政府管制的經(jīng)濟(jì)和法律問(wèn)題-北京出租汽車業(yè)個(gè)案分析

1、政府管制的經(jīng)濟(jì)和法律問(wèn)題北京出租汽車業(yè)個(gè)案分析論文聯(lián)盟.LL.編輯。一、1992年的大開展1992年以前，北京出租汽車無(wú)法滿足市民生活的需要，1991年北京每萬(wàn)名城市居民擁有出租車的數(shù)量只有廣州的60%，出租車在城區(qū)每平方公里的分布量不及廣州的1/4。出租車短缺的原因主要有兩個(gè)：一是，政府嚴(yán)格控制投資主體，不批準(zhǔn)私人創(chuàng)辦出租車企業(yè)；二是，租價(jià)過(guò)低，無(wú)法吸引更多的國(guó)營(yíng)、集體企業(yè)投資。1992年春，鄧小平的“南巡講話推動(dòng)了各種放松方案管制的市場(chǎng)化改革。在國(guó)家相關(guān)政策的鼓勵(lì)下，北京市確定了“符合條件就批，將企業(yè)推向市場(chǎng)，優(yōu)勝劣汰的開展方針，向出租車企業(yè)提供優(yōu)惠政策。鑒于?北京市出租汽車管理方法?19

2、88年發(fā)布只允許“單位經(jīng)營(yíng)出租車企業(yè)，政府只好“睜一眼，閉一眼：允許私人投資設(shè)立出租車企業(yè)，但必須“掛靠一個(gè)“主管單位，以該單位的名義申請(qǐng)?jiān)O(shè)立出租車公司。寬松政策配合1991年調(diào)高租價(jià)的措施，效果可謂立竿見(jiàn)影：1992年下半年至93年上半年，北京出現(xiàn)舉辦出租車公司的熱潮，到1993年5月底，出租車公司達(dá)1085家，比1991年的302家增加了2.6倍，運(yùn)營(yíng)車輛達(dá)4.9萬(wàn)輛，比1991年的1.62萬(wàn)輛增加了2倍。大開展迅速緩解了“乘出租車難的問(wèn)題，同時(shí)還創(chuàng)造了約5萬(wàn)多個(gè)就業(yè)崗位。二、多方面的政府管制北京市出租汽車管理局以下簡(jiǎn)稱“出管局是北京市出租汽車行業(yè)的主管機(jī)關(guān)，2000年初撤銷，其職能轉(zhuǎn)由新

3、組建的市交通局行使，出租車行業(yè)的各項(xiàng)管制產(chǎn)生于不同時(shí)期、不同階段，本文列舉重要的幾項(xiàng)：一行業(yè)準(zhǔn)入管制1992年的大開展直接導(dǎo)致了極端性準(zhǔn)入管制。自1993年3月起，出管局便停頓批準(zhǔn)新設(shè)出租車企業(yè)，理由是出租車總量增長(zhǎng)過(guò)猛，市場(chǎng)供過(guò)于求，引起無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。二企業(yè)內(nèi)部合同管制1996年10月31日以前，政府不干預(yù)公司內(nèi)部管理，絕大多數(shù)公司實(shí)行承包制，合同內(nèi)容自定。1996年，針對(duì)出租車效勞質(zhì)量惡化、高價(jià)“預(yù)收款泛濫、兼并市場(chǎng)混亂不堪的場(chǎng)面，政府推出了129號(hào)文件，規(guī)定：自1996年10月31日起，企業(yè)因更新車輛、新增車輛或錄用新駕駛員，與駕駛員簽訂承包合同時(shí)，應(yīng)按照出管局與出租汽車協(xié)會(huì)制定的?營(yíng)運(yùn)任務(wù)

4、承包合同書?執(zhí)行。?營(yíng)運(yùn)任務(wù)承包合同書?以下簡(jiǎn)稱“標(biāo)準(zhǔn)承包合同為各種租價(jià)的出租車規(guī)定了明確的月承包金定額，企業(yè)可以在上下15%的范圍內(nèi)浮動(dòng)。三租價(jià)管制主管部門按高、中、低三個(gè)檔次為各類出租車規(guī)定了租價(jià)，并根據(jù)租價(jià)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)承包合同中司機(jī)的承包金定額，估算各類出租車的“標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)業(yè)額企業(yè)根據(jù)該“標(biāo)準(zhǔn)營(yíng)業(yè)額繳納營(yíng)業(yè)稅。四車輛更新管制出租車的使用年限直接關(guān)系到公司經(jīng)營(yíng)本錢，也決定了司機(jī)享用經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的期限。出租汽車使用年限的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是年，北京市1999年1月規(guī)定，1998年以前購(gòu)置的輕型出租汽車使用滿5年的，排氣量小于1升的出租小轎車如夏利7100A使用滿6年的，必須報(bào)廢。市政府還對(duì)車輛更新規(guī)定了其他標(biāo)準(zhǔn)

5、，例如電噴發(fā)動(dòng)機(jī)、三元催化裝置和雙燃料裝置等，企業(yè)每更新一輛出租車須向市政府有關(guān)部門繳納“附加購(gòu)車費(fèi)，加上防護(hù)板、計(jì)價(jià)器等設(shè)備費(fèi)用，更新一輛車的費(fèi)用總計(jì)1.51.6萬(wàn)元。三、政府管制下的經(jīng)營(yíng)特許權(quán)及其利潤(rùn)分配一經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的獲得無(wú)論是企業(yè)還是個(gè)體戶，在獲準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)出租車業(yè)務(wù)時(shí)，即無(wú)償獲得了市政府頒發(fā)的經(jīng)營(yíng)特許狀“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)。但主管部門對(duì)公營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體戶施行了差異待遇：1出租車行業(yè)始終對(duì)私營(yíng)企業(yè)關(guān)閉大門，1992年也不例外，所以私人投資采取了“掛靠的方法，戴上公營(yíng)企業(yè)的“紅帽子；2市政府擔(dān)憂個(gè)體戶不易管理，采取限制政策；3出租車企業(yè)可以收買其他公司從而增加“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)，但個(gè)體戶不得收買企業(yè)的“指

6、標(biāo)，其營(yíng)運(yùn)車輛不得轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓。二不同階段專營(yíng)利潤(rùn)的分配方式1.從寬入到禁入這一時(shí)期，行業(yè)準(zhǔn)入管制大大放松而且合同管制尚不存在，在各項(xiàng)鼓勵(lì)性政策的推動(dòng)下，出租車企業(yè)及其保有的出租車急劇增加，司機(jī)供不應(yīng)求。1993年左右，一些企業(yè)把每月承包費(fèi)降至3000元都無(wú)人問(wèn)津，許多企業(yè)的出租車處于停運(yùn)狀態(tài)，經(jīng)營(yíng)效益滑坡，到1994年多數(shù)企業(yè)又面臨還貸壓力。在這種情勢(shì)下，出租車司機(jī)的會(huì)談地位明顯加強(qiáng)，于是收入分配有利于司機(jī)的“預(yù)收承包款合同產(chǎn)生了，其主要特征是：司機(jī)在訂立承包合同后一次或分次預(yù)先交納承包期內(nèi)的承包金總額低于或相當(dāng)于車輛現(xiàn)值，有的公司稱之為“預(yù)收承包款，也有的稱“風(fēng)險(xiǎn)抵押金，承包期內(nèi)每月交納小額

7、管理費(fèi)數(shù)額相當(dāng)于一般承包合同承包金的1/41/3。2.從禁入到產(chǎn)生合同管制129號(hào)文件出臺(tái)行業(yè)進(jìn)入壁壘重新構(gòu)筑起來(lái)，“全民辦出租的熱潮迅速消退，在“下崗再就業(yè)的大潮中，出租車與司機(jī)的供求關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，出租車工作崗位的稀缺性凸顯出來(lái)，司機(jī)在與企業(yè)締約時(shí)的會(huì)談地位被削弱了。在司機(jī)勞務(wù)市嘗司機(jī)轉(zhuǎn)賣車輛市場(chǎng)和公司兼并市場(chǎng)的劇烈競(jìng)爭(zhēng)下，經(jīng)營(yíng)特許權(quán)日益升值，“預(yù)收款在1993、1994年最多不超過(guò)車輛現(xiàn)值，而在1995、1996年卻往往是車輛現(xiàn)值的1.5倍以上。于是，掌握在公司手中的經(jīng)營(yíng)特許權(quán)變成了“搖錢樹，公司獲得厚利的方法大致有以下幾種：1承包合同中包含不公平約款。2公司以出售資產(chǎn)出租車或公司兼并的名

8、義“倒賣經(jīng)營(yíng)特許權(quán)。假如賣方公司此前已通過(guò)“預(yù)收承包款方式將車輛“賣給司機(jī)，那么，公司所有者出售公司時(shí)將再次獲得車輛和“指標(biāo)價(jià)款，此即一車二賣。3在賣方公司一車二賣的情況下，買方公司要么否認(rèn)原公司與司機(jī)訂立的“預(yù)收承包款合同，要么以更新車輛為名實(shí)際上終止舊合同，再次通過(guò)“預(yù)收承包款方式把出租車高價(jià)承包給司機(jī)。司機(jī)經(jīng)常選擇的一條出路是把高價(jià)承包的出租車再轉(zhuǎn)包出去，適時(shí)的退出可能使司機(jī)大賺一筆，但毫無(wú)疑問(wèn)，所有的風(fēng)險(xiǎn)和建立在“指標(biāo)權(quán)屬不明根底上的預(yù)期利益將全部累積在最后持有出租車的司機(jī)身上，一旦上述根底不復(fù)存在，剩下的只有風(fēng)險(xiǎn)和損失了。3.從產(chǎn)生合同管制到出租車調(diào)價(jià)和縮短使用年限1996.1019

9、99.1129號(hào)文件試圖統(tǒng)一規(guī)定企業(yè)和司機(jī)之間的利益分配，企業(yè)和司機(jī)的對(duì)策是訂立“陰陽(yáng)合同，即外表上按129號(hào)文件和“標(biāo)準(zhǔn)承包合同訂立一份應(yīng)付政府審查的“陽(yáng)合同，確保公司領(lǐng)取營(yíng)運(yùn)證件和新司機(jī)過(guò)戶，背地里仍然按原“預(yù)收承包款方式訂立一份“陰合同。1998年底，出管局對(duì)近200家公司進(jìn)展了調(diào)查，結(jié)果說(shuō)明有近60%的公司與司機(jī)簽訂“陰陽(yáng)合同。“陰陽(yáng)合同并非一個(gè)“雙贏格局，公司通過(guò)“陰合同提早收回本錢，而司機(jī)的收入?yún)s建立于經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的價(jià)格和有效使用期限在承包期內(nèi)不變的預(yù)期之上，一旦特許權(quán)價(jià)格和有效使用期限發(fā)生變動(dòng)，司機(jī)的期待利益就可能落空。按照1997年10月北京市財(cái)政局和出管局結(jié)合印發(fā)的“北京市出租

10、汽車企業(yè)內(nèi)部營(yíng)運(yùn)任務(wù)單車承包經(jīng)營(yíng)會(huì)計(jì)核算方法試行簡(jiǎn)稱“核算方法，以一家中型出租車公司為例，每輛“夏利車每月須支出：a.稅費(fèi)，包括車船使用稅約17元、養(yǎng)路費(fèi)110元、營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加三項(xiàng)共計(jì)198元；b.為司機(jī)利益的支出，包括法定最低工資、職工福利、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、大病統(tǒng)籌、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工教育經(jīng)費(fèi)每月平攤約700元；.折舊費(fèi)以10萬(wàn)元車值6年折完計(jì)每月約攤1390元，車輛保險(xiǎn)費(fèi)按全險(xiǎn)計(jì)每月約攤420元，車輛維修費(fèi)大修每月約160元，銀行利息每月約300元。上述各項(xiàng)合計(jì)大約3300元。假如司機(jī)每月上繳承包費(fèi)4500元，那么公司收入約1200元，扣除企業(yè)管理本錢和33%的企業(yè)所得稅之后

11、，每輛“夏利車的月利潤(rùn)約800元左右?！跋睦囁緳C(jī)平均每月毛收入是7500元上下，扣除承包費(fèi)4500元和油料等費(fèi)用1000余元后，司機(jī)純收入約為2000元。這種分配格局顯然無(wú)法令當(dāng)事人滿意，公司大呼微利甚至虧損，司機(jī)那么認(rèn)為每日工作十幾小時(shí)應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁?。假如說(shuō)129號(hào)文件是對(duì)企業(yè)的軟約束的話，那么，1998年底和1999年初施行的出租車調(diào)價(jià)和車輛更新管制就是企業(yè)難以逃避的硬性約束了。調(diào)低租價(jià)等于調(diào)低了“經(jīng)營(yíng)指標(biāo)的價(jià)格，縮短車輛使用年限那么是縮短了司機(jī)享用經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的期限，這兩項(xiàng)措施真正動(dòng)搖了“陰陽(yáng)合同的根底，或然的風(fēng)險(xiǎn)變成了實(shí)在的損失。1998年曾有大批出租車司機(jī)在北京長(zhǎng)安街驅(qū)車示威，反對(duì)提早

12、更新車輛，但在市政府的目的序列中，“穩(wěn)定壓倒一切，所以，此類事件的直接結(jié)果只能是促使市政府下決心嚴(yán)厲執(zhí)行129號(hào)文件和“標(biāo)準(zhǔn)承包合同以及“核算方法。4.1999年至今1998年底調(diào)價(jià)和1999年初縮短出租車使用年限以來(lái)，絕大多數(shù)企業(yè)都與司機(jī)訂立了“標(biāo)準(zhǔn)承包合同，但承包費(fèi)通常都在1998年定額的根底上上浮15%，以“夏利車為例，司機(jī)每月上繳的承包費(fèi)往往到達(dá)4500至4800元。公司對(duì)此給出的“說(shuō)法是，“核算方法規(guī)定的本錢年年上漲如職工最低工資從280元上調(diào)到420元，而政府規(guī)定的承包金額是固定不變的，假設(shè)不進(jìn)步“車份兒，公司將陷入虧損。2000年年初到6月，燃油價(jià)格三次上調(diào)，出租車經(jīng)營(yíng)本錢明顯進(jìn)

13、步。6月27日，市交通局要求所有出租車公司對(duì)所屬車輛根據(jù)不同價(jià)位，每月相應(yīng)給予駕駛員100元或120元的燃料補(bǔ)貼；同時(shí)，經(jīng)市政府批準(zhǔn)，決定從7月14日起適當(dāng)調(diào)整小轎車的基價(jià)公里。這實(shí)際上是繼1998年底降低出租車租價(jià)后又進(jìn)步了租價(jià)，并再次核減了司機(jī)的承包費(fèi)。三“黑車問(wèn)題據(jù)估計(jì)北京約有“黑車2萬(wàn)多輛，而合法出租車不過(guò)6.5萬(wàn)輛，管制當(dāng)局對(duì)“黑車的態(tài)度是一貫的，查處“黑車的行動(dòng)轟轟烈烈地進(jìn)展，例如2000年4月20日至5月18日，市交通局、工商局、公安局、公交分局結(jié)合執(zhí)法，累計(jì)查扣“黑車1278部。工商部門有權(quán)按照?北京市出租汽車管理?xiàng)l例?和?北京市小公共汽車管理?xiàng)l例?，暫扣違法車輛，并分別處以1

14、0000元至20000元和5000元至20000元的罰款。市交通局有權(quán)按照交通部制定的?城市出租汽車管理方法?，對(duì)非法經(jīng)營(yíng)出租汽車者處以5000元至30000元的罰款。假如將“黑車的收入視為對(duì)合法出租車司機(jī)本來(lái)應(yīng)得的專營(yíng)利潤(rùn)的竊奪的話，那么，這些被竊奪利潤(rùn)的相當(dāng)局部被政府收繳對(duì)合法出租車司機(jī)而言這局部利潤(rùn)損失算不算獲得經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的代價(jià)呢？政府收繳的罰款是不是可視為頒發(fā)特許權(quán)的間接收入呢？假如是的話，那么是誰(shuí)在定價(jià)呢？假如不是，司機(jī)的損失是否可以從政府收繳的罰款金中得到補(bǔ)償呢？轉(zhuǎn)貼于論文聯(lián)盟.ll.四、法院拒不受理出租車案件1992年以來(lái)，與出租車有關(guān)的民事案件迅速增加，然而，北京市高級(jí)人民法院

15、經(jīng)濟(jì)庭于1999年4月至5月間 通知各中級(jí)法院和區(qū)縣法院：有關(guān)出租車的訴訟案件，未受理的，不予受理，已受理未審結(jié)的，停頓審理。同年9月1日，高級(jí)法院正式下達(dá)“關(guān)于人民法院不受理出租汽車司機(jī)與出租汽車公司承包合同糾紛的通知，指出：“承包合同是勞動(dòng)合同的附件，即出租汽車經(jīng)營(yíng)者與司機(jī)訂立的承包合同是內(nèi)部承包性質(zhì)，二者是管理者與被管理者的關(guān)系，不是平等的民事主體。根據(jù)最高人民法院研發(fā)198528號(hào)通知的規(guī)定，企業(yè)因內(nèi)部承包產(chǎn)生糾紛，應(yīng)由企業(yè)或其上級(jí)主管機(jī)關(guān)調(diào)處。因此，今后出租汽車經(jīng)營(yíng)者與司機(jī)僅因承包合同產(chǎn)生糾紛訴至法院的，法院依法不予受理。我國(guó)?勞動(dòng)法?第77條規(guī)定，用人單位與勞動(dòng)者發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，當(dāng)事

16、人可以依法申請(qǐng)調(diào)解、仲裁、提起訴訟。假如說(shuō)“承包合同是勞動(dòng)合同的附件，那么由承包合同產(chǎn)生的糾紛也應(yīng)屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議，所以，法院回絕受理顯然剝奪了當(dāng)事人的訴權(quán)，逃避了司法職責(zé)。五、幾點(diǎn)考慮一政府管制與短缺問(wèn)題1992年大開展的最顯著成就是緩解了出租車的短缺，但是，這很難歸因于“開放市潮，因?yàn)?，?dāng)時(shí)刺激投資的各項(xiàng)措施只是擴(kuò)大了出租車專營(yíng)利潤(rùn)的受益群，實(shí)際上并不存在一個(gè)開放的市常出租車業(yè)自始就存在的租價(jià)和準(zhǔn)入管制加上一系列優(yōu)惠政策使該行業(yè)的專營(yíng)利潤(rùn)格外誘人，這是刺激投資的決定性因素。短缺是方案經(jīng)濟(jì)的通病，擺脫短缺是方案經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的原始動(dòng)力，因此，本案提出了一個(gè)頗具典型意義的問(wèn)題：出租車行業(yè)依靠擴(kuò)

17、大專營(yíng)利潤(rùn)受益群吸引投資從而迅速緩解了短缺，那么，短缺緩解之后，如何處置政府管制及其所維護(hù)的行業(yè)專營(yíng)特權(quán)呢？一方面，假如專營(yíng)保護(hù)極端化如制止設(shè)立新企業(yè)、不頒發(fā)新的經(jīng)營(yíng)特許狀，那么結(jié)果就是該行業(yè)提供的產(chǎn)品質(zhì)量下降出租車效勞質(zhì)量劣化，以及引致新的短缺北京局部地區(qū)合法出租車很少，“黑車大行其道，例如昌平區(qū)；再如，中高檔出租車短缺而低檔“面的和“夏利比例過(guò)大，導(dǎo)致北京出租車的總體檔次低于上海和大連等城市，原因不難理解，極端化的專營(yíng)保護(hù)使經(jīng)營(yíng)者擺脫了競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和壓力。另一方面，作為享受專營(yíng)利潤(rùn)的代價(jià)，企業(yè)必須承受政府的全方位管制，一旦經(jīng)濟(jì)環(huán)境如燃油價(jià)格、“費(fèi)改稅政策有風(fēng)吹草動(dòng)，政府制定的經(jīng)營(yíng)本錢就可能使

18、企業(yè)和司機(jī)陷入困境，假如政府不斷修正管制規(guī)那么，又免不了破壞當(dāng)事人既定的利益安排；即使經(jīng)濟(jì)環(huán)境不變，政府管制也可能因脫離實(shí)際而不合理地進(jìn)步經(jīng)營(yíng)本錢，結(jié)果同樣是企業(yè)利潤(rùn)下降，引發(fā)供應(yīng)短缺。是不是可能有更聰明的政府管制從而防止上述困境呢？我看不出這一點(diǎn)，除非政府是萬(wàn)能的神，短缺緩解之后，保持行業(yè)持續(xù)開展的唯一出路是放松管制、依靠市常二準(zhǔn)入管制對(duì)經(jīng)營(yíng)者身份的限制有種觀點(diǎn)認(rèn)為，北京出租車業(yè)“行業(yè)盤剝嚴(yán)重，根本原因是存在一個(gè)不勞而獲的公司階層，因此出租車業(yè)應(yīng)取消公司，改以個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主。但是，公司向司機(jī)收取高額承包金所依憑的是經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的壟斷地位，而壟斷地位來(lái)自管制當(dāng)局嚴(yán)格限制個(gè)體經(jīng)營(yíng)的政策。區(qū)別對(duì)待不同經(jīng)營(yíng)主體的準(zhǔn)入管制必定制造出特許權(quán)租金，這幾乎是一條定律。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“汽車運(yùn)輸業(yè)管理規(guī)那么在1989年修訂之前也是制止個(gè)人經(jīng)營(yíng)計(jì)程車業(yè)，于是產(chǎn)生了“靠行現(xiàn)象，即由計(jì)程車駕駛?cè)顺鲑Y購(gòu)置車輛，但所有權(quán)卻登記于車行名下