征地補(bǔ)償款糾紛相關(guān)問(wèn)題分析

1、 征地補(bǔ)償款糾紛相關(guān)問(wèn)題分析 當(dāng)前，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)模也隨之?dāng)U大，城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村被征用土地的數(shù)量逐漸增多，土地被征用后，因征地補(bǔ)償款引起的糾紛也日益增多，在實(shí)踐中，筆者注意到，此類糾紛的焦點(diǎn)問(wèn)題大體可以分為兩類，一類是主體問(wèn)題，即當(dāng)事人是否享有農(nóng)村村民待遇，能否參與征地補(bǔ)償款的分配；另一類則是在征地補(bǔ)償款的發(fā)放過(guò)程中，農(nóng)民利益被侵害的相關(guān)問(wèn)題。試對(duì)以上兩個(gè)焦點(diǎn)進(jìn)行分析研究。 一、農(nóng)村村民待遇問(wèn)題。 參與一種社會(huì)活動(dòng)首先必須具備一定的資格與條件。要參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于土地征用補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的分配，必須具有作為村民的資格條件。換言之，必須具有作為村民的“權(quán)力能力”。對(duì)于村

2、民資格的具體評(píng)價(jià)與認(rèn)定，在我國(guó)目前現(xiàn)行的戶籍管理及農(nóng)村集體土地及財(cái)產(chǎn)制度的框架下，一般情況下應(yīng)當(dāng)以戶籍登記為準(zhǔn)。中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法已將“村民”這一概念納入其中，可見(jiàn)，“村民”屬于法律范疇。成為村民的資格條件之關(guān)鍵在于是否具有合法有效的該村農(nóng)業(yè)戶口。而依最高人民法院汪治平先生總結(jié)則更為精辟即“只要合法地居住本村且屬于農(nóng)業(yè)戶口即為本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”。而該“村民”戶口，應(yīng)該村的村民委員會(huì)進(jìn)行登記造冊(cè)，并以公安機(jī)關(guān)登記、備案為準(zhǔn)。而“合法地居住”筆者認(rèn)為，要求其戶口的取得必須合法，即通過(guò)正當(dāng)渠道登記為該村的村民，衡量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是我國(guó)現(xiàn)行戶籍管理制度的具體規(guī)定。 除上面論述的“戶口”條件

3、，筆者認(rèn)為，在與土地有著密切聯(lián)系的征地款補(bǔ)償糾紛中，判定村民資格的另一個(gè)重要因素應(yīng)當(dāng)是與戶口聯(lián)系的土地使用權(quán)。即一個(gè)人僅僅具有某一村的農(nóng)業(yè)人口戶口，即使是合法取得，但是如果沒(méi)有與之相聯(lián)系的土地使用權(quán)的存在，其村民資格也不應(yīng)取得。中華人民共和國(guó)土地管理法第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；屬于鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有的，鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”。在目前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中，土地所有權(quán)是其中最重要的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)。正是于農(nóng)民集體土地所有權(quán)將一個(gè)

4、個(gè)單一的“村民”聯(lián)結(jié)在一起，構(gòu)成一個(gè)整體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，單個(gè)村民行使權(quán)利的形式就是對(duì)于統(tǒng)一的集體所有權(quán)之下的土地所享有的分散的基于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而取得的土地使用權(quán)。要享有一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，必須通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體土地實(shí)際的使用、收益等行為實(shí)現(xiàn)和體現(xiàn)。 此外，履行作為村民的義務(wù)與否及履行的程度也應(yīng)當(dāng)作為判斷一個(gè)人是否享有村民資格與享有資格之份額大小的標(biāo)準(zhǔn)。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，就必須履行作為成員的義務(wù)，諸如繳納鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等各種村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的義務(wù)，惟其履行了義務(wù)，才能與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保持成員關(guān)系。從而根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則，在村集體經(jīng)濟(jì)組織分配土地征用費(fèi)時(shí)享有成員的受分配

5、權(quán)。 就上面這一問(wèn)題，筆者曾代理過(guò)一案。2001年，沈陽(yáng)市東陵區(qū)五三鄉(xiāng)營(yíng)盤(pán)村民委員會(huì)集體土地全部被征用，在確定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分配方案時(shí)，經(jīng)全體村民三分之二以上通過(guò)，將因購(gòu)買村委會(huì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的營(yíng)盤(pán)小區(qū)而落戶營(yíng)盤(pán)村的朱寶學(xué)等62人排除在應(yīng)安置、補(bǔ)償人員之列。此62人因此訴至沈陽(yáng)市東陵區(qū)人民法院，請(qǐng)求人民法院確認(rèn)其營(yíng)盤(pán)村“村民”資格并請(qǐng)求判令營(yíng)盤(pán)村民委員會(huì)給付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)。筆者作為被告方營(yíng)盤(pán)村民委員的代理人參加了訴訟，在庭審過(guò)程中，筆者即從“村民”資格的確認(rèn)應(yīng)具備的條件著手進(jìn)行了充分論述，即朱寶學(xué)等62人雖然有營(yíng)盤(pán)村戶口，但其落戶是于入住營(yíng)盤(pán)小區(qū)，他們既沒(méi)有承包耕種被征用的土地，又未

6、履行村民義務(wù)，且其落戶均在1998年之后，對(duì)村里建設(shè)也未做出過(guò)任何貢獻(xiàn)，現(xiàn)在，僅以戶口在營(yíng)盤(pán)村即要求分配土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)是不能成立的，換言之，如果其訴請(qǐng)得到支持，將是對(duì)其他村民利益的嚴(yán)重侵犯。此外，根據(jù)中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法，營(yíng)盤(pán)村民委員會(huì)完全有權(quán)就土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)行使自治權(quán)和財(cái)產(chǎn)處分權(quán)，且此種分配方案是通過(guò)全體村民三分之二討論通過(guò)且并未違反有關(guān)法律規(guī)定筆者以上意見(jiàn)經(jīng)合議庭充分合議后，予以支持并因此駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。一審判決后，朱寶學(xué)等人并未提出上訴。 二、征地補(bǔ)償款發(fā)放過(guò)程中存在的相關(guān)問(wèn)題。 目前，于征地補(bǔ)償款的發(fā)放方式?jīng)]有明確的法律規(guī)定，因此，全國(guó)各地都在探索自己的

7、路子，現(xiàn)行普遍的做法是，根據(jù)前期勘察，代表國(guó)家征地的有關(guān)部門(mén)與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議并將征地補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)款項(xiàng)全額撥付至集體經(jīng)濟(jì)組織，即村民委員會(huì)或者村農(nóng)工商公司，再其分別與村民簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議，將補(bǔ)償款發(fā)放給農(nóng)民個(gè)人，這樣，雖然國(guó)家避免了在征地過(guò)程中耗費(fèi)人力、物力成本，卻產(chǎn)生了實(shí)際最終被補(bǔ)償人農(nóng)民種地戶與征地人國(guó)家不能直接面對(duì)面的問(wèn)題，造成征地補(bǔ)償款發(fā)放不透明、集體經(jīng)濟(jì)組織截留征地補(bǔ)償款特別是地上物補(bǔ)償款的問(wèn)題層出不窮，矛盾較為突出，因此引起的訴訟在某些基層法院更是呈逐年上升之勢(shì)。筆者認(rèn)為，對(duì)于此類糾紛，律師應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題。 第一，準(zhǔn)確把握集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的性質(zhì)及其類型。 集體土地

8、征用補(bǔ)償費(fèi)是國(guó)家因需要征用集體土地為國(guó)有土地時(shí)，按照法律規(guī)定的方式和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)向該集體土地的所有權(quán)任何使用權(quán)人支付的用于補(bǔ)償所有權(quán)人及使用權(quán)人在該集體土地上的利益損失以及安置被征用使用權(quán)人所需各項(xiàng)費(fèi)用的總稱。按照中華人民共和國(guó)土地管理法第四十七條的規(guī)定，土地征用補(bǔ)償費(fèi)有三種基本類型：一是征地補(bǔ)償費(fèi)，二是地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，三是安置補(bǔ)助費(fèi)。征地補(bǔ)償費(fèi)是指將集體土地征為國(guó)家所有時(shí)應(yīng)向該土地所有權(quán)人支付的補(bǔ)償費(fèi)用。我國(guó)土地所有權(quán)的性質(zhì)有兩種：國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有。相應(yīng)地，土地所有權(quán)人也只有兩大類：即國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)用地享有所有權(quán)，故征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，

9、土地管理法實(shí)施條例第二十六條對(duì)此加以明確。地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)是指集體農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地時(shí)，征地方國(guó)家對(duì)土地上所有的附著物及青苗給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，當(dāng)然，此筆款項(xiàng)將最終轉(zhuǎn)嫁給投資建設(shè)方，并屬于地上附著物及青苗所有者所有。安置補(bǔ)助費(fèi)指安置被征用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所需要各種費(fèi)用的總稱，該費(fèi)用屬于對(duì)土地的承包權(quán)喪失的一種補(bǔ)償。 第二，處理土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)分配糾紛應(yīng)注意的問(wèn)題。 如前所述，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸集體土地所有權(quán)人即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并其確定具體方案分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員即村民，在前面，筆者已就村民資格認(rèn)定問(wèn)題進(jìn)行了較為詳盡的論述，在此不加贅述。同時(shí)，也有學(xué)者提出觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

10、組織與其成員之間就土地補(bǔ)償費(fèi)分配問(wèn)題產(chǎn)生的糾紛不是平等主體之間的關(guān)系，當(dāng)然不應(yīng)屬于民事訴訟法調(diào)整的范疇，筆者認(rèn)為，此種觀點(diǎn)值得商榷，但就目前實(shí)際情況，遼寧省高級(jí)人民法院在2003年印發(fā)的全省房地產(chǎn)案件專題研討會(huì)紀(jì)要中已經(jīng)明確了對(duì)于因土地補(bǔ)償費(fèi)產(chǎn)生的糾紛原則上不應(yīng)作為民事案件受理。 關(guān)于安置補(bǔ)助費(fèi)分配問(wèn)題，在2005年7月29日，最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋(法釋20056號(hào))出臺(tái)之前，與土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛一樣，人民法院不予受理因安置補(bǔ)助費(fèi)的分配、使用問(wèn)題產(chǎn)生的糾紛，但該解釋第23條卻明確的規(guī)定了“承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的

11、安置補(bǔ)助費(fèi)的，應(yīng)予支持?！惫P者認(rèn)為，雖然此條規(guī)定并非是“法律”規(guī)定，但卻是國(guó)家審判實(shí)踐中在1999年中華人民共和國(guó)土地管理法取消了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)不得私分的規(guī)定后，就解決土地補(bǔ)償糾紛案件而出臺(tái)審判依據(jù)方面的重大進(jìn)步，可以說(shuō)是較為人性化的進(jìn)步，因?yàn)?，就我?guó)目前情況來(lái)看，完全靠集體組織安置失去土地的農(nóng)民是不現(xiàn)實(shí)的，既然集體不能安置，卻又掌握安置補(bǔ)助費(fèi)，顯然會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，因此，解釋的出臺(tái)是及時(shí)的，也為律師代理被征地農(nóng)民索要安置補(bǔ)助費(fèi)提供了相關(guān)依據(jù)。但在辦理該類案件時(shí)仍應(yīng)注意“已經(jīng)收到”及“放棄統(tǒng)一安置”兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題并收集、提供相關(guān)證據(jù)。 第三，處理地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)糾紛中應(yīng)注意

12、的問(wèn)題。 地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)糾紛是筆者遇到較多的案件，較之土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)糾紛處理起來(lái)因其法律關(guān)系較為明確而“相對(duì)”簡(jiǎn)單，即只要嚴(yán)格遵循民法物權(quán)有關(guān)理論即可。根據(jù)土地管理法實(shí)施條例第二十六條規(guī)定，人民法院處理地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)糾紛中，首先要查明地上附著物及青苗的權(quán)屬關(guān)系。簡(jiǎn)而言之，地上附著物及青苗屬于誰(shuí)，補(bǔ)償款就應(yīng)該給誰(shuí)。但在實(shí)踐中，出現(xiàn)的情況往往并非如此簡(jiǎn)單，因?yàn)槿缜八觯壳?，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償并非直接征地的國(guó)家直接面對(duì)其所有者，而是經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)放，這其中難免出現(xiàn)不透明的截留、侵害農(nóng)民利益情況出現(xiàn)。筆者就曾代理過(guò)這樣的案件。2002年，

13、沈陽(yáng)市東陵區(qū)五三鄉(xiāng)教場(chǎng)村60余畝集體土地被征用，用于大學(xué)城奠基工程，此塊地涉及劉寶錄等19名村民。于當(dāng)時(shí)時(shí)間緊，代表國(guó)家征地的渾南新區(qū)管委會(huì)并未與被征地戶簽訂正式的補(bǔ)償協(xié)議，只是草簽約定每畝地上附著物及青苗補(bǔ)償3000元，并實(shí)際支付。2003年，大學(xué)城項(xiàng)目全面啟動(dòng)，渾南新區(qū)管委會(huì)與教場(chǎng)村民委員會(huì)簽訂了正式補(bǔ)償協(xié)議，協(xié)議中就土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)作了明確約定，其中，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)一項(xiàng)約定為每畝30000元，包含先期2002年征用的60余畝土地，同時(shí)，在撥款明細(xì)中也明確指出，此次所撥款項(xiàng)扣除了2002年先期已支付的60余畝土地的地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)，事實(shí)上，是新區(qū)

14、管委會(huì)就60余畝土地給予了每畝27000元的追加補(bǔ)償。而當(dāng)劉寶錄等19名村民找到村委會(huì)時(shí)，得到的答復(fù)卻是，追加補(bǔ)償款是村委會(huì)爭(zhēng)取來(lái)的，19名村民被征土地地上附著物及青苗已在2002年補(bǔ)償完畢，追加的每畝27000元應(yīng)歸全體村民所有。劉寶錄等人遂找到筆者，尋求法律幫助。筆者經(jīng)過(guò)研究認(rèn)為，這是典型的截留地上物補(bǔ)償款案件，案件事實(shí)是清楚的，根據(jù)物權(quán)理論及土地管理法相關(guān)規(guī)定，村委會(huì)的理是站不住腳的。筆者代理劉寶錄等19名村民向沈陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判令被告教場(chǎng)村返還截留的地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。然而，在訴訟過(guò)程中，又一項(xiàng)難題出現(xiàn)在筆者面前“證據(jù)問(wèn)題”，如何證明村委會(huì)已收到了追加補(bǔ)償款成為問(wèn)題的關(guān)鍵，因?yàn)?，沒(méi)有收到就不存在截留的問(wèn)題。為此，筆者來(lái)到渾南新區(qū)管委會(huì)進(jìn)行調(diào)查，得到了答復(fù)卻是，村民不是2003年補(bǔ)償協(xié)議的一方當(dāng)事人，無(wú)權(quán)查閱相關(guān)文件，筆者只好根據(jù)證據(jù)規(guī)則的相關(guān)規(guī)定提請(qǐng)合議庭調(diào)取此份證據(jù)，法院調(diào)取的證據(jù)表明，高新區(qū)管