村級治理中的村民代表-關(guān)于村民代表會議制度效能的討論

1、村級治理中的村民代表關(guān)于村民代表會議制度效能的討論賀雪峰內(nèi)容提要：村民代表會議制度是村級治理中民主決策、民主監(jiān)視和民主管理的核心。本文通過對村民代表與村民和村干部關(guān)系一般圖景及例外情況的考察，認為村民代表會議制度能否發(fā)揮效能，不僅與制度建立有關(guān)，而且與特定的村莊根底有關(guān)。正是村民代表的代表才能構(gòu)成了特定的村莊基矗只有通過制度建立而使村民代表會議制度提供應(yīng)村民和村干部的收益，大于建立所需要的本錢，村民代表會議制度才有良性開展的希望，其效能也才會因此增強。關(guān)鍵詞：村民代表會議村級治理制度Abstrat:Thesystefvillagersrepresentativeeetingistherefth

2、ederatideisin-aking、supervisinandanageentinvillagesgvernane.Bythestudyfthegeneralandexeptinalrelatinshipsbeteenthevillagersrepresentativeandthevillagerandthevillageadre,thispaperarguesthat,theeffiienyfthesystefvillagersrepresentativeeetingbearsntnlyntheinstitutinfsyste,butalsnthepartiulareleentsfvil

3、lage,hiharejustfredbytheabilityftherepresentative;nlybytheinstitutinfsyste,hihprvidesithahigherprfitthanthestfrthevillagerandthevillageadre,anthesystefvillagersrepresentativeeetinggainahealthfuldevelpentandahigheffiieny.Keyrds:VillagersRepresentativeeeting;VillagesGvernane;Syste一、引論確實，村民代表會議制度對于村民自治

4、制度的施行非常重要，它往往成為村務(wù)“民主決策、民主管理、民主監(jiān)視的核心局部。正因為村民代表會議制度如此重要，詳細考察村民代表和村民的關(guān)系及村民代表與村干部的關(guān)系，就具有非常重要的意義。本文中，筆者希望以農(nóng)村調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一些關(guān)于村民代表的片段，來討論村民代表這一中心詞及其組成的村民代表會議制度效能的村莊根底，而不是抽象地討論村民代表會議的功能。二、村民代表與村民和村干部關(guān)系的一般圖景考察村民代表在村級治理中的作用，核心就是考察村民代表與村民的關(guān)系和村民代表與村干部的關(guān)系。從理論上講，村民代表是由村民選舉產(chǎn)生的，村民代表一般都是村莊中聲譽較高、素質(zhì)較好的村民，村民理應(yīng)信任村民代表，村民代表具有在村

5、民中的影響力和發(fā)動才能。從我們的調(diào)查和有關(guān)資料來看，1998年?村組法?正式公布施行以后，全國農(nóng)村不僅普遍推選村民代表建立了村民代表會議，而且推選村民代表的方式非常民主，大多采取1015戶村民共推一位村民代表的方法。因為村民之間互相熟悉，推選出來的代表大多是素質(zhì)較好的村民。這是村民代表會議可以發(fā)揮作用的重要方面。由村民推選產(chǎn)生的村民代表，不僅應(yīng)該具有較高的素質(zhì)，而且具有參與村務(wù)的才能。因此，在村務(wù)管理、村務(wù)決策和村務(wù)監(jiān)視中，村民代表應(yīng)該對村干部有著強大的約束才能，村民代表會議不僅成為決策村務(wù)的主要場合，而且成為與村干部形成對話的場合。高素質(zhì)、重聲譽，也懂得村務(wù)的村民代表，可以為村務(wù)決策和管理提

6、供智慧。他們也可以判斷村干部提出的村務(wù)財務(wù)報告中的疑點問題，從而斷定村干部工作的好壞。村民代表因此成為村干部的智囊、監(jiān)視者、合作者和評價人。但是，以上關(guān)于村民代表會議效能的一般圖景往往受到一些例外因素的影響，而使其發(fā)生作用的才能蒙有一些陰影，并造成不是因為制度安排不到位，而是因為村莊根底不充分，所產(chǎn)生的村民代表會議制度效能的弱化。討論這些構(gòu)成村民代表會議制度效能例外情況的村莊根底，對于深化對村民代表會議制度的認識、理解現(xiàn)實生活中村民代表會議制度施行程度與效能的不平衡，具有非常重要的作用。以下通過一些調(diào)查實例來作這種討論。三、村民代表與村民和村干部關(guān)系的片段近年的農(nóng)村調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)了大量關(guān)于村

7、民代表與村民和村干部關(guān)系的有趣片段，本節(jié)試圖通過描寫這些片段，得到一個與學術(shù)界所理解的關(guān)于村民代表會議效能一般圖景略有不同的理論可能性，這種可能性不是源自制度安排不到位，而是因為村民代表會議制度發(fā)生作用的村莊根底不充分所致。再講兩個村民代表與村組干部的片段。第一個片段是關(guān)于村民選代表清理村民小組財務(wù)的事情。2000年夏糧征收時，童村8組村民要求清理本村民小組的帳目，否那么就不交夏糧。童村8組村民一直疑心本村民小組財務(wù)帳目有問題，屢次向鎮(zhèn)村兩級提出清帳要求，一直未能成功。這次拒交夏糧讓鎮(zhèn)政府下決心徹底清理童村8組的財務(wù)，因此，一方面鎮(zhèn)里抽調(diào)會計人員進駐童村8組，一方面讓童村8組村民選假設(shè)干村民代

8、表會同清理人員一并清帳。在清理過程中，逐張核實開支條據(jù)，結(jié)果，參與清帳的村民代表因為或多或少得到過原村民小組的或請客或免提留或減積累的好處，而睜一只眼閉一只眼。第二個片段也是關(guān)于村民選代表清理財務(wù)的事情，這一次發(fā)生在村一級，地點是迪村。因為迪村復雜的權(quán)利斗爭和村民普遍對村財務(wù)的疑心，而在1995年形成了一個每年都由村民代表清理村財務(wù)一次，每次清理一個星期的制度。這個事情也頗有趣。清理財務(wù)的村民代表是由村民在各自村民小組選出的，他們既具備清理財務(wù)所必須的根本財會知識，又是本村民小組有一定影響的人。但這些代表在清理財務(wù)期間，很快便關(guān)心起自己花費一周時間清理村級財務(wù)的合理性來。村干部當然是敏銳的，他

9、們與村民代表商議，干脆買一頭豬來殺掉做生活，另外決定每個清帳代表每天補貼25元現(xiàn)金。這樣，每年一次的村財務(wù)清理便形成了一個清帳一周殺豬一頭，每頓飯都喝酒，且每個清帳代表可以有100多元補貼的慣例。當清帳代表是很合算了，他們當然也不可能再清理出村干部的經(jīng)濟問題來6。四、對以上片段的討論以上講的四個片段，并非四個特例，在農(nóng)村調(diào)查中，我們經(jīng)常聽到如此的頗為矛盾的故事。以下筆者希望通過對這些片段的討論，理清支持它的村莊根底，從理論上構(gòu)造關(guān)于村級治理中村民代表會議效能有別于一般圖景的可能圖景。首先，關(guān)于村民代表與村民的關(guān)系，存在的一種理論上的可能性是村民雖然選舉了自己的代表，但并不信任自己的代表。造成這

10、種后果的原因，一是選舉本身的不標準，村民對選舉出來的代表不滿意；二是選舉代表的次數(shù)太少，村民還不習慣于選舉及建立在選舉根底上的委托代理關(guān)系。這是兩種一般性解釋。另外一種可能的解釋是，村民之間的傳統(tǒng)聯(lián)絡(luò)已經(jīng)解體，現(xiàn)代民主理念又未建立起來，村民既不是傳統(tǒng)意義上的處于傳統(tǒng)社會網(wǎng)絡(luò)中的農(nóng)民，又不是現(xiàn)代意義上的公民，而是原子化的村民，因此，沒有人可以代表其他的人，也沒有人愿意代表其他的人。這樣，按照現(xiàn)代民主理念選舉出來的村民代表，只是在形式上具有代表選舉自己的那些村民的權(quán)利，村民內(nèi)心里卻并未打算因為選舉了自己的代表而將權(quán)利委托于代表，也并不因此就信任代表。而代表既然感受不到這種信任和權(quán)利，他便仍然只是代

11、表著個人的利益，因此，作為代表的村民，其行為理性不是來自于委托代理關(guān)系而是來自于實際好處。假設(shè)是后者而不是前兩者構(gòu)成了村民代表與村民之間的分裂關(guān)系，那就不僅需要從制度上尋找原因，而且需要從村莊根底上尋找原因。傳統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)通過塑造出來的村莊社會中的面子聲望觀和長期共處的信任關(guān)系，使得村莊社會分層及建立在這種分層根底上的事實上的代表才能強勁有力。在一些宗族權(quán)力較大的村莊，宗族代表人物具有對本族成員的權(quán)利，他可以代表宗族，宗族成員也信任他，他因此具有與其別人的會談才能，達成的協(xié)議，他也有才能將之在本宗族范圍落實。這種意義上，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會，代表從來都是存在的，如村社委員會的存在等等。但這些代表一般

12、都不是選舉產(chǎn)生而是在長期共同生活中自然中形成的。在現(xiàn)代公民社會中，選舉代表的涵義那么有著讓每個人都清楚的權(quán)利授受關(guān)系。因此，選舉者和被選者的權(quán)利義務(wù)邊界明晰。但當前中國農(nóng)村村民代表的選舉，有些是在傳統(tǒng)關(guān)系解體，現(xiàn)代理念未建立的情況下進展的，選舉本身往往是培育村民公民意識和訓練農(nóng)民政治權(quán)利和義務(wù)感的一種方法。村民代表與村民之間的這種互不信任和互相不能代表的關(guān)系，與村民代表和村干部之間的關(guān)系，互相形構(gòu)和強化，進一步消減了村民代表可能發(fā)揮作用的空間。如前一節(jié)引敘的關(guān)于村民代表與村組干部關(guān)系的兩個片段，村民代表顯然不大認為當代表可以在精神上和面子上為自己帶來多少滿足，他們也缺乏一個公民應(yīng)該具有的政治責

13、任感和義務(wù)感，因此，他們的行為充滿了物質(zhì)利益的考慮，甚至在他們的不當?shù)美阂鸫迕竦钠毡椴粷M之時，他們?nèi)匀蝗绱?。當村民代表過多考慮物質(zhì)得利而全然不將村民的評價放在眼中時，村民對代表充滿絕望，而村干部恰恰可以利用自己掌握的資源，來收購這些一個一個的精英。得到物質(zhì)利益的村民代表不愿意得罪自小就與自己生活在一起的互相熟識的村組干部。村干部與村民代表很快便互相庇護起來。綜合以上村民代表與村民和村干部關(guān)系的討論，可以看到，互相形構(gòu)和強化的村民與村民代表的關(guān)系和村民代表與村干部的關(guān)系，源自于村莊社會缺乏傳統(tǒng)的道德價值觀，又缺乏現(xiàn)代的政治責任感，原子化的村民無力給村民代表和村干部的正當行為以強有力的鼓勵，也

14、無力給他們的不良行為以強有力的約束，與當村干部和村民代表所需要消耗的時間精力與可能得到的物質(zhì)好處相比，按照善行準那么行事，成為一件頗不合算的事情。也就是說，在村民已經(jīng)原子化或說村莊社會關(guān)聯(lián)度較低的村莊，村民代表會議制度本身存有發(fā)揮效能的陷阱，這種陷阱造成村民代表會議制度效能對一般圖景的偏離，這種偏離構(gòu)成了村民代表會議制度建立的困境：村民不信任代表，代表缺乏說服村民的才能，村干部期望通過村民代表會議來增加村莊資源發(fā)動才能、形成揚善抑惡決議的期待大多落空，而村干部的不良行為卻可能在村民代表達成的某種默契得以蔓延。如此一來，村民對選舉村民代表愈發(fā)喪失興趣，對村民代表會議作出的決定愈發(fā)不放在眼里，村組

15、干部愈發(fā)發(fā)現(xiàn)試圖通過村民代表會議來實現(xiàn)自己宏大抱負并無好處，而村民代表所具有的制度上的監(jiān)視作用，愈發(fā)可能通過物質(zhì)利誘和私人交往得以消解。村民代表也因此愈發(fā)失去對村務(wù)管理和監(jiān)視的興趣，而愈發(fā)專注于自己實際上可能得到的點滴好處。一個良好的制度設(shè)計，因為村莊根底的不具備，而存有效能逐步衰減的可能。一個具有效能的制度必須在其發(fā)揮作用的過程中創(chuàng)造出收益，其中一些人或所有人可以從這個運作的制度中受益。當村民代表會議制度在一些村莊運作時，沒有人可以從中受益，這一制度便很難真正有效地運作下去。從一般圖景上看，村民代表會議制度是當前村級治理中最容易獲得收益的制度安排，這種收益可以讓村民、村民代表和村干部三方受益

16、，即讓村莊利益和秩序得到好處。但是，在村民為原子化的狀態(tài)時，沒有人可以約束別人，也沒有人有才能代表別人，這時候的村民代表會議制度安排能找到足夠自己有效運作下去的受益者嗎？村民代表會議制度運作的本錢和村莊受益者所得到的好處相比擬能否降得足夠低嗎？這些顯然是在實際的村級治理中需要進展考證的。真正原子化的村民是沒有的，村民代表的有些行為只是農(nóng)村特定場合的特殊行為。以上構(gòu)造出一幅在原子化村民根底上可能的村民代表會議效能衰減的理論可能性，是希望提醒村級治理的研究者，必須考察村級治理制度的村莊基矗因為村民原子化程度的不同，或說村莊社會關(guān)聯(lián)度的不同，村民代表會議制度運作的效能不同，同一制度的施行本錢也不同。明確了這種不同，有助于我們不是從個人的角度，而是從社會的角度，來評論一種治理制度的生長狀況，進而來討論一種治理制度在不同社會根底的不同運作條件，然后制定出有一定差異和彈性的制度來。五、結(jié)語-