具體行政行為“既判力”研究

PAGEPAGE10具體行政行為“既判力”研究一、問題的提出行政訴訟中被訴具體行政行為的合法性要受到人民法院的審查，但對(duì)于不是系爭案件訴訟標(biāo)的卻又與被訴具體行政行為有著某種實(shí)體上或程序上聯(lián)系的具體行政行為(構(gòu)成人民法院在事實(shí)和法律兩方面審查被訴具體行政行為合法性的基礎(chǔ)，以下簡稱基礎(chǔ)性行政行為，限于篇幅，本文僅探討其在事實(shí)審方面的地位-筆者注)，在行政訴訟乃至民事訴訟中地位如何，是作為普通證據(jù)、司法認(rèn)知對(duì)象還是作為構(gòu)成要件之事實(shí)(構(gòu)成要件之事實(shí)意味著法院必須受生效具體行政行為意思表示及其認(rèn)定的事實(shí)的拘束，直接作為定案證據(jù))，對(duì)法院有何種影響，理論界并沒有提供足夠的理論支持，實(shí)踐中該問題亦沒有引起重視。值得注注意的是是此前新新頒布的的《最高高人民法法院關(guān)于于行政訴訴訟證據(jù)據(jù)若干問問題的規(guī)規(guī)定》((以下簡簡稱《行行訴證據(jù)據(jù)規(guī)則》))、《最最高人民民法院關(guān)關(guān)于民事事訴訟證證據(jù)的若若干規(guī)定定》(以以下簡稱稱《民訴訴證據(jù)規(guī)規(guī)則》))并沒有有解決這這個(gè)問題題。兩司司法解釋釋僅在原原則上規(guī)規(guī)定了“國國家機(jī)關(guān)關(guān)依職權(quán)權(quán)制作的的公文書書證的證證明力一一般優(yōu)于于其他書書證”，由由此可推推知具體體行政行行為作為為國家機(jī)機(jī)關(guān)依職職權(quán)制作作的公文文文書在在地位上上僅為普普通書證證。《行行訴證據(jù)據(jù)規(guī)則》中中規(guī)定“已已經(jīng)依法法證明的的事實(shí)”適適用司法法認(rèn)知，似似乎可以以將具體體行政行行為包含含在內(nèi)，但但作為司司法認(rèn)知知對(duì)象，當(dāng)當(dāng)事人如如有足夠夠的相反反證據(jù)即即可推翻翻，其地地位顯然然不如人人民法院院生效裁裁判認(rèn)定定事實(shí)的的“定案案證據(jù)”之之地位((民事訴訴訟中則則無“已已經(jīng)依法法證明的的事實(shí)”地地位之規(guī)規(guī)定，即即使是人人民法院院生效判判決認(rèn)定定之事實(shí)實(shí)，亦不不具有定定案證據(jù)據(jù)地位，只只作為司司法認(rèn)知知之對(duì)象象)。具具體行政政行為在在行政訴訴訟中作作為司法法認(rèn)知對(duì)對(duì)象，在在有相反反證據(jù)足足以推翻翻時(shí)，人人民法院院即可拋拋開具體體行政行行為另行行認(rèn)定，在在民事訴訴訟中甚甚至降格格為普通通證據(jù)，均均不能約約束人民民法院。司司法解釋釋上這種種相互沖沖突和紊紊亂顯然然給具體體行政行行為的法法律地位位界定問問題帶來來了極大大困難。上述問問題的核核心在于于具體行行政行為為的意思思表示及及其認(rèn)定定的事實(shí)實(shí)對(duì)法院院的效力力。事實(shí)實(shí)上，在在證據(jù)規(guī)規(guī)則中解解決具體體行政行行為意思思表示及及其認(rèn)定定之事實(shí)實(shí)的法律律地位問問題，不不僅是司司法程序序的任務(wù)務(wù)，更是是行政程程序的任任務(wù)，涉涉及到具具體行政政行為在在國家法法律體系系中的效效力問題題。本文文希望以以此為契契入點(diǎn)，從從更深層層次上，深深入分析析生效具具體行政政行為對(duì)對(duì)行政法法律關(guān)系系主體以以及除行行政主體體外的其其他國家家機(jī)關(guān)((以下簡簡稱其他他機(jī)關(guān)))的約束束力問題題。二、既既決力的的概念從理論論上講，具具體行政政行為是是行政主主體憑借借國家公公權(quán)力，認(rèn)認(rèn)定事實(shí)實(shí)并適用用相應(yīng)法法律決定定行政相相對(duì)人權(quán)權(quán)利義務(wù)務(wù)的意思思表示。具體行行政行為為包括意意思表示示(以行行政法律律關(guān)系的的產(chǎn)生、變變更或消消滅等法法律效果果為意思思內(nèi)容))以及作作出該意意思表示示的事實(shí)實(shí)根據(jù)和和理由等等部分。作作為國家家意志的的一種體體現(xiàn)，具具體行政政行為一一經(jīng)作出出，除無無效行政政行為外外，即具具有法律律效力，意意味著特特定事務(wù)務(wù)的解決決和特定定法律關(guān)關(guān)系狀態(tài)態(tài)的確定定，該具具體行政政行為的的意思表表示和認(rèn)認(rèn)定的事事實(shí)，對(duì)對(duì)行政主主體、相相對(duì)人、利利害關(guān)系系人以及及其他機(jī)機(jī)關(guān)如上上級(jí)行政政機(jī)關(guān)、法法院等均均應(yīng)當(dāng)具具有約束束力(上上述機(jī)關(guān)關(guān)有權(quán)審審查情形形除外))，上述述主體不不得作出出與之相相抵觸的的事實(shí)認(rèn)認(rèn)定或意意思表示示，以保保持法律律關(guān)系的的穩(wěn)定，這這種力，類類似于司司法判決決的既判判力，為為示與司司法判決決相區(qū)別別，筆者者稱為“既既決力”。(一))既決力力的內(nèi)涵涵既決力力，是指指生效具具體行政政行為的的意思表表示和認(rèn)認(rèn)定的事事實(shí)具有有約束行行政法律律關(guān)系主主體、其其他機(jī)關(guān)關(guān)的效力力，不得得加以改改變或妨妨礙，并并有義務(wù)務(wù)作為既既定事實(shí)實(shí)加以承承認(rèn)和尊尊重，以以維持法法律關(guān)系系的穩(wěn)定定。(二))既決力力的外延延既決力力概念的的提出，必必然涉及及到對(duì)傳傳統(tǒng)具體體行政行行為效力力理論的的重組，當(dāng)當(dāng)前，國國內(nèi)外學(xué)學(xué)界在具具體行政政行為效效力上的的見解種種類繁多多，計(jì)有有一效力力說、二二效力說說、三效效力說、四四效力說說、五效效力說、七七效力說說等等，內(nèi)內(nèi)容不一一，大多多涉及公公定力、先先定力、效效力先定定特權(quán)、確確定力((包括形形式確定定力即不不可爭力力和實(shí)質(zhì)質(zhì)確定力力即不可可變更力力)、拘拘束力、存存續(xù)力、構(gòu)構(gòu)成要件件效力、確確認(rèn)效力力、跨程程序拘束束效力、一一事不再再理原則則(既判判力)、間間接的禁禁止翻供供原則、執(zhí)執(zhí)行力、強(qiáng)強(qiáng)制執(zhí)行行特權(quán)等等概念。上述效效力大概概可分為為三個(gè)層層次：第第一個(gè)層層次是具具體行政政行為相相對(duì)于相相對(duì)人的的特權(quán)地地位。具具體行政政行為作作為國家家公權(quán)力力行為，以以公共利利益為本本位，以以效率為為訴求，客客觀上需需要一種種公信力力以保證證行政管管理秩序序和行政政管理((包括給給付)目目的的實(shí)實(shí)現(xiàn)，該該種公信信力主要要體現(xiàn)為為一種效效力特權(quán)權(quán)，該效效力特權(quán)權(quán)保證具具體行政政行為具具有與生生俱來的的合法性性及有效效性，屬屬于該層層次的主主要有公公定力、先先定力、效效力先定定特權(quán)等等概念;;第二個(gè)個(gè)層次是是具體行行政行為為對(duì)行政政法律關(guān)關(guān)系主體體和其他他機(jī)關(guān)的的影響。具具體行政政行為是是行政主主體代表表國家作作出的，是是對(duì)特定定權(quán)利義義務(wù)狀態(tài)態(tài)的確定定，作為為一種客客觀存在在，必然然會(huì)對(duì)行行政法律律關(guān)系主主體以及及其他機(jī)機(jī)關(guān)產(chǎn)生生影響，并并要求得得到尊重重，以維維護(hù)行政政管理的的秩序，屬屬于該層層次的主主要有確確定力((包括不不可爭力力和不可可變更力力)、拘拘束力、構(gòu)構(gòu)成要件件效力、確確認(rèn)效力力、存續(xù)續(xù)力、跨跨程序拘拘束效力力、一事事不再理理(既判判力)、間間接的禁禁止翻供供原則等等概念;;第三個(gè)個(gè)層次是是具體行行政行為為內(nèi)容的的實(shí)現(xiàn)。作作為國家家強(qiáng)制力力保證實(shí)實(shí)施的具具體行政政行為，其其確定的的權(quán)利義義務(wù)應(yīng)得得以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)或達(dá)到到相應(yīng)的的狀態(tài)。屬屬于這一一層次的的主要有有執(zhí)行力力與強(qiáng)制制執(zhí)行特特權(quán)等概概念。上上述三個(gè)個(gè)層次共共同構(gòu)成成具體行行政行為為的效力力狀態(tài)。既決力力屬于第第二層次次的概念念，并涵涵蓋其全全部內(nèi)容容，主要要包括以以下方面面：1、對(duì)對(duì)相對(duì)人人及利害害關(guān)系人人的約束束力。原則上上，具體體行政行行為作出出即生效效，產(chǎn)生生法律效效果，這這意味著著特定權(quán)權(quán)利義務(wù)務(wù)狀態(tài)的的確定，該該特定權(quán)權(quán)利義務(wù)務(wù)狀態(tài)對(duì)對(duì)相對(duì)人人及利害害關(guān)系人人具有約約束作用用，該種種約束作作用包括括程序上上也包括括實(shí)體上上，程序序上的約約束作用用主要是是限制相相對(duì)人及及利害關(guān)關(guān)系人的的救濟(jì)權(quán)權(quán)利(必必須在法法定救濟(jì)濟(jì)期間內(nèi)內(nèi)提起，逾逾期則喪喪失救濟(jì)濟(jì)權(quán))，實(shí)實(shí)體上的的約束作作用則是是為相對(duì)對(duì)人劃定定權(quán)利框框架和義義務(wù)范圍圍，相對(duì)對(duì)人及利利害關(guān)系系人的行行為要受受其羈束束，二者者構(gòu)成既既決力的的一體兩兩面，共共同維護(hù)護(hù)法律關(guān)關(guān)系的穩(wěn)穩(wěn)定。傳傳統(tǒng)效力力學(xué)說將將程序上上約束作作用稱為為不可爭爭力，以以限制相相對(duì)人不不得任意意請(qǐng)求改改變已生生效的具具體行政政行為，將將實(shí)體上上的約束束作用概概括為拘拘束力，以以限制相相對(duì)人的的行為。這種劃劃分將具具體行政政行為對(duì)對(duì)相對(duì)人人的程序序權(quán)益和和實(shí)體權(quán)權(quán)益的影影響人為為地割裂裂開來，不不僅無助助于科學(xué)學(xué)認(rèn)識(shí)具具體行政政行為與與相對(duì)人人的關(guān)系系，而且且失于繁繁瑣而將將具體行行政行為為的效力力體系弄弄得支離離破碎。2、對(duì)對(duì)行政主主體的約約束力?，F(xiàn)代行行政法的的基本原原則是合合法性原原則和信信賴保護(hù)護(hù)原則，前前者禁止止恣意和和權(quán)力的的濫用，后后者從保保護(hù)人民民的信賴賴?yán)娉龀霭l(fā)，限限制行政政權(quán)力的的反復(fù)無無常，實(shí)實(shí)際上都都突出了了現(xiàn)代法法律對(duì)行行政權(quán)力力的價(jià)值值要求：：合法、理理性。具具體行政政行為產(chǎn)產(chǎn)生法律律效果后后，即意意味著法法律關(guān)系系的確定定，相對(duì)對(duì)人和利利害關(guān)系系人都有有權(quán)利期期待具體體行政行行為在一一定時(shí)期期內(nèi)可預(yù)預(yù)見地保保持穩(wěn)定定，行政政主體作作為法律律關(guān)系主主體亦有有義務(wù)尊尊重這一一法律關(guān)關(guān)系并保保持其穩(wěn)穩(wěn)定，不不得任意意加以改改變，否否則即違違反了上上述基本本原則。傳傳統(tǒng)效力力學(xué)說將將行政主主體尊重重具體行行政行為為確定的的既成法法律關(guān)系系狀態(tài)的的義務(wù)理理解為拘拘束力，行行政主體體負(fù)有服服從具體體行政行行為內(nèi)容容之義務(wù)務(wù)，而將將行政主主體不得得任意改改變或撤撤銷的義義務(wù)理解解為不可可變更力力。其其實(shí)，行行政主體體受具體體行政行行為內(nèi)容容的約束束即隱含含了不得得任意加加以改變變的義務(wù)務(wù)，二者者是一回回事。3、對(duì)對(duì)其他機(jī)機(jī)關(guān)的約約束力。具體行行政行為為對(duì)其他他機(jī)關(guān)((包括行行政主體體的上級(jí)級(jí)行政機(jī)機(jī)關(guān)、法法院以及及其他國國家機(jī)關(guān)關(guān))具有有約束力力，在臺(tái)臺(tái)灣地區(qū)區(qū)以及國國外學(xué)界界并不成成問題，問問題是大大陸學(xué)界界在這方方面認(rèn)識(shí)識(shí)則暫付付闕如，這這是形成成行政訴訴訟中基基礎(chǔ)行政政行為地地位不明明的關(guān)鍵鍵所在。理論上上講，具具體行政政行為對(duì)對(duì)其他機(jī)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)具有約約束力，這這是由權(quán)權(quán)力分權(quán)權(quán)制衡、行行政權(quán)力力的國家家屬性、公公益價(jià)值值取向等等原因決決定的，也也是行政政管理秩秩序的內(nèi)內(nèi)在必然然要求。國外及及臺(tái)灣地地區(qū)在該該約束力力問題上上主要有有“構(gòu)成成要件效效力”、“確確認(rèn)效力力”等概概念。其其中，構(gòu)構(gòu)成要件件效力，德德國法上上稱為“構(gòu)構(gòu)成要件件之效果果”(TTatbbesttanddswiirkuung))，是是指其他他國家機(jī)機(jī)關(guān)有義義務(wù)將生生效具體體行政行行為的“規(guī)規(guī)制內(nèi)容容”(即即意思表表示)當(dāng)當(dāng)作一個(gè)個(gè)既定的的構(gòu)成要要件或既既成的事事實(shí)，予予以承認(rèn)認(rèn)和接受受，并作作為自身身管轄事事務(wù)內(nèi)作作出決定定的基礎(chǔ)礎(chǔ)。確認(rèn)認(rèn)效力((Fesststtelllunggswiikunng)，是是指作為為具體行行政行為為規(guī)制內(nèi)內(nèi)容基礎(chǔ)礎(chǔ)的“事事實(shí)與法法律認(rèn)定定”對(duì)其其他國家家機(jī)關(guān)具具有約束束力，當(dāng)當(dāng)然出于于對(duì)行政政程序縝縝密性、嚴(yán)嚴(yán)謹(jǐn)性欠欠缺的考考量，承承認(rèn)確認(rèn)認(rèn)效力以以法律明明確規(guī)定定為限。構(gòu)成要要件效力力與確認(rèn)認(rèn)效力的的區(qū)分主主要在于于效力主主體部分分，即具具體行政政行為的的意思表表示有構(gòu)構(gòu)成要件件效力，而而構(gòu)成意意思表示示之基礎(chǔ)礎(chǔ)的事實(shí)實(shí)認(rèn)定等等則具有有確認(rèn)效效力，二二者在對(duì)對(duì)其他國國家機(jī)關(guān)關(guān)的約束束力上只只有量的的區(qū)別，并并無質(zhì)的的不同，這這種區(qū)分分實(shí)際上上將是一一個(gè)整體體的具體體行政行行為劃分分為兩個(gè)個(gè)部分，并并分別具具有不同同(量))的效力力，在理理論和實(shí)實(shí)務(wù)上究究竟有多多大效用用，值得得懷疑。綜上，傳傳統(tǒng)效力力學(xué)說將將生效具具體行政政行為對(duì)對(duì)社會(huì)的的影響人人為生硬硬地劃分分為種種種力，如如對(duì)同一一個(gè)確定定力，根根據(jù)主體體不同分分為對(duì)相相對(duì)人的的不可爭爭力與對(duì)對(duì)行政主主體的不不可變更更力;對(duì)對(duì)同一個(gè)個(gè)主體如如相對(duì)人人，根據(jù)據(jù)形式與與內(nèi)容的的不同，分分為形式式上的不不可爭力力與內(nèi)容容的拘束束力;對(duì)對(duì)同一個(gè)個(gè)具體行行政行為為，根據(jù)據(jù)組成部部分的不不同，分分為意思思表示部部分的構(gòu)構(gòu)成要件件效力和和事實(shí)認(rèn)認(rèn)定、法法律判斷斷部分的的確認(rèn)效效力等等等，其分分類標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)并不科科學(xué)，所所有的力力其實(shí)目目的都是是解決一一個(gè)法律律關(guān)系穩(wěn)穩(wěn)定即一一事不再再理的問問題，本本質(zhì)上是是一個(gè)生生效具體體行政行行為在具具有效力力先定特特權(quán)后，對(duì)對(duì)包括行行政法律律關(guān)系主主體、其其他機(jī)關(guān)關(guān)在內(nèi)的的約束問問題，一一個(gè)既決決力概念念即足解解決該問問題，故故筆者主主張用既既決力概概念取代代傳統(tǒng)效效力學(xué)說說中第二二層次的的所有概概念。相應(yīng)地地，具體體行政行行為效力力三層次次之間的的關(guān)系是是：第一一層次的的效力主主要解決決的是行行政行為為的效力力先定問問題，可可稱為公公定力，作作為一種種特權(quán)，是是相對(duì)于于相對(duì)人人行為而而言的，并并不涉及及具體行行政行為為的具體體的影響響和約束束問題，該該問題由由第二層層次的既既決力解解決，因因而公定定力構(gòu)成成既決力力的前提提和基礎(chǔ)礎(chǔ)，不具具有公定定力的具具體行政政行為如如無效行行政行為為則不可可能具有有既決力力;既決決力解決決具體行行政行為為效力的的具體內(nèi)內(nèi)容后，作作為一種種公權(quán)力力行為，其其法律效效果應(yīng)得得到實(shí)現(xiàn)現(xiàn)，這就就是第三三層次執(zhí)執(zhí)行的問問題，可可稱為執(zhí)執(zhí)行力，既既決力又又構(gòu)成執(zhí)執(zhí)行力的的前提和和基礎(chǔ)，執(zhí)執(zhí)行力則則是上兩兩個(gè)層次次的保障障，故公公定力、既既決力、執(zhí)執(zhí)行力實(shí)實(shí)為一種種層層鋪鋪墊、依依次遞進(jìn)進(jìn)，共同同構(gòu)成一一個(gè)動(dòng)態(tài)態(tài)的具體體行政行行為效力力概念。三、既既決力的的界限(一))主體如前文文所述，既既決力主主要約束束行政主主體、相相對(duì)人、利利害關(guān)系系人、其其他機(jī)關(guān)關(guān)的行為為，當(dāng)然然因主體體不同，其其約束的的效力亦亦有所不不同。如如對(duì)相對(duì)對(duì)人、行行政主體體、利害害關(guān)系人人，在具具體行政政行為生生效之后后，有程程序和實(shí)實(shí)體的約約束，程程序上相相對(duì)人和和利害關(guān)關(guān)系人只只能在一一定期限限內(nèi)享有有復(fù)議或或訴訟等等救濟(jì)權(quán)權(quán)，行政政主體不不能任意意啟動(dòng)變變更或撤撤銷程序序;實(shí)體體上相對(duì)對(duì)人和利利害關(guān)系系人必須須受具體體行政行行為內(nèi)容容的約束束，行政政主體亦亦同。而而對(duì)其他他機(jī)關(guān)而而言，則則只有實(shí)實(shí)體的約約束。(二))客體既決力力的客體體是指既既決力作作用的對(duì)對(duì)象，亦亦即具體體行政行行為中具具有既決決力效力力的部分分。主要要有：1、意意思表示示意思表表示是行行政主體體將產(chǎn)生生、變更更、消滅滅行政法法律關(guān)系系的目的的外化的的過程，也也是法律律效果賴賴以產(chǎn)生生的根據(jù)據(jù)，其所所確定的的權(quán)利義義務(wù)狀態(tài)態(tài)，一般般表現(xiàn)為為具體行行政行為為決定的的主文。該該意思表表示是公公權(quán)力作作用的外外在表現(xiàn)現(xiàn)，具有有既決力力，對(duì)行行政法律律關(guān)系主主體具有有約束力力，不得得作出與與其抵觸觸的行為為，對(duì)其其他機(jī)關(guān)關(guān)來說，則則有義務(wù)務(wù)將該意意思表示示(包括括其所確確定的權(quán)權(quán)利義務(wù)務(wù)狀態(tài)))作為一一個(gè)既定定事實(shí)予予以承認(rèn)認(rèn)，如作作出公權(quán)權(quán)力行為為的事實(shí)實(shí)基礎(chǔ)涉涉及該具具體行政政行為的的，必須須以具體體行政行行為作為為事實(shí)基基礎(chǔ)之一一部或全全部(構(gòu)構(gòu)成要件件)，不不得繞開開具體行行政行為為另行判判斷。例例如在民民事合同同糾紛案案件中，涉涉及企業(yè)業(yè)等當(dāng)事事人民事事行為能能力時(shí)，必必須以企企業(yè)的營營業(yè)執(zhí)照照(作為為行政許許可行為為，頒證證機(jī)關(guān)的的意思表表示為企企業(yè)確定定了經(jīng)營營范圍))作為依依據(jù)，不不得另行行判斷。2、認(rèn)認(rèn)定的事事實(shí)具體行行政行為為是基于于一定事事實(shí)進(jìn)行行法律判判斷的結(jié)結(jié)果，認(rèn)認(rèn)定事實(shí)實(shí)構(gòu)成行行政主體體作出行行政行為為產(chǎn)生法法律效果果的基礎(chǔ)礎(chǔ)，二者者密不可可分，具具有既決決力。這表現(xiàn)現(xiàn)在相對(duì)對(duì)人和利利害關(guān)系系人于救救濟(jì)期限限屆滿后后，不得得對(duì)生效效具體行行政行為為認(rèn)定的的事實(shí)主主張異議議，行政政主體不不得改變變認(rèn)定之之事實(shí)，否否則構(gòu)成成改變具具體行政政行為，其其他國家家機(jī)關(guān)要要受具體體行政行行為認(rèn)定定的事實(shí)實(shí)的拘束束，不得得作相反反判斷等等等。(三))時(shí)間既決力力的時(shí)間間等同于于具體行行政行為為的存續(xù)續(xù)時(shí)間，因因此既決決力的時(shí)時(shí)間要取取決于具具體行政政行為。由由于一般般具體行行政行為為一經(jīng)作作出并送送達(dá)即產(chǎn)產(chǎn)生效力力，故既既決力存存續(xù)的時(shí)時(shí)間原則則上是始始于具體體行政行行為作出出時(shí)，止止于具體體行政行行為被依依法撤銷銷、確認(rèn)認(rèn)無效、廢廢止時(shí);例外外情況下下，對(duì)附附條件的的具體行行政行為為，如所所附條件件為延緩緩條件((停止條條件)，既既決力始始于條件件成就時(shí)時(shí)，止于于具體行行政行為為被撤銷銷、確認(rèn)認(rèn)無效、廢廢止時(shí)，如如所附條條件為解解除條件件，則既既決力始始于具體體行政行行為作出出并送達(dá)達(dá)時(shí)，終終于條件件成就時(shí)時(shí);對(duì)附附期限的的具體行行政行為為，如所所附期限限為延緩緩期限((始期))，則既既決力始始于期限限屆滿，止止于具體體行政行行為被撤撤銷、確確認(rèn)無效效、廢止止時(shí)，如如附解除除期限，則則既決力力始于具具體行政政行為作作出并送送達(dá)時(shí)