PPP公私合作伙伴機制

1、PPP公私合作伙伴機制第一頁，共29頁。主要內(nèi)容一、PPP概念和內(nèi)涵二、PPP發(fā)展概況 三、PPP的目的和意義四、PPP的適用范圍五、主要PPP方式六、PPP的主要挑戰(zhàn)七、PPP項目的投融資政策八、PPP項目的運作過程九、幾點建議2第二頁，共29頁。一、PPP的概念和內(nèi)涵（一）PPP是指政府部門與社會資本簽訂長期合作協(xié)議，授權(quán)其與政府部門合作或代替政府部門生產(chǎn)或提供公共服務(wù)的一種機制。廣義地講，在生產(chǎn)和提供公共服務(wù)中涉及政府部門與社會資本特別是民間投資者的責、權(quán)、利關(guān)系的機制，都可以稱為PPP。微觀地看，PPP更多地被認為是在公共服務(wù)領(lǐng)域利用社會資本、彌補政府投資不足的投融資機制。3第三頁，共

2、29頁。一、PPP的概念和內(nèi)涵（二）Public政府部門或政府授權(quán)投資機構(gòu)，一般為項目發(fā)起人。Private字面含義是私人部門，在我國一般稱為社會資本，主要包括民營企業(yè)、社會組織（如公益性基金會），以及外商投資者。我國對企業(yè)國有資產(chǎn)實行分級管理體制，“此國有非彼國有”，故廣義的社會資本還包括央企、省企以及外地的國有企業(yè)，但不包括本地的國有企業(yè)。4第四頁，共29頁。一、PPP的概念和內(nèi)涵（三）關(guān)于PPP與BOT的區(qū)別：PPP反映更為廣義的公私合作關(guān)系，除了適用于新建基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)項目外，還包括既有基礎(chǔ)設(shè)施和國有企業(yè)的私有化。政府在PPP項目和BOT項目中的責任沒有本質(zhì)不同。但在PPP項目中，

3、更加強調(diào)發(fā)揮政府與市場的合力。在BOT項目中，項目決策論證、資金籌措、建設(shè)實施和運營維護等全過程的絕大多數(shù)任務(wù)由社會資本自行承擔，政府則主要實施監(jiān)管和提供必要的支持政策。總的來看，BOT屬于PPP的一種。近年來國際上越來越多地采用PPP的提法，BOT的提法則越來越少。5第五頁，共29頁。一、PPP的概念和內(nèi)涵（四）關(guān)于PPP與BT的區(qū)別：本質(zhì)上，BT模式屬于帶資承包性質(zhì)，不屬于PPP范疇。在BT項目中，社會投資者不承擔生產(chǎn)或提供公共服務(wù)的工作。而PPP模式的基本要求是社會投資者代替政府部門生產(chǎn)或提供公共服務(wù)。PPP模式一般能減少政府出資，BT模式具有平衡各年度政府投資支出的作用，但不能減少政府

4、出資。6第六頁，共29頁。二、PPP發(fā)展概況（一）中國PPP是伴隨著改革開放以來逐步發(fā)展而來，八十及九十年代主要應(yīng)用于能源和交通等瓶頸領(lǐng)域。由于民營經(jīng)濟發(fā)展滯后，PPP中的政府合作對象主要為外資。深圳沙角B電廠可謂最早的外資PPP項目，泉州刺桐大橋?qū)儆谑讉€民資PPP項目。PPP方式主要表現(xiàn)為中外合資經(jīng)營或外商獨資經(jīng)營，政府的主要激勵政策是“新電新價”、“公路收費”和水價改革等。九十年代中期，國家曾在電力、水務(wù)等領(lǐng)域推行過5個外商BOT項目試點，如廣西來賓B電廠、成都第六自來水廠、長沙電廠等。7第七頁，共29頁。二、PPP發(fā)展概況（二）進入新世紀以來，隨著國內(nèi)民間資本和國有企業(yè)的快速發(fā)展壯大，以

5、及城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域市場化改革的深入推進，PPP的應(yīng)用范圍逐步擴展到城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域。地方政府的主要合作對象逐步從外資轉(zhuǎn)向央企、省企和民間企業(yè)。2010年以來，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴大和國家加大對地方融資平臺公司清理整頓力度，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域通過PPP模式引入社會資本得到各界的高度重視。8第八頁，共29頁。三、實施PPP的目的和意義作用一：在傳統(tǒng)上主要依靠政府投資的行業(yè)領(lǐng)域引入社會資本，彌補政府投資資金不足作用二：為社會資本特別是民營企業(yè)提供更多投資機會，促進民間投資發(fā)展作用三：打破傳統(tǒng)上國有企事業(yè)單位的壟斷經(jīng)營體制，從項目源頭引入公平競爭機制實施PPP的最終目

6、的是：發(fā)揮私人部門在管理、技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)效率。9第九頁，共29頁。三、實施PPP的目的和意義推行PPP模式的意義在于：有助于在傳統(tǒng)政府投資領(lǐng)域引入市場機制，發(fā)揮政府和市場的各自優(yōu)勢和合力。社會資本做不了的或不愿做的，由政府承擔，政府做不好的，交給社會資本承擔。從而，有可能在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，既彌補“政府失靈”，又彌補“市場失靈”。PPP模式還有正外部性，有可能為其他同類政府投資項目或國有企業(yè)提供一個標桿，從而促進同類政府投資項目和國有企業(yè)提高效率。10第十頁，共29頁。四、PPP的適用范圍（一）PPP的適用范圍廣泛，不限于項目自身是否具備收費機制和經(jīng)營性收入，純公益

7、性項目也可通過影子收費、政府購買服務(wù)等方式引入社會資本。主要適用于經(jīng)濟性基礎(chǔ)設(shè)施，如收費公路、橋梁、隧道、電力、原水供應(yīng)、自來水供應(yīng)、供熱、垃圾處理（發(fā)電）、污水處理以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)等也可用于社會性基礎(chǔ)設(shè)施，如醫(yī)院、學校、文化場館、體育場館等還可用于純公益性項目，如市政道路、公園綠地、保障房甚至監(jiān)獄、看守所等建議純公益性的、不需要生產(chǎn)經(jīng)營的項目不實施PPP。11第十一頁，共29頁。四、PPP的適用范圍（二）PPP項目的選擇標準：項目目標和產(chǎn)出比較清晰；項目的服務(wù)對象和區(qū)域范圍相對明確；項目風險比較容易識別和分配；項目技術(shù)成熟穩(wěn)定；項目需要長期可持續(xù)運營；建設(shè)規(guī)模大、投資額大的項目；主要依靠

8、“使用者付費”的項目；國際國內(nèi)已有先例。12第十二頁，共29頁。四、PPP的適用范圍（三）PPP模式不太適用的范圍：項目服務(wù)量非常難以預期；項目服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量難以定量和監(jiān)督；項目的技術(shù)要求高且變化快；項目的經(jīng)營和維護工作相對簡單；有收費機制但收費很難的項目；沒有或基本沒有收費機制，社會資本方的回報主要依靠政府補貼（超過70%）的項目。13第十三頁，共29頁。四、PPP的適用范圍（四）需要強調(diào)的是，目前地方政府普遍面臨債務(wù)負擔重的問題，自身建設(shè)資金相對于投資需求又嚴重不足，引入PPP的積極性很高。但各級政府不能因為缺錢而通過PPP引入社會資本，其理性選擇應(yīng)該是為了降低基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資

9、和運營成本、提高服務(wù)效率而引入PPP。確定一個項目是否引入社會資本的關(guān)鍵標準是：私人資本投資、建設(shè)、運營該項目比政府部門更加有效率，即物有所值（VFM），具體地說：更高的投入產(chǎn)出比、更優(yōu)化的資源配置或更合理的風險分配。14第十四頁，共29頁。五、主要PPP方式公私合資、合作經(jīng)營方式，如“鳥巢”。政府特許企業(yè)投資經(jīng)營方式，如BOT、TOT。公辦民營方式，即政府投資建設(shè)項目，授權(quán)企業(yè)管理和運營，如公立醫(yī)院改制、職業(yè)學校。民辦公助方式，即企業(yè)投資建設(shè)運營項目，政府提供投資補助或運營補貼，如農(nóng)民工培訓。公私合辦方式，即政府和企業(yè)分別投資建設(shè)部分子項目，如北京地鐵四號線政府購買/租賃服務(wù)方式，如監(jiān)獄和養(yǎng)

10、老設(shè)施在PPP模式中，政府與社會資本既有產(chǎn)權(quán)/股權(quán)層面的合作，也有經(jīng)營權(quán)層面的，還有純粹服務(wù)層面的合作。15第十五頁，共29頁。六、推行PPP的挑戰(zhàn)既要滿足政府部門提供公共服務(wù)的需求，又要滿足企業(yè)投資回報要求，因而公共服務(wù)的價格和質(zhì)量成為矛盾；PPP相關(guān)協(xié)議，如合資合作協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、政府采購協(xié)議等至關(guān)重要，其中，盈利模式設(shè)計或價格形成機制是否完善尤其重要；PPP項目投資回報一般不允許太高，社會資本需要最大程度地分攤投資風險，這考驗政府誠信；考慮到信息不對稱性和社會資本的逐利性，PPP對政府監(jiān)管能力也是一個重大考驗。16第十六頁，共29頁。六、推行PPP的挑戰(zhàn)在開放、公平競爭的市場條件下，

11、民間資本面臨的主要挑戰(zhàn)如下：一是來自同行業(yè)領(lǐng)域既有國有企事業(yè)單位的競爭（從業(yè)經(jīng)驗欠缺）；二是來自跨行業(yè)、跨地區(qū)國有企業(yè)的競爭，特別是央企的競爭（資本實力欠缺）；三是跨國公司競爭，尤其是在水務(wù)、交通、能源等領(lǐng)域（資本實力和從業(yè)經(jīng)驗的雙重欠缺）；四是民間投資要做好長期低投資回報的心理準備，不能圖賺塊錢。17第十七頁，共29頁。六、推行PPP的挑戰(zhàn)PPP項目的主要風險：市場需求風險；超工期、超投資風險；技術(shù)和質(zhì)量風險；融資風險（融資到位和利率、匯率風險等）；政策法規(guī)風險；政府信用風險，比如，規(guī)劃調(diào)整，違背排他性承諾，政府補貼不到位，價格調(diào)整不及時、不到位；腐?。òê现\）。PPP項目風險管理的準則：

12、讓最適宜承擔風險的一方承擔相關(guān)風險。18第十八頁，共29頁。七、PPP項目需要的投融資政策1、政府資金支持，如投資補助、政府貸款、貸款貼息或運營補貼；2、市場準入政策，如排他性承諾，在一定期限或區(qū)域內(nèi)不批準建設(shè)其他同類項目；3、土地優(yōu)惠政策，如國有土地劃撥、協(xié)議出讓、出租，允許項目直接從農(nóng)村征地；4、融資政策，如允許使用收費權(quán)、經(jīng)營權(quán)、應(yīng)收賬款抵押等融資方式，利用國際金融組織或外國政府貸款；19第十九頁，共29頁。七、PPP項目需要的投融資政策5、價格政策，如允許實行特殊價格，實行“無貨亦付款”機制，在調(diào)價不及時、不到位情況下政府補貼等；6、其他政策，如所得稅、增值稅優(yōu)惠，賦予相關(guān)土地開發(fā)經(jīng)營

13、權(quán)（如公路沿線、地鐵上蓋土地），公益性項目和經(jīng)營性項目捆綁，緊急情況下的政府救助或接管。這些支持性政策本身也是公私合作相關(guān)合同的重要內(nèi)容，是決定PPP項目成敗的重要基礎(chǔ)。20第二十頁，共29頁。八、PPP項目運作過程（一）1、政府主管部門（投資主管部門或行業(yè)主管部門）根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，研究策劃或選定PPP項目，并授權(quán)有關(guān)機構(gòu)（項目發(fā)起人）運作。2、授權(quán)機構(gòu)組織項目可行性研究，確定項目目標和產(chǎn)出、服務(wù)范圍、需求量、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標準、初步選址、工藝技術(shù)要求等內(nèi)容。完成項目可行性研究報告審批手續(xù)。3、根據(jù)有關(guān)部門對項目可行性研究批復結(jié)果，研究確定具體PPP方式，制定政府投資、稅收、價

14、格、土地等相關(guān)政策，社會投資者的準入條件（資產(chǎn)規(guī)模、專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)人員資質(zhì)、相關(guān)項目經(jīng)驗等）、退出機制，以及項目績效評價辦法。21第二十一頁，共29頁。八、PPP項目運作過程（二）4、授權(quán)機構(gòu)實施項目法人招標（公開招標、邀標或競爭性談判），主要工作包括編制招標文件，確定相關(guān)協(xié)議（如投資合作協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、服務(wù)購買協(xié)議）條款，制定評標條件和標準，面向社會招標，綜合評標、擇優(yōu)選定中標者，商務(wù)、技術(shù)談判，簽署相關(guān)協(xié)議。5、中標企業(yè)（與政府授權(quán)機構(gòu)）組建項目公司，編制項目初步設(shè)計和概算以及施工圖設(shè)計，完成項目開工前其他審批手續(xù)。6、項目公司具體負責項目的融資和建設(shè)管理工作。項目建成后，由項目公司或

15、委托其他運營商運營和維護。（7、項目特許經(jīng)營期滿后，項目公司將項目資產(chǎn)無償移交給政府主管部門或授權(quán)機構(gòu)）22第二十二頁，共29頁。九、促進PPP實施的建議1、加快PPP立法工作。中央政府要在總結(jié)市政公用事業(yè)等領(lǐng)域特許經(jīng)營相關(guān)法規(guī)實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快制訂涵蓋各類基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)特許經(jīng)營的法律法規(guī)。地方政府要盡快制訂有關(guān)PPP的操作規(guī)程或指南，促進PPP工作規(guī)范、有序?qū)嵤?、設(shè)立專門的政府機構(gòu)。中央政府層面可在國家發(fā)改委內(nèi)設(shè)專門的PPP管理機構(gòu)，制訂相關(guān)配套法規(guī)，指導和監(jiān)督其他專業(yè)部門和地方政府開展PPP工作。各級地方政府可根據(jù)具體情況設(shè)立專門的PPP促進機構(gòu)，會同有關(guān)部門聯(lián)合推進PPP項目

16、的實施。23第二十三頁，共29頁。九、促進PPP實施的建議3、建立PPP部門聯(lián)席會議制度。建議會議由地方發(fā)改部門牽頭，財政、住建、交通、工信、水利、環(huán)保等部門參加，重點研究解決有關(guān)PPP法律法規(guī)實施中的問題及其與既有法律法規(guī)協(xié)調(diào)問題，以及有關(guān)PPP項目的投資、價格、稅收和土地等共性問題。4、推進PPP試點。地方發(fā)改部門或?qū)ｉT的PPP促進機構(gòu)會同有關(guān)部門選擇若干基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目以及若干地區(qū)（開發(fā)區(qū)）進行PPP試點。24第二十四頁，共29頁。九、促進PPP實施的建議5、建立PPP項目庫。地方發(fā)改部門會同有關(guān)部門從既有、在建和擬建的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目中，篩選PPP模式的適用項目，建立動態(tài)的

17、PPP項目儲備庫。6、加強政府機構(gòu)能力建設(shè)。針對當前各級政府部門自身對PPP運作相關(guān)知識和經(jīng)驗缺乏的問題，有組織、有計劃地開展專門的PPP培訓，增進政府部門對PPP的認識和了解，提高政府部門實施PPP項目和實施有效監(jiān)管的能力。25第二十五頁，共29頁。九、促進PPP實施的建議7、注重發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的作用。聘請專業(yè)機構(gòu)選擇PPP項目、確定PPP方式、選定投資者、協(xié)助PPP談判和草擬相關(guān)協(xié)議等。8、加強國際合作。加強與英國、澳大利亞等PPP或私有化實施較早的國家，以及世界銀行、亞行等國際金融組織的交流合作，學習其經(jīng)驗和做法，共同研究探討PPP實施中的問題，包括立法、機構(gòu)能力建設(shè)、項目選擇、投資者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議內(nèi)容、項目風險管理、政府監(jiān)管、以及項目績效評價等。26第二十六頁，共29頁。結(jié) 語1、PPP推廣應(yīng)用應(yīng)作為提高政府治理能力和服務(wù)效率的重要契機和手段，而非減少政府責任的途徑。2、不要