發(fā)展規(guī)劃理論方法與實(shí)踐教材

大伙兒好！下面與大伙兒一起探討進(jìn)展規(guī)劃編制的相關(guān)內(nèi)容。要緊有兩部分內(nèi)容，第一部分介紹總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃等三類進(jìn)展規(guī)劃的差不多內(nèi)容，即共性的部分，第二部分要緊講一些這三類規(guī)劃的特征與功能以及如何在規(guī)劃中體現(xiàn)這些特征和功能。

第一部分進(jìn)展規(guī)劃編制的差不多內(nèi)容

在各類進(jìn)展規(guī)劃中，除了主體功能區(qū)規(guī)劃因?yàn)楠?dú)特的功能、明顯不同的技術(shù)分析手段和流程，而使其內(nèi)容有較大的不同外，總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃盡管各有不同的功能、特點(diǎn)，但其差不多的內(nèi)容和要求有其共性。通常均包含了進(jìn)展現(xiàn)狀與形勢分析、總體思路、任務(wù)與舉措、政策措施等四個(gè)方面的要緊內(nèi)容。

第一方面的要緊內(nèi)容----進(jìn)展現(xiàn)狀與形勢分析

深刻分析進(jìn)展環(huán)境及其變化趨勢，是編制好進(jìn)展規(guī)劃的基礎(chǔ)。進(jìn)展條件分析盡管可不能大篇幅地體現(xiàn)在規(guī)劃文本中，但在規(guī)劃前期研究工作中占專門大比重，是構(gòu)成整個(gè)規(guī)劃工作的邏輯起點(diǎn)和動(dòng)身點(diǎn)。

1、上一個(gè)五年規(guī)劃的實(shí)施情況

編制好進(jìn)展規(guī)劃，必須全面總結(jié)上一個(gè)五年規(guī)劃的實(shí)施情況，分析要緊目標(biāo)和任務(wù)的完成情況。在充分確信成績的同時(shí)，也要看到經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展中還存在的問題。

在回憶總結(jié)上一個(gè)五年規(guī)劃實(shí)施情況時(shí)，既要重視定性的分析，也要十分重視進(jìn)行深入的量化分析。圍繞規(guī)劃提出的進(jìn)展指標(biāo)，逐一進(jìn)行測評，確信成就，查找差距，分析緣故。反映上一輪規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，除了以文字進(jìn)行描述外，能夠用表格的形式一目了然地表現(xiàn)，也能夠用專欄的形式靈活地表現(xiàn)。

2、國內(nèi)外進(jìn)展形勢的推斷

首先，分析國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展時(shí)期和差不多特點(diǎn)

分析國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展面臨的有利因素和要緊問題，重點(diǎn)是要科學(xué)推斷和準(zhǔn)確把握進(jìn)展中面臨的新情況、新問題，充分利用各種有利條件，明確需要著力解決的突出矛盾和問題。例如，在國家“十二五”規(guī)劃綱要中，基于對我國現(xiàn)代化建設(shè)所處的時(shí)期的認(rèn)識，認(rèn)為“十二五”時(shí)期是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，仍處于能夠大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。

當(dāng)前，在分析國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展面臨的機(jī)遇條件時(shí)，重點(diǎn)需要把握：一是改革開放將釋放極大的進(jìn)展紅利。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署。二是國內(nèi)需求接著拓展的空間寬敞，我國仍然處于都市化加速推進(jìn)期，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)仍處于不斷提升過程中。三是技術(shù)進(jìn)步的后發(fā)優(yōu)勢仍然存在。在新一輪科技革命的浪潮中，通過實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)進(jìn)展戰(zhàn)略，具備迎頭趕上的極大可能性。

其次，分析國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展面臨的有利因素和要緊問題

在分析經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展存在的要緊問題時(shí)，從全國看，我國進(jìn)展中仍然存在著比較突出的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，要緊是經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境約束強(qiáng)化，投資和消費(fèi)關(guān)系失衡，收入分配差距較大，科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，城鄉(xiāng)區(qū)域進(jìn)展不協(xié)調(diào)，就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存，物價(jià)上漲壓力加大，社會矛盾明顯增多，制約科學(xué)進(jìn)展的體制機(jī)制障礙依舊較多。

具體到一個(gè)地區(qū)，一個(gè)領(lǐng)域，要立足自身的進(jìn)展實(shí)際，清醒認(rèn)識自身進(jìn)展中存在的有待克服的薄弱環(huán)節(jié)。

3、現(xiàn)狀與形勢分析應(yīng)注意的幾個(gè)問題

（1）內(nèi)容簡明

現(xiàn)狀與形勢分析作為進(jìn)展規(guī)劃的重要組成部分，但并不是重點(diǎn)內(nèi)容，也不是最要緊的內(nèi)容，而只是規(guī)劃的輔助內(nèi)容，甚至有個(gè)不的規(guī)劃并不設(shè)這部分內(nèi)容，而直接展開規(guī)劃指導(dǎo)思想、目標(biāo)、任務(wù)等內(nèi)容。因此，其內(nèi)容應(yīng)該突出重點(diǎn)，簡明扼要。

一是篇幅不宜過長，幸免虎頭蛇尾。一般應(yīng)掌握在總文字量的15%以內(nèi)，絕不能超過四分之一。曾經(jīng)看到過一些規(guī)劃文本，現(xiàn)狀與形勢的內(nèi)容十分龐雜，大多是從網(wǎng)上摘來的資料的堆砌，沒有通過自己的篩選和分析推斷，如此的現(xiàn)狀與形勢分析全然起不到應(yīng)有作用，相反，有關(guān)規(guī)劃的思路與任務(wù)等要緊內(nèi)容則十分簡單，讓人對整篇規(guī)劃產(chǎn)生虎頭蛇尾的感受。

二是內(nèi)容不宜過雜，幸免喧賓奪主?，F(xiàn)狀與形勢的分析應(yīng)緊扣規(guī)劃的主題，對現(xiàn)狀作出明確的分析和描述，關(guān)于進(jìn)展面臨的形勢作出準(zhǔn)確的推斷。而一些規(guī)劃往往缺少針對性，現(xiàn)狀分析事無巨細(xì)，作面上的排列，關(guān)于進(jìn)展形勢的分析則從國際到國內(nèi)，從區(qū)域到當(dāng)?shù)兀鱾€(gè)層面作詳細(xì)的分析，關(guān)于某一領(lǐng)域或行業(yè)的分析則從國民經(jīng)濟(jì)總體形勢到其他領(lǐng)域，再到特定領(lǐng)域，常常在外圍繞圈子，進(jìn)行了大量相關(guān)性不強(qiáng)的分析，而關(guān)于與當(dāng)?shù)?，與本領(lǐng)域緊密相關(guān)的內(nèi)容則一筆帶過。存在明顯的為了分析而分析的現(xiàn)象。

三是數(shù)據(jù)不宜過多，幸免自相矛盾。常有一些規(guī)劃，不分青紅皂白，把統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)或統(tǒng)計(jì)報(bào)表上的數(shù)據(jù)簡單地搬到規(guī)劃上，以此來分析和表現(xiàn)現(xiàn)狀，甚至以此來代替現(xiàn)狀分析。結(jié)果并不能講明問題，反而阻礙了分析的準(zhǔn)確性和針對性，不能專門好地突出重點(diǎn)問題和要緊趨勢。有一些規(guī)劃因?yàn)橐脭?shù)據(jù)多，且由于口徑不同，來源不同等緣故，不同的數(shù)據(jù)出現(xiàn)矛盾，更造成分析推斷的失誤。

（2）數(shù)據(jù)可靠

分析現(xiàn)狀和形勢，離不開數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)是現(xiàn)狀分析的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。進(jìn)展規(guī)劃作為政府組織編制并由政府公布的政策文件，引用的數(shù)據(jù)必須真實(shí)可靠。

一是引用官方數(shù)據(jù)。作為分析基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)，首先應(yīng)引用官方公開公布的統(tǒng)計(jì)年鑒、統(tǒng)計(jì)公報(bào)等數(shù)據(jù)，其次可引用政府各部門的內(nèi)部統(tǒng)計(jì)分析資料以及行業(yè)協(xié)會、商會等半官方的統(tǒng)計(jì)分析和研究資料等。

二是注意口徑的一致性。相同的指標(biāo)，由于內(nèi)涵不同、統(tǒng)計(jì)口徑不同，其數(shù)值可能完全不同，甚至相距甚遠(yuǎn)，引用時(shí)必須認(rèn)真鑒不。例如關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)，國內(nèi)外就有專門大的差不，在國外，不同國家其內(nèi)涵也不盡相同。不能簡單地用一個(gè)國家的文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，或文化產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重來衡量一國文化產(chǎn)業(yè)的進(jìn)展情況，并作相互比較。在國內(nèi)，盡管國家出臺了文化產(chǎn)業(yè)分類與統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，但由于各種緣故，一些地點(diǎn)依舊有口徑上的差異，不能簡單照搬和比較。又比如關(guān)于流淌人口的統(tǒng)計(jì)，目前國內(nèi)有兩套數(shù)據(jù)，一套是公安部門的數(shù)據(jù)，另一套是人口部門的數(shù)據(jù)，從各自治理的要求動(dòng)身，兩個(gè)部門關(guān)于流淌人口的理解不一致，統(tǒng)計(jì)對象也不一致，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的不一致，在進(jìn)行進(jìn)展現(xiàn)狀與形勢分析時(shí)必須使用同一套數(shù)據(jù)，幸免因數(shù)據(jù)引用不當(dāng)，導(dǎo)致分析結(jié)果不準(zhǔn)確，而使規(guī)劃產(chǎn)生偏差，阻礙規(guī)劃的質(zhì)量。

（3）分析權(quán)威

現(xiàn)狀與形勢分析必須權(quán)威，必須與國家對大的形勢推斷相吻合，不能以一家之言和學(xué)術(shù)討論作為依據(jù)。

一是以官方正式文件為依據(jù)。各級黨委政府關(guān)于進(jìn)展現(xiàn)狀的評價(jià)和進(jìn)展趨勢的推斷常常會體現(xiàn)在重要會議的決議（決定、意見）、政府工作報(bào)告、總結(jié)等文件中，是進(jìn)展規(guī)劃分析的重要依據(jù)。

二是應(yīng)用專題研究成果。編制各類進(jìn)展規(guī)劃時(shí)，為了使規(guī)劃更加科學(xué)合理，通常會開展一定深度和廣度的前期研究，圍繞著規(guī)劃的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題開展系列研究，這些研究成果是規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)，是作出分析和推斷的重要依據(jù)。

三是在引用其他來源的觀點(diǎn)時(shí)，必須認(rèn)真鑒不，從各種不同的觀點(diǎn)中選擇相對被政府和社會普遍同意的觀點(diǎn)，相對比較成熟的觀點(diǎn)。

四是幸免對規(guī)劃區(qū)外的行政主體作出評價(jià)。進(jìn)展規(guī)劃作為政府的公共政策，將以政府或部門的名義正式向社會公布，一個(gè)地點(diǎn)的規(guī)劃在對現(xiàn)狀進(jìn)行分析時(shí)，應(yīng)幸免關(guān)于其他地點(diǎn)的工作和進(jìn)展情況作出評價(jià)。一些地點(diǎn)為了分析當(dāng)?shù)氐倪M(jìn)展時(shí)期、進(jìn)展成績以及存在的問題，往往與其他地區(qū)作對比研究，從而對其他地區(qū)的進(jìn)展情況作出評價(jià)，盡管從研究的角度看并不存在什么問題，但作為一個(gè)政府公布的文件去評價(jià)另一個(gè)政府的工作成效是十分不妥的，而作出負(fù)面評價(jià)且評價(jià)只代表一家之言、并不客觀的時(shí)候，更是不嚴(yán)肅的。然而，與其他地區(qū)進(jìn)行比較是分析一個(gè)地區(qū)進(jìn)展現(xiàn)狀和特點(diǎn)的一個(gè)重要手段和方法，通常能夠把這些內(nèi)容納入到規(guī)劃研究中去，而不是直接表現(xiàn)在政府公布的規(guī)劃文本中。

（4）前后呼應(yīng)

現(xiàn)狀與形勢分析的目的是為了提出科學(xué)合理的規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和措施，通過分析發(fā)覺存在的問題，一般應(yīng)該在規(guī)劃任務(wù)和舉措中落實(shí)，分析中指出的進(jìn)展趨勢應(yīng)該在指導(dǎo)思想、進(jìn)展目標(biāo)以及任務(wù)措施中得到體現(xiàn)，使現(xiàn)狀與形勢分析與規(guī)劃的主體內(nèi)容相呼應(yīng)。有些問題和趨勢假如確實(shí)無法在規(guī)劃指導(dǎo)思想、規(guī)劃目標(biāo)以及規(guī)劃任務(wù)措施中體現(xiàn)和落實(shí)，至少也應(yīng)該在保障政策中有相應(yīng)的政策措施得到體現(xiàn)。使分析真正發(fā)揮作用，而不是為了分析而分析，與規(guī)劃內(nèi)容相脫節(jié)。

第二方面的要緊內(nèi)容----總體思路

進(jìn)展規(guī)劃的總體思路通常包括指導(dǎo)思想與規(guī)劃目標(biāo)兩部分。

1、指導(dǎo)思想

規(guī)劃指導(dǎo)思想是規(guī)劃的重要內(nèi)容，國家“八五”打算綱要中稱為差不多指導(dǎo)方針，“九五”打算綱要和“十五”打算綱要均稱為指導(dǎo)方針，“十一五”及“十二五”規(guī)劃綱要以及同期的專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃一般均稱作指導(dǎo)思想，盡管名稱不同，但從內(nèi)容上看，差不多上是同一回事。

（1）指導(dǎo)思想在規(guī)劃中的地位和作用

指導(dǎo)思想顧名思義是用于指導(dǎo)規(guī)劃編制的，是規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，是規(guī)劃的靈魂，應(yīng)該體現(xiàn)在規(guī)劃的方方面面，落實(shí)在規(guī)劃的各個(gè)部分。

指導(dǎo)思想是規(guī)劃的核心，其內(nèi)容包括規(guī)劃各部分內(nèi)容的精華，通過規(guī)劃指導(dǎo)思想就能準(zhǔn)確地把握規(guī)劃的差不多要義。

規(guī)劃指導(dǎo)思想決定了規(guī)劃的質(zhì)量，也是推斷規(guī)劃編制水平的標(biāo)志。

從實(shí)際動(dòng)身，提出與時(shí)俱進(jìn)的指導(dǎo)思想，對成功編制規(guī)劃至關(guān)重要?？傮w規(guī)劃的指導(dǎo)思想，需要依照國際環(huán)境的新變化和國內(nèi)進(jìn)展的新要求，緊緊圍繞黨中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展最新的戰(zhàn)略部署，充分體現(xiàn)科學(xué)進(jìn)展、和諧進(jìn)展、全面深化改革的戰(zhàn)略思想，反映全面建成小康社會新要求，依照地區(qū)進(jìn)展的新動(dòng)態(tài)，進(jìn)行深入研究和科學(xué)分析，概況提煉出準(zhǔn)確鮮亮、符合實(shí)際、指導(dǎo)性和號召力強(qiáng)的提法，以體現(xiàn)中長期規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性和前瞻性。

（2）指導(dǎo)思想的要緊內(nèi)容

規(guī)劃指導(dǎo)思想一般應(yīng)包括八個(gè)方面的內(nèi)容。

一是舉起旗幟。也確實(shí)是規(guī)劃必須遵循的大的方向和原則。國家“十一五”規(guī)劃綱要提出“要以鄧小平理論和’三個(gè)代表’重要思想為指導(dǎo)，以科學(xué)進(jìn)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展全局?！眹摇笆濉币?guī)劃綱要提出“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)進(jìn)展觀”，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）提出“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想、科學(xué)進(jìn)展觀為指導(dǎo)”，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》提出“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)進(jìn)展觀”，不僅在國家級的進(jìn)展規(guī)劃中都明確舉起了旗幟，在省市縣級也普遍都有大致相同的表述。充分講明現(xiàn)時(shí)期進(jìn)展規(guī)劃指導(dǎo)思想必須樹立旗幟、明確方向。事實(shí)上，改革開放以來，中國特色社會主義差不多體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展的方方面面，在資源環(huán)境約束更加突出，轉(zhuǎn)型進(jìn)展要求日益迫切的背景下，科學(xué)進(jìn)展觀也正成為一切開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的指南。黨的十八大以后，習(xí)近平總書記發(fā)表了系列重要講話，是新一屆黨委政府治國理政的核心理念與思路，也是規(guī)劃指導(dǎo)思想中必須舉起的重要旗幟。

二是擬定戰(zhàn)略。進(jìn)展規(guī)劃具有戰(zhàn)略性，尤其是總體規(guī)劃，一個(gè)地區(qū)、一個(gè)領(lǐng)域的進(jìn)展戰(zhàn)略必須在進(jìn)展規(guī)劃中體現(xiàn)，首先應(yīng)該在指導(dǎo)思想中明確提出來，并落實(shí)在規(guī)劃的各個(gè)方面。進(jìn)展戰(zhàn)略不是一成不變的，也不是變化無常的，進(jìn)展戰(zhàn)略具有連續(xù)性，重大的戰(zhàn)略是一個(gè)地區(qū)一個(gè)領(lǐng)域進(jìn)展的長期指導(dǎo)方針，必須一屆接一屆持續(xù)堅(jiān)持，一以貫之。面對外部環(huán)境的不斷變化，以及進(jìn)展中出現(xiàn)的新問題新要求，進(jìn)展戰(zhàn)略也應(yīng)適時(shí)作出調(diào)整?！侗本┦袊窠?jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》在指導(dǎo)思想中提出了“全力推動(dòng)人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略”，《浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展第十二個(gè)五年（2011—2015年）規(guī)劃綱要》在指導(dǎo)思想中明確提出了接著全面實(shí)施“八八戰(zhàn)略”和“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”總戰(zhàn)略，既體現(xiàn)了連續(xù)性，又體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)和創(chuàng)新性。

三是明確要求。也確實(shí)是進(jìn)展中應(yīng)該把握的原則或重點(diǎn)。這些原則和重點(diǎn)應(yīng)該在規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)與措施中得到充分體現(xiàn)和落實(shí)。國家“十二五”規(guī)劃綱要中提出了“堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式的主攻方向、堅(jiān)持把科技進(jìn)步和創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式的重要支撐、堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式的全然動(dòng)身點(diǎn)和落腳點(diǎn)、堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式的重要著力點(diǎn)、堅(jiān)持把改革開放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力”等五個(gè)方面的明確要求。

四是設(shè)計(jì)路徑。即達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)、完成規(guī)劃任務(wù)的途徑或必須重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)重要節(jié)點(diǎn)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》中設(shè)計(jì)的進(jìn)展路徑是：“以都市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小都市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)進(jìn)展；以綜合承載能力為支撐，提升都市可持續(xù)進(jìn)展水平；以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化進(jìn)展?jié)摿Α薄！段锪鳂I(yè)進(jìn)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》則提出了“以提高物流效率、降低物流成本、減輕資源和環(huán)境壓力為重點(diǎn)，以市場為導(dǎo)向，以改革開放為動(dòng)力，以先進(jìn)技術(shù)為支撐”這一進(jìn)展路徑。

五是提出任務(wù)。依照進(jìn)展目標(biāo)、進(jìn)展戰(zhàn)略以及進(jìn)展原則等，從戰(zhàn)略層面提出規(guī)劃的要緊任務(wù)。指導(dǎo)思想中提出的要緊任務(wù)是原則性的，是十分簡要的，需要在規(guī)劃的后續(xù)篇章中展開和深化。

六是推出舉措。規(guī)劃舉措是規(guī)劃任務(wù)的細(xì)化和落實(shí)，是有效實(shí)施規(guī)劃的重要手段。在規(guī)劃指導(dǎo)思想中，應(yīng)從戰(zhàn)略層面，從頂層設(shè)計(jì)的角度推出重要的規(guī)劃舉措。與指導(dǎo)思想中的任務(wù)一樣，在指導(dǎo)思想中推出的措施也是原則性的，十分簡要的，需要在規(guī)劃的后續(xù)篇章中展開和深化。

七是描繪目標(biāo)。即到規(guī)劃期末要達(dá)到的總體目標(biāo)。如在國家《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》指導(dǎo)思想中提出了“初步形成網(wǎng)絡(luò)設(shè)施配套銜接、技術(shù)裝備先進(jìn)適用、運(yùn)輸服務(wù)安全高效的綜合交通運(yùn)輸體系，總體適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展和人民群眾出行需要”這一進(jìn)展目標(biāo)。

八是指出意義。指導(dǎo)思想還應(yīng)指出規(guī)劃實(shí)施后，將取得的效果，產(chǎn)生的作用和意義。國家“十二五”規(guī)劃綱要在指導(dǎo)思想中指出，“為全面建成小康社會打下具有決定性意義的基礎(chǔ)”，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》則指出，“為全面建成小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。

（3）擬定指導(dǎo)思想過程中應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問題

做好頂層把握。指導(dǎo)思想是宏觀層面的戰(zhàn)略思維，著眼于從大局、從高處把握進(jìn)展的差不多方向與思路，統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃的各個(gè)方面，具有導(dǎo)向性、綱領(lǐng)性、原則性，忽略細(xì)部細(xì)節(jié)。

內(nèi)容簡潔。用極精練的文字，作出精準(zhǔn)的表達(dá)，幸免篇幅過長而不得要領(lǐng)，內(nèi)容過多而淹沒主題。

真正發(fā)揮指導(dǎo)思想的作用，指導(dǎo)思想必須在制定規(guī)劃目標(biāo)、提出規(guī)劃任務(wù)與措施等方面得到落實(shí)。

循環(huán)調(diào)整，在規(guī)劃編制的全過程中，應(yīng)時(shí)時(shí)對比指導(dǎo)思想的要求，展開相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容的編寫，同時(shí)隨著規(guī)劃研究和編制的深入推進(jìn)，可能出現(xiàn)新的情況和問題，需要對指導(dǎo)思想進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，做到前后一致。

由于各地區(qū)各領(lǐng)域的進(jìn)展條件和進(jìn)展歷史有差異，研究基礎(chǔ)也不同，不可能所有的規(guī)劃指導(dǎo)思想都能包含上述的八個(gè)方面內(nèi)容在實(shí)際規(guī)劃編制中，能夠依照具體情況，有所取舍。如有的領(lǐng)域，由于進(jìn)展的歷史還不長，關(guān)于該領(lǐng)域進(jìn)展的基礎(chǔ)理論研究比較薄弱，一時(shí)還提不出普遍認(rèn)同且具有針對性的進(jìn)展總體目標(biāo)和進(jìn)展戰(zhàn)略，則能夠提出一些進(jìn)展原則和方向代替進(jìn)展的戰(zhàn)略，能夠提出幾個(gè)方面的要緊目標(biāo)代替進(jìn)展的總體目標(biāo)。假以時(shí)日，通過深入的研究和實(shí)踐，或許下一輪規(guī)劃就能提出被廣泛認(rèn)同的進(jìn)展戰(zhàn)略和總體目標(biāo)了。

2、規(guī)劃目標(biāo)

規(guī)劃目標(biāo)包括總體目標(biāo)、要緊目標(biāo)以及具體指標(biāo)。三者關(guān)系能夠概括為總體目標(biāo)分解為要緊目標(biāo)，要緊目標(biāo)量化為具體指標(biāo)?？傮w目標(biāo)是第一層次的目標(biāo)，要緊目標(biāo)是第二層次的目標(biāo)，具體指標(biāo)是第三層次的目標(biāo)。

（1）提出總體目標(biāo)

總體目標(biāo)是定性的，原則性的，通常以一句話高度概括。

規(guī)劃的總體目標(biāo)一般應(yīng)在指導(dǎo)思想中明確表述。而總體目標(biāo)的確定通常通過自上而下提出和自下而上驗(yàn)證兩個(gè)時(shí)期。提出的總體目標(biāo)應(yīng)該恰當(dāng)，需要深入研究，對目標(biāo)從各個(gè)要緊方面進(jìn)行測算驗(yàn)證，即通過努力是能夠?qū)崿F(xiàn)的。

國家總體規(guī)劃綱要提出的進(jìn)展總體目標(biāo)一般是依照黨治國理政的要求、國家的進(jìn)展戰(zhàn)略、人民的期盼等提出的。國家“六五”打算到“九五”打算均提出了到世紀(jì)末人民生活達(dá)到小康水平的總體目標(biāo)，“十一五”到“十二五”則圍繞著全面建設(shè)小康社會提出了進(jìn)展的時(shí)期性目標(biāo)。依照中央十八大提出的兩個(gè)一百年的戰(zhàn)略安排，到2020年的總體目標(biāo)是全面建成小康社會，到本世紀(jì)中葉的總體目標(biāo)是建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。

各地區(qū)各領(lǐng)域的總體目標(biāo)通常也圍繞著國家和領(lǐng)域的總體目標(biāo)結(jié)合當(dāng)?shù)匾约霸擃I(lǐng)域的實(shí)際情況確定。如北京市“十二五”規(guī)劃綱要?jiǎng)t提出了“中國特色世界都市”的進(jìn)展目標(biāo)。《物流業(yè)進(jìn)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》提出了“到2020年，差不多建立布局合理、技術(shù)先進(jìn)、便捷高效、綠色環(huán)保、安全有序的現(xiàn)代物流服務(wù)體系”的總體目標(biāo)。

（2）確定要緊目標(biāo)

總體目標(biāo)需要分降落實(shí)到相關(guān)的重要方面，即依照總體目標(biāo)的要求，提出相關(guān)領(lǐng)域的要緊目標(biāo)。

要緊目標(biāo)在內(nèi)容上應(yīng)該能充分體現(xiàn)總體目標(biāo)，通常采納定性與定量相結(jié)合的方式，并以定性為主。有一些進(jìn)展規(guī)劃由于多種緣故，而未能提出總體目標(biāo)，則要緊目標(biāo)也應(yīng)該涉及該地區(qū)或領(lǐng)域進(jìn)展的各要緊方面。

國家“十二五”規(guī)劃綱要提出了“經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快進(jìn)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展、科技教育水平明顯提升、資源節(jié)約環(huán)境愛護(hù)成效顯著、人民生活持續(xù)改善、社會建設(shè)明顯加強(qiáng)、改革開放不斷深化”等七個(gè)方面的要緊目標(biāo)，覆蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明五大建設(shè)領(lǐng)域?！段锪鳂I(yè)進(jìn)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》將“到2020年，差不多建立布局合理、技術(shù)先進(jìn)、便捷高效、綠色環(huán)保、安全有序的現(xiàn)代物流服務(wù)體系”這一總體目標(biāo)分解為“物流的社會化、專業(yè)化水平進(jìn)一步提升，物流企業(yè)競爭力顯著增強(qiáng)，物流基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)作方式銜接更加順暢，物流整體運(yùn)行效率顯著提高”等幾個(gè)要緊目標(biāo)。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》則提出了“城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化，都市進(jìn)展模式科學(xué)合理，都市生活和諧宜人，城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善”等要緊目標(biāo)，覆蓋了都市化進(jìn)展的各要緊方面。

（3）確定具體指標(biāo)

具體指標(biāo)是要緊目標(biāo)的量化，進(jìn)展目標(biāo)只有量化為具體指標(biāo)后，才可評估、可考核，才能使總體目標(biāo)和要緊目標(biāo)落到實(shí)處。確定具體指標(biāo)包括指標(biāo)項(xiàng)和指標(biāo)值。

約束性與預(yù)期性相結(jié)合。約束性指標(biāo)確實(shí)是政府在公共服務(wù)和涉及公共利益領(lǐng)域?qū)τ嘘P(guān)部門提出的工作要求，政府要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保有關(guān)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。約束性指標(biāo)體現(xiàn)政府職責(zé)，帶有政府向人民承諾的性質(zhì)。預(yù)期性指標(biāo)是政府期望的進(jìn)展目標(biāo)，要緊依靠市場主體的自主行為實(shí)現(xiàn)。自國家“十一五”規(guī)劃綱要首次將規(guī)劃指標(biāo)分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)后，這一做法在不同層級、不同類型的規(guī)劃中普遍得到運(yùn)用。尤其是約束性指標(biāo)更引起政府有關(guān)部門和社會的廣泛關(guān)注。

最終指標(biāo)與過程指標(biāo)相結(jié)合，更加突出最終指標(biāo)。最終指標(biāo)是直接反映進(jìn)展最終成效的指標(biāo)，是規(guī)劃希望達(dá)到的目標(biāo)的量化，因此，是不可或缺的重要指標(biāo)。過程指標(biāo)是反映為達(dá)到最終成效而進(jìn)行的建設(shè)、投入等間接指標(biāo)。為達(dá)到規(guī)劃最終目標(biāo)，有利于規(guī)劃任務(wù)的分解和落實(shí)，設(shè)置一定的過程指標(biāo)是當(dāng)前國情和政府治理的要求。然而，達(dá)到過程指標(biāo)未必一定能達(dá)到規(guī)劃希望達(dá)到的最終成效，即在某些情況下，盡管進(jìn)行了大量的建設(shè)或投入，由于各種緣故，并沒有產(chǎn)生效果，甚至產(chǎn)生負(fù)面的作用，因此，在規(guī)劃中，過程指標(biāo)宜少不宜多，而應(yīng)當(dāng)更加突出最終指標(biāo)，過程指標(biāo)能夠在規(guī)劃任務(wù)的分降落實(shí)方案、年度打算、行動(dòng)打算等推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的工作安排中體現(xiàn)。

關(guān)注指標(biāo)的相互關(guān)系。經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展有其規(guī)律和內(nèi)在聯(lián)系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的變化緊密相關(guān)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的進(jìn)展變化也與進(jìn)展時(shí)期、進(jìn)展水平有緊密關(guān)系，一項(xiàng)指標(biāo)的變化，會引起其他相關(guān)指標(biāo)的一系列變化。切忌因關(guān)注和重視某一方面的進(jìn)展，而不切實(shí)際地一味提高相應(yīng)的指標(biāo)，導(dǎo)致規(guī)劃指標(biāo)不實(shí)而阻礙規(guī)劃實(shí)施，造成重大損失。因此，在確定規(guī)劃指標(biāo)時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，全面分析，在初步確定指標(biāo)后，應(yīng)依照相關(guān)指標(biāo)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性進(jìn)行多維度的驗(yàn)算，提高指標(biāo)的準(zhǔn)確性。

第三方面的要緊內(nèi)容----任務(wù)與舉措

規(guī)劃任務(wù)與舉措是進(jìn)展規(guī)劃的主體部分。是圍繞著實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)而作出的一系列行動(dòng)與制度安排。

1、要緊任務(wù)

（1）按實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的要緊領(lǐng)域提出任務(wù)

規(guī)劃的要緊目標(biāo)通常包括了該規(guī)劃的各要緊領(lǐng)域，即每一項(xiàng)要緊目標(biāo)對應(yīng)著一個(gè)或數(shù)個(gè)要緊領(lǐng)域，為達(dá)到該要緊目標(biāo)，必須在相應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)相應(yīng)的行動(dòng)，即為該領(lǐng)域的要緊任務(wù)?？傮w規(guī)劃的要緊任務(wù)差不多圍繞著五位一體的總體布局展開，即包括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等五個(gè)方面的重點(diǎn)領(lǐng)域的規(guī)劃任務(wù)。依照不同層級、不同地區(qū)，以及不同時(shí)期的特點(diǎn)，又各有不同的重點(diǎn)和布局形式。

在當(dāng)前的一個(gè)時(shí)期，提出總體規(guī)劃的要緊任務(wù)應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

一是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，其目標(biāo)是資源配置最優(yōu)化和宏觀經(jīng)濟(jì)效益最大化。黨的十八大報(bào)告提出，“牢牢把握進(jìn)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)這一堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)行更加有利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的政策措施，強(qiáng)化需求導(dǎo)向，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)健康進(jìn)展，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”。在總體規(guī)劃中，要堅(jiān)持把加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式的主攻方向。

二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域進(jìn)展。我國正處于城鎮(zhèn)化和區(qū)域一體化快速進(jìn)展時(shí)期。在總體規(guī)劃編制中，必須堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，完善城鎮(zhèn)化健康進(jìn)展體制機(jī)制，推動(dòng)大中小都市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合進(jìn)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流淌、深化區(qū)域合作，推進(jìn)區(qū)域良性互動(dòng)進(jìn)展，逐步縮小區(qū)域進(jìn)展差距。

三是生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)在我國總體規(guī)劃中的地位日益凸顯。黨的十八大和十八屆三中全會全面深入地部署了建設(shè)“漂亮中國”，深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境愛護(hù)的體制機(jī)制，以推動(dòng)形成人與自然和諧進(jìn)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

四是科教文化進(jìn)展。強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，重點(diǎn)闡述深化科技體制改革、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)愛護(hù)和運(yùn)用、深化教育領(lǐng)域綜合改革、推動(dòng)社會主義文化大進(jìn)展大繁榮等內(nèi)容。

五是創(chuàng)新和加強(qiáng)社會治理。黨的十八屆三中全會《決定》要求通過深化改革，實(shí)現(xiàn)從社會治理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新。提高社會治理水平，是總體規(guī)劃的重要內(nèi)容，重點(diǎn)是要著眼于維護(hù)最寬敞人民全然利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會進(jìn)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。

六是擴(kuò)大對外開放。對外開放是我國的差不多國策，以開放促改革是我國的一條重要經(jīng)驗(yàn)。擴(kuò)大對外開放，要按照十八屆三中全會提出的，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢，推動(dòng)對內(nèi)對外開放相互促進(jìn)、引進(jìn)來和走出去更好結(jié)合，促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流淌、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競爭新優(yōu)勢，以開放促改革。

七是加快改革攻堅(jiān)步伐。黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出了總體部署和系統(tǒng)謀劃，重點(diǎn)是推進(jìn)六大領(lǐng)域15個(gè)方面的改革任務(wù)。為此，在各地的總體規(guī)劃中，要以中央的精神為指導(dǎo)，緊密結(jié)合本地實(shí)際，圍繞經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，布局經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制改革，強(qiáng)化改革的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)，確立并推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革創(chuàng)新。

（2）按實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的相關(guān)要素和環(huán)節(jié)來提出任務(wù)

除了按實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的要緊領(lǐng)域提出任務(wù)，依照規(guī)劃的不同特點(diǎn)，以及規(guī)劃對象的特點(diǎn)，按實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的相關(guān)要素和環(huán)節(jié)來提出任務(wù)。在一些專項(xiàng)規(guī)劃中普遍采納這種方式。相關(guān)要素和環(huán)節(jié)包括規(guī)劃實(shí)施的相關(guān)主體、要素資源、配套條件、政策環(huán)境等。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》圍繞著“人”這一主體，提出了“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”這一重點(diǎn)任務(wù)，圍繞著“都市”這一主體，提出了“優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高都市可持續(xù)進(jìn)展能力”等任務(wù)，圍繞著“農(nóng)村”這一主體，提出了“推動(dòng)城鄉(xiāng)進(jìn)展一體化”這一重點(diǎn)任務(wù)，圍繞著政策環(huán)境等問題，提出了“改革完善城鎮(zhèn)化進(jìn)展體制機(jī)制”這一重點(diǎn)任務(wù)。

《物流業(yè)進(jìn)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》圍繞著物流業(yè)進(jìn)展的重要環(huán)節(jié)，提出了“大力提升物流社會化、專業(yè)化水平，進(jìn)一步加強(qiáng)物流信息化建設(shè)，推進(jìn)物流技術(shù)裝備現(xiàn)代化，加強(qiáng)物流標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，大力進(jìn)展綠色物流”等要緊任務(wù)，圍繞著物流業(yè)進(jìn)展的領(lǐng)域提出了“推進(jìn)區(qū)域物流協(xié)調(diào)進(jìn)展，積極推動(dòng)國際物流進(jìn)展”等要緊任務(wù)。

《國家差不多公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》則圍繞著差不多公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會保險(xiǎn)、差不多社會服務(wù)、差不多醫(yī)療衛(wèi)生、人口和打算生育、差不多住房保障、公共文化體育、殘疾人差不多公共服務(wù)等公共服務(wù)的各要緊領(lǐng)域提出了相應(yīng)的重點(diǎn)任務(wù)，并就促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域差不多公共服務(wù)均等化，增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力，創(chuàng)新供給模式等重點(diǎn)環(huán)節(jié)提出了相應(yīng)的要緊任務(wù)。

《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》，圍繞著基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)裝備、運(yùn)輸服務(wù)、安全保障和節(jié)約環(huán)保等環(huán)節(jié)和領(lǐng)域提出了相應(yīng)的規(guī)劃任務(wù)。

2、規(guī)劃舉措

（1）內(nèi)涵與作用

規(guī)劃舉措也常稱作重點(diǎn)工程，是為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，完成規(guī)劃提出的重大任務(wù)而推出的重要措施、載體、平臺和抓手，能夠是工程措施、治理措施，也能夠是政策措施。

規(guī)劃舉措是規(guī)劃任務(wù)的細(xì)化和落實(shí)，比規(guī)劃任務(wù)更具體，更強(qiáng)調(diào)可操作。在一些規(guī)劃中，規(guī)劃任務(wù)與措施并沒有明確區(qū)分，統(tǒng)稱為任務(wù)措施，或直接納入到規(guī)劃任務(wù)中。

規(guī)劃舉措?yún)^(qū)不與政策措施。規(guī)劃政策措施是為了使規(guī)劃有效實(shí)施而進(jìn)行的相關(guān)政策設(shè)計(jì)和制度安排，內(nèi)容偏向于要素保障和制度保障。而規(guī)劃舉措則與規(guī)劃任務(wù)緊密相關(guān)，是完成和實(shí)施規(guī)劃任務(wù)的舉措。規(guī)劃政策措施是規(guī)劃舉措順利推進(jìn)的制度保障。

提出規(guī)劃舉措有利于推進(jìn)規(guī)劃任務(wù)的落實(shí)，其作用要緊體現(xiàn)在：細(xì)化和落實(shí)規(guī)劃任務(wù)，增強(qiáng)規(guī)劃的操作性，突出規(guī)劃實(shí)施的重點(diǎn)。

（2）依照要緊任務(wù)提出規(guī)劃舉措

針對規(guī)劃提出的要緊任務(wù)，研究提出推進(jìn)實(shí)施的重點(diǎn)內(nèi)容、形式、方法與具體要求。

《國家差不多公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，關(guān)于差不多公共教育這一領(lǐng)域，提出了“重點(diǎn)鞏固提高九年義務(wù)教育，差不多普及高中時(shí)期教育和學(xué)前一年教育，完善以政府為主導(dǎo)、多種方式并舉的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策，建立健全差不多公共教育服務(wù)體系”等重點(diǎn)任務(wù)。針對這些任務(wù)，規(guī)劃提出了“義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，義務(wù)教育教師隊(duì)伍建設(shè)工程，中等職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)工程，農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程”等規(guī)劃舉措。使前述規(guī)劃任務(wù)的實(shí)施有了更明確和具體的支撐和手段。

（3）將已有的相關(guān)工作措施納入到規(guī)劃舉措中

在實(shí)際規(guī)劃編制過程中，往往在一些領(lǐng)域和地區(qū)差不多推出或正在實(shí)施相關(guān)的行動(dòng)打算或工作措施，又與本規(guī)劃緊密相關(guān)或需要在本規(guī)劃中接著推進(jìn)實(shí)施，在這種情況下，也常常將這些行動(dòng)打算或工作措施納入規(guī)劃，作為規(guī)劃舉措?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》在提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和差不多公共服務(wù)均等化”這一任務(wù)時(shí)，依照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)就業(yè)的意見》（國發(fā)〔2010〕36號），以專欄的形式提出了“農(nóng)民工職業(yè)技能提升打算”這一規(guī)劃舉措。在“提高都市可持續(xù)進(jìn)展能力，優(yōu)化都市空間結(jié)構(gòu)和治理格局，改造提升中心城區(qū)功能”這一任務(wù)時(shí)，依照《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號），以專欄的形式提出了“棚戶區(qū)改造行動(dòng)打算”。

（4）規(guī)劃舉措的表現(xiàn)形式

規(guī)劃舉措在規(guī)劃文本中有多種表現(xiàn)形式，有些規(guī)劃并不明確區(qū)分規(guī)劃任務(wù)與舉措，統(tǒng)稱為任務(wù)與舉措，一些規(guī)劃則以獨(dú)立的形式在規(guī)劃的要緊任務(wù)后提出來。

在《國家“十五”打算綱要》、《服務(wù)業(yè)進(jìn)展“十二五”規(guī)劃》等規(guī)劃中并沒有明確區(qū)分任務(wù)與措施，而是內(nèi)含在要緊任務(wù)中。

《物流業(yè)進(jìn)展中長期規(guī)劃》、《國家環(huán)境愛護(hù)“十二五”規(guī)劃》等規(guī)劃，在要緊任務(wù)后以獨(dú)立成章的形式提出規(guī)劃舉措。

在《國家差不多公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，則在每一項(xiàng)要緊任務(wù)后，緊接著寫推進(jìn)和落實(shí)該項(xiàng)任務(wù)的規(guī)劃舉措（保障工程），即每一重點(diǎn)領(lǐng)域均按“重點(diǎn)任務(wù)、差不多標(biāo)準(zhǔn)、保障工程”展開相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容。

《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)展規(guī)劃》、《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》等規(guī)劃，以專欄的形式比較系統(tǒng)地分布在各要緊任務(wù)章節(jié)中，這些舉措通常是針對該規(guī)劃專門研究提出來的，是規(guī)劃的緊密組成部分。

《國家“十一五”規(guī)劃綱要》、《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》等，以專欄的形式將規(guī)劃舉措有重點(diǎn)地分布在相關(guān)任務(wù)中，這些規(guī)劃舉措通常是引用已有的規(guī)劃和政策并提煉整理，與規(guī)劃內(nèi)容緊密相關(guān)，但能夠相對分離。

第四方面的要緊內(nèi)容----政策措施

規(guī)劃的政策措施是圍繞著保障規(guī)劃實(shí)施而作出的相關(guān)制度安排。重點(diǎn)是體制機(jī)制改革、法制保障、要素保障等相關(guān)內(nèi)容。包括轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及治理，資金、人才、土地等要素方面的保障措施，完善相關(guān)領(lǐng)域自身建設(shè)與治理能力，以及統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、信息等相關(guān)基礎(chǔ)和配套制度方面的保障措施。

1、體制機(jī)制保障

在全面深化改革的背景下，進(jìn)一步完善體制機(jī)制，更好地發(fā)揮政府在地區(qū)和相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)展中的作用，是保障進(jìn)展規(guī)劃實(shí)施的重要措施。

《國家“十一五”規(guī)劃綱要》中提出了“建立健全規(guī)劃實(shí)施機(jī)制”的政策措施，包括“建立分類指導(dǎo)的實(shí)施機(jī)制、調(diào)整和完善經(jīng)濟(jì)政策、健全規(guī)劃治理體制”等幾個(gè)方面。

《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》，針對交通運(yùn)輸體系在區(qū)域間、不同運(yùn)輸方式間和不同運(yùn)輸方式內(nèi)的結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出，各種運(yùn)輸方式之間的有效銜接尚未完全形成，交通運(yùn)輸綜合治理體制改革滯后等問題，在政策措施中提出要“深化體制改革”，加快建立綜合交通運(yùn)輸治理體制；建立跨區(qū)域、跨行業(yè)的綜合交通運(yùn)輸規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營治理新機(jī)制，提高綜合交通運(yùn)輸體系進(jìn)展的質(zhì)量與水平。

《物流業(yè)進(jìn)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》在保障措施中提出，加快推進(jìn)物流治理體制改革，完善各層級的物流政策綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮全國現(xiàn)代物流工作部際聯(lián)席會議作用。

2、法制保障

針對當(dāng)前法制建設(shè)滯后的問題，依照特定領(lǐng)域的特點(diǎn)，加強(qiáng)和完善法制建設(shè)是進(jìn)展規(guī)劃實(shí)施的重要保障措施。

《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》提出加強(qiáng)法制建設(shè)，依照我國綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)新形勢需要，研究修訂鐵路法、公路法、收費(fèi)公路治理?xiàng)l例、鐵路運(yùn)輸安全愛護(hù)條例、海上交通安全法、水路運(yùn)輸治理?xiàng)l例、通用航空飛行管制條例，加快推動(dòng)制定航道法、航空法、空域使用治理?xiàng)l例、天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營治理?xiàng)l例、郵政企業(yè)專營業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定、國防交通法等法律法規(guī)。

《物流業(yè)進(jìn)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》在保障措施中提出，健全物流業(yè)法律法規(guī)體系，抓緊研究制修訂物流業(yè)安全監(jiān)管、交通運(yùn)輸治理和倉儲治理等相關(guān)法律法規(guī)或部門規(guī)章，開展綜合性法律的立法預(yù)備工作，在此基礎(chǔ)上擇機(jī)研究制訂物流業(yè)促進(jìn)方面的法律法規(guī)。

《國家環(huán)境愛護(hù)“十二五”規(guī)劃》在“完善政策措施”中提出，加強(qiáng)環(huán)境愛護(hù)法、大氣污染防治法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法、環(huán)境阻礙評價(jià)法等法律修訂的基礎(chǔ)研究工作，研究擬訂污染物總量操縱、飲用水水源愛護(hù)、土壤環(huán)境愛護(hù)、排污許可證治理、畜禽養(yǎng)殖污染防治、機(jī)動(dòng)車污染防治、有毒有害化學(xué)品治理、核安全與放射性污染防治、環(huán)境污染損害賠償?shù)确煞ㄒ?guī)。

3、要素保障

資金、人才、土地、科技等要素是各地區(qū)、各領(lǐng)域進(jìn)展的重要支撐，是各類進(jìn)展規(guī)劃實(shí)施的重要保障。

《國家差不多公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》針對公共服務(wù)體系建設(shè)中的資金要素，提出健全財(cái)力保障機(jī)制，包括：完善公共財(cái)政預(yù)算，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，拓寬差不多公共服務(wù)資金來源等措施，明確要求各級政府要優(yōu)先安排預(yù)算用于差不多公共服務(wù)，并確保增長幅度與財(cái)力的增長相匹配、同差不多公共服務(wù)需求相適應(yīng)，同時(shí)，從安排中央資金，充分利用國際金融組織貸款等方面提出了相應(yīng)的措施。

《物流業(yè)進(jìn)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》針對物流業(yè)進(jìn)展中的人才要素，提出強(qiáng)化人才培養(yǎng)，著力完善物流學(xué)科體系和專業(yè)人才培養(yǎng)體系，以提高實(shí)踐能力為重點(diǎn)，按照現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)要求，探究形成高等學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校與有關(guān)部門、科研院所、行業(yè)協(xié)會和企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)人才的新模式。完善在職人員培訓(xùn)體系，鼓舞培養(yǎng)物流業(yè)高層次經(jīng)營治理人才，積極開展職業(yè)培訓(xùn)，提高物流業(yè)從業(yè)人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》針對都市化進(jìn)展中的土地要素，提出了創(chuàng)新土地治理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求等措施。

《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》、《國家環(huán)境愛護(hù)“十二五”規(guī)劃》等規(guī)劃均十分重視科技要素，提出了加強(qiáng)科技創(chuàng)新，強(qiáng)化科技支撐等方面的保障措施。

4、治理與建設(shè)保障

針對地區(qū)或特定領(lǐng)域在治理和自身建設(shè)上存在的問題，提出相應(yīng)的政策措施。通常有完善統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、信息等相關(guān)基礎(chǔ)和配套制度等方面。

《國家“十二五”規(guī)劃綱要》提出，加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)測評估，要求“完善監(jiān)測評估制度，加強(qiáng)監(jiān)測評估能力建設(shè)，加強(qiáng)服務(wù)業(yè)、節(jié)能減排、氣候變化、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、房地產(chǎn)等方面統(tǒng)計(jì)工作，強(qiáng)化對規(guī)劃實(shí)施情況跟蹤分析”。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出，健全監(jiān)測評估，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)工作，順應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)展態(tài)勢，建立健全統(tǒng)計(jì)監(jiān)測指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)綜合評價(jià)指標(biāo)體系，規(guī)范統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)制度方法。加快制定城鎮(zhèn)化進(jìn)展監(jiān)測評估體系，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測與跟蹤分析，開展規(guī)劃中期評估和專項(xiàng)監(jiān)測，推動(dòng)規(guī)劃順利實(shí)施。

《物流業(yè)進(jìn)展中長期規(guī)劃（2014—2020年）》提出了加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)工作、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用等政策措施。

第二部分規(guī)劃編制中充分體現(xiàn)各類規(guī)劃的特征與功能

進(jìn)展規(guī)劃中的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃除了前述四個(gè)方面具有共性的內(nèi)容外，在編制中還應(yīng)依照各類規(guī)劃的不同特征和不同功能，在規(guī)劃內(nèi)容上突出各自的重點(diǎn)，更好地發(fā)揮各類規(guī)劃的功能與作用。

（一）各類進(jìn)展規(guī)劃的特征

1、總體規(guī)劃

（1）戰(zhàn)略性

總體規(guī)劃在同級規(guī)劃體系中處于“統(tǒng)領(lǐng)”地位，重點(diǎn)抓住關(guān)系國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展全局的重大戰(zhàn)略問題，突出部署戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略任務(wù)、戰(zhàn)略布局、戰(zhàn)略措施和重大政策。國家總體規(guī)劃是國務(wù)院依照《憲法》和中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展規(guī)劃的《建議》編制的，是對全國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體部署，是組織和動(dòng)員全國人民為共同目標(biāo)而奮斗的宏偉藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)。國家總體規(guī)劃的編制工作始終在黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，各個(gè)部門廣泛參與，集中了社會各界、全國各族人民以及海外僑胞的智慧。

（2）綱領(lǐng)性

總體規(guī)劃具有綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的手段促進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的功能，在國家層面，是國家進(jìn)行宏觀治理的要緊依據(jù)和行動(dòng)綱領(lǐng)，在整個(gè)國家中長期宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控體系中居主導(dǎo)地位，是保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康進(jìn)展的重要保障；在地點(diǎn)層面，是政府履行公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會治理、環(huán)境愛護(hù)等職責(zé)的要緊依據(jù)和行動(dòng)綱領(lǐng)。

（3）綜合性

總體規(guī)劃要緊針對關(guān)系全國或某一地區(qū)進(jìn)展全局，明確戰(zhàn)略意圖、重點(diǎn)任務(wù)、重大布局和重大政策，涉及到工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”的進(jìn)展路徑，以及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的進(jìn)展布局。

針對總體規(guī)劃的特征，在總體規(guī)劃編制中，一是抓住經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展中的重大問題，突出戰(zhàn)略性，二是抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出綱領(lǐng)性，三是抓住經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展的各個(gè)要緊方面，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，突出綜合性。

2、專項(xiàng)規(guī)劃

專項(xiàng)規(guī)劃涉及范圍廣，不同的領(lǐng)域、不同的層級對專項(xiàng)規(guī)劃的深度與廣度存在多樣的要求。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃、環(huán)境愛護(hù)規(guī)劃等都屬于專項(xiàng)規(guī)劃。對要緊由市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如產(chǎn)業(yè)進(jìn)展等，專項(xiàng)規(guī)劃要緊體現(xiàn)出指導(dǎo)性；而要緊由政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，如節(jié)能、環(huán)保等，專項(xiàng)規(guī)劃則體現(xiàn)較強(qiáng)的指令性與約束性。與此同時(shí)，國家級專項(xiàng)規(guī)劃相對更突出“指導(dǎo)性、預(yù)測性、宏觀性”，而市縣級專項(xiàng)規(guī)劃則更加注重“指導(dǎo)性、針對性、約束性和可操作性”。盡管專項(xiàng)規(guī)劃有諸多特征，然而通過對專項(xiàng)規(guī)劃的歷史演進(jìn)與進(jìn)展趨勢進(jìn)行分析，其差不多特征仍能夠歸納為指導(dǎo)性、針對性與操作性。

（1）指導(dǎo)性

專項(xiàng)規(guī)劃的第一個(gè)特征是指導(dǎo)性。打算經(jīng)濟(jì)時(shí)代，專項(xiàng)規(guī)劃是以指令性打算為主的，生產(chǎn)打算、差不多建設(shè)打算、運(yùn)輸打算、物資分配打算等均是中央統(tǒng)籌調(diào)配資源的手段，地點(diǎn)政府、企業(yè)單位的自主空間特不小。改革開放以后，我國逐漸邁向社會主義市場經(jīng)濟(jì)，市場開始發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)作用，市場主體的自主性大大增強(qiáng)，指令性打算在“七五”打算以后就停止了。

“八五”打算以后，專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)性特征逐步凸顯，要緊體現(xiàn)在兩大方面：一是編制專項(xiàng)規(guī)劃的領(lǐng)域日趨嚴(yán)格，編制國家級專項(xiàng)規(guī)劃原則上限于關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展大局、需要國務(wù)院審批和核準(zhǔn)重大項(xiàng)目以及安排國家投資數(shù)額較大的領(lǐng)域。二是專項(xiàng)規(guī)劃對分支領(lǐng)域規(guī)劃有統(tǒng)領(lǐng)作用，如綜合交通專項(xiàng)規(guī)劃，包括鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道等分支領(lǐng)域的子規(guī)劃，子規(guī)劃同意上層專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)。因此，專項(xiàng)規(guī)劃以指導(dǎo)性作為差不多特征。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步提動(dòng)身揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用，而通過專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域的進(jìn)展是發(fā)揮政府作用的一個(gè)重要方面。

在專項(xiàng)規(guī)劃編制中，必須強(qiáng)化規(guī)劃的指導(dǎo)性，一是對各級政府及部門行為的指導(dǎo)，通過規(guī)劃明確政府工作的重點(diǎn)、方向與目標(biāo)；二是對市場主體的指導(dǎo)，通過規(guī)劃為市場提供權(quán)威的分析與預(yù)測，描繪該領(lǐng)域的進(jìn)展愿景，為市場主體自主決策提供必要的支持條件。

（2）針對性

專項(xiàng)規(guī)劃涉及國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展的許多重要領(lǐng)域，每一項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃均針對著某一特定的領(lǐng)域，具有特定的編制要求。依照差不多出版的《“十二五”國家級轉(zhuǎn)型規(guī)劃匯編》（第一輯和第二輯），共收錄國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的“十二五”國家級專項(xiàng)規(guī)劃87個(gè)，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)進(jìn)展、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境、科技教育、社會進(jìn)展等諸多領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域內(nèi)部又有許多細(xì)分領(lǐng)域，如基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域包括綜合交通、港口布局、鐵路、民用機(jī)場、水利進(jìn)展、流域治理等許多方面。

隨著行業(yè)領(lǐng)域的日趨融合以及政府政策的綜合協(xié)調(diào)性要求，開始出現(xiàn)綜合性與專業(yè)性相互銜接的專項(xiàng)規(guī)劃。北京市“十二五”市級規(guī)劃體系編制目錄提出專項(xiàng)規(guī)劃分為“市級綜合專項(xiàng)規(guī)劃”和“市級一般專項(xiàng)規(guī)劃”兩類?！笆屑壘C合專項(xiàng)規(guī)劃”有19個(gè)，包括《北京市“十二五”時(shí)期人文北京進(jìn)展建設(shè)規(guī)劃》、《北京市“十二五”時(shí)期世界都市建設(shè)規(guī)劃》等；“市級一般專項(xiàng)規(guī)劃”有56個(gè)，包括經(jīng)濟(jì)進(jìn)展規(guī)劃、社會進(jìn)展規(guī)劃和都市建設(shè)治理規(guī)劃等，均體現(xiàn)出較強(qiáng)的針對性特征。不管是綜合性依舊專業(yè)性，均是總體規(guī)劃在重點(diǎn)領(lǐng)域的細(xì)化深化，必定會表現(xiàn)出相當(dāng)程度的針對性特征。

除了針對特定的領(lǐng)域，專項(xiàng)規(guī)劃還必須針對該領(lǐng)域進(jìn)展的特定時(shí)期、突出特定重點(diǎn)、解決特定問題。幸免不同領(lǐng)域、不同層級、不同地區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃因缺少針對性而阻礙規(guī)劃功能作用的發(fā)揮。

（3）操作性

專項(xiàng)規(guī)劃是對總體規(guī)劃的細(xì)化和落實(shí)，相關(guān)于總體規(guī)劃，具有更強(qiáng)的操作性。“七五”時(shí)期往常的專項(xiàng)規(guī)劃本身確實(shí)是指令性打算，要求極強(qiáng)的操作性。規(guī)劃體制改革以來，專項(xiàng)規(guī)劃逐步向指導(dǎo)性方向轉(zhuǎn)變，然而在一些特定領(lǐng)域以及行業(yè)、地點(diǎn)規(guī)劃中，操作性仍然特不重要。以《國家環(huán)境愛護(hù)“十二五”規(guī)劃》為例，該專項(xiàng)規(guī)劃對全國“十二五”期間環(huán)境愛護(hù)要緊指標(biāo)規(guī)定了嚴(yán)格的定量約束，使得規(guī)劃執(zhí)行要求極高。依照進(jìn)展規(guī)劃體系對專項(xiàng)規(guī)劃的功能定位，專項(xiàng)規(guī)劃是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域進(jìn)展以及審批、核準(zhǔn)重大項(xiàng)目，安排政府投資和財(cái)政支出預(yù)算的依據(jù)，必定要求具有較強(qiáng)的操作性。

地點(diǎn)政府與經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展進(jìn)展的實(shí)踐聯(lián)系更緊密，更加關(guān)注專項(xiàng)規(guī)劃的操作性。往往在規(guī)劃中落實(shí)到具體的建設(shè)項(xiàng)目，并細(xì)化到建設(shè)項(xiàng)目的開工時(shí)刻、投資規(guī)模、建設(shè)選址、土地指標(biāo)等方面。專項(xiàng)規(guī)劃的操作性不僅體現(xiàn)在具體的建設(shè)項(xiàng)目上，也體現(xiàn)在相關(guān)政策和年度打算的制定上，而越接近基層，對專項(xiàng)規(guī)劃操作性的要求也越高。在轉(zhuǎn)變政府職能，減少專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)量，提高政府執(zhí)行力的背景下，出現(xiàn)了一些專項(xiàng)規(guī)劃向行動(dòng)打算轉(zhuǎn)變的趨勢。

3、區(qū)域規(guī)劃

（1）跨行政區(qū)域

區(qū)域規(guī)劃是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展為對象編制的規(guī)劃是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實(shí)，長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃確實(shí)是典型的區(qū)域規(guī)劃。由于規(guī)劃的區(qū)域具有跨行政區(qū)的特征，區(qū)域規(guī)劃在編制與實(shí)施中需要充分發(fā)揮各地的優(yōu)勢，平衡各地的利益訴求，創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施的機(jī)制，綜合運(yùn)用行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的以及協(xié)商的方法編制和實(shí)施規(guī)劃。

（2）地域空間性

區(qū)域規(guī)劃的對象是一個(gè)特定地域范圍，因此是一項(xiàng)地域空間性特不強(qiáng)的工作。不同區(qū)域的歷史背景、基礎(chǔ)條件、進(jìn)展環(huán)境存在差異，國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展的方向、重點(diǎn)也各不相同。區(qū)域規(guī)劃必須把因地制宜作為差不多動(dòng)身點(diǎn)，發(fā)揮區(qū)域特色優(yōu)勢，結(jié)合區(qū)域進(jìn)展的需要和可能，提出以后區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展的要求、目標(biāo)、任務(wù)和路徑，體現(xiàn)當(dāng)?shù)貙?shí)際。同時(shí)，區(qū)域規(guī)劃還應(yīng)注重區(qū)域內(nèi)的空間布局，關(guān)于規(guī)劃提出的各項(xiàng)重點(diǎn)進(jìn)展領(lǐng)域和任務(wù)，在空間上作出合理安排。

（3）特定目標(biāo)性

區(qū)域規(guī)劃區(qū)不于總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等其他類型進(jìn)展規(guī)劃的一個(gè)突出特點(diǎn)是特定目標(biāo)性。政府為解決某一特定地區(qū)、特定時(shí)期國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展中的某一特定問題，通常以區(qū)域規(guī)劃為手段，給予該區(qū)域?qū)ｉT的歷史使命，通過一系列戰(zhàn)略任務(wù)的布置，完成既定的目標(biāo)，解決特定的問題。如2010年，國務(wù)院為提升長江三角洲地區(qū)整體實(shí)力和國際競爭力、帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，出臺了《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。又如，國家進(jìn)展改革委為積極探究經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)進(jìn)展的新模式，建設(shè)好鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，為我國大江大湖區(qū)域綜合開發(fā)提供良好示范，組織編制了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》。

編制區(qū)域規(guī)劃必須充分認(rèn)識該區(qū)域規(guī)劃的目的意義，緊緊圍繞著特定的規(guī)劃目標(biāo)，幸免規(guī)劃內(nèi)容面面俱到、包羅萬象，而淹沒了規(guī)劃的特定目標(biāo)。

（二）各類規(guī)劃的功能

1、總體規(guī)劃

總體規(guī)劃，即國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展規(guī)劃綱要，包括國家級總體規(guī)劃、省級總體規(guī)劃和市縣級總體規(guī)劃?？傮w規(guī)劃在我國規(guī)劃體系中處于頂層規(guī)劃的地位，是國家或地區(qū)編制專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及制定有關(guān)政策和年度打算的依據(jù)，也是編制城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的重要依據(jù)。總體規(guī)劃的年限一般為五年。

國家和地區(qū)總體規(guī)劃的作用要緊有，一是闡明國家和地區(qū)戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場主體行為；二是規(guī)劃期內(nèi)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展的宏偉藍(lán)圖，是國家和地區(qū)人民群眾共同的行動(dòng)綱領(lǐng)；三是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務(wù)、環(huán)境愛護(hù)等職責(zé)的重要依據(jù)。

作為規(guī)劃體系中的頂層規(guī)劃，總體規(guī)劃要考慮相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)的需要，增加城鎮(zhèn)化、空間開發(fā)強(qiáng)度、耕地保有量、生態(tài)紅線等空間管控方面的指標(biāo),為相關(guān)規(guī)劃、配套政策的制定提供依據(jù)。同時(shí)，總體規(guī)劃應(yīng)優(yōu)化規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃任務(wù)的期限,既要以五年為主,又要考慮更長時(shí)期的遠(yuǎn)景進(jìn)展,做到遠(yuǎn)近結(jié)合，為城鄉(xiāng)、土地、環(huán)保、交通等不同規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)制造條件。

2、專項(xiàng)規(guī)劃

專項(xiàng)規(guī)劃在進(jìn)展規(guī)劃體系中具有特定的功能，它與經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展具有更為直接的聯(lián)系，是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化深化，是政府進(jìn)行重大決策的重要依據(jù)，能夠有效貼近特定行業(yè)、特定地區(qū)老百姓最迫切的進(jìn)展需求，專項(xiàng)規(guī)劃具有特不重要的地位。

（1）專項(xiàng)規(guī)劃反映經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展要求

專項(xiàng)規(guī)劃是進(jìn)展規(guī)劃體系中最能夠緊隨經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展要求，有效滿足特定時(shí)期、特定行業(yè)、特定地區(qū)老百姓生存進(jìn)展需求的規(guī)劃類型，不同五年規(guī)劃期間，專項(xiàng)規(guī)劃涉及的領(lǐng)域也會有較大的區(qū)不?！笆濉逼陂g，國家計(jì)委會同有關(guān)部門編制十大重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，領(lǐng)域包括“城鎮(zhèn)化，人口、就業(yè)及社會保障，科技教育（分為科技、教育、高技術(shù)三部分），生態(tài)建設(shè)與環(huán)境愛護(hù)，水利進(jìn)展，綜合交通體系進(jìn)展，能源進(jìn)展，加入世界貿(mào)易組織提高國際競爭力，信息化進(jìn)展及西部開發(fā)”等。到“十二五”時(shí)期，重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃為18個(gè)，要緊集中在五個(gè)方面：一是推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整；二是加快科技創(chuàng)新；三是強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保；四是突出改善民生；五是深化改革開放。比較來看，“十五”期間更重視基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域建設(shè)，領(lǐng)域相對微觀；而“十二五”則更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式轉(zhuǎn)變，領(lǐng)域相對宏觀?？梢?，專項(xiàng)規(guī)劃必須及時(shí)反映經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展要求，為長期可持續(xù)進(jìn)展提供有力支撐。

（2）專項(xiàng)規(guī)劃是總體規(guī)劃在特定領(lǐng)域的細(xì)化落實(shí)

專項(xiàng)規(guī)劃是總體規(guī)劃指導(dǎo)思想、進(jìn)展目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)在特定領(lǐng)域、特定時(shí)空上的細(xì)化落實(shí)，具有承前啟后的重要地位。與總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性相比，專項(xiàng)規(guī)劃更多地體現(xiàn)在戰(zhàn)術(shù)層面，更聚焦在特定的專業(yè)領(lǐng)域，更強(qiáng)調(diào)操作性，這也就要求專項(xiàng)規(guī)劃在編制過程中必須以總體規(guī)劃為依據(jù)、與同級規(guī)劃進(jìn)行有效銜接，并指導(dǎo)下級規(guī)劃；針對特定領(lǐng)域提出更有針對性和操作性的任務(wù)和對策措施；伴隨著區(qū)域規(guī)劃、總體規(guī)劃空間性特征的增強(qiáng)，專項(xiàng)規(guī)劃在注重經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展特定領(lǐng)域的同時(shí)，也要加強(qiáng)在空間上的細(xì)化和落實(shí)。

（3）專項(xiàng)規(guī)劃是政府項(xiàng)目審批和安排資金的重要依據(jù)

專項(xiàng)規(guī)劃是政府指導(dǎo)該領(lǐng)域進(jìn)展以及審批、核準(zhǔn)重大項(xiàng)目，安排政府投資和財(cái)政支出預(yù)算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)。這些功能作用是關(guān)于專項(xiàng)規(guī)劃整體而言，并非每個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃都具有所有上述功能和作用，而是能夠以其中某些功能為主體。如社會進(jìn)展領(lǐng)域的規(guī)劃，要緊功能是安排政府投資和財(cái)政預(yù)算支出為主；農(nóng)業(yè)、能源、交通、工業(yè)、高技術(shù)等領(lǐng)域涉及需要國家調(diào)控產(chǎn)業(yè)布局、國家核準(zhǔn)項(xiàng)目的領(lǐng)域，要緊功能是重大項(xiàng)目審批核準(zhǔn)，因此也是安排政府投資、財(cái)政預(yù)算支出的依據(jù)。

3、區(qū)域規(guī)劃

區(qū)域規(guī)劃在進(jìn)展規(guī)劃體系中，具有重要的地位，關(guān)于特定地區(qū)的進(jìn)展具有重要意義。區(qū)域規(guī)劃是總體規(guī)劃在特定區(qū)域的細(xì)化和落實(shí)，是編制區(qū)域內(nèi)各級總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的依據(jù)。

（1）區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域進(jìn)展與布局的總體綱領(lǐng)

編制并實(shí)施好區(qū)域規(guī)劃，有利于打破行政區(qū)劃分割，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，統(tǒng)籌安排好區(qū)內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)展、城鄉(xiāng)布局、生態(tài)環(huán)境愛護(hù)等，為區(qū)域進(jìn)展全局和各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益，從而提升區(qū)域整體競爭力。區(qū)域規(guī)劃應(yīng)依照不同區(qū)域的特點(diǎn)和特定的規(guī)劃目標(biāo)，重點(diǎn)加強(qiáng)都市群地區(qū)、總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)開發(fā)或愛護(hù)區(qū)域的研究，強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)外的功能分區(qū)，突出空間資源的配置和布局優(yōu)化。

（2）區(qū)域規(guī)劃是政府進(jìn)行區(qū)域調(diào)控和治理的重要手段

具有彌補(bǔ)市場不足和政府治理死角的雙重功能，是上級政府制定區(qū)域政策的重要依據(jù)，也是區(qū)域內(nèi)相關(guān)政府主體就區(qū)域進(jìn)展相關(guān)重大問題開展協(xié)商的重要依據(jù)，對資源要素的合理分配和各方面關(guān)系的協(xié)調(diào)具有重要作用。市場經(jīng)濟(jì)國家一般對產(chǎn)業(yè)進(jìn)展專門少干預(yù)，但對區(qū)域進(jìn)展則通過區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)控。促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)進(jìn)展，必須強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃在進(jìn)展規(guī)劃體系中的地位和作用，兼用市場機(jī)制、行政手段和不同行政主體之間的協(xié)商對話方法，研究提出區(qū)域協(xié)調(diào)進(jìn)展的路徑、體制機(jī)制和政策措施。

主體功能區(qū)規(guī)劃第一講

下面我們將用三講的時(shí)刻，來探討主體功能區(qū)規(guī)劃的相關(guān)問題，第一講是：主體功能區(qū)概念和內(nèi)涵特征

第一部分主體功能區(qū)的提出

黨的十六屆五中全會通過的中央“十一五”規(guī)劃《建議》首次提出“各地區(qū)要依照資源環(huán)境承載能力和進(jìn)展?jié)摿?，按照?yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的不同要求，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評價(jià)指標(biāo)，逐步形成各具特色的區(qū)域進(jìn)展格局”。這是我們國家第一次提出主體功能區(qū)的理念。

國家“十一五”規(guī)劃《綱要》第二十章全章闡述了推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要緊任務(wù)，提出依照資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮以后我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。

在第四十八章中明確要求“編制全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、進(jìn)展方向和區(qū)域政策?！币月鋵?shí)“十一五”規(guī)劃建議。

依照全國“十一五”規(guī)劃，國務(wù)院組織國家發(fā)改委牽頭開展了主體功能區(qū)相關(guān)工作。

2006年10月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》，成立了以國家發(fā)改委主任為組長的全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并要求《全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃（草案）》在2007年年底前編制完成。

國家發(fā)改委辦公廳下發(fā)了《關(guān)于開展省級層面主體功能區(qū)劃基礎(chǔ)研究工作的通知》，確定浙江、江蘇、遼寧、河南、湖北、重慶、新疆、云南為試點(diǎn)省份，先行開展省級層面主體功能區(qū)劃基礎(chǔ)研究工作。

2007年，國務(wù)院正式下發(fā)了《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，文件明確了開展主體功能區(qū)規(guī)劃的意義、指導(dǎo)思想、編制任務(wù)和進(jìn)度要求，國家和省級層面的主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作正式啟動(dòng)。

2010年12月21日，國務(wù)院正式公布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。

第二部分主體功能區(qū)內(nèi)涵

主體功能區(qū)是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿Φ?，按照區(qū)域分工和協(xié)調(diào)進(jìn)展的原則，將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元與規(guī)劃區(qū)域。

“主體功能”是指一個(gè)地區(qū)承擔(dān)的要緊功能，或者是進(jìn)展經(jīng)濟(jì)，或者是愛護(hù)環(huán)境，或者是其他功能。

“主體功能”決定了區(qū)域的空間屬性和進(jìn)展方向，是區(qū)域主體功能區(qū)的核心與靈魂。

那個(gè)地點(diǎn)之因此標(biāo)明“主體功能”，是因?yàn)樵谝粋€(gè)主體功能區(qū)內(nèi)，其功能是多元的，是綜合的。除了要緊功能，還有輔助功能、次要功能。如長江三角洲地區(qū)，作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，都市密集，交通發(fā)達(dá)，人口素養(yǎng)較高，是我國重要的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，其持續(xù)快速進(jìn)展關(guān)于長江流域，乃至我國整體經(jīng)濟(jì)進(jìn)展都有著重要的意義。除了經(jīng)濟(jì)輻射功能之外，其內(nèi)部土地緊張、環(huán)境惡化等問題也應(yīng)重視，即生態(tài)功能等。正如可持續(xù)進(jìn)展在區(qū)域?qū)用娴穆鋵?shí)形成區(qū)域可持續(xù)進(jìn)展，從而使可持續(xù)進(jìn)展從理論走向?qū)嵺`一樣，主體功能區(qū)在空間的落實(shí)，形成區(qū)域主體功能區(qū)，促進(jìn)主體功能區(qū)從理論走向?qū)嵺`。

主體功能區(qū)內(nèi)涵豐富，如何理解主體功能區(qū)，把握事實(shí)上質(zhì)和主旨，關(guān)于全面落實(shí)科學(xué)進(jìn)展觀，實(shí)現(xiàn)我國全面協(xié)調(diào)可持續(xù)進(jìn)展有著重要的阻礙。關(guān)于主體功能區(qū)的差不多內(nèi)涵把握，應(yīng)注意如下幾點(diǎn)：

1、主體功能區(qū)劃分依據(jù)

資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿仁侵黧w功能區(qū)發(fā)揮主體功能的重要基礎(chǔ)，也是對區(qū)域進(jìn)行主體功能定位的基礎(chǔ)。因此，區(qū)域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿Φ木C合評判構(gòu)成主體功能區(qū)劃分的科學(xué)依據(jù)。

2、主體功能區(qū)強(qiáng)調(diào)主體功能

那個(gè)地點(diǎn)所講的“功能”指自然或社會事物關(guān)于人類生存和社會進(jìn)展所具有的價(jià)值與作用。功能區(qū)指依照區(qū)域資源條件與環(huán)境狀況，考慮資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)展?jié)摿Γ诓煌瑓^(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為特定功能定位類型的一種空間單元。劃分功能區(qū)是國際上國土開發(fā)和空間管治的通行做法。主導(dǎo)功能是在某一地域多種功能并存的情況下，按照區(qū)域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿?，考慮自然屬性、開發(fā)利用現(xiàn)狀及社會經(jīng)濟(jì)需求,通過功能重要性排序，確定的首位功能、主導(dǎo)功能。主體功能區(qū)強(qiáng)調(diào)主體功能，強(qiáng)調(diào)自己最重要的一面。

3、主體功能區(qū)是客觀與主觀的矛盾統(tǒng)一

任何區(qū)域，均具有自己的特色與優(yōu)勢，也有自己的不足與問題，尤其是基于比較優(yōu)勢和絕對優(yōu)勢，任何區(qū)域在與其他區(qū)域競爭、合作的過程中，逐漸形成自己在更大區(qū)域體系中的地位分工和角色定位，即逐漸形成自己的主體功能。同時(shí)，受到自然、行政、經(jīng)濟(jì)、歷史等因素的綜合阻礙，這一主體功能區(qū)具有特定的范圍，因此，主體功能區(qū)形成與存在具有一定的客觀性。另一方面，主體功能區(qū)是區(qū)域開展主體功能區(qū)劃的結(jié)果，對主體功能區(qū)的主體功能和區(qū)域范圍的確定具有主觀性。不僅資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿ψ璧K主體功能區(qū)的主體功能和區(qū)域范圍的確定，而且，區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)展時(shí)期、國家宏觀政策、區(qū)域進(jìn)展沖動(dòng)等也會阻礙。

4、主體功能區(qū)是靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的矛盾統(tǒng)一

區(qū)域具有一定的穩(wěn)定性，在特定的時(shí)刻尺度內(nèi)，某一主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿哂幸欢ǖ姆€(wěn)定性，因此，建立在資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿A(chǔ)上的主體功能和區(qū)域范圍也具有穩(wěn)定性，從而使主體功能區(qū)表現(xiàn)出靜態(tài)性。另一方面，隨著地域自然條件和社會人文因素的變化，資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿﹄S之改變，主體功能和區(qū)域范圍也相應(yīng)改變，主體功能區(qū)又表現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性。

5、主體功能區(qū)體現(xiàn)適度非均衡進(jìn)展的理念

不同類型的主體功能區(qū)資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和進(jìn)展?jié)摿Σ煌?。其進(jìn)展目標(biāo)、進(jìn)展速度等也不同。整體而言，優(yōu)化開發(fā)區(qū)是領(lǐng)先進(jìn)展，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是快速進(jìn)展，限制開發(fā)區(qū)是適度進(jìn)展，禁止開發(fā)區(qū)是生態(tài)進(jìn)展。區(qū)域比較優(yōu)勢要求適度非均衡進(jìn)展，進(jìn)而通過區(qū)域合作與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)進(jìn)展和共同進(jìn)展。

第三部分主體功能區(qū)相關(guān)概念

1、開發(fā)

原義是指以荒地、礦山、森林、水力等自然資源為對象進(jìn)行勞動(dòng)，以達(dá)到利用目的的活動(dòng)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中，開發(fā)的含義差不多大大擴(kuò)展。一切改變原始狀態(tài)、自然景觀的活動(dòng)都稱為開發(fā)。如住宅區(qū)的建設(shè)、人才的發(fā)覺，以及新技術(shù)的發(fā)明，也稱為開發(fā)。主體功能區(qū)中優(yōu)化、重點(diǎn)、限制、禁止開發(fā)區(qū)域中的開發(fā)，特指以陸地國土空間為對象，以集聚人口和經(jīng)濟(jì)為目的，大規(guī)模、高強(qiáng)度推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的活動(dòng)。

開發(fā)不等于進(jìn)展。進(jìn)展是事物由小到大，由簡單到復(fù)雜，由低級到高級的變化。開發(fā)是促成進(jìn)展的手段，進(jìn)展是開發(fā)的結(jié)果。合理的開發(fā)會促進(jìn)各個(gè)方面的進(jìn)展，無序的開發(fā)會阻礙進(jìn)展甚至引發(fā)倒退。就工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)活動(dòng)而言，從國土空間的角度觀看，是由農(nóng)業(yè)空間轉(zhuǎn)化為都市化空間的過程；從人口角度觀看，是就業(yè)從以農(nóng)業(yè)為主、居住以農(nóng)村為主，轉(zhuǎn)為就業(yè)以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主、居住以都市為主的過程。就一些生態(tài)脆弱地區(qū)而言，限制不合理的開發(fā)活動(dòng)，減少或幸免對大自然的干擾，保障生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為其他地區(qū)提供清潔的水源、清新的空氣，確實(shí)是進(jìn)展。

2、主體功能

一定的國土空間具有多種功能，但必有一種功能居于要緊地位、發(fā)揮要緊作用，那個(gè)功能確實(shí)是主體功能。就一定空間單元提供產(chǎn)品的類不而言，要么是以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，要么是以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，要么是以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能。

主體功能并不排斥其他功能，但若主次不分也會帶來不良后果。在生態(tài)空間，若把提供農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)作主體功能，把提供生態(tài)產(chǎn)品當(dāng)作次要功能，就會損害提供生態(tài)產(chǎn)品的能力；在農(nóng)業(yè)空間把提供工業(yè)品作為主體功能，把提供農(nóng)產(chǎn)品作為次要功能，就會損害提供農(nóng)產(chǎn)品的能力等等。近年來開展的退耕還林、退牧還草、退耕還湖，在一定意義上確實(shí)是將以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的區(qū)域，調(diào)整或修復(fù)為以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的區(qū)域。

3、主體功能區(qū)

劃分主體功能區(qū)要緊考慮水土資源承載能力、生態(tài)狀況，環(huán)境容量、區(qū)位特征、經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平、人口集聚狀況、參與國際分工的程度以及軍事的、歷史的、民族的因素等。

主體功能區(qū)能夠從不同的角度來定義。

從開發(fā)方式上，能夠定義為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四類。

從開發(fā)內(nèi)容上，能夠定義為以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的都市化地區(qū)，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等。

從層級上，能夠分為國家層面和省級層面。從那個(gè)意義動(dòng)身，以提供某類特定產(chǎn)品為主體功能，以提供其他產(chǎn)品為輔助和次要功能的空間單元，確實(shí)是主體功能區(qū)。

4、優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止開發(fā)

指的是針對不同區(qū)域的特點(diǎn)，采取的不同開發(fā)方式。如前所述的開發(fā)，特指大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，而不是資源開發(fā)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、人才開發(fā)、科技開發(fā)等，更不等于進(jìn)展。

優(yōu)化開發(fā)是指國土開發(fā)密度差不多較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域，要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位。

重點(diǎn)開發(fā)是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域，要充實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群進(jìn)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。

限制開發(fā)是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域，要堅(jiān)持愛護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點(diǎn)狀進(jìn)展，因地制宜進(jìn)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境愛護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移。

禁止開發(fā)是指依法設(shè)立的各級、各類自然文化資源愛護(hù)區(qū)域以及其他需要專門愛護(hù)的區(qū)域，要依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性愛護(hù)，操縱人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動(dòng)。

限制開發(fā)和禁止開發(fā)，是限制或禁止對一定國土空間實(shí)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，是為了保障其主體功能，保持并提高其提供農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品的能力。優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)，差不多上針對提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品這一主體功能的，區(qū)不是開發(fā)方式有所不同。

優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)，差不多上相對的。相對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域由于土地、水、環(huán)境、開發(fā)強(qiáng)度要比優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要小，因此要加大開發(fā)力度；相關(guān)于限制開發(fā)區(qū)域，其生態(tài)條件較好，生態(tài)重要性不是專門高，因此以后要承擔(dān)集聚人口的功能，為此就要集聚經(jīng)濟(jì)、制造更多就業(yè)崗位。

優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)，不是一成不變的。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，今后隨著開發(fā)強(qiáng)度的提高，有些可能變成優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，限制開發(fā)區(qū)域可能變成禁止開發(fā)區(qū)域。

5、開發(fā)強(qiáng)度

國土開發(fā)強(qiáng)度是指經(jīng)濟(jì)、人口活動(dòng)消耗的國土資源占總國土資源的比例，具體定義為非農(nóng)經(jīng)濟(jì)與人口活動(dòng)所占用的國土面積（即建設(shè)用地面積）占國土面積的比例。

開發(fā)強(qiáng)度是優(yōu)化、調(diào)整空間結(jié)構(gòu)最重要的指標(biāo)。各類主體功能區(qū)都必須嚴(yán)格操縱開發(fā)強(qiáng)度，防止工業(yè)化都市化對耕地和綠色生態(tài)空間的過度侵蝕，保證絕大部分國土作為保障生態(tài)安全和農(nóng)產(chǎn)品供給安全的空間。

6、生態(tài)產(chǎn)品

生態(tài)產(chǎn)品特指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、維護(hù)良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新空氣、清潔水源、宜人氣候和舒適環(huán)境等。生態(tài)產(chǎn)品同農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品一樣，差不多上人類生存進(jìn)展所必需的產(chǎn)品。

推進(jìn)形成主體功能區(qū)，必須確立生態(tài)產(chǎn)品的概念。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品，要緊表現(xiàn)為汲取二氧化碳，制造氧氣，涵養(yǎng)水源，保持水土，凈化水質(zhì)，防風(fēng)固沙，調(diào)節(jié)氣候，清潔空氣，減少噪音，吸附粉塵，愛護(hù)生物多樣性，減輕洪澇災(zāi)難等的能力。

第四部分主體功能區(qū)規(guī)劃的特征

主體功能區(qū)規(guī)劃是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、約束性的規(guī)劃。

1、基礎(chǔ)性

主體功能區(qū)規(guī)劃是基于國土空間的資源稟賦、環(huán)境容量、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度、以后進(jìn)展?jié)摿Φ纫蛩仃P(guān)于國土空間開發(fā)的分工定位和布局，是宏觀層面制定國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是微觀層面進(jìn)行項(xiàng)目布局、城鎮(zhèn)建設(shè)和人口分布的基礎(chǔ)。

2、戰(zhàn)略性

主體功能區(qū)規(guī)劃是在區(qū)域進(jìn)展總體戰(zhàn)略框架背景下，對國土空間開發(fā)進(jìn)行的戰(zhàn)略性謀劃，進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)和人口的分布格局，引導(dǎo)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)合理布局，是一項(xiàng)關(guān)系國土開發(fā)全局、涉及全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化建設(shè)長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性規(guī)劃。

3、約束性

主體功能區(qū)規(guī)劃是由中央關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展五年規(guī)劃《建議》提出，并由人大通過的國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展五年規(guī)劃《綱要》確定的要緊任務(wù)，其規(guī)劃文本一旦通過以后，具有法律效應(yīng)，在規(guī)范空間開發(fā)秩序、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)進(jìn)展和基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面對市場主體和政府自身的行為都具有一定約束性。

第五部分黨中央國務(wù)院重大報(bào)告文件有關(guān)主體功能區(qū)內(nèi)容

2007年10月15日黨的“十七大”報(bào)告中三次提及“主體功能區(qū)”。

一是在“實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求”中提到：“……城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)進(jìn)展機(jī)制和主體功能區(qū)布局差不多形成……”。

二是在“促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快進(jìn)展”部分中提到：“（五）推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)進(jìn)展，優(yōu)化國土開發(fā)格局?！訌?qiáng)國土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局。”

三是在“（七）深化財(cái)稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系”中寫道：“圍繞推進(jìn)差不多公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系……”。

2007年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中又進(jìn)一步闡述了主體功能區(qū)，要求推進(jìn)形成主體功能區(qū)，全面落實(shí)科學(xué)進(jìn)展觀。

2010年10月18日，黨的十七屆五中全會審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出了“實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”，闡述了優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的識不特征，并明確提出“差不多形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律法規(guī)、政策和規(guī)劃體系，完善績效考核方法和利益補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位推進(jìn)進(jìn)展”。

2012年11月18日，黨的“十八大”又三次提及主體功能區(qū)。其一，在全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)中提到“——資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)取得重大進(jìn)展。主體功能區(qū)布局差不多形成，資源循環(huán)利用體系初步建立。單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗和二氧化碳排放大幅下降，要緊污染物排放總量顯著減少。森林覆蓋率提高，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性增強(qiáng)，人居環(huán)境明顯改善?！?/p>

其二，在加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式中提到：“（一）全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革。……加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地點(diǎn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)差不多公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地點(diǎn)稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度……”。

其三，在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中提到：“（一）優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，必須珍惜每一寸國土。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，操縱開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位進(jìn)展，構(gòu)建科學(xué)合理的都市化格局、農(nóng)業(yè)進(jìn)展格局、生態(tài)安全格局……”。

十八屆三中全會決定也在加快生態(tài)文明制度建設(shè)中提出：“劃定生態(tài)愛護(hù)紅線。堅(jiān)決不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)愛護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)進(jìn)展，建立國家公園體制。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?。對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核?！?/p>

主體功能區(qū)規(guī)劃第二講

主體功能區(qū)規(guī)劃的地位、任務(wù)和內(nèi)容

第一部分主體功能區(qū)規(guī)劃的地位

主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、都市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境愛護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的差不多依據(jù)。同時(shí)，編制主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施治理等方面做好銜接工作。

第二部分主體功能區(qū)規(guī)劃的層級

結(jié)合我國行政區(qū)劃和長期進(jìn)展取向，主體功能區(qū)規(guī)劃要緊兩個(gè)層面上展開，即國家層面、省（自治區(qū)、直轄市）層面。市縣級可結(jié)合各地實(shí)際情況編制規(guī)劃或?qū)嵤┓桨浮?/p>

國家層面主體功能區(qū)規(guī)劃由中央會同省級確定，注重宏觀性、導(dǎo)向性、戰(zhàn)略性，明確以縣級行政區(qū)為差不多單元的四類主體功能區(qū)，不一定要全覆蓋。

省（自治區(qū)、直轄市）級主體功能區(qū)規(guī)劃，要既體現(xiàn)對國家層面的落實(shí)，又對市縣有一定指導(dǎo)作用，是承上啟下的層面，也是主體功能區(qū)規(guī)劃從理論走向?qū)嵺`的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由省級會同市縣確定，劃分相應(yīng)的主體功能區(qū)，差不多單元為縣級或部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)，空間范圍原則上應(yīng)全覆蓋。

市縣級功能區(qū)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨戈P(guān)鍵在落實(shí)，要在省級層面基礎(chǔ)上，由省級指導(dǎo)，市縣具體確定，并做好功能區(qū)劃分，尤其要做好相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、基礎(chǔ)設(shè)施等空間規(guī)劃，以落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃。

第三部分主體功能區(qū)規(guī)劃的要緊任務(wù)

（一）全國主體功能區(qū)規(guī)劃

國家層面主體功能區(qū)規(guī)劃要從國家整體戰(zhàn)略動(dòng)身，針對國土開發(fā)中的要緊矛盾和焦點(diǎn)問題，突出宏觀性和戰(zhàn)略性，對阻礙力廣泛、主體功能突出的區(qū)域進(jìn)行區(qū)域范圍適度的功能區(qū)劃分。

（二）省級主體功能區(qū)規(guī)劃

省級層面主體功能區(qū)規(guī)劃在國家層面主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照國家確定的主體功能區(qū)劃分原則，從本地區(qū)實(shí)際動(dòng)身，會同市縣政府確定省級層面的主體功能區(qū)。

（三）市縣功能區(qū)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?/p>

縣（市、區(qū)）層面主體功能區(qū)規(guī)劃既是省級層次主體功能區(qū)落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，也是新時(shí)期進(jìn)行都市管治的重要依據(jù)。縣（市、區(qū)）層面主體功能區(qū)作為基礎(chǔ)層面，要緊在落實(shí)、在實(shí)踐、在管治。在國家或省級層面確定的本市主體功能定位的前提下，對轄區(qū)內(nèi)的國土空間進(jìn)行具體的功能區(qū)劃分，劃定轄區(qū)內(nèi)各類功能區(qū)的“紅線”，如城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間等。進(jìn)而依照各功能區(qū)的定位，規(guī)范開發(fā)時(shí)序，把握開發(fā)強(qiáng)度，審批開發(fā)項(xiàng)目。

第四部分主體功能區(qū)規(guī)劃編制的要緊原則

編制主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該遵循以下原則：

堅(jiān)持以人為本，引導(dǎo)人口與經(jīng)濟(jì)在國土空間合理、均衡分布，逐步實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有