PPP公私合作伙伴機(jī)制

1、PPP公私合作伙伴機(jī)制第一頁，共29頁。主要內(nèi)容一、PPP概念和內(nèi)涵二、PPP發(fā)展概況 三、PPP的目的和意義四、PPP的適用范圍五、主要PPP方式六、PPP的主要挑戰(zhàn)七、PPP項(xiàng)目的投融資政策八、PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過程九、幾點(diǎn)建議2第二頁，共29頁。一、PPP的概念和內(nèi)涵（一）PPP是指政府部門與社會(huì)資本簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議，授權(quán)其與政府部門合作或代替政府部門生產(chǎn)或提供公共服務(wù)的一種機(jī)制。廣義地講，在生產(chǎn)和提供公共服務(wù)中涉及政府部門與社會(huì)資本特別是民間投資者的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的機(jī)制，都可以稱為PPP。微觀地看，PPP更多地被認(rèn)為是在公共服務(wù)領(lǐng)域利用社會(huì)資本、彌補(bǔ)政府投資不足的投融資機(jī)制。3第三頁，共

2、29頁。一、PPP的概念和內(nèi)涵（二）Public政府部門或政府授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，一般為項(xiàng)目發(fā)起人。Private字面含義是私人部門，在我國(guó)一般稱為社會(huì)資本，主要包括民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織（如公益性基金會(huì)），以及外商投資者。我國(guó)對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)管理體制，“此國(guó)有非彼國(guó)有”，故廣義的社會(huì)資本還包括央企、省企以及外地的國(guó)有企業(yè)，但不包括本地的國(guó)有企業(yè)。4第四頁，共29頁。一、PPP的概念和內(nèi)涵（三）關(guān)于PPP與BOT的區(qū)別：PPP反映更為廣義的公私合作關(guān)系，除了適用于新建基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目外，還包括既有基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)有企業(yè)的私有化。政府在PPP項(xiàng)目和BOT項(xiàng)目中的責(zé)任沒有本質(zhì)不同。但在PPP項(xiàng)目中，

3、更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府與市場(chǎng)的合力。在BOT項(xiàng)目中，項(xiàng)目決策論證、資金籌措、建設(shè)實(shí)施和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等全過程的絕大多數(shù)任務(wù)由社會(huì)資本自行承擔(dān)，政府則主要實(shí)施監(jiān)管和提供必要的支持政策?？偟膩砜?，BOT屬于PPP的一種。近年來國(guó)際上越來越多地采用PPP的提法，BOT的提法則越來越少。5第五頁，共29頁。一、PPP的概念和內(nèi)涵（四）關(guān)于PPP與BT的區(qū)別：本質(zhì)上，BT模式屬于帶資承包性質(zhì)，不屬于PPP范疇。在BT項(xiàng)目中，社會(huì)投資者不承擔(dān)生產(chǎn)或提供公共服務(wù)的工作。而PPP模式的基本要求是社會(huì)投資者代替政府部門生產(chǎn)或提供公共服務(wù)。PPP模式一般能減少政府出資，BT模式具有平衡各年度政府投資支出的作用，但不能減少政府

4、出資。6第六頁，共29頁。二、PPP發(fā)展概況（一）中國(guó)PPP是伴隨著改革開放以來逐步發(fā)展而來，八十及九十年代主要應(yīng)用于能源和交通等瓶頸領(lǐng)域。由于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，PPP中的政府合作對(duì)象主要為外資。深圳沙角B電廠可謂最早的外資PPP項(xiàng)目，泉州刺桐大橋?qū)儆谑讉€(gè)民資PPP項(xiàng)目。PPP方式主要表現(xiàn)為中外合資經(jīng)營(yíng)或外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，政府的主要激勵(lì)政策是“新電新價(jià)”、“公路收費(fèi)”和水價(jià)改革等。九十年代中期，國(guó)家曾在電力、水務(wù)等領(lǐng)域推行過5個(gè)外商BOT項(xiàng)目試點(diǎn)，如廣西來賓B電廠、成都第六自來水廠、長(zhǎng)沙電廠等。7第七頁，共29頁。二、PPP發(fā)展概況（二）進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著國(guó)內(nèi)民間資本和國(guó)有企業(yè)的快速發(fā)展壯大，以

5、及城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，PPP的應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)展到城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域。地方政府的主要合作對(duì)象逐步從外資轉(zhuǎn)向央企、省企和民間企業(yè)。2010年以來，隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大和國(guó)家加大對(duì)地方融資平臺(tái)公司清理整頓力度，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域通過PPP模式引入社會(huì)資本得到各界的高度重視。8第八頁，共29頁。三、實(shí)施PPP的目的和意義作用一：在傳統(tǒng)上主要依靠政府投資的行業(yè)領(lǐng)域引入社會(huì)資本，彌補(bǔ)政府投資資金不足作用二：為社會(huì)資本特別是民營(yíng)企業(yè)提供更多投資機(jī)會(huì)，促進(jìn)民間投資發(fā)展作用三：打破傳統(tǒng)上國(guó)有企事業(yè)單位的壟斷經(jīng)營(yíng)體制，從項(xiàng)目源頭引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)施PPP的最終目

6、的是：發(fā)揮私人部門在管理、技術(shù)、資金等方面的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)效率。9第九頁，共29頁。三、實(shí)施PPP的目的和意義推行PPP模式的意義在于：有助于在傳統(tǒng)政府投資領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮政府和市場(chǎng)的各自優(yōu)勢(shì)和合力。社會(huì)資本做不了的或不愿做的，由政府承擔(dān)，政府做不好的，交給社會(huì)資本承擔(dān)。從而，有可能在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，既彌補(bǔ)“政府失靈”，又彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。PPP模式還有正外部性，有可能為其他同類政府投資項(xiàng)目或國(guó)有企業(yè)提供一個(gè)標(biāo)桿，從而促進(jìn)同類政府投資項(xiàng)目和國(guó)有企業(yè)提高效率。10第十頁，共29頁。四、PPP的適用范圍（一）PPP的適用范圍廣泛，不限于項(xiàng)目自身是否具備收費(fèi)機(jī)制和經(jīng)營(yíng)性收入，純公益

7、性項(xiàng)目也可通過影子收費(fèi)、政府購買服務(wù)等方式引入社會(huì)資本。主要適用于經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，如收費(fèi)公路、橋梁、隧道、電力、原水供應(yīng)、自來水供應(yīng)、供熱、垃圾處理（發(fā)電）、污水處理以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開發(fā)等也可用于社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，如醫(yī)院、學(xué)校、文化場(chǎng)館、體育場(chǎng)館等還可用于純公益性項(xiàng)目，如市政道路、公園綠地、保障房甚至監(jiān)獄、看守所等建議純公益性的、不需要生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目不實(shí)施PPP。11第十一頁，共29頁。四、PPP的適用范圍（二）PPP項(xiàng)目的選擇標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目目標(biāo)和產(chǎn)出比較清晰；項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象和區(qū)域范圍相對(duì)明確；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)比較容易識(shí)別和分配；項(xiàng)目技術(shù)成熟穩(wěn)定；項(xiàng)目需要長(zhǎng)期可持續(xù)運(yùn)營(yíng)；建設(shè)規(guī)模大、投資額大的項(xiàng)目；主要依靠

8、“使用者付費(fèi)”的項(xiàng)目；國(guó)際國(guó)內(nèi)已有先例。12第十二頁，共29頁。四、PPP的適用范圍（三）PPP模式不太適用的范圍：項(xiàng)目服務(wù)量非常難以預(yù)期；項(xiàng)目服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量難以定量和監(jiān)督；項(xiàng)目的技術(shù)要求高且變化快；項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)和維護(hù)工作相對(duì)簡(jiǎn)單；有收費(fèi)機(jī)制但收費(fèi)很難的項(xiàng)目；沒有或基本沒有收費(fèi)機(jī)制，社會(huì)資本方的回報(bào)主要依靠政府補(bǔ)貼（超過70%）的項(xiàng)目。13第十三頁，共29頁。四、PPP的適用范圍（四）需要強(qiáng)調(diào)的是，目前地方政府普遍面臨債務(wù)負(fù)擔(dān)重的問題，自身建設(shè)資金相對(duì)于投資需求又嚴(yán)重不足，引入PPP的積極性很高。但各級(jí)政府不能因?yàn)槿卞X而通過PPP引入社會(huì)資本，其理性選擇應(yīng)該是為了降低基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資

9、和運(yùn)營(yíng)成本、提高服務(wù)效率而引入PPP。確定一個(gè)項(xiàng)目是否引入社會(huì)資本的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)是：私人資本投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)該項(xiàng)目比政府部門更加有效率，即物有所值（VFM），具體地說：更高的投入產(chǎn)出比、更優(yōu)化的資源配置或更合理的風(fēng)險(xiǎn)分配。14第十四頁，共29頁。五、主要PPP方式公私合資、合作經(jīng)營(yíng)方式，如“鳥巢”。政府特許企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)方式，如BOT、TOT。公辦民營(yíng)方式，即政府投資建設(shè)項(xiàng)目，授權(quán)企業(yè)管理和運(yùn)營(yíng)，如公立醫(yī)院改制、職業(yè)學(xué)校。民辦公助方式，即企業(yè)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，政府提供投資補(bǔ)助或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，如農(nóng)民工培訓(xùn)。公私合辦方式，即政府和企業(yè)分別投資建設(shè)部分子項(xiàng)目，如北京地鐵四號(hào)線政府購買/租賃服務(wù)方式，如監(jiān)獄和養(yǎng)

10、老設(shè)施在PPP模式中，政府與社會(huì)資本既有產(chǎn)權(quán)/股權(quán)層面的合作，也有經(jīng)營(yíng)權(quán)層面的，還有純粹服務(wù)層面的合作。15第十五頁，共29頁。六、推行PPP的挑戰(zhàn)既要滿足政府部門提供公共服務(wù)的需求，又要滿足企業(yè)投資回報(bào)要求，因而公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量成為矛盾；PPP相關(guān)協(xié)議，如合資合作協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、政府采購協(xié)議等至關(guān)重要，其中，盈利模式設(shè)計(jì)或價(jià)格形成機(jī)制是否完善尤其重要；PPP項(xiàng)目投資回報(bào)一般不允許太高，社會(huì)資本需要最大程度地分?jǐn)偼顿Y風(fēng)險(xiǎn)，這考驗(yàn)政府誠(chéng)信；考慮到信息不對(duì)稱性和社會(huì)資本的逐利性，PPP對(duì)政府監(jiān)管能力也是一個(gè)重大考驗(yàn)。16第十六頁，共29頁。六、推行PPP的挑戰(zhàn)在開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，

11、民間資本面臨的主要挑戰(zhàn)如下：一是來自同行業(yè)領(lǐng)域既有國(guó)有企事業(yè)單位的競(jìng)爭(zhēng)（從業(yè)經(jīng)驗(yàn)欠缺）；二是來自跨行業(yè)、跨地區(qū)國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，特別是央企的競(jìng)爭(zhēng)（資本實(shí)力欠缺）；三是跨國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)，尤其是在水務(wù)、交通、能源等領(lǐng)域（資本實(shí)力和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的雙重欠缺）；四是民間投資要做好長(zhǎng)期低投資回報(bào)的心理準(zhǔn)備，不能圖賺塊錢。17第十七頁，共29頁。六、推行PPP的挑戰(zhàn)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)：市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)；超工期、超投資風(fēng)險(xiǎn)；技術(shù)和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)；融資風(fēng)險(xiǎn)（融資到位和利率、匯率風(fēng)險(xiǎn)等）；政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)；政府信用風(fēng)險(xiǎn)，比如，規(guī)劃調(diào)整，違背排他性承諾，政府補(bǔ)貼不到位，價(jià)格調(diào)整不及時(shí)、不到位；腐敗（包括合謀）。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的準(zhǔn)則：

12、讓最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。18第十八頁，共29頁。七、PPP項(xiàng)目需要的投融資政策1、政府資金支持，如投資補(bǔ)助、政府貸款、貸款貼息或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼；2、市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，如排他性承諾，在一定期限或區(qū)域內(nèi)不批準(zhǔn)建設(shè)其他同類項(xiàng)目；3、土地優(yōu)惠政策，如國(guó)有土地劃撥、協(xié)議出讓、出租，允許項(xiàng)目直接從農(nóng)村征地；4、融資政策，如允許使用收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、應(yīng)收賬款抵押等融資方式，利用國(guó)際金融組織或外國(guó)政府貸款；19第十九頁，共29頁。七、PPP項(xiàng)目需要的投融資政策5、價(jià)格政策，如允許實(shí)行特殊價(jià)格，實(shí)行“無貨亦付款”機(jī)制，在調(diào)價(jià)不及時(shí)、不到位情況下政府補(bǔ)貼等；6、其他政策，如所得稅、增值稅優(yōu)惠，賦予相關(guān)土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)

13、權(quán)（如公路沿線、地鐵上蓋土地），公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁，緊急情況下的政府救助或接管。這些支持性政策本身也是公私合作相關(guān)合同的重要內(nèi)容，是決定PPP項(xiàng)目成敗的重要基礎(chǔ)。20第二十頁，共29頁。八、PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程（一）1、政府主管部門（投資主管部門或行業(yè)主管部門）根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，研究策劃或選定PPP項(xiàng)目，并授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)（項(xiàng)目發(fā)起人）運(yùn)作。2、授權(quán)機(jī)構(gòu)組織項(xiàng)目可行性研究，確定項(xiàng)目目標(biāo)和產(chǎn)出、服務(wù)范圍、需求量、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、初步選址、工藝技術(shù)要求等內(nèi)容。完成項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批手續(xù)。3、根據(jù)有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目可行性研究批復(fù)結(jié)果，研究確定具體PPP方式，制定政府投資、稅收、價(jià)

14、格、土地等相關(guān)政策，社會(huì)投資者的準(zhǔn)入條件（資產(chǎn)規(guī)模、專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)人員資質(zhì)、相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等）、退出機(jī)制，以及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。21第二十一頁，共29頁。八、PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程（二）4、授權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)施項(xiàng)目法人招標(biāo)（公開招標(biāo)、邀標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判），主要工作包括編制招標(biāo)文件，確定相關(guān)協(xié)議（如投資合作協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、服務(wù)購買協(xié)議）條款，制定評(píng)標(biāo)條件和標(biāo)準(zhǔn)，面向社會(huì)招標(biāo)，綜合評(píng)標(biāo)、擇優(yōu)選定中標(biāo)者，商務(wù)、技術(shù)談判，簽署相關(guān)協(xié)議。5、中標(biāo)企業(yè)（與政府授權(quán)機(jī)構(gòu)）組建項(xiàng)目公司，編制項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)和概算以及施工圖設(shè)計(jì)，完成項(xiàng)目開工前其他審批手續(xù)。6、項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資和建設(shè)管理工作。項(xiàng)目建成后，由項(xiàng)目公司或

15、委托其他運(yùn)營(yíng)商運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。（7、項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)無償移交給政府主管部門或授權(quán)機(jī)構(gòu)）22第二十二頁，共29頁。九、促進(jìn)PPP實(shí)施的建議1、加快PPP立法工作。中央政府要在總結(jié)市政公用事業(yè)等領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)法規(guī)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快制訂涵蓋各類基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的法律法規(guī)。地方政府要盡快制訂有關(guān)PPP的操作規(guī)程或指南，促進(jìn)PPP工作規(guī)范、有序?qū)嵤?、設(shè)立專門的政府機(jī)構(gòu)。中央政府層面可在國(guó)家發(fā)改委內(nèi)設(shè)專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，制訂相關(guān)配套法規(guī)，指導(dǎo)和監(jiān)督其他專業(yè)部門和地方政府開展PPP工作。各級(jí)地方政府可根據(jù)具體情況設(shè)立專門的PPP促進(jìn)機(jī)構(gòu)，會(huì)同有關(guān)部門聯(lián)合推進(jìn)PPP項(xiàng)目

16、的實(shí)施。23第二十三頁，共29頁。九、促進(jìn)PPP實(shí)施的建議3、建立PPP部門聯(lián)席會(huì)議制度。建議會(huì)議由地方發(fā)改部門牽頭，財(cái)政、住建、交通、工信、水利、環(huán)保等部門參加，重點(diǎn)研究解決有關(guān)PPP法律法規(guī)實(shí)施中的問題及其與既有法律法規(guī)協(xié)調(diào)問題，以及有關(guān)PPP項(xiàng)目的投資、價(jià)格、稅收和土地等共性問題。4、推進(jìn)PPP試點(diǎn)。地方發(fā)改部門或?qū)ｉT的PPP促進(jìn)機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門選擇若干基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目以及若干地區(qū)（開發(fā)區(qū)）進(jìn)行PPP試點(diǎn)。24第二十四頁，共29頁。九、促進(jìn)PPP實(shí)施的建議5、建立PPP項(xiàng)目庫。地方發(fā)改部門會(huì)同有關(guān)部門從既有、在建和擬建的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目中，篩選PPP模式的適用項(xiàng)目，建立動(dòng)態(tài)的

17、PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫。6、加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)能力建設(shè)。針對(duì)當(dāng)前各級(jí)政府部門自身對(duì)PPP運(yùn)作相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)缺乏的問題，有組織、有計(jì)劃地開展專門的PPP培訓(xùn)，增進(jìn)政府部門對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)和了解，提高政府部門實(shí)施PPP項(xiàng)目和實(shí)施有效監(jiān)管的能力。25第二十五頁，共29頁。九、促進(jìn)PPP實(shí)施的建議7、注重發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用。聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)選擇PPP項(xiàng)目、確定PPP方式、選定投資者、協(xié)助PPP談判和草擬相關(guān)協(xié)議等。8、加強(qiáng)國(guó)際合作。加強(qiáng)與英國(guó)、澳大利亞等PPP或私有化實(shí)施較早的國(guó)家，以及世界銀行、亞行等國(guó)際金融組織的交流合作，學(xué)習(xí)其經(jīng)驗(yàn)和做法，共同研究探討PPP實(shí)施中的問題，包括立法、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、項(xiàng)目選擇、投資者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議內(nèi)容、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、政府監(jiān)管、以及項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)等。26第二十六頁，共29頁。結(jié) 語1、PPP推廣應(yīng)用應(yīng)作為提高政府治理能力和服務(wù)效率的重要契機(jī)和手段，而非減少政府責(zé)任的途徑。2、不要