規(guī)劃實施保障機制需要進一步完善

1、個人整理優(yōu)選文檔，僅供個人學(xué)習(xí)使用我國規(guī)劃推行保障體系需要進一步完滿我國公民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃中期評估研究年是我國公民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃中期評估年。作為歷史上第二個五年規(guī)劃，“十二五”規(guī)劃進一步落實了科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展連續(xù)性與牢固性，同時在借鑒第一個五年規(guī)劃實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)，設(shè)計了更為科學(xué)合理的規(guī)劃指標系統(tǒng)。中期評估顯示，“十二五”規(guī)劃中絕大多數(shù)指標進展順利，預(yù)計期末指標完成率將湊近，創(chuàng)下我國五年計劃和五年規(guī)劃的最高記錄?！笆濉币?guī)劃時期，經(jīng)濟、科技、民生方面的推前進展整體將完成或超額完成規(guī)劃目標，只有資源環(huán)境方面的完成情況將相對滯后，其中要點的原因在

2、于規(guī)劃對地方政府拘束不力。為了更好地推進規(guī)劃推行工作，有效地緩解對地方政府拘束不力帶來的問題，在“十二五”規(guī)劃的后半期必定多管齊下，加速成立健全我國規(guī)劃推行保障體系。一、“十二五”規(guī)劃有望成為歷史上指標完成率最高的五年規(guī)劃（或五年計劃）“十二五”規(guī)劃是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下擬定的第二個五年規(guī)劃，規(guī)劃推行兩年多來，全國上下堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)率經(jīng)濟社會發(fā)展全局，堅持以黨的“十八大”精神為指導(dǎo)，堅持“五位一體”建設(shè)，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持以人為本，著眼于全面建成小康社會，轉(zhuǎn)變發(fā)展看法，創(chuàng)新發(fā)展模式，提升發(fā)展質(zhì)量，落實“五個兼顧”，規(guī)劃推行獲取可喜進展。但在“十二五”規(guī)劃執(zhí)行過程中，優(yōu)先的粗放式發(fā)展慣

3、性在各地依舊存在，資源環(huán)境矛盾依舊突出，經(jīng)濟、社會、環(huán)境還沒有達致友善。所以，要想全面完成“十二五”規(guī)劃目標，還需在單薄環(huán)節(jié)下大力氣。1/8提前完成（個）進展良個人整理優(yōu)選文檔，僅供個人學(xué)習(xí)使用依據(jù)前兩年的發(fā)展形勢，規(guī)劃的七大目標中有六大目標1進展順利，個主要指標主要指標提前完成或完成。其中，提前完成五年目標的有個，完成兩年預(yù)期目標（完成率大于到）的有個。兩年進展略有滯后（完成率在到）的指標有個，明顯滯后（完成率低于）的有個。結(jié)合對未來發(fā)展趨勢的判斷，我們認為：在下半期經(jīng)過多方努力，當前進展略有滯后的個指標中除服務(wù)業(yè)增加值比重之外其他個將可以實現(xiàn)規(guī)劃目標，在明顯滯后的個指標中“城鎮(zhèn)保障性安居住

4、所工程建設(shè)”也有望最后追上，但其他個明顯滯后的指標按期完成的難度較大。整體上，“十二五”規(guī)劃時期，經(jīng)濟發(fā)展方面多數(shù)指標實質(zhì)完成情況將高于規(guī)劃目標，資源環(huán)境方面的完成情況將落后于目標，其他方面則基本實現(xiàn)目標。在個指標中最后完成預(yù)期目標的指標將達到個，指標完成率達到,高出“六五”計劃的，再創(chuàng)歷史新高。表“十二五”規(guī)劃主要指標完成情況分類城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療參保率國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率、九年義務(wù)教育牢固好率、高中階段毛入學(xué)率、研究與實驗發(fā)展經(jīng)費支出（個）占比重、每萬人口發(fā)明專利擁有量（件）、單位工業(yè)增加值用水降低、農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)、化學(xué)需氧量排放降低、二氧化硫排放降低、氨氮排放減少、森林覆蓋率、

5、森林儲存量、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、五年城鎮(zhèn)新增就業(yè)、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)、全國總?cè)丝?萬人)、人均預(yù)期壽命(歲)七大目標為：經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整獲取重要進展、科技教育水平明顯提升、資源節(jié)約環(huán)境保護見效明顯、人民生活連續(xù)改進、社會建設(shè)明顯加強、改革開放不斷深入。其中，只有資源環(huán)境目標進展滯后。2/8個人整理優(yōu)選文檔，僅供個人學(xué)習(xí)使用略有滯服務(wù)業(yè)增加值比重、耕地保有量、單位能耗降后低、單位二氧化碳排放降低（個）明顯滯非化石能源占一次能源花銷比重、氮氧化物排后放減少、鎮(zhèn)保障性安居住所工程建設(shè)（個）二、規(guī)劃對地方政府拘束不力是突出問題“十二五”規(guī)劃整體推

6、進順利，主要有兩個成因：一是各指標的目標值擬定得相對“保守”，除了經(jīng)濟增加指標偏低之外，其他一些指標在借鑒“十一五”時期實踐的基礎(chǔ)上也有所下調(diào)，比方說“十一五”規(guī)劃時期研發(fā)經(jīng)費占的比重對照預(yù)定目標相差較大，“十二五”時期該指標目標值就明顯調(diào)低了。二是中央政府在人民生活與科技教育領(lǐng)域投入力度較大，使得這兩類指標推進較快?！笆濉币?guī)劃推進較慢的是資源環(huán)境領(lǐng)域，個滯后指標（略有滯后與明顯滯后指標）中就有個屬于該類指標。目前，節(jié)能環(huán)保主要由地方政府來擔當，中央政府難以直接介入，而正是由于規(guī)劃對地方政府拘束力不足，才以致出現(xiàn)這一單薄環(huán)節(jié)。一是缺乏對地方完成真實情況的有效核查手段。國家發(fā)改委一份報告指出

7、“河北、山西、遼寧、上海、山東、河南、湖南、廣東、四川、甘肅等十個地區(qū)，月份規(guī)模以上工業(yè)能源花銷量約占全國的一半左右。但這些地方工業(yè)增加值能耗同比均下降且降幅較大，與全國規(guī)模以上工業(yè)增加值增速減緩、能耗花銷量上升的情況不吻合”。地方的節(jié)能減排數(shù)據(jù)與國家不連結(jié)，以致了“地方形勢大好、國家壓力很大”這樣一個奇怪現(xiàn)象。二是基層政府核查指標與國家“十二五”規(guī)劃不掛鉤。盡管中央將節(jié)能環(huán)保列入了對各省市的政績核查范圍，但在好多地方節(jié)能環(huán)保目標卻沒有進一步分解下去，這就使得節(jié)能壓力難以有效傳達到地方政3/8個人整理優(yōu)選文檔，僅供個人學(xué)習(xí)使用府和企業(yè)，節(jié)能工作力度和重視程度寬泛下降，必然影響相關(guān)工作的睜開。三

8、是裁汰節(jié)余產(chǎn)能的精神沒有獲取認真貫徹執(zhí)行?！笆濉币?guī)劃綱領(lǐng)“第九章改造提升制造業(yè)”指出：“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改進品種質(zhì)量、加強產(chǎn)業(yè)配套能力、裁汰落后產(chǎn)能”。但實質(zhì)情況倒是，中央每年都重申產(chǎn)能節(jié)余治理工作，并出臺好多相關(guān)調(diào)控政策，很多地方卻“少報、瞞報、漏報”的方式來對付，而且在幾乎所有節(jié)余行業(yè)中新增產(chǎn)能的速度遠大于落后產(chǎn)能裁汰的速度，以致“越治理越節(jié)余”的尷尬場面。四是高耗能產(chǎn)業(yè)沒有獲取有效控制?！笆濉币?guī)劃綱領(lǐng)“第二十二章加強資源節(jié)約和管理”開頭第一句就是“控制高耗能產(chǎn)業(yè)過快增加”。從過去經(jīng)驗看，在經(jīng)濟進入調(diào)整時期，工業(yè)比重下降，單位能耗下降速度會相對明顯。但是，進入“十二五”以來，盡管增加與工

9、業(yè)比重已經(jīng)跌至幾年來的低位，但能耗強度降幅卻依舊處于極低水平。這固然與節(jié)能減排邊緣成本在漸漸增大有必然的關(guān)系，但更大程度上還是與高能耗產(chǎn)業(yè)不但沒有獲取有效控制反而時有反彈親近相關(guān)。今年上半年數(shù)據(jù)顯示，化學(xué)原料制品、非金屬礦物制品、黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉四大高載能行業(yè)用電量占全社會用電量的比重為，比上年同期提升個百分點。水泥、平板玻璃、粗鋼、鋼材和有色金屬等高耗能產(chǎn)品數(shù)量同比增速分別加速個百分點。表“十一五”時期以來我國單位能耗降幅、增加與工業(yè)比重比較能耗強度降幅增加（）工業(yè)在中占比（）（）年年年年年年4/8個人整理優(yōu)選文檔，僅供個人學(xué)習(xí)使用年上半年同時，我們還需注意到“城鎮(zhèn)保障性安居住所工

10、程建設(shè)”成為明顯滯后的個指標之一，實質(zhì)上也是由于規(guī)劃對地方政府拘束力不足所造成。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)對五年規(guī)劃的推行將帶來嚴重危害，任其發(fā)展下去，未來很有可能出現(xiàn)一種情況：各個省市都完成和超額完成了規(guī)劃目標，但國家的整體目標卻完成不了。三、多管齊下健全規(guī)劃推行保障體系中期評估結(jié)果顯示，“十二五”規(guī)劃推行中存在的突出問題是規(guī)劃對地方政府拘束不力，加速改變地方政府發(fā)展看法和政績核查系統(tǒng)勢在必行。這是最后解決問題的要點所在，但也將是一個較長的過程。為了更好地推進后半期規(guī)劃推行工作，有效地緩解對地方政府拘束不力帶來的問題，必定多管齊下，加速成立健全我國規(guī)劃推行保障體系。、成立和完滿科學(xué)規(guī)范的節(jié)能減排指標目標

11、在地區(qū)間的分配系統(tǒng)地方政府在節(jié)能環(huán)保方面抱有不同樣程度的消極態(tài)度，與目前節(jié)能減排指標目標在地區(qū)間的分配方法缺乏科學(xué)性與聲威性擁有很大關(guān)系。不論是“十一五”時期，還是“十二五”時期，各省市的分配目標都是基于“一刀切”基礎(chǔ)上結(jié)合與地方政府的相互協(xié)商而形成。但是，我國地區(qū)差距之大世界之稀有。東部一些發(fā)達省市已經(jīng)進入了工業(yè)化后期階段甚至后工業(yè)化階段，單位的能耗強度與二氧化碳排放強度相應(yīng)地進入了下降軌道。中西部地區(qū)絕大多數(shù)省市則還處于工業(yè)化前、中期發(fā)展階段，正面對著承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、加速經(jīng)濟結(jié)5/8個人整理優(yōu)選文檔，僅供個人學(xué)習(xí)使用構(gòu)升級的歷史契機，能耗強度與二氧化碳的排放強度正處于快速增加時期。在這樣

12、一種歷史背景下，我國在節(jié)能減排目標分解時采用“一刀切”的方式不但缺乏科學(xué)合理性，而且會帶來極大的不公正結(jié)果。東部發(fā)達地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級會自動以致能耗與排放強度的緩慢下降，“一刀切”分配的指標對他們而言可以相對輕松地完成。與之形成鮮亮比較的是，中西部地區(qū)則由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級而以致能耗與排放強度的快速上升，“一刀切”分配的指標對他們來說就成為幾乎難以完成的目標。在中西部，一些省市為了完成“一刀切”分配降耗目標，只幸虧必然程度上中斷對東部遷移產(chǎn)業(yè)的承接和放緩工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進度。因此可知，“一刀切”分配方式實質(zhì)上有利于東部發(fā)達地區(qū)，不利于中西部落后地區(qū)，起到了一種固化地區(qū)差距的作用，與我國地區(qū)協(xié)調(diào)

13、發(fā)展的戰(zhàn)略方向分道揚鑣。所以，我們要在借鑒“十一五”降耗目標分解的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，基于效率、公正兼顧原則，擬定出吻合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、整體成實情對較低的節(jié)能減排目標分解方法。、成立和完滿科學(xué)規(guī)范面向各級規(guī)劃的評估系統(tǒng)沒有評估，就沒有執(zhí)行。一個完滿的規(guī)劃評估系統(tǒng)應(yīng)包括三個環(huán)節(jié)，即先期評估、中期評估和后期評估。先期評估主若是對規(guī)劃和政策科學(xué)性進行評估，以確定它們可否應(yīng)該推行。中期評估主要認識規(guī)劃和政策目標的實現(xiàn)情況，并為下一步規(guī)劃和政策的推行提出相關(guān)建議。后期評估一方面可以評估規(guī)劃和政策推行帶來的見效，另一方面是為今后擬定規(guī)劃和政策供應(yīng)借鑒。這三種評估發(fā)生的時間不同樣，作用也不同樣，相促互補，缺乏

14、其中任何一個都會使得其他的評估工作意義大打折扣。我國規(guī)劃評估工作剛起步，還可是睜開了中期評估工作，沒有形成一個完滿的評估系統(tǒng)。在地方上，由于干部的短期任命制，不同樣的規(guī)劃經(jīng)常對應(yīng)的是不同樣的領(lǐng)導(dǎo)班子，一個新班子登臺此后一般不會對上一屆班子擬定的前一個規(guī)劃做一個認真的評估。正由于缺乏慎重的先期評估和后期評估，這就使得地方的規(guī)劃缺乏科學(xué)性和聲威性，進6/8個人整理優(yōu)選文檔，僅供個人學(xué)習(xí)使用而缺乏可連續(xù)性。在現(xiàn)實中，新一屆班子為了突出自己的能力，成立自己的聲威，經(jīng)常不愿意連續(xù)上屆擬定的發(fā)展規(guī)劃，進而以致地方規(guī)劃總是隨著領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆而更換，上一個規(guī)劃的項目可能還多數(shù)沒有完成，新擬定的規(guī)劃就將其推倒重

15、做。這不但造成了地方財力物力資源的極大浪費，降低了當?shù)氐馁|(zhì)量，而且也使得人們對國家要求睜開的中期評估缺乏熱情，使得后者變成了一個走過場的工作。由此可知，由于缺乏先期評估與后期評估，使得規(guī)劃的中期評估意義和作用也明顯降低。盡管在地方上這一問題顯得更為嚴重，但由于國家層面對地方擁有明顯的示范作用，為認識決這一問題中央政府在總結(jié)中期評估工作的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，應(yīng)加速推進先期評估與后期評估工作，成立規(guī)范完滿規(guī)劃評估系統(tǒng)。、成立和完滿科學(xué)規(guī)范的全國性節(jié)能環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強各級人大對規(guī)劃評估工作的督查作用科學(xué)的評估需要成立在科學(xué)規(guī)范的核查手段之上。目前，地方與國家在節(jié)能減排方面數(shù)據(jù)脫節(jié)現(xiàn)象明顯，原因在于缺乏一個

16、科學(xué)規(guī)范的核查手段。為此，必定在目前我國擁有的必然基礎(chǔ)的相關(guān)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上加大投入，打造一個由氣象、環(huán)保、國土、城建等諸多部門信息共享平臺，快速形成由城市站、背景站、地區(qū)站一致布局構(gòu)成的國家監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，進而及時獲取各地真實數(shù)據(jù)，進而為各地指標分解、進度評估、目標調(diào)整、行政問責確定優(yōu)異基礎(chǔ)。規(guī)劃中期評估、審議、調(diào)整是中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會督查法的要求。未來在完滿的規(guī)劃評估系統(tǒng)成立此后，各個環(huán)節(jié)的評估工作都應(yīng)該納入到人大的職能范圍。評估工作實質(zhì)是7/8個人整理優(yōu)選文檔，僅供個人學(xué)習(xí)使用人民對政府規(guī)劃推行工作的督查，經(jīng)過評估與審議，有利于政府轉(zhuǎn)變工作作風，實現(xiàn)從“重規(guī)劃、輕推行”向“規(guī)劃與推行并重”的轉(zhuǎn)變。但是，由于涉及到