閑置土地基本情況及今后工作建議

1、市區(qū)閑置土地工作情況及今后工作建議一、市區(qū)閑置土地概況2009年，分局依據(jù)批后土地管理檔案，開(kāi)展對(duì)市區(qū)范圍內(nèi)批后 建設(shè)用地的管理，先后調(diào)查了 214宗地塊，基本查清經(jīng)營(yíng)性用地的 閑置情況，并依法作出處置。同時(shí)，還調(diào)查了部分工業(yè)性用地。由于 從2009年9月份起，市開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土分局著手對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行查處， 因此下面，在簡(jiǎn)要匯報(bào)我分局去年9月份前，對(duì)工業(yè)用地的查處情況 后，重點(diǎn)匯報(bào)匯報(bào)一下對(duì)經(jīng)營(yíng)性閑置土地的查處情況，具體如下：（一）查出的工業(yè)用地閑置情況2009年前9個(gè)月，我分局調(diào)查工業(yè)用地共計(jì)40宗，分別為發(fā) 區(qū)35宗，云區(qū)4宗、州開(kāi)發(fā)區(qū)1宗。其中，尚未開(kāi)工建設(shè)的共計(jì) 17宗。在此17宗未建的工業(yè)

2、用地中，共有3宗地塊是為2009年 批出，尚未超過(guò)一年期，其余14宗地塊為2008年批出，目前大部 分已成為閑置土地。（二）經(jīng)營(yíng)性用地的閑置情況截至現(xiàn)在，我分局查處經(jīng)營(yíng)性閑置土地，共計(jì)67宗，總計(jì)面積 為407.62449公頃。分別是城區(qū)25宗，面積共計(jì)104.86475公頃； 云區(qū)22宗，面積共計(jì)99.82421公頃；開(kāi)發(fā)區(qū)20宗，面積共計(jì)為 202.93553公頃。各區(qū)經(jīng)營(yíng)性閑置土地的面積，占市區(qū)經(jīng)營(yíng)性閑置 土地總面積的比例分別為 城區(qū)占26%、云區(qū)占24%、開(kāi)發(fā)區(qū)占50%。（三）處置情況對(duì)于此67宗經(jīng)營(yíng)性閑置土地，依據(jù)閑置土地處置辦法，分 局分別以下列方式進(jìn)行處置：一是對(duì)其中33宗閑置土

3、地，作出以收 取閑置費(fèi)方式的處置。二是與3宗地塊的法人，依法簽訂延期開(kāi)工協(xié) 議，限期開(kāi)發(fā)。三是對(duì)閑置原因介于政府和用地單位之間的18宗地 塊，正在進(jìn)一步地查證。四是對(duì)于13宗完全是因政府原因造成閑置 的地塊，依法作出免于處置的決定，同時(shí)積極協(xié)調(diào)各有關(guān)方面、督促 其盡快開(kāi)工建設(shè)。二閑置土地成因分析經(jīng)過(guò)近幾年的工作，發(fā)現(xiàn)閑置土地的成因既有地方政府及其政府 工作部門方面的原因也有用地單位方面的原因，而且還有我們國(guó)土管 理部門自身的原因。（一）政府及政府工作部門原因造成土地閑置這方面主要表現(xiàn)為一是政府用土地來(lái)融資，目前，這一部分土地 在批出以后，基本上為閑置狀況。如市東方資產(chǎn)投資公司在工業(yè)園的 許多地

4、塊、置業(yè)有限公司下屬的天峻、天乾、天行健房地產(chǎn)公司，在 臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)的閑置土地，其閑置原因都為這一類。二是政府應(yīng)做的基 礎(chǔ)設(shè)施不到位，造成用地單位，無(wú)法按照約定時(shí)間開(kāi)工建設(shè)，形成土 地閑置。三是政府部門的原因造成土地閑置，如規(guī)劃調(diào)整、報(bào)批時(shí)間 過(guò)長(zhǎng)等。此外，還有政府或政府部門答應(yīng)負(fù)責(zé)拆遷的，最后是到了約 定開(kāi)工日期，還沒(méi)有拆完的地塊，也成為閑置土地。（二）用地單位自身原因造成閑置這方面主要表現(xiàn)是，一是有些用地單位，不懂得土地批出以后， 國(guó)土部門還要依法對(duì)其進(jìn)行批后監(jiān)管，也不懂得多長(zhǎng)時(shí)間以后即為閑 置土地，更不懂得土地閑置以后還有個(gè)處置的問(wèn)題，其結(jié)果是前期準(zhǔn) 備工作做得不很積極，過(guò)了一年期以后才開(kāi)

5、工建設(shè)，形成事實(shí)上的土 地閑置。二是有些是用地單位自身負(fù)責(zé)拆遷的地塊，由于有釘子戶” 等情況的影響，延緩了拆遷的進(jìn)度，形成土地的閑置。三是部分用地 單位對(duì)土地閑置問(wèn)題不夠重視。特別是少數(shù)大企業(yè)，拿地較多，在已 開(kāi)發(fā)部分地塊的情況下，對(duì)于有些宗地，一時(shí)還不想動(dòng)工，總認(rèn)為土 地閑置以后沒(méi)有多大關(guān)系，在國(guó)土部門查到以后，還根本不以為然， 有找上面講情的心理依賴。其次是有些用地單位本身就是政府或政府 的下屬部門，對(duì)于拿到手的土地是否閑置問(wèn)題，更是不在乎，用他們 話說(shuō)：繳納閑置費(fèi)就好比是從政府的左口袋掏錢，再交到政府的右口 袋，沒(méi)必要。此外，還有部分單位在土地閑置后，對(duì)國(guó)土部門的處置 極不配合，比如藍(lán)天

6、置業(yè)，在我們對(duì)其閑置土地進(jìn)行督促、調(diào)查、處 置時(shí)不理不睬，甚至歪曲說(shuō)我們的管理，是干擾了企業(yè)計(jì)劃的正常實(shí) 施，是影響投資軟環(huán)境建設(shè)等等。從這幾方面，不難看出他們對(duì)土地 閑置問(wèn)題的不夠重視。四是還有的房地產(chǎn)企業(yè)，在前幾年房地產(chǎn)市場(chǎng) 行情好時(shí)，不顧自身實(shí)力盲目拿地，后期由于資金不足等方面的原因， 想開(kāi)發(fā)也開(kāi)發(fā)不了。甚至有的企業(yè)，還有囤地的嫌疑。（三）國(guó)土管理部門自身原因而造成閑置這方面主要表現(xiàn)為：一是有部分宗地，國(guó)土部門遲遲交不了地， 用地單位自然也就不能按照合同約定期限開(kāi)工建設(shè)，二是有的宗地即 使交地給了用地單位，但答應(yīng)給予拆除的宗地上的原有建筑物等設(shè)施，遲遲未拆，這樣也造成企業(yè)開(kāi)不了工。根據(jù)批

7、后土地管理規(guī)定， 認(rèn)定批后土地是否為閑置的依據(jù)，是以合同約定開(kāi)工時(shí)間的一年之 后，或者為合同簽訂時(shí)間的一年之后，像這樣超過(guò)一年未開(kāi)工建設(shè)的， 當(dāng)然也屬于閑置土地。三是管理上還存在著死角。由于信息不共享， 有些宗地在批出后，資料不能為分局所及時(shí)掌握，形成管理上的不全 面。此外，開(kāi)展對(duì)批后土地的管理，需要多次上門做督促、檢查等工 作，工作量很大。由于分局工作人員較少，對(duì)部分宗地的檢查、督促 還不夠。這樣在檢查、督促不到位，檢查、督促勤度不夠的情況下， 加之部分用地單位，有的在等行情、有的前期開(kāi)發(fā)的準(zhǔn)備工作做得不 積極等等，最終也形成一部分閑置土地。四是由于管理體制混亂，存 在著漏管的現(xiàn)象。過(guò)去幾年

8、來(lái)，有的分局也在進(jìn)行閑置土地處置工作， 在此情況下，少數(shù)用地單位鉆空子，在分局進(jìn)行前期管理時(shí)不予配合， 說(shuō)其他分局也在對(duì)其管理或處置，結(jié)果是耽誤了管理，造成土地的閑三、市區(qū)現(xiàn)行工作體制目前，我市的閑置土地查處體系既有其一般特性，又有其特殊性。用現(xiàn)行的查處體系，去用于當(dāng)前正處在大開(kāi)發(fā)、大建設(shè)、大發(fā)展時(shí)期 我市的土地批后監(jiān)管，顯然是有些不適應(yīng)。下面，就我市閑置土地的 查處體系及其存在問(wèn)題，作些分析。（一）我市現(xiàn)行的閑置土地查處體系從整體上看，目前，我市閑置土地查處體系分兩部分，一是各縣 國(guó)土資源局，負(fù)責(zé)對(duì)自己縣域內(nèi)的閑置土地進(jìn)行查處，二是由直屬分 局負(fù)責(zé)，對(duì)市區(qū)范圍內(nèi)的閑置土地，進(jìn)行查處，市局用地

9、處上報(bào)查處 出的閑置土地?cái)?shù)據(jù)。而在市區(qū)范圍內(nèi)，事實(shí)上，其它分局也在進(jìn)行閑 置土地處置工作。分局的查處程序及方式是：第一步是收集批后土地資料。每年， 分局同志都不定期地從市局儲(chǔ)備中心、東區(qū)儲(chǔ)備分中心、開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土 分局、市局用地處和檔案室等相關(guān)單位，收集批后國(guó)有建設(shè)用地的資 料，建立批后土地管理檔案，完善批后土地跟蹤管理卡。爭(zhēng)取最大限 度地將每一宗批后土地，都納入批后管理的范圍，為爭(zhēng)取使所有的閑 置土地，能得到及時(shí)地處置，而作好準(zhǔn)備。緊接著的工作是巡查、了 解宗地的實(shí)際情況，督促按照合同的約定，按期開(kāi)工建設(shè)。為了便于 在土地閑置以后，有依據(jù)地開(kāi)展處置工作，還對(duì)每宗地塊不同時(shí)期的 開(kāi)發(fā)條件、建設(shè)狀況

10、等，進(jìn)行拍照存留。在土地閑置后，立即依照法 定程序，下發(fā)閑置土地調(diào)查通知書(shū)，對(duì)其閑置原因開(kāi)展調(diào)查、做 好筆錄，建立并完善各方面的調(diào)查資料。當(dāng)確定是用地單位自身原因 造成閑置的，立即下達(dá)閑置土地認(rèn)定通知書(shū)、擬定處置方案并上 報(bào)市局，經(jīng)批準(zhǔn)后，再下達(dá)繳納土地閑置費(fèi)通知書(shū)，催繳閑置費(fèi)。 或者是建議市局收回土地使用權(quán)。（二）存在問(wèn)題與外地相比，我市目前的閑置土地查處體系，盡管有在市區(qū)范圍 內(nèi)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的優(yōu)點(diǎn)，但從整體結(jié)構(gòu)及運(yùn)行細(xì)節(jié)來(lái)看，還存在以 下幾個(gè)方面的不足：一是缺乏一個(gè)整體的自上而下的管理體系。就全市而言，目前， 既沒(méi)有一個(gè)能給下級(jí)下達(dá)年度處置目標(biāo)的上級(jí)管理部門，也沒(méi)有一個(gè) 能對(duì)下級(jí)進(jìn)行業(yè)務(wù)

11、指導(dǎo)、督促的督導(dǎo)部門，就是說(shuō)，還沒(méi)有形成一個(gè) 管理體系。因此，不能夠開(kāi)展如對(duì)處置工作的監(jiān)督、實(shí)施業(yè)績(jī)考核、 獎(jiǎng)優(yōu)懲劣等工作，甚至也不能根據(jù)國(guó)家對(duì)閑置土地處置越來(lái)越重視的 宏觀背景，以及閑置土地處置工作越來(lái)越復(fù)雜的客觀實(shí)際，及時(shí)地對(duì) 工作人員開(kāi)展思想教育、組織經(jīng)驗(yàn)交流、進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。二是制度不健全，信息不共享，沒(méi)有形成完善的處置機(jī)制。閑置 土地查處第一步便是“查”的問(wèn)題，而前去巡查、調(diào)查的依據(jù)，即是 以批后土地的批復(fù)、合同等資料。過(guò)去，市局曾有過(guò)要求，即要求市 儲(chǔ)備中心以及連云分中心、開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)土分局，在批出土地后，要立即 將批出土地所簽訂的合同等材料，傳送一份給直屬分局，但在這方面， 執(zhí)行

12、得還不夠堅(jiān)決。幾年來(lái)，一直是直屬分局不定期地從內(nèi)網(wǎng)、檔案 室等，收集這方面的資料，這樣就容易形成批后管理的滯后、容易出 現(xiàn)對(duì)閑置土地處置不及時(shí)的問(wèn)題，甚至還會(huì)出現(xiàn)部分閑置土地，有遺 漏查處的現(xiàn)象。其次，開(kāi)展閑置土地查處工作，一定要是查處的主體有權(quán)、范圍 明確、程序規(guī)范，以及處置方式得當(dāng)。而目前，市局雖然要求直屬分 局查處市區(qū)范圍內(nèi)的閑置土地，但沒(méi)有明確的行文授權(quán)，這是主體不 明。市區(qū)范圍內(nèi)的其他分局，偶爾也參與對(duì)閑置土地的查處，這是范 圍不清。在處置的調(diào)查、聽(tīng)證、擬定處置方案、實(shí)施處置，以及在對(duì) 象不配合處置，例如拒繳閑置費(fèi)等情況下，如何進(jìn)行救濟(jì)等方面，還 沒(méi)有一個(gè)可操作的細(xì)則或制度，來(lái)用于規(guī)

13、范和執(zhí)行。此外，在實(shí) 施強(qiáng)制執(zhí)行、走法律途徑進(jìn)行處置方面，對(duì)起訴的主體、人員、責(zé)任 等都缺乏規(guī)定。這些，不光是處置程序、處置方式的不嚴(yán)肅，也是處 置機(jī)制的不健全。三是查處手段落后、處置力度不大，威懾力不強(qiáng)。一定區(qū)域內(nèi)的 閑置土地，具有動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，隨著一些閑置土地被處置，還會(huì)有新 的批后土地其中部分會(huì)形成閑置土地。為了滿足查處及時(shí)性的要求， 直屬分局每年需要花大量的人力、財(cái)力去做經(jīng)常性的巡查、調(diào)查，這 樣既花費(fèi)大量的人力財(cái)力，又容易出現(xiàn)漏查。上海市的做法是：在加 大處置力度的情況下，利用處置的威懾力，要求用地單位，在即將閑 置但仍不能開(kāi)發(fā)的情況下，或者是已經(jīng)閑置的情況下，主動(dòng)向國(guó)土部 門上報(bào)土

14、地批后的建設(shè)情況，否則，-經(jīng)被國(guó)土部門查出為閑置土地， 將依法著重處置，較好地減輕了在“查”這一環(huán)節(jié)上的工作壓力，效 果很好。當(dāng)然，這樣做的前提是處置的力度一定要足夠的大。過(guò)去我市的閑置土地處置，多以繳納閑置費(fèi)、有償收回土地使用 權(quán)、限期開(kāi)工建設(shè)等方式進(jìn)行處置。至今，還沒(méi)有一宗閑置土地是以 無(wú)償收回的方式進(jìn)行處置。即便是以繳納閑置費(fèi)的方式進(jìn)行處置，宗 地年所繳納的閑置費(fèi)都沒(méi)有超過(guò)10%。至于以土地有償收回的方式 進(jìn)行處置，對(duì)于用地單位來(lái)說(shuō)，更是幾乎沒(méi)有損失。因此，上述兩種 處置方式的威懾力不大。一些用地單位，為了追求利益的最大化，完 全是根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的行情，來(lái)決定開(kāi)工時(shí)間，根本不考慮閑置問(wèn)題

15、。 在這樣的情況下，開(kāi)展處置工作所帶來(lái)的影響，對(duì)于抑制閑置土地的 形成，效果不是很明顯，處置的最終目的，也很難達(dá)到。四是執(zhí)行難，閑置土地處置工作還存在軟肋。在我市的閑置土地 處置過(guò)程中，還遇到執(zhí)行難的問(wèn)題。即便是最終能征收到一定的閑置 費(fèi)，那也是在反復(fù)催繳、不斷上門做工作的情況下，才得以完成。特 別是個(gè)別單位，如2008年的天連工控有限公司、2009年的中復(fù)聯(lián) 縱有限公司等，拒不繳納土地閑置費(fèi)；又如景立房地產(chǎn)有限公司，從 調(diào)查到處置的各個(gè)階段，都是不予配合、不予理睬。面對(duì)這樣的情況， 需要走法律途徑去解決，但是，目前還缺乏一些制度來(lái)對(duì)應(yīng)訴的主體、 程序、責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范，所以無(wú)法操作，這是處

16、置環(huán)節(jié)上存在的 最大軟肋。五是缺乏獎(jiǎng)懲措施，處置的合力不強(qiáng)。目前，在市區(qū)范圍內(nèi)，處 置所繳納的閑置費(fèi)全部上繳市財(cái)政，國(guó)土系統(tǒng)不留一分錢。而對(duì)閑置 土地的查處，既需要花費(fèi)大量的人力，又要耗費(fèi)巨大的財(cái)力，如車輛 維護(hù)、油耗、電話費(fèi)、公告費(fèi)、做影像留存的開(kāi)支等，都需要大量的 費(fèi)用。此外，在調(diào)查的過(guò)程中，還需與基礎(chǔ)國(guó)土所、區(qū)國(guó)土局、規(guī)劃， 建設(shè)等相關(guān)部門，做一些協(xié)調(diào)、取證等工作。因此，目前在既無(wú)責(zé)任 追究，又無(wú)物質(zhì)激勵(lì)，而閑置土地處置部門又要付出很大支出的情況 下，各方面的主觀能動(dòng)性自然受到一定的影響。尤其是在查處的過(guò)程 中，政府的其他工作部門、區(qū)國(guó)土分局、基礎(chǔ)國(guó)土所等工作人員，在 沒(méi)有利益驅(qū)動(dòng)的情況

17、下，往往是配合得不夠積極，有時(shí)，還在幫助用 地單位說(shuō)情，甚至是利用目前一些政策方面的漏洞，替處置對(duì)象出點(diǎn) 子，企圖逃避處置。四、今后工作建議在充分了解閑置土地成因和我市現(xiàn)行閑置土地處置體系的基礎(chǔ) 上，結(jié)合實(shí)際工作需要，為加大對(duì)閑置土地的處置力度，促進(jìn)閑置土 地的盤活使用，現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)建議：（一）成立閑置土地處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組閑置土地的處置涉及的部門多、利益重，甚至直接關(guān)系到當(dāng)?shù)氐?經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，綜合外地的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，在我市有必要成立閑置 土地處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)， .發(fā)改、規(guī)劃、建設(shè)、稅務(wù)、金融、國(guó)土等相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為組員 的閑置土地處置工作領(lǐng)導(dǎo)小組;

18、各區(qū)縣政府和市國(guó)土資源局也應(yīng)成立 工作小組，并對(duì)閑置土地的清查處置進(jìn)行合理的分工，明確各自的職 責(zé)。從而形成了形成主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，部門領(lǐng)導(dǎo)協(xié) 同抓、組織隊(duì)伍專職抓的格局，使閑置土地的處置工作在組織上、制 度上、技術(shù)上得到了保證。國(guó)土部門應(yīng)積極謀劃、認(rèn)真研究、精心操 作，制定切實(shí)可行的工作方案，積極穩(wěn)妥予以推進(jìn)；發(fā)改委、規(guī)劃、 建設(shè)、稅務(wù)、金融、紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)部門要充分履行職能作用，密切 配合，形成工作合力，共同推進(jìn)閑置土地處置利用工作。（二）建立自上而下的監(jiān)督機(jī)制為加大閑置土地處置的工作力度和工作效果，有必要建立一套自 上而下的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)地方政府和國(guó)土部門的處置工作進(jìn)行監(jiān)督，確 保閑置土地處置工作不走過(guò)場(chǎng)。在國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部，由直屬分局負(fù)責(zé)對(duì) 四縣閑置土地處置工作進(jìn)行監(jiān)督，市局對(duì)直屬分局的處置工作進(jìn)行監(jiān) 督；在地方政府，通過(guò)加大閑置土地處置工作在考核工作中的力度來(lái) 進(jìn)行監(jiān)督。（三）建立考核與激勵(lì)制度為充分調(diào)動(dòng)區(qū)縣地方政府的積極性，要明確區(qū)、縣地方政府是處 置閑置土地、盤活存量土地的第一責(zé)任人，國(guó)土部門對(duì)全市閑置土地 實(shí)行重點(diǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。根據(jù)各區(qū)、縣閑置土地?cái)?shù)量、地類、時(shí)間、原因 等情況，然后由市政府與各區(qū)、縣簽訂處置閑置土地責(zé)任狀”，明.確年內(nèi)盤活利用存量土地的數(shù)量和征收土地閑置費(fèi)的金額。對(duì)完成和