谎a(bǔ)工業(yè)的開展導(dǎo)致大量外來勞動(dòng)力的進(jìn)入，在政府未提供足夠臨時(shí)安置區(qū)的情況下，農(nóng)民建私房出租就有了充足的市場需求，也成為解決外來勞力居住的重要手段。在監(jiān)管不力的情況下，大量違章私房就涌現(xiàn)出來。四鄉(xiāng)土意識(shí)是問題產(chǎn)生的觀念導(dǎo)向思想觀念的轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村城市化進(jìn)程，從鎮(zhèn)、村、集體經(jīng)濟(jì)組織指導(dǎo)到一般村民仍固執(zhí)地認(rèn)為土地是他們的祖?zhèn)骰鶚I(yè)，他們理所當(dāng)然地?fù)碛屑w土地的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，因此才會(huì)在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，肆無忌憚地大建私房，過度提取土地收益。各級政府和有關(guān)部門也懷著對農(nóng)村特殊而復(fù)雜的心態(tài)，在政策制定和施行中對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民一再遷就、讓步，致使土地違法違章

10、開發(fā)之風(fēng)愈演愈烈。三。村鎮(zhèn)建立與管理的應(yīng)對策略應(yīng)當(dāng)看到，村鎮(zhèn)建立中存在的問題不僅僅是一個(gè)土地管理與規(guī)劃的問題，同時(shí)也是一個(gè)社會(huì)問題、經(jīng)濟(jì)問題、政治問題，其根本的解決有賴于各級政府和各有關(guān)部門協(xié)調(diào)一致的綜合整治。針對目前村鎮(zhèn)建立中存在的問題及其成因，可從思想觀念、土地產(chǎn)權(quán)、管理體制、經(jīng)濟(jì)開展形式、規(guī)劃編制與執(zhí)行等方面建立加強(qiáng)村鎮(zhèn)管理的根本策略和操作機(jī)制。轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.一思想觀念方面1.樹立可持續(xù)開展的觀念從可持續(xù)開展的戰(zhàn)略高度采取實(shí)在有效的措施，嚴(yán)格控制建立用地規(guī)模，集約開發(fā)并合理利用土地資源，走內(nèi)涵式集約化的開展道路。堅(jiān)決去除把開展經(jīng)濟(jì)與合理利用土地割裂開來的錯(cuò)誤觀念和做法，杜絕土地開

11、發(fā)利用的短期行為。2.樹立城市觀念在區(qū)、鎮(zhèn)、村、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及村民心目中結(jié)實(shí)樹立城市的觀念，從大局出發(fā)，從建立現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)的高度出發(fā)，嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃和土地管理制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)要納入城市化的軌道。二土地產(chǎn)權(quán)方面1.加速集體土地國有化進(jìn)程加快土地的國有化進(jìn)程，尤其是城市建立用地的國有化。唯有如此，才能從根本上消除分散、低效的土地開發(fā)形式。在推行土地國有化進(jìn)程中，應(yīng)該考慮到各區(qū)、鎮(zhèn)、村的實(shí)際，分輕重緩急、有方案有步驟地展開，與此同時(shí)，配套政策的研究與制訂工作也應(yīng)緊緊跟上。對條件不成熟的集體土地實(shí)行保存征用制度，征用前仍由原單位按原用處使用，不得非法擅自合資、合作或轉(zhuǎn)讓。2.明

12、晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系以“明晰產(chǎn)權(quán)，明確權(quán)責(zé)為目的，加緊制定和完善集體所有土地的規(guī)章制度，明確其規(guī)劃權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等一系列權(quán)利與責(zé)任。引入西方“土地開發(fā)權(quán)的概念，解決城市化過程中規(guī)劃城鎮(zhèn)建立用地的開發(fā)利用與農(nóng)村土地集體所有制的矛盾。三管理機(jī)制方面1.各級黨委和政府要把城市規(guī)劃和土地管理列入重要議事日程，建立“黨委指導(dǎo)、政府施行、綜合治理的規(guī)劃國土管理責(zé)任制。2.把是否遵守規(guī)劃國土有關(guān)法規(guī)及規(guī)定作為考核各級指導(dǎo)班子的重要內(nèi)容。各區(qū)、鎮(zhèn)要逐級與上級政府鑒定規(guī)劃國土管理目的責(zé)任狀，實(shí)行規(guī)劃國土管理“一票否決制度。3.建立土地和建筑違法違章行為的轄區(qū)及部門管理負(fù)責(zé)制。四布局形態(tài)方面村鎮(zhèn)建立應(yīng)向空間

13、聚集的方向開展。村鎮(zhèn)建立一定要樹立市域產(chǎn)業(yè)構(gòu)造分區(qū)體系的概念，遵循城市總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃所確定的城市功能組團(tuán)布局構(gòu)造的根本框架。1.對于城市化程度較市的鎮(zhèn)或村，應(yīng)打破行政界限，樹立城市觀念，按城市分區(qū)或城市片區(qū)的要求統(tǒng)籌安排各類用地，以鎮(zhèn)或城市功能片區(qū)為單位集中配置工業(yè)用地和住宅用地，調(diào)整建立用地構(gòu)造，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)，防止城市地區(qū)內(nèi)的農(nóng)村型土地利用方式，杜絕一戶一棟的建房形式，討論新的居住形式，促進(jìn)鄉(xiāng)村型居住形態(tài)向城市型居住形態(tài)過渡。2.對于遠(yuǎn)離城市建立區(qū)的村莊，應(yīng)采取必要的扶貧政策的同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格劃定鄉(xiāng)村建立用地控制范圍，制止鄉(xiāng)村建立進(jìn)一步蔓延和擴(kuò)張，并整治、改造和合并鄉(xiāng)村居住點(diǎn)，改

14、變零星、分散和互相混雜的鄉(xiāng)村建立布局形態(tài)，建立與城市化相適應(yīng)的高效、集約的用地布局構(gòu)造。3.對于那些生處于生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)并對自然環(huán)境的保護(hù)構(gòu)成威脅的村莊，那么要堅(jiān)決貫徹市委市政府“保護(hù)為主，異地開展的原那么，由政府采取行政手段，在一些開展條件較優(yōu)越的地區(qū)劃定新的開展區(qū)集中建立。五經(jīng)濟(jì)開展形式方面1.調(diào)整“三來一補(bǔ)經(jīng)濟(jì)開展形式，削弱鎮(zhèn)、村及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出租土地或標(biāo)準(zhǔn)廠房的市場需求，同時(shí)積極扶持地方產(chǎn)業(yè)開展，培育土地經(jīng)濟(jì)以外的新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。2.政府牽頭建立暫住人口安置區(qū)，切斷農(nóng)民私房出租的市場需求。3.要實(shí)現(xiàn)特區(qū)外農(nóng)村真正意義上的城市化，就既要使當(dāng)?shù)卮迕裾嬲D(zhuǎn)為城市居民，也要使數(shù)倍于當(dāng)?shù)卮迕竦?/p>

15、暫住人口中的一部分真正轉(zhuǎn)為該鎮(zhèn)城市人口，吸引和鼓勵(lì)較高素質(zhì)的技術(shù)人員、企業(yè)管理人員、投資者以及其它村鎮(zhèn)開展需要的人才在這里扎根落戶，從而改變目前當(dāng)?shù)厝伺c外地人“油水別離的狀況，使之逐漸交融成當(dāng)?shù)氐氖忻裾w。六規(guī)劃編制與執(zhí)行方面1.繼續(xù)完善規(guī)劃編制工作近幾年特區(qū)外的規(guī)劃編制主要集中在次區(qū)域?qū)用?，可操作性不?qiáng)，難以指導(dǎo)詳細(xì)的管理與決策。過去雖以鎮(zhèn)為單位編制過規(guī)劃，但大多深度不夠，也都未能通過審批。因此，將來特區(qū)外規(guī)劃編制的重點(diǎn)應(yīng)放在分區(qū)規(guī)劃及法定圖那么層次，加強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。以總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃確定的組團(tuán)構(gòu)造來編制分區(qū)規(guī)劃，必要時(shí)可打破鎮(zhèn)、村的行政界限，以加強(qiáng)組團(tuán)內(nèi)村鎮(zhèn)建立的協(xié)調(diào)管理。待條件成

16、熟時(shí)可考慮對特區(qū)外圍行政區(qū)劃按城區(qū)的概念和規(guī)模進(jìn)展細(xì)分。2.引導(dǎo)各級政府和村民支持規(guī)劃1充分調(diào)動(dòng)地方政府和相關(guān)行政主管部門的積極性，使他們參與規(guī)劃的編制和施行，以減少規(guī)劃管理過程中的地方阻力。尤其在農(nóng)村土地集體所有制條件下，獲得鎮(zhèn)、村行政部門的支持是規(guī)劃施行的必要條件。2村鎮(zhèn)規(guī)劃直接涉及到村民的切身利益，因此應(yīng)獲得村民的支持與配合。規(guī)劃應(yīng)通過多種方式征詢村民的意見，并在規(guī)劃中設(shè)身處地從村民的角度考慮將來村鎮(zhèn)開展的策略及其對效勞設(shè)施的需求，以獲得村民對規(guī)劃的支持。此外，為了使村民更好地理解和執(zhí)行規(guī)劃，規(guī)劃管理部門還將專門編制通俗易懂規(guī)劃施行手冊，發(fā)放到村民手中，使其對建立管理程序一目了然，便于按

17、章辦事。3責(zé)成基層規(guī)劃管理部門管理所按照規(guī)劃制定施行保障措施，并實(shí)行規(guī)劃施行目的責(zé)任制，使規(guī)劃成為管理者、開發(fā)者、以及村民之間的共同契約。結(jié)語如何在城市化進(jìn)程中加強(qiáng)對村鎮(zhèn)建立的控制與引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)開展是目前應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究的課題。我市村鎮(zhèn)規(guī)劃的理論說明：1村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的核心是土地管理，而現(xiàn)行的土地所有制的“雙軌制及其與之嚴(yán)密相關(guān)的鎮(zhèn)、村兩級行政體制是造成村鎮(zhèn)建立失控的根本原因；2建立與地方經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的合理的產(chǎn)業(yè)構(gòu)造是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定開展以及農(nóng)村城市化安康開展的前提；3對非建立用地的保護(hù)與控制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；4高瞻遠(yuǎn)矚同時(shí)又因地制宜地區(qū)別對待不同開展階段的村鎮(zhèn)問題是始終不能放棄的根本原那么；5以政府積極干預(yù)和引導(dǎo)的方式推動(dòng)村鎮(zhèn)建立盡快與城市化進(jìn)程同