具體行政行為“既判力”研究

PAGEPAGE10具體行政行為“既判力”研究一、問題的提出行政訴訟中被訴具體行政行為的合法性要受到人民法院的審查，但對于不是系爭案件訴訟標的卻又與被訴具體行政行為有著某種實體上或程序上聯(lián)系的具體行政行為(構成人民法院在事實和法律兩方面審查被訴具體行政行為合法性的基礎，以下簡稱基礎性行政行為，限于篇幅，本文僅探討其在事實審方面的地位-筆者注)，在行政訴訟乃至民事訴訟中地位如何，是作為普通證據(jù)、司法認知對象還是作為構成要件之事實(構成要件之事實意味著法院必須受生效具體行政行為意思表示及其認定的事實的拘束，直接作為定案證據(jù))，對法院有何種影響，理論界并沒有提供足夠的理論支持，實踐中該問題亦沒有引起重視。值得注注意的是是此前新新頒布的的《最高高人民法法院關于于行政訴訴訟證據(jù)據(jù)若干問問題的規(guī)規(guī)定》((以下簡簡稱《行行訴證據(jù)據(jù)規(guī)則》))、《最最高人民民法院關關于民事事訴訟證證據(jù)的若若干規(guī)定定》(以以下簡稱稱《民訴訴證據(jù)規(guī)規(guī)則》))并沒有有解決這這個問題題。兩司司法解釋釋僅在原原則上規(guī)規(guī)定了“國國家機關關依職權權制作的的公文書書證的證證明力一一般優(yōu)于于其他書書證”，由由此可推推知具體體行政行行為作為為國家機機關依職職權制作作的公文文文書在在地位上上僅為普普通書證證。《行行訴證據(jù)據(jù)規(guī)則》中中規(guī)定“已已經(jīng)依法法證明的的事實”適適用司法法認知，似似乎可以以將具體體行政行行為包含含在內，但但作為司司法認知知對象，當當事人如如有足夠夠的相反反證據(jù)即即可推翻翻，其地地位顯然然不如人人民法院院生效裁裁判認定定事實的的“定案案證據(jù)”之之地位((民事訴訴訟中則則無“已已經(jīng)依法法證明的的事實”地地位之規(guī)規(guī)定，即即使是人人民法院院生效判判決認定定之事實實，亦不不具有定定案證據(jù)據(jù)地位，只只作為司司法認知知之對象象)。具具體行政政行為在在行政訴訴訟中作作為司法法認知對對象，在在有相反反證據(jù)足足以推翻翻時，人人民法院院即可拋拋開具體體行政行行為另行行認定，在在民事訴訴訟中甚甚至降格格為普通通證據(jù)，均均不能約約束人民民法院。司司法解釋釋上這種種相互沖沖突和紊紊亂顯然然給具體體行政行行為的法法律地位位界定問問題帶來來了極大大困難。上述問問題的核核心在于于具體行行政行為為的意思思表示及及其認定定的事實實對法院院的效力力。事實實上，在在證據(jù)規(guī)規(guī)則中解解決具體體行政行行為意思思表示及及其認定定之事實實的法律律地位問問題，不不僅是司司法程序序的任務務，更是是行政程程序的任任務，涉涉及到具具體行政政行為在在國家法法律體系系中的效效力問題題。本文文希望以以此為契契入點，從從更深層層次上，深深入分析析生效具具體行政政行為對對行政法法律關系系主體以以及除行行政主體體外的其其他國家家機關((以下簡簡稱其他他機關))的約束束力問題題。二、既既決力的的概念從理論論上講，具具體行政政行為是是行政主主體憑借借國家公公權力，認認定事實實并適用用相應法法律決定定行政相相對人權權利義務務的意思思表示。具體行行政行為為包括意意思表示示(以行行政法律律關系的的產(chǎn)生、變變更或消消滅等法法律效果果為意思思內容))以及作作出該意意思表示示的事實實根據(jù)和和理由等等部分。作作為國家家意志的的一種體體現(xiàn)，具具體行政政行為一一經(jīng)作出出，除無無效行政政行為外外，即具具有法律律效力，意意味著特特定事務務的解決決和特定定法律關關系狀態(tài)態(tài)的確定定，該具具體行政政行為的的意思表表示和認認定的事事實，對對行政主主體、相相對人、利利害關系系人以及及其他機機關如上上級行政政機關、法法院等均均應當具具有約束束力(上上述機關關有權審審查情形形除外))，上述述主體不不得作出出與之相相抵觸的的事實認認定或意意思表示示，以保保持法律律關系的的穩(wěn)定，這這種力，類類似于司司法判決決的既判判力，為為示與司司法判決決相區(qū)別別，筆者者稱為“既既決力”。(一))既決力力的內涵涵既決力力，是指指生效具具體行政政行為的的意思表表示和認認定的事事實具有有約束行行政法律律關系主主體、其其他機關關的效力力，不得得加以改改變或妨妨礙，并并有義務務作為既既定事實實加以承承認和尊尊重，以以維持法法律關系系的穩(wěn)定定。(二))既決力力的外延延既決力力概念的的提出，必必然涉及及到對傳傳統(tǒng)具體體行政行行為效力力理論的的重組，當當前，國國內外學學界在具具體行政政行為效效力上的的見解種種類繁多多，計有有一效力力說、二二效力說說、三效效力說、四四效力說說、五效效力說、七七效力說說等等，內內容不一一，大多多涉及公公定力、先先定力、效效力先定定特權、確確定力((包括形形式確定定力即不不可爭力力和實質質確定力力即不可可變更力力)、拘拘束力、存存續(xù)力、構構成要件件效力、確確認效力力、跨程程序拘束束效力、一一事不再再理原則則(既判判力)、間間接的禁禁止翻供供原則、執(zhí)執(zhí)行力、強強制執(zhí)行行特權等等概念。上述效效力大概概可分為為三個層層次：第第一個層層次是具具體行政政行為相相對于相相對人的的特權地地位。具具體行政政行為作作為國家家公權力力行為，以以公共利利益為本本位，以以效率為為訴求，客客觀上需需要一種種公信力力以保證證行政管管理秩序序和行政政管理((包括給給付)目目的的實實現(xiàn)，該該種公信信力主要要體現(xiàn)為為一種效效力特權權，該效效力特權權保證具具體行政政行為具具有與生生俱來的的合法性性及有效效性，屬屬于該層層次的主主要有公公定力、先先定力、效效力先定定特權等等概念;;第二個個層次是是具體行行政行為為對行政政法律關關系主體體和其他他機關的的影響。具具體行政政行為是是行政主主體代表表國家作作出的，是是對特定定權利義義務狀態(tài)態(tài)的確定定，作為為一種客客觀存在在，必然然會對行行政法律律關系主主體以及及其他機機關產(chǎn)生生影響，并并要求得得到尊重重，以維維護行政政管理的的秩序，屬屬于該層層次的主主要有確確定力((包括不不可爭力力和不可可變更力力)、拘拘束力、構構成要件件效力、確確認效力力、存續(xù)續(xù)力、跨跨程序拘拘束效力力、一事事不再理理(既判判力)、間間接的禁禁止翻供供原則等等概念;;第三個個層次是是具體行行政行為為內容的的實現(xiàn)。作作為國家家強制力力保證實實施的具具體行政政行為，其其確定的的權利義義務應得得以實現(xiàn)現(xiàn)或達到到相應的的狀態(tài)。屬屬于這一一層次的的主要有有執(zhí)行力力與強制制執(zhí)行特特權等概概念。上上述三個個層次共共同構成成具體行行政行為為的效力力狀態(tài)。既決力力屬于第第二層次次的概念念，并涵涵蓋其全全部內容容，主要要包括以以下方面面：1、對對相對人人及利害害關系人人的約束束力。原則上上，具體體行政行行為作出出即生效效，產(chǎn)生生法律效效果，這這意味著著特定權權利義務務狀態(tài)的的確定，該該特定權權利義務務狀態(tài)對對相對人人及利害害關系人人具有約約束作用用，該種種約束作作用包括括程序上上也包括括實體上上，程序序上的約約束作用用主要是是限制相相對人及及利害關關系人的的救濟權權利(必必須在法法定救濟濟期間內內提起，逾逾期則喪喪失救濟濟權)，實實體上的的約束作作用則是是為相對對人劃定定權利框框架和義義務范圍圍，相對對人及利利害關系系人的行行為要受受其羈束束，二者者構成既既決力的的一體兩兩面，共共同維護護法律關關系的穩(wěn)穩(wěn)定。傳傳統(tǒng)效力力學說將將程序上上約束作作用稱為為不可爭爭力，以以限制相相對人不不得任意意請求改改變已生生效的具具體行政政行為，將將實體上上的約束束作用概概括為拘拘束力，以以限制相相對人的的行為。這種劃劃分將具具體行政政行為對對相對人人的程序序權益和和實體權權益的影影響人為為地割裂裂開來，不不僅無助助于科學學認識具具體行政政行為與與相對人人的關系系，而且且失于繁繁瑣而將將具體行行政行為為的效力力體系弄弄得支離離破碎。2、對對行政主主體的約約束力?，F(xiàn)代行行政法的的基本原原則是合合法性原原則和信信賴保護護原則，前前者禁止止恣意和和權力的的濫用，后后者從保保護人民民的信賴賴利益出出發(fā)，限限制行政政權力的的反復無無常，實實際上都都突出了了現(xiàn)代法法律對行行政權力力的價值值要求：：合法、理理性。具具體行政政行為產(chǎn)產(chǎn)生法律律效果后后，即意意味著法法律關系系的確定定，相對對人和利利害關系系人都有有權利期期待具體體行政行行為在一一定時期期內可預預見地保保持穩(wěn)定定，行政政主體作作為法律律關系主主體亦有有義務尊尊重這一一法律關關系并保保持其穩(wěn)穩(wěn)定，不不得任意意加以改改變，否否則即違違反了上上述基本本原則。傳傳統(tǒng)效力力學說將將行政主主體尊重重具體行行政行為為確定的的既成法法律關系系狀態(tài)的的義務理理解為拘拘束力，行行政主體體負有服服從具體體行政行行為內容容之義務務，而將將行政主主體不得得任意改改變或撤撤銷的義義務理解解為不可可變更力力。其其實，行行政主體體受具體體行政行行為內容容的約束束即隱含含了不得得任意加加以改變變的義務務，二者者是一回回事。3、對對其他機機關的約約束力。具體行行政行為為對其他他機關((包括行行政主體體的上級級行政機機關、法法院以及及其他國國家機關關)具有有約束力力，在臺臺灣地區(qū)區(qū)以及國國外學界界并不成成問題，問問題是大大陸學界界在這方方面認識識則暫付付闕如，這這是形成成行政訴訴訟中基基礎行政政行為地地位不明明的關鍵鍵所在。理論上上講，具具體行政政行為對對其他機機關應當當具有約約束力，這這是由權權力分權權制衡、行行政權力力的國家家屬性、公公益價值值取向等等原因決決定的，也也是行政政管理秩秩序的內內在必然然要求。國外及及臺灣地地區(qū)在該該約束力力問題上上主要有有“構成成要件效效力”、“確確認效力力”等概概念。其其中，構構成要件件效力，德德國法上上稱為“構構成要件件之效果果”(TTatbbesttanddswiirkuung))，是是指其他他國家機機關有義義務將生生效具體體行政行行為的“規(guī)規(guī)制內容容”(即即意思表表示)當當作一個個既定的的構成要要件或既既成的事事實，予予以承認認和接受受，并作作為自身身管轄事事務內作作出決定定的基礎礎。確認認效力((Fesststtelllunggswiikunng)，是是指作為為具體行行政行為為規(guī)制內內容基礎礎的“事事實與法法律認定定”對其其他國家家機關具具有約束束力，當當然出于于對行政政程序縝縝密性、嚴嚴謹性欠欠缺的考考量，承承認確認認效力以以法律明明確規(guī)定定為限。構成要要件效力力與確認認效力的的區(qū)分主主要在于于效力主主體部分分，即具具體行政政行為的的意思表表示有構構成要件件效力，而而構成意意思表示示之基礎礎的事實實認定等等則具有有確認效效力，二二者在對對其他國國家機關關的約束束力上只只有量的的區(qū)別，并并無質的的不同，這這種區(qū)分分實際上上將是一一個整體體的具體體行政行行為劃分分為兩個個部分，并并分別具具有不同同(量))的效力力，在理理論和實實務上究究竟有多多大效用用，值得得懷疑。綜上，傳傳統(tǒng)效力力學說將將生效具具體行政政行為對對社會的的影響人人為生硬硬地劃分分為種種種力，如如對同一一個確定定力，根根據(jù)主體體不同分分為對相相對人的的不可爭爭力與對對行政主主體的不不可變更更力;對對同一個個主體如如相對人人，根據(jù)據(jù)形式與與內容的的不同，分分為形式式上的不不可爭力力與內容容的拘束束力;對對同一個個具體行行政行為為，根據(jù)據(jù)組成部部分的不不同，分分為意思思表示部部分的構構成要件件效力和和事實認認定、法法律判斷斷部分的的確認效效力等等等，其分分類標準準并不科科學，所所有的力力其實目目的都是是解決一一個法律律關系穩(wěn)穩(wěn)定即一一事不再再理的問問題，本本質上是是一個生生效具體體行政行行為在具具有效力力先定特特權后，對對包括行行政法律律關系主主體、其其他機關關在內的的約束問問題，一一個既決決力概念念即足解解決該問問題，故故筆者主主張用既既決力概概念取代代傳統(tǒng)效效力學說說中第二二層次的的所有概概念。相應地地，具體體行政行行為效力力三層次次之間的的關系是是：第一一層次的的效力主主要解決決的是行行政行為為的效力力先定問問題，可可稱為公公定力，作作為一種種特權，是是相對于于相對人人行為而而言的，并并不涉及及具體行行政行為為的具體體的影響響和約束束問題，該該問題由由第二層層次的既既決力解解決，因因而公定定力構成成既決力力的前提提和基礎礎，不具具有公定定力的具具體行政政行為如如無效行行政行為為則不可可能具有有既決力力;既決決力解決決具體行行政行為為效力的的具體內內容后，作作為一種種公權力力行為，其其法律效效果應得得到實現(xiàn)現(xiàn)，這就就是第三三層次執(zhí)執(zhí)行的問問題，可可稱為執(zhí)執(zhí)行力，既既決力又又構成執(zhí)執(zhí)行力的的前提和和基礎，執(zhí)執(zhí)行力則則是上兩兩個層次次的保障障，故公公定力、既既決力、執(zhí)執(zhí)行力實實為一種種層層鋪鋪墊、依依次遞進進，共同同構成一一個動態(tài)態(tài)的具體體行政行行為效力力概念。三、既既決力的的界限(一))主體如前文文所述，既既決力主主要約束束行政主主體、相相對人、利利害關系系人、其其他機關關的行為為，當然然因主體體不同，其其約束的的效力亦亦有所不不同。如如對相對對人、行行政主體體、利害害關系人人，在具具體行政政行為生生效之后后，有程程序和實實體的約約束，程程序上相相對人和和利害關關系人只只能在一一定期限限內享有有復議或或訴訟等等救濟權權，行政政主體不不能任意意啟動變變更或撤撤銷程序序;實體體上相對對人和利利害關系系人必須須受具體體行政行行為內容容的約束束，行政政主體亦亦同。而而對其他他機關而而言，則則只有實實體的約約束。(二))客體既決力力的客體體是指既既決力作作用的對對象，亦亦即具體體行政行行為中具具有既決決力效力力的部分分。主要要有：1、意意思表示示意思表表示是行行政主體體將產(chǎn)生生、變更更、消滅滅行政法法律關系系的目的的外化的的過程，也也是法律律效果賴賴以產(chǎn)生生的根據(jù)據(jù)，其所所確定的的權利義義務狀態(tài)態(tài)，一般般表現(xiàn)為為具體行行政行為為決定的的主文。該該意思表表示是公公權力作作用的外外在表現(xiàn)現(xiàn)，具有有既決力力，對行行政法律律關系主主體具有有約束力力，不得得作出與與其抵觸觸的行為為，對其其他機關關來說，則則有義務務將該意意思表示示(包括括其所確確定的權權利義務務狀態(tài)))作為一一個既定定事實予予以承認認，如作作出公權權力行為為的事實實基礎涉涉及該具具體行政政行為的的，必須須以具體體行政行行為作為為事實基基礎之一一部或全全部(構構成要件件)，不不得繞開開具體行行政行為為另行判判斷。例例如在民民事合同同糾紛案案件中，涉涉及企業(yè)業(yè)等當事事人民事事行為能能力時，必必須以企企業(yè)的營營業(yè)執(zhí)照照(作為為行政許許可行為為，頒證證機關的的意思表表示為企企業(yè)確定定了經(jīng)營營范圍))作為依依據(jù)，不不得另行行判斷。2、認認定的事事實具體行行政行為為是基于于一定事事實進行行法律判判斷的結結果，認認定事實實構成行行政主體體作出行行政行為為產(chǎn)生法法律效果果的基礎礎，二者者密不可可分，具具有既決決力。這表現(xiàn)現(xiàn)在相對對人和利利害關系系人于救救濟期限限屆滿后后，不得得對生效效具體行行政行為為認定的的事實主主張異議議，行政政主體不不得改變變認定之之事實，否否則構成成改變具具體行政政行為，其其他國家家機關要要受具體體行政行行為認定定的事實實的拘束束，不得得作相反反判斷等等等。(三))時間既決力力的時間間等同于于具體行行政行為為的存續(xù)續(xù)時間，因因此既決決力的時時間要取取決于具具體行政政行為。由由于一般般具體行行政行為為一經(jīng)作作出并送送達即產(chǎn)產(chǎn)生效力力，故既既決力存存續(xù)的時時間原則則上是始始于具體體行政行行為作出出時，止止于具體體行政行行為被依依法撤銷銷、確認認無效、廢廢止時;例外外情況下下，對附附條件的的具體行行政行為為，如所所附條件件為延緩緩條件((停止條條件)，既既決力始始于條件件成就時時，止于于具體行行政行為為被撤銷銷、確認認無效、廢廢止時，如如所附條條件為解解除條件件，則既既決力始始于具體體行政行行為作出出并送達達時，終終于條件件成就時時;對附附期限的的具體行行政行為為，如所所附期限限為延緩緩期限((始期))，則既既決力始始于期限限屆滿，止止于具體體行政行行為被撤撤銷、確確認無效效、廢止止時，如如附解除除期限，則則既決力力始于具具體行政政行為作作出并送送達時