當代中國政府與政治第八章 行政機關(guān)

1、第八章 行政機關(guān)憲法第85條：中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家行政機關(guān)憲法第105條：地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)地位：從屬地位性質(zhì)：執(zhí)行機關(guān)選舉罷免報告監(jiān)督結(jié)論行政機關(guān)的總體結(jié)構(gòu)國家主席國務(wù)院在國家機關(guān)中的位置22個省和5個自治區(qū)（平均人口4530萬） 中央政府（人口13億）4個直轄市（平均人口1790萬）333個地區(qū)級單位（236個市）（平均人口370萬）2861個縣級單位（427個市）（平均人口580000）44067個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單位（19184個鄉(xiāng)/鎮(zhèn)）（平均人口27000）行政機關(guān)體系圖國務(wù)院自治區(qū) 省直轄市特別行政區(qū)地區(qū)行政公

2、署自治州地級市 縣 自治縣縣級市市轄區(qū) 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 街道街道 鄉(xiāng) 鎮(zhèn)市轄區(qū) 縣 行政機關(guān)體系圖一、國務(wù)院的法律地位第一節(jié) 國務(wù)院的法律地位、機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)最高國家行政機關(guān)1.最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)李克強總理向人大作政府工作報告全國人大常委會決定各部部長人選國務(wù)院接受全國人大及其常委會的監(jiān)督2.最高國家行政機關(guān)國務(wù)院的工作動態(tài) 二、組成與任期 1. 組成1954年前，中央人民政府政務(wù)院，由中央人民政府委員會任命總理一人，副總理若干人，秘書長一人、政務(wù)委員若干人組成。 1954年憲法規(guī)定，國務(wù)院組成人員包括總理一人、副總理若干人、各部部長、各委員會主任和秘書長。 19

3、82年憲法規(guī)定，國務(wù)院由總理一人、副總理若干人、國務(wù)委員若干人、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長組成。中華人民共和國主席提名國務(wù)院總理人選，由全國人民代表大會決定，國家主席任免。副總理和國務(wù)委員（1982年機構(gòu)改革后設(shè)置，地位相當于副總理）協(xié)助總理工作。 2.任期根據(jù)現(xiàn)行憲法，國務(wù)院任期5年?？偫怼⒏笨偫砗蛧鴦?wù)委員連續(xù)任職不得超過兩屆。國務(wù)院機構(gòu)變動圖1949：351953：421956：861958：601965：791970：471981：1001982：611988：651992：861998：292003：282008：272013: 25國務(wù)院機構(gòu)改革國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置沿革精簡機構(gòu)

4、、推進干部年輕化沒有觸動高度集中集中的計劃經(jīng)濟管理體制沒有將機構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能聯(lián)系起來1982年1988年1993年轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能難以突破、機構(gòu)繼續(xù)膨脹適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要專業(yè)經(jīng)濟部門合并或撤銷的少，保留或增加的多國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置沿革（2）精簡機構(gòu)、推進干部年輕化沒有觸動高度集中集中的計劃經(jīng)濟管理體制沒有將機構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能聯(lián)系起來1982年1988年1993年轉(zhuǎn)變政府職能、精簡機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能難以突破、機構(gòu)繼續(xù)膨脹適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要專業(yè)經(jīng)濟部門合并或撤銷的少，保留或增加的多國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置沿革（3）政企分開、精兵簡政、明確職責分工、完善行政運行機制加強行政體系的法制

5、建設(shè)涉及面最廣、改革力度最大1998年2003年2008年轉(zhuǎn)變政府職能、改進管理方式、推進電子政務(wù)、提高行政效率、降低行政成本“入世”背景下的行政改革 “大部制”改革2008年大部門制的實施 本次機構(gòu)改革的主要任務(wù)是，轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責，探索實行職能統(tǒng)一的大部門體制，精簡和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及辦事機構(gòu)，到2020年建立起比較完善的行政管理體制。 國務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。 調(diào)整后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個，較原來減少1個。補充：什么是大部制？ 大部制即大部門體制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、

6、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。2013年大部門制的深化重點圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責關(guān)系，穩(wěn)步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。 職能轉(zhuǎn)變減少審批，減少收費四大類社會組織直接登記減少和下放投資審批一件事由一個部門負責改善和加強宏觀管理建立統(tǒng)一社會信用代碼制度1982年以精兵簡政為主題，以提高政府工作效率、實行干部年輕化為內(nèi)容。1988年首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”，主要內(nèi)容為簡政放權(quán),搞活企業(yè)。1993年強調(diào)轉(zhuǎn)

7、變職能、政企分開、理順關(guān)系、精兵簡政，以“適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要”。1998年以政企分開為主題，重在進一步轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。2003年實施以政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)為內(nèi)容的機構(gòu)改革。2008年以建立大部制為主題，突出強化宏觀調(diào)控職能，突出完善公共服務(wù)職能。2013年以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)，穩(wěn)步推進大部門制改革。 我國機構(gòu)改革的特征建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府體制經(jīng)濟改革的方向，是從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌。與此相適應(yīng)，行政改革，就是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟的政府體制 漸進改革與西方國家和轉(zhuǎn)軌國家不同，我國采取逐步推進策略，規(guī)律5年1次從中央到

8、地方單一制決定的，反之則改不動 中央政府人員編制數(shù)量變化可以看出，19492007年間，經(jīng)濟管理類在機構(gòu)總數(shù)中所占比例逐漸下降；社會事務(wù)類所占比例逐漸上升；宏觀調(diào)控類所占比例變化不大，略有下降；執(zhí)法監(jiān)督類所占比例有升有降，但在2003年后逐步上升；政務(wù)辦公類所占比例呈不規(guī)則變化趨勢，但1998年后基本趨于穩(wěn)定。 總結(jié)1.國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)高峰期處于改革開放初的19791981年。2.機構(gòu)變遷程度劇烈，總體上呈現(xiàn)出“大撤大增”的態(tài)勢，尤其在1988年之前。3.經(jīng)濟管理類組織數(shù)量變化與國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)變化最相關(guān)；經(jīng)濟管理類組織在機構(gòu)總數(shù)中所占比例“先上升再下降”。到1998年，社會事務(wù)類組織在機構(gòu)總數(shù)中

9、所占比例超過經(jīng)濟管理類組織，并將此優(yōu)勢保持至今。 4.社會事務(wù)類組織平均壽命最長，而經(jīng)濟管理類組織的平均壽命較短。分析A.運動式推進的變遷模式：1982年、1988年、1998年的基本共性在于：這幾個年份都發(fā)生了大型機構(gòu)改革。也就是說，歷年國務(wù)院機構(gòu)變遷基本上是由數(shù)年一次的大型機構(gòu)改革來推進的。在這些大型改革運動中，可能存在著“畢其功于一役” 的構(gòu)想，但在與環(huán)境互動的過程中，原來完善的構(gòu)想出現(xiàn)扭曲，從而為下一輪機構(gòu)改革坦下伏筆?！斑\動式推進”的本質(zhì)是通過巨大的、集中的資源投入，在短時間內(nèi)達到想要達到的結(jié)果。B.關(guān)系調(diào)整主軸的變化，即從政府與市場關(guān)系的調(diào)整到政府與社會關(guān)系的調(diào)整： 20世紀70年

10、代到90年代國家層面的改革基調(diào)是政府與市場關(guān)系的調(diào)整。1982年的十二次全國代表大會確立了計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔的方針，這意味著政府與市場關(guān)系的第一次重大轉(zhuǎn)型。進入21世紀后，整個基調(diào)已慢慢轉(zhuǎn)移到政府與社會關(guān)系的調(diào)整。新世紀舉行的兩次重要會議其主旨都表明了這一變化：2002年黨的十六次全國代表大會，其重點內(nèi)容是確立了科學發(fā)展觀，2007年黨的十六次全國代表大會，其中一個重要的內(nèi)容是促進社會發(fā)展。 （二）國務(wù)院主要機構(gòu)國務(wù)院辦公廳國務(wù)院組成機構(gòu)（25）國務(wù)院部委管理的國家局（16）國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)（1）國務(wù)院直屬機構(gòu)（15）國務(wù)院辦事機構(gòu)（4）國務(wù)院直屬事業(yè)單位（13）國務(wù)院辦公廳第七條國

11、務(wù)院秘書長在總理領(lǐng)導下，負責處理國務(wù)院的日常工作。 國務(wù)院設(shè)副秘書長若干人，協(xié)助秘書長工作。 國務(wù)院設(shè)立辦公廳，由秘書長領(lǐng)導。 國務(wù)院組織法性質(zhì)國務(wù)院的綜合性日常辦公機構(gòu)職責協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導處理國務(wù)院日常工作國務(wù)院辦公廳辦公廳由秘書長領(lǐng)導，并設(shè)副秘書長若干人，以協(xié)助秘書長工作，國務(wù)院秘書長作為總理領(lǐng)導國務(wù)院工作的行政助手，屬于國務(wù)院的組成人員，有權(quán)參加國務(wù)院常務(wù)會議。 1、性質(zhì)： 國務(wù)院組成機構(gòu)（又稱國務(wù)院職能部門、或“部委機構(gòu)”、國務(wù)院組成部門）是指由國務(wù)院組成人員擔任行政首長的機構(gòu)。包括國務(wù)院辦公廳和各部、委、行、署。它們是國務(wù)院機構(gòu)中的主體。 職能定位：在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導下，相對獨立地行使

12、某方面的國家行政權(quán)力，負責領(lǐng)導和管理該方面的行政事務(wù)。國務(wù)院組成機構(gòu)(25個)2、組成機構(gòu)的設(shè)置：國務(wù)院組成機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或合并，都必須經(jīng)總理提出，由全國人大或全國人大常委會決定。人員產(chǎn)生：其行政首長均為國務(wù)院組成人員。行政首長的產(chǎn)生，由總理提名，全國人大或全國人大常委會決定，由國家主席任免。機構(gòu)數(shù)量：除辦公廳外，國務(wù)院組成機構(gòu)共有25個。3.部、委、行、署的分類（1）宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門。（發(fā)改委、財政部、中國人民銀行、商務(wù)部）（2）專業(yè)經(jīng)濟管理部門。（交通部、農(nóng)業(yè)部、水利部、工業(yè)和信息化部）（3）社會保障和資源管理部門。（人力資源和社會保障部、國土資源部、環(huán)境保護部，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）（4）

13、國家政務(wù)部門。（外交部、國防部、司法部、公安部、國家安全部、國家民族事務(wù)委員會、民政部、監(jiān)察部和審計署）（5）教科文衛(wèi)管理部門（教育部、科技部、文化部，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會）4.組成機構(gòu)的內(nèi)設(shè)層次 部（委）司（局）處部委管理的國家局(16個)職能定位：國家局全稱為國務(wù)院部委歸口管理的國家局。既接受有關(guān)部委的領(lǐng)導，又具有相對獨立性負責主管特定業(yè)務(wù)，行使行政管理職能，對外發(fā)布行政命令和規(guī)章時，以組成部門名義或由組成部門授權(quán)國家局對外發(fā)布。機構(gòu)設(shè)置：部委管理的國家局的設(shè)置與撤銷由國務(wù)院決定，其負責人由國務(wù)院任免。數(shù)量：目前，部委管理的國家局共設(shè)16個級別：均為副部級。部委管理的國家局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，

14、一般稱司(室)，數(shù)量一般在5個左右，司以下根據(jù)工作需要可設(shè)處，或不設(shè)處。國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)(1個)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。2003年國務(wù)院機構(gòu)改革中新設(shè)立。機構(gòu)職能：根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，依法監(jiān)管央企的國有資產(chǎn)，加強國有資產(chǎn)的管理工作；承擔監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值的責任 ；指導推進國有企業(yè)改革和重組，推動國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。級別：正部級特設(shè)機構(gòu)。國資委的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與組成部門一樣，設(shè)置司、處兩層。 國務(wù)院直屬機構(gòu)(15個)1、職能地位：主管國務(wù)院的某項專門業(yè)務(wù)，具有獨立的行政管理職能，可以在其權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)布行政規(guī)定、行政措施和規(guī)范性文件。2、機構(gòu)首長任免：其行政首長經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會

15、議討論決定，由總理任免。3.機構(gòu)設(shè)置：直屬機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或合并，由國務(wù)院常務(wù)會議決定。4.機構(gòu)級別：直屬機構(gòu)的地位高于各部（委）內(nèi)設(shè)的司局，一般為副部級（總局為正部級）。5.機構(gòu)數(shù)量：國務(wù)院現(xiàn)有直屬機構(gòu)15個。6.區(qū)別：同國務(wù)院組成部門相比，直屬機構(gòu)擔負的工作一般比較單一，專業(yè)性較強。國務(wù)院辦事機構(gòu)(4個)職能定位：它是國務(wù)院根據(jù)工作需要和精簡原則，協(xié)助總理辦理專門事項、直接向總理負責的機構(gòu)。不具有獨立的行政管理職能，在權(quán)限上只負責某一方面事務(wù)的調(diào)查、分析、研究和組織協(xié)調(diào)，承辦國務(wù)院交辦的具體事務(wù)。一般不對外直接發(fā)布指示、規(guī)章。國務(wù)院辦事機構(gòu)都冠以“國務(wù)院”字樣，稱“辦公室(研究室)”。機構(gòu)

16、設(shè)置：設(shè)置與撤銷由國務(wù)院決定，其負責人由國務(wù)院任免。目前國務(wù)院辦事機構(gòu)共有4個。級別：辦事機構(gòu)一般為正部級。國務(wù)院辦事機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，一般都稱為司，其中負責綜合協(xié)調(diào)性事務(wù)的機構(gòu)一般稱秘書行政司，司下設(shè)處。直屬事業(yè)單位(13個)職能定位：國務(wù)院直屬事業(yè)單位是在國務(wù)院領(lǐng)導下，辦理特定具體事項的單位。事業(yè)單位一般不具有行政管理職能，不是行政機構(gòu)，不列入政府序列。但是，這些事業(yè)單位因其承擔的事務(wù)特別重要，具有特殊性，因此作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，列入國務(wù)院機構(gòu)序列。分類：一是依法承擔執(zhí)法監(jiān)管職能的機構(gòu)，中國保險監(jiān)督管理委員會；二是承擔的事務(wù)具有特殊重要性，如新華社；三是承擔的事務(wù)專業(yè)性特別強，如中國地震

17、局。機構(gòu)設(shè)置：直屬事業(yè)單位的設(shè)立沒有專門的法律規(guī)定，其設(shè)立、撤銷或合并由國務(wù)院決定。機構(gòu)數(shù)目：13個級別：除中國地震局、中國氣象局為副部級，其余為正部級。1.職能定位：議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一般不是實體機構(gòu)，其主要行政首長一般由分管該事項的國務(wù)院領(lǐng)導人員擔任，具體的辦事機構(gòu)一般設(shè)在對該事項負主要責任的部門。 在目前的29個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中，僅有3個是單設(shè)辦事機構(gòu)的，如國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組，南水北調(diào)、三峽工程單設(shè)辦事機構(gòu)。不設(shè)實體性辦事機構(gòu)的比例為86%。其余議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一般是將辦公室設(shè)在國務(wù)院相關(guān)部門。如：國家能源委員會，具體工作由國家能源局承擔； 國家防汛抗旱總指揮部，具體工作由水利部承擔； 全國綠化

18、委員會，具體工作由國家林業(yè)局承擔； 國務(wù)院學位委員會，具體工作由教育部承擔。2.機構(gòu)設(shè)置：議事機構(gòu)的設(shè)立、撤銷或合并程序通常由國務(wù)院常務(wù)會議根據(jù)需要而定。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)“國務(wù)院實行總理負責制?！薄翱偫眍I(lǐng)導國務(wù)院的工作，副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作”憲法第86條、第88條中央政府的領(lǐng)導體制1949-1982：集體負責制1949-1954，民主合議制；“政務(wù)院總理主持全院工作，并負責召集政務(wù)院會議”。政務(wù)院的重要決策須經(jīng)政務(wù)會議集體討論，最后以投票方式?jīng)Q定，過半數(shù)始得通過。有些決議由總理簽署和相關(guān)部委首長副署。1954-1975，部長會議制。總理領(lǐng)導國務(wù)院工作，主持國務(wù)院會議。國務(wù)院制定的行政措施、

19、決議，必須經(jīng)國務(wù)院“兩會”通過。1975年憲法取消了“總理領(lǐng)導國務(wù)院工作，主持國務(wù)院會議”的規(guī)定。1978年憲法恢復了上述規(guī)定。1982年憲法，明確規(guī)定國務(wù)院實行總理負責制?？偫碡撠熤疲嚎偫韺鴦?wù)院工作中的重大問題具有最后決定權(quán)，并對這些決定以及他所領(lǐng)導的全部工作負全面責任。“三權(quán)一責”：全面領(lǐng)導權(quán)、最后決策權(quán)、人事提名權(quán)、全面負責任兩會制：“國務(wù)院會議分為國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院全體會議由國務(wù)院全體成員組成。國務(wù)院常務(wù)會議由總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成?？偫碚偌椭鞒謬鴦?wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定。”

20、 國務(wù)院組織法第四條（1982年）三十八、國務(wù)院實行國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議制度。三十九、國務(wù)院全體會議由總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、人民銀行行長、審計長、秘書長組成，由總理召集和主持。國務(wù)院全體會議的主要任務(wù)是：（一）討論決定國務(wù)院工作中的重大事項；（二）部署國務(wù)院的重要工作。 國務(wù)院工作規(guī)則（2008）四十、國務(wù)院常務(wù)會議由總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成，由總理召集和主持。國務(wù)院常務(wù)會議的主要任務(wù)是：（一）討論決定國務(wù)院工作中的重要事項；（二）討論法律草案、審議行政法規(guī)草案；（三）通報和討論其他重要事項。國務(wù)院常務(wù)會議一般每周召開一次。根據(jù)需要可安排有關(guān)部門、

21、單位負責人列席會議。 國務(wù)院工作規(guī)則1954年國務(wù)院開始設(shè)立兩會制度。權(quán)限大，召開頻繁。（全體會議一月一次）1982年后，全體會議的參加者、召開頻率、職責國務(wù)院全體會議一般每半年召開一次，根據(jù)需要可安排有關(guān)部門、單位負責人列席會議。國務(wù)院工作規(guī)則從1949年到1954年的政務(wù)院時期，中央政府實行民主合議制的領(lǐng)導體制。政務(wù)院總理主持政府工作，副總理和秘書長協(xié)助總理執(zhí)行職務(wù)，但政務(wù)院的重要決策必須經(jīng)政務(wù)會議集體討論決定。 1982年以前是總理領(lǐng)導國務(wù)院工作，主持國務(wù)院會議。國務(wù)院發(fā)布的決議和命令，必須經(jīng)國務(wù)院全體會議或國務(wù)院常務(wù)會議通過。1982年以后，國務(wù)院實行總理負責制，由總理領(lǐng)導國務(wù)院的工作

22、，副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作。政務(wù)院的領(lǐng)導體制國務(wù)院的領(lǐng)導體制1954年憲法開始明確規(guī)定總理領(lǐng)導國務(wù)院的工作，主持國務(wù)院會議。1975年憲法取消1954年憲法的規(guī)定。1978年憲法重新規(guī)定總理主持國務(wù)院工作，副總理協(xié)助總理工作。 1982年憲法明確規(guī)定各級國家行政機關(guān)一律實行首長負責制，在國務(wù)院即為總理負責制?？偫眍I(lǐng)導國務(wù)院的工作，副總理、國務(wù)委員協(xié)助總理工作。 總理負責制的具體內(nèi)容包括三權(quán)一責：（1）全面領(lǐng)導權(quán)。（2）最后決定權(quán)。（3）人事提名權(quán)。（4）全面負責任。1982年前總理的職權(quán)1982年后總理的職權(quán)國務(wù)院所屬部門的領(lǐng)導體制 國務(wù)院的各部、各委員會在1982年以前和國務(wù)院一樣，實行

23、的是集體領(lǐng)導制。 1982年以后，與實行行政首長負責制一致，各部委也實行部長、委員會主任負責制。 行政立法和制令權(quán) 外交權(quán) 對國務(wù)院機構(gòu)和地方政府的行政領(lǐng)導權(quán) 直接職權(quán) 中央政府的職權(quán)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及國家預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán) 行政管理權(quán) 行政立法、制令權(quán)憲法規(guī)定：國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。 。對國務(wù)院機構(gòu)（各部、委）和地方政府的行政領(lǐng)導權(quán)這種領(lǐng)導是絕對的，不需要與其協(xié)商、談判行政管理權(quán)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃以及國家預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán) 外交權(quán)現(xiàn)行法律對國務(wù)院外交權(quán)的規(guī)定并不特別明確，特別是沒有規(guī)定國務(wù)院對外交權(quán)的行使是否是排他性的。近些年來，國

24、務(wù)院的外交權(quán)似乎有削弱的趨勢，國家主席在外交方面正在發(fā)揮越來越大的作用。編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算 編制預(yù)算：國務(wù)院于每年11月10日前向省級政府和中央各部門下達編制下一年度預(yù)算草案的指示；國務(wù)院有權(quán)確定中央與省、自治區(qū)、直轄市政府預(yù)算之間有關(guān)收入和支出項目的劃分以及上解、返還或者補助的具體辦法；財政部匯總地方預(yù)算草案，匯編中央和地方預(yù)算草案。省級政府財政部門所編制和匯編的本級總預(yù)算草案，經(jīng)本級政府審定后，于下一年1月10日前報財政部。 預(yù)算執(zhí)行：國務(wù)院有權(quán)監(jiān)督省級政府的預(yù)算執(zhí)行情況，有權(quán)制止和糾正違反法律、行政法規(guī)和國家方針政策的行為；省級政府應(yīng)當根據(jù)國務(wù)院的要求，及時提供資

25、料，如實反映情況；嚴格執(zhí)行國務(wù)院做出的有關(guān)決定，并將執(zhí)行結(jié)果及時上報。 行政立法 國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；國務(wù)院各部、各委員會有權(quán)根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布規(guī)章。 國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的行政法規(guī)，可以就下列事項做出規(guī)定：為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；憲法第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項。國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。 行政立法行政立法：狹義行政立法僅指國家行政機關(guān)指定、發(fā)布有關(guān)國家行政方面的規(guī)范性文件；廣義的

26、行政立法，除此之外，還包括國家立法機關(guān)制定有關(guān)國家行政方面的法律法規(guī)。在我國，國家行政機關(guān)的行政立法可分為國務(wù)院行政立法、國務(wù)院各部、委行政立法和部分地方政府行政立法。行政法規(guī)的名稱有“條例”、“規(guī)定”、“辦法”之分。凡涉及外交事務(wù)的“條例”、“規(guī)定”、“辦法”均冠以“中華人民共和國”字樣。1?！皸l例”是指對某一方面的行政工作作出比較全面、系統(tǒng)規(guī)定的行政法規(guī)；條例是國務(wù)院發(fā)布的最高級別的行政法規(guī)，具有嚴格的條文形式，國務(wù)院其他文件都不得與之相沖突。2?！耙?guī)定”是指對某一方面行政工作的某些問題作出的規(guī)定行政法規(guī)，作為行政法規(guī)的“規(guī)定”在名稱上均冠以“國務(wù)院”字樣，以區(qū)別于行政規(guī)章中的“規(guī)定”。3

27、?！稗k法”是指對某一項行政工作作出比較具體規(guī)定的行政法規(guī)。行政規(guī)章是指國務(wù)院各部、委以及各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市以及國務(wù)院批準的較大的市的人民政府根據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)等制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。國務(wù)院各部、委制定的可稱為部門行政規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市、省會城市、國務(wù)院批準的較大的市人民政府制定的可稱為地方行政規(guī)章。（1）行政規(guī)章的法律地位低于行政法規(guī)；行政法規(guī)作為國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，在全國范圍內(nèi)具有法律效力，而國務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章只在某一專門領(lǐng)域內(nèi)生效。（2）部門行政規(guī)章與地方行政規(guī)章的效力等級相同，居于平行地位。1。國務(wù)院各部、委的行政規(guī)章

28、，依據(jù)其不同的內(nèi)容冠以“實施細則”、“規(guī)定”、“辦法”等名稱，但不得稱為“條例”。2?！皩嵤┘殑t”一般為執(zhí)行法律和行政法規(guī)而制發(fā)的；3?！耙?guī)定”與“辦法”一般為主管部門根據(jù)國家法律和行政法規(guī)，結(jié)合本部門或本行業(yè)的實際情況而擬定的具體規(guī)定和實施辦法。 立法提案權(quán) 其他權(quán)利 否決權(quán) 間接權(quán)利 決定進入緊急狀態(tài)權(quán) 立法提案權(quán)(享有委托立法權(quán) )否決權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會、各級地方政府發(fā)布的命令、指示和規(guī)章。戒嚴權(quán)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴，但戒嚴本身不是行政管理的目的，而是對無法行政的一種補救。其它權(quán)力這使國務(wù)院獲得了超出其現(xiàn)有權(quán)力之外的其它權(quán)力。因此，國務(wù)院的職權(quán)實際上邊界

29、模糊、不確定。而其結(jié)果只能是擴張當前中國行政管理體制改革的難點1）在發(fā)展的關(guān)鍵時期和改革的攻堅階段,行政管理體制改革成為制約各項改革的突破口和瓶頸, 在深化全面改革的過程中,行政管理體制改革既關(guān)系到經(jīng)濟體制改革,又關(guān)系到政治體制改革,處于改革的中心環(huán)節(jié),2）人民群眾對公共服務(wù)的需求越來越高,對切身利益的關(guān)注度越來越強,這與政府能夠提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力形成矛盾。我們正處于人均GDP 從1000 美元到3000 美元的過渡期,在加快工業(yè)化的進程中,人民群眾對物質(zhì)文化的需求不斷提高,期望值也不斷增強。3）、政府管理由以行政手段為主的直接管理的方式向主要以經(jīng)濟的法律的手段進行間接管理轉(zhuǎn)變,不

30、是一件容易的事情。首先,要更新政府管理的理念,徹底拋棄計劃經(jīng)濟體制的束縛和官本位的思想。其次,要改變運用行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟活動的做法,加快法治政府建設(shè),全面實行依法行政。再次,要尊重規(guī)律,按照客觀規(guī)律辦事。4）、正確處理中央與地方的關(guān)系,調(diào)動兩個積極性,既是深化行政管理體制改革的重要課題,也是一個難題。一方面,宏觀調(diào)控的權(quán)力在中央,必須從全局出發(fā),加強中央的統(tǒng)一領(lǐng)導,保證中央的政令暢通,不允許上有政策下有對策;另一方面,必須從實際出發(fā),因地制宜地貫徹中央的方針政策,發(fā)揮地方的主動性與創(chuàng)造性。要做到這樣,必須明確中央與地方的職責權(quán)限,正確處理和解決中央與地方權(quán)限劃分的合理性問題、制度性問題及規(guī)

31、范性問題等。解決這些問題,既涉及黨政關(guān)系,政企、政資、政事、政府和市場中介組織關(guān)系,也涉及機構(gòu)設(shè)置和減少行政層級等問題,也不是一件簡單的事情,需要統(tǒng)籌兼顧。5）、新形勢下推進行政管理體制改革,政府成了改革的對象,對政府自身的要求高了。長期以來,政府部門作為改革的領(lǐng)導者、組織者和推動者,握有行政權(quán)力,處于主導的地位。隨著改革的深入,角色發(fā)生了變化,本身成了改革的對象,需要大幅度地減少和放棄自身擁有的權(quán)力和利益,切實加強自身建設(shè),這也是一個“痛苦”的過程。歷次改革的經(jīng)驗與局限經(jīng)驗：機構(gòu)人員精簡。1981年國務(wù)院機構(gòu)相當龐雜，工作部門高達 100個，2013年減到25個。第四次改革將國務(wù)院的部門和人員減少了一半。 政府職能轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟管理相關(guān)職能的部委數(shù)量減少。是管理體制和制度建設(shè)，比如廢除了領(lǐng)導干部的職務(wù)終身制，在行政系統(tǒng)建立了首長負責制，建立了公務(wù)員制度、行政監(jiān)督制度、財稅制度等。是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組。在政府市場社會的宏觀公共治理層面來考慮機構(gòu)改革，而不僅僅是圍繞著政府自身來談?wù)母铩?歷次改革的經(jīng)驗與局限局限強制性改革問題取向，缺乏長遠規(guī)劃政府改革孤立于政治和社會系統(tǒng)我國行政體制改革的新趨勢大方向明確職能定位規(guī)范中央與地方權(quán)限合理設(shè)置機構(gòu)深化人力資源