對(duì)行政審判實(shí)踐的若干建議

1、PAGE PAGE 7對(duì)行政審判實(shí)踐的若干建議最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋(以下簡稱解釋)的頒布實(shí)施，解決了行政審判中的許多疑難問題。結(jié)合我省行政審判工作的實(shí)際，現(xiàn)就若干實(shí)務(wù)問題，談?wù)勛约旱目捶ǎ责嬜x者。一、關(guān)于鑒證行為的可訴性。鑒證行為是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織依職權(quán)對(duì)特定的法律事實(shí)進(jìn)行鑒別，出具鑒證性結(jié)論的行為，也有人稱之為“確認(rèn)行為”。如交通事故責(zé)任或者傷殘等級(jí)的評(píng)定、醫(yī)療事故的鑒定、火災(zāi)責(zé)任事故責(zé)任鑒定、建筑工程質(zhì)量等級(jí)評(píng)定、公證等等。鑒證行為的可訴性一直存有爭論。最高人民法院與公安部法發(fā)(1992)第39號(hào)關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題

2、的通知規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)交通事故責(zé)任和傷殘?jiān)u定不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理”。但解釋第一條關(guān)于行政訴訟的受案范圍的規(guī)定并沒有將“鑒證行為”排斥在受案范圍之外，在通知與解釋的規(guī)定不一致時(shí)，根據(jù)后法優(yōu)先的原則，應(yīng)當(dāng)適用解釋的規(guī)定。因此，行政鑒證行為的可訴性在法律上沒有障礙，其可訴性的關(guān)鍵是該行為是否屬于具體行政行為的性質(zhì)。實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)注意的是各鑒證行為的特殊性和差別性。第一，行政機(jī)關(guān)作出的鑒證結(jié)論與國家公證機(jī)關(guān)的公證行為的性質(zhì)明顯不同，公證機(jī)關(guān)不是行政機(jī)關(guān)，其公證行為就不具有可訴性，也有人認(rèn)為公證機(jī)關(guān)是法律授權(quán)的組織，其公證行為具有可訴性。第二，道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定的性質(zhì)也

3、不同，因?yàn)獒t(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定的主體不是行政主體，而且該認(rèn)定不具有確定力和拘束力，更不具有執(zhí)行的效力。該認(rèn)定結(jié)論具有證據(jù)的性質(zhì)，在民事訴訟中是否被采納，由人民法院決定。因此，醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定不具有可訴性。交通事故傷殘等級(jí)評(píng)定與醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定的性質(zhì)相似，也不具有可訴性。第三，道路交通事故責(zé)任認(rèn)定、火災(zāi)責(zé)任事故責(zé)任鑒定、建筑工程質(zhì)量等級(jí)評(píng)定等鑒證行為，其主體是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，而且鑒證行為具有確定力和拘束力，甚至具有執(zhí)行的效力。該行為具有可訴性，是當(dāng)事人尋求救濟(jì)的唯一有效途徑。二、刑事偵察行為的認(rèn)定。刑事偵察行為不屬于行政行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。解釋第一條二款對(duì)刑事偵

4、察行為作出界定：“公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為”，即包括公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的“立案”、“偵察”、“強(qiáng)制措施”等刑事偵察行為行為。認(rèn)定是否屬于“刑事偵察行為”，應(yīng)當(dāng)從形式要件和實(shí)質(zhì)要件兩方面予以考慮。首先，該行為應(yīng)當(dāng)是刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為，如刑事拘留、逮捕、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、通緝等刑事立案、偵察、強(qiáng)制措施行為，行為的形式具有刑事偵查性質(zhì)。其次，實(shí)施的行為應(yīng)當(dāng)符合刑事訴訟的目的。根據(jù)刑事訴訟法第二條的規(guī)定，刑事訴訟法的任務(wù)，是保證正確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子。因此，“刑事偵察行為”的目的是通過刑事偵查，正確

5、、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)方面的問題：一是行為的目的明確，刑事偵查的性質(zhì)確定，但行為的形式有缺陷，甚至有明顯的瑕疵或者違法。在這種情況下，不以形式的缺陷而否定其刑事偵查行為的性質(zhì)。二是形式上雖然具有刑事偵查的特征，但實(shí)際目的不是為了正確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，而是借刑事偵察之名濫用職權(quán)，可不認(rèn)定為刑事偵查行為，而視為行政職權(quán)的濫用。當(dāng)事人不服該行為向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以受理。三、行政指導(dǎo)行為的辨析?！靶姓笇?dǎo)行為”是不具有強(qiáng)制力的行政行為。根據(jù)解釋第一條二款規(guī)定，不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于人民法院行政

6、訴訟的受案范圍。從理論上講，由于行政指導(dǎo)行為不具有強(qiáng)制力，類似行政調(diào)解行為，因此行政指導(dǎo)行為不具有可訴性。但是，行政機(jī)關(guān)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織往往以行政指導(dǎo)之名，實(shí)施了具有強(qiáng)制力或者施加強(qiáng)制力的行為。如調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過程中，行政機(jī)關(guān)在“行政指導(dǎo)”下，對(duì)不聽從指導(dǎo)的農(nóng)民采取了強(qiáng)制措施，甚至是暴力措施。那么該具有強(qiáng)制措施的行為則不屬于行政指導(dǎo)行為。當(dāng)事人對(duì)該行為不服向人民法院提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。四、訴訟代表人的適用。從理論上講，廣義的“訴訟代表人”包括法定代表人。但狹義的“訴訟代表人”是指合伙企業(yè)中執(zhí)行合伙企業(yè)事務(wù)的合伙人和不具備法人資格的其他組織的主要負(fù)責(zé)人

7、(見解釋第十四條的規(guī)定)。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)的規(guī)定，合伙企業(yè)和不具備法人資格的其他組織沒有“法定代表人”，代表合伙企業(yè)和不具備法人資格的其他組織參加訴訟的人是執(zhí)行合伙企業(yè)事務(wù)的合伙人和其他組織的主要負(fù)責(zé)人。在訴訟中稱之為“訴訟代表人”。五、授權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的被告適格問題。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)一般應(yīng)以行政機(jī)關(guān)的名義對(duì)外開展活動(dòng)，即使以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)的名義作出的具體行政行為，也往往由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)該行為的法律后果。因此，解釋第二十條第二款的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)

8、當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告”。但是，公安派出所、稅務(wù)所、工商所、衛(wèi)生防疫站等這類行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)，它同時(shí)又是法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的組織，其身份具有兩重性。如果這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)以自己的名義作出的具體行政行為，則不能視為行政機(jī)關(guān)的行為。因此，審制實(shí)踐中應(yīng)注意區(qū)分行政機(jī)關(guān)的行為和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)的行為區(qū)別，特別是這類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)越權(quán)行使了本應(yīng)由機(jī)關(guān)行使的職權(quán)的情況下，更要明確行為主體，確定適格的被告。為此，解釋第二十條第三款作出明確規(guī)定：“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴

9、訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告?！绷?、人民法院在行政訴訟中主動(dòng)調(diào)查取證的限制。行政訴訟法第三十四條第二款規(guī)定：“人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)?！狈墒谟枞嗣穹ㄔ褐鲃?dòng)調(diào)查取證的權(quán)利。但在審判實(shí)踐中，如果過分強(qiáng)調(diào)人民法院主動(dòng)調(diào)取證據(jù)與其審判職能不符，容易造成先入為主，影響司法公正。因此，對(duì)人民法院主動(dòng)調(diào)取證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)?shù)南拗?。為此，解釋?duì)人民法院主動(dòng)調(diào)取證據(jù)適用的條件作出規(guī)定。解釋第二十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院有權(quán)調(diào)取證據(jù)：一、原告或者第三人及其訴訟代理人提供了證據(jù)線索，但無法自行收集而申請(qǐng)人民法院調(diào)取的;二、當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提供而無法提供原件或者原物

10、的”。加上行政訴訟法第三十五條關(guān)于人民法院提交鑒定的規(guī)定，共有三種情形;除這三種情形以外，人民法院一般不宜主動(dòng)調(diào)取證據(jù)。關(guān)于“原告或者第三人及其訴訟代理人提供了證據(jù)線索，但無法自行收集而申請(qǐng)人民法院調(diào)取的”情形，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)人僅限于“原告或者第三人”;而且當(dāng)事人申請(qǐng)僅僅是人民法院行使調(diào)取證據(jù)權(quán)的條件之一，人民法院還應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況決定是否需要行使“調(diào)取證據(jù)”的權(quán)力。根據(jù)上述規(guī)定，被告無權(quán)提出請(qǐng)求人民法院調(diào)取證據(jù)的申請(qǐng)。關(guān)于“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提供而無法提供原件或者原物的”情形，主要是指需要現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)檢查等情形，如涉及土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)的案件需要進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)檢查的情形。行政訴訟法第三十五條規(guī)定：“在

11、訴訟過程中，人民法院認(rèn)為對(duì)專門性問題需要鑒定的，應(yīng)當(dāng)提交由法定部門鑒定;沒有法定部門的，由人民法院指定的鑒定部門鑒定?！比嗣穹ㄔ赫J(rèn)為有“需要”，是可以進(jìn)行鑒定條件;如果人民法院認(rèn)為沒有“需要”，也可以不提交鑒定。如果案件已經(jīng)有了當(dāng)事人一方提供的鑒定結(jié)論，對(duì)方當(dāng)事人如果提出異議的，應(yīng)分別不同情況處理：一、該鑒定結(jié)論是案件當(dāng)事人或者當(dāng)事人的相關(guān)的機(jī)構(gòu)出具的，對(duì)方當(dāng)事人提出異議，人民法院一般不予以認(rèn)定。人民法院認(rèn)為有重新鑒定的必要，可以重新提交鑒定;二、該鑒定結(jié)論是案外法定的鑒定部門依照法定的程序出具的，一般應(yīng)予以認(rèn)可。但該鑒定結(jié)論本身不具有排他性的，該鑒定結(jié)論不能單獨(dú)作為認(rèn)定案件事實(shí)的證據(jù);人民法

12、院認(rèn)為有重新鑒定的必要可以重新提交鑒定。七、駁回訴訟請(qǐng)求的適用范圍。從理論上講，駁回訴訟請(qǐng)求判決適用的范圍基本包含了維持判決所適用的范圍，即一般能適用于判決維持被訴具體行政行為的情形，也可以適用駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決。此外，駁回訴訟請(qǐng)求判決適用的范圍還包括以下情形：解釋第五十六條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求：一、起訴被告不作為理由不能成立的;二、被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的;三、被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的;四、其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求的情形?！焙偷谖迨畻l第三款規(guī)定：“被告改變?cè)唧w行政行為，原告不撤訴，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為

13、原具體行政行為合法的，應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求?！标P(guān)于“其他應(yīng)當(dāng)判決駁回訴訟請(qǐng)求的情形”，實(shí)際是一條彈性規(guī)定，其主要適用于兩種情形：第一，被訴具體行政行為合法，原告訴請(qǐng)確認(rèn)其違法或者無效，或訴請(qǐng)判決撤消的理由不成立，故判決駁其訴訟請(qǐng)求。這種情形與維持判決的適用條件基本一致。但從效果上看，由于維持判決對(duì)被告也具有拘束力，限制了被告根據(jù)情勢(shì)變更的原則改變被訴具體行政行為可能性;而駁回其訴訟請(qǐng)求的判決則可以給被告留有自由裁量空間。第二，原告的訴訟請(qǐng)求沒有事實(shí)或者法律根據(jù)，其訴訟請(qǐng)求不能成立，故判決駁回。判決駁回原告訴訟請(qǐng)求以人民法院直接審查和確認(rèn)原告的訴訟請(qǐng)求是否成立為前提，這與行政訴訟第五條關(guān)于

14、人民法院對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的原則不甚相符。但由于原告在實(shí)體上不具勝訴權(quán)，人民法院再行對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行審查并作出判決，在特定的情況下實(shí)屬不必。人民法院直接作出駁回原告訴訟請(qǐng)求的判決并終結(jié)案件，往往取得法律和社會(huì)“雙贏”的效果。八、關(guān)于“復(fù)議決定改變?cè)唧w行政行為”的認(rèn)定。復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定維持原具體行政行為的，當(dāng)事人不服提起訴訟的，仍以原具體行政行為為被訴行為，原行政機(jī)關(guān)為被告。但是，復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定改變?cè)唧w行政行為的，則復(fù)議決定為被訴行為，復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。根據(jù)解釋第七條的規(guī)定，“改變?cè)唧w行政行為”包括改變?cè)唧w行政的行為的結(jié)果;也包括復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定雖然維

15、持原具體行政行為的結(jié)果，但“改變?cè)唧w行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)的“或者”改變?cè)唧w行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響的”。關(guān)于“改變?cè)唧w行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)的”情形，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“主要事實(shí)”和“主要證據(jù)”的改變;如果復(fù)議決定僅改變一些非主要的事實(shí)或者證據(jù)，不應(yīng)認(rèn)為“改變了具體行政行為”。關(guān)于“改變?cè)唧w行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響的”情形應(yīng)經(jīng)調(diào)“改變規(guī)范依據(jù)”和“對(duì)定性產(chǎn)生影響”兩個(gè)條件同時(shí)具備。原具體行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)錯(cuò)誤或者遺漏，足以構(gòu)成違法，復(fù)議決定予以修改、補(bǔ)充、更正的，應(yīng)當(dāng)視為復(fù)議決定已經(jīng)“改變了具體行政行為”。九、勞教案件的法律適用問題“勞動(dòng)教養(yǎng)

16、，是對(duì)被勞動(dòng)教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法”(勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法第二條)，“也是對(duì)他們安置就業(yè)的一種辦法”(國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問題的決定)。實(shí)施勞動(dòng)教養(yǎng)的對(duì)象包括：一、對(duì)有輕微違法犯罪行為、尚不夠刑事處罰需要進(jìn)行強(qiáng)制勞動(dòng)的人;二、對(duì)于有輕微違法犯罪行為又不講真實(shí)姓名、住址、來歷不明的人，或者有輕微違法犯罪行為又有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案嫌疑需收容查清罪行的人。當(dāng)前，關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的存廢問題確有很多爭論：行政機(jī)關(guān)未經(jīng)審判甚至連聽證程序都沒有，就可以認(rèn)定被勞動(dòng)教養(yǎng)的人有“輕微違法犯罪”，并以“有輕微違法犯罪行為、尚不夠刑事處罰”為由實(shí)施勞動(dòng)教養(yǎng)，而且收容的最長期限可達(dá)四年?？梢姡瑒趧?dòng)教養(yǎng)不僅缺乏公正、合理的程序，而且有違“罪刑相當(dāng)”的原則。有人提出，立法法規(guī)定，對(duì)限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰的事項(xiàng)只能由法律作出規(guī)定。因此，勞動(dòng)教養(yǎng)已沒有法律根據(jù)。筆者不同意這種觀點(diǎn)：第一，勞動(dòng)教養(yǎng)措施的存廢是事關(guān)全局大問題。當(dāng)前保留勞動(dòng)教養(yǎng)有治安形勢(shì)的客觀需要，她是打擊輕微違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安的重要措施。因此，應(yīng)當(dāng)從政治的高度看待和認(rèn)識(shí)勞動(dòng)教養(yǎng)的意義和作用。第二，設(shè)立勞動(dòng)教養(yǎng)措施的依據(jù)主要是