多委托視角下行政監(jiān)察論文

多委托視角下行政監(jiān)察論文一、分析框架：多委托關(guān)系公共政策或政策制定與執(zhí)行包含著私人部門中典型的委托關(guān)系問題［4］，不過，在一個政府機構(gòu)中消除偷懶現(xiàn)象的困難遠遠超出了標(biāo)準(zhǔn)的委托人—人理論所牽涉的范圍［5］191。與私人部門相比，多項任務(wù)委托和多個委托人在公共部門更為常見。作為政治委托關(guān)系，政治人要承當(dāng)多種任務(wù)，政治委托人的多元化以及政治人之間的利益競爭促使人對這些任務(wù)的重視程度不一，主要視其效率作用而定。詳細(xì)而言，公共部門中的多委托關(guān)系主要表現(xiàn)為三個層面?！惨弧扯辔腥岁P(guān)系層面一般而言，多委托人是公共部門委托關(guān)系中的常見現(xiàn)象而非例外。在中央政府和地方政府的多重委托關(guān)系中，位于每個層級的地方官員實際上面臨著多個委托人的約束。這些委托人在價值觀念、目的導(dǎo)向和鼓勵能力等方面存在差異，相互間的影響力也不同，這些因素都會影響人感遭到的鼓勵強度及其行為選擇。此時，人將面臨較為困難的選擇，即應(yīng)該優(yōu)先知足和回應(yīng)哪位或哪些委托人的利益需求，對該委托人需求的知足又會對其他委托人以及本身的利益產(chǎn)生何種影響?？傮w而言，在這種多委托人的委托關(guān)系中，委托人的目的、利益追求、控制的資源以及提供的誘因等都會對人的行為產(chǎn)生影響，鼓勵誘因無疑是其中最為根本的推動因素?！捕扯嗳蝿?wù)關(guān)系層面除了多委托人的委托關(guān)系以外，中央政府和地方政府間還構(gòu)成了一種多任務(wù)的委托關(guān)系。地方政府承當(dāng)著中央政府委托的諸如經(jīng)濟發(fā)展、治安和環(huán)保等諸多任務(wù)，這些任務(wù)要么相互競爭，要么相互互補，任務(wù)的履行會產(chǎn)生不同程度的外部性。因而，人對任務(wù)的選擇也面臨與多委托人關(guān)系中類似的選擇，即哪種或哪些任務(wù)應(yīng)該在人的行為選擇集中處于優(yōu)先地位，在分配努力程度、資源等方面得到更為優(yōu)先的考慮。在精心計算的基礎(chǔ)上，人對委托事項的態(tài)度會隨著任務(wù)提供的鼓勵信號的差異而有所不同?！踩扯嗳岁P(guān)系層面在中央政府和地方政府之間的委托關(guān)系鏈條中，地方政府及其層級內(nèi)的人首先是作為中央政府的人而存在的。因而，這種委托關(guān)系首先可以以看作是一種“一對多〞的委托關(guān)系。在這種多人的委托關(guān)系中，人之間存在“競爭〞和“合作〞兩種關(guān)系。這種競爭或合作關(guān)系對中央政府和地方政府間信息不對稱的影響是多方面的。一方面，人間的競爭有助于提高中央政府和地方政府間的信息透明度，那些在競爭中處于劣勢的人或許會有目的性地向中央政府透露某些信息，尤其是不利于競爭對手的信息，使中央政府能夠更清楚地把握政策信息。然而，這種競爭不利于培養(yǎng)合作行為，為每個競爭者提供了從事毀壞性活動的內(nèi)在鼓勵，這種毀壞性活動給競爭對手造成的毀壞力要高于對本人的影響［6］。另一方面，人間的合作則可能進一步扭曲信息，合謀的人都盡量向中央政府傳遞有利于本人的信息，中央政府很難辨別出信息傳遞中的“干擾〞因素。二、行政監(jiān)察組織窘境的表象〔一〕多委托人視角下的行政監(jiān)察窘境：有限的自主性對于行政監(jiān)察機構(gòu)而言，中央政府和地方政府構(gòu)成了需要其負(fù)責(zé)、匯報工作的委托人。與中央政府的“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)〞相比，地方政府能通過資源分配、人事安排等方式對行政監(jiān)察機構(gòu)施加更具本質(zhì)性的影響，成為影響其利益的關(guān)鍵委托人。重建之后，行政監(jiān)察機構(gòu)于是知足于以一種消極、被動的方式來履行行政監(jiān)察職能，時任監(jiān)察部部長的尉健行對地方監(jiān)察業(yè)務(wù)的開展情況并不滿意，以為“行政監(jiān)察機構(gòu)施行監(jiān)察的范圍僅限于極少數(shù)遭到檢舉揭露的干部，而對于絕大多數(shù)行政機關(guān)工作人員履行職責(zé)、廉潔奉公的情況卻了解不多〞［7］276。與此同時，作為委托人的地方政府也以猜疑的態(tài)度對待行政監(jiān)察機構(gòu)，即便后者處于其庇護之下，唯恐其“腳踏兩只船〞，向中央政府“打小報告〞，暴露地方政府的不良行政行為。行政監(jiān)察工作自然也就難以得到地方政府的重視和支持，“一些地方和單位監(jiān)察工作擺不上領(lǐng)導(dǎo)的議事日程，得不到應(yīng)有的重視和支持；辦案中調(diào)查取證難、處理難〞［7］216。行政監(jiān)察機構(gòu)對地方政府的依附，意味著中央政府通過行政監(jiān)察來調(diào)控地方政府行為的意圖難以落實，作為委托人的中央政府必須采取新的策略來引導(dǎo)行政監(jiān)察機構(gòu)的行為。經(jīng)過較長時間醞釀，中央政府改組了行政監(jiān)察機構(gòu)，1993年5月開場推行合署辦公的紀(jì)委監(jiān)察體制，實行“一套人馬、兩塊牌子、兩項職能〞。合署辦公體制雖然是在精簡機構(gòu)的改革背景下被引入的，但是從委托關(guān)系角度來看，合署辦公體制本質(zhì)上增加了行政監(jiān)察機構(gòu)面對的委托人，即“監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子要根據(jù)紀(jì)委常委會的統(tǒng)一部署，結(jié)合政府工作，研究和確定監(jiān)察工作的重點〞。合署辦公后的行政監(jiān)察機構(gòu)雖然仍屬于政府序列，行政監(jiān)察人員卻被納入了的機關(guān)工作者的管理范疇，人員編制屬于的系統(tǒng)，其職務(wù)轉(zhuǎn)換與晉升軌跡主要沿著的系統(tǒng)進行［8］1973。因而，為了提高行政監(jiān)察機構(gòu)的獨立性，在提供的鼓勵強度基本不變的情況下，憑借引入的新委托人———紀(jì)律檢查委員會，中央政府強化了對行政監(jiān)察機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，地方政府反而覺得不便于領(lǐng)導(dǎo)行政監(jiān)察工作，將其視為委管理的范疇。針對這種情況，原中央紀(jì)委書記尉健行一改對地方政府干預(yù)行政監(jiān)察工作的批評態(tài)度，反過來強調(diào)各級政府要重視監(jiān)察職能，加強對監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，多給他們?nèi)蝿?wù)。與此同時，中央政府也加強了與紀(jì)律檢查委員會之間的委托關(guān)系，逐步將紀(jì)律檢查委員會置于本人直接領(lǐng)導(dǎo)之下。2013年11月，〔中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕進一步明確紀(jì)律檢查委員會的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，明確提出要“推動的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制詳細(xì)化、程序化、制度化，強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)〞。此外，中央政府還通過異地任職、建立巡視組、規(guī)范紀(jì)委書記在委委員中的排序等舉措來加強對紀(jì)律檢查委員會工作的領(lǐng)導(dǎo)?？傮w而言，紀(jì)委的參加改變了行政監(jiān)察機構(gòu)偏向于地方政府這一不利于中央政府的局面，提高了行政監(jiān)察機構(gòu)相對于地方政府的獨立性。不過，在合署辦公體制下，行政監(jiān)察機構(gòu)仍然沒有享有完好的自主權(quán)，行政監(jiān)察機構(gòu)不僅要向紀(jì)委常委會負(fù)責(zé)，而且不擔(dān)任行政監(jiān)察職務(wù)的紀(jì)委常委還能夠分管行政監(jiān)察領(lǐng)域的事務(wù)，在重大事項的管轄權(quán)問題上，監(jiān)察機構(gòu)似乎并沒有決定權(quán)。從“具有管轄權(quán)的紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)雙方經(jīng)過協(xié)商決定，若仍不能解決的，應(yīng)報請其共同的上一級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，由該上一級機關(guān)制定〞的闡述可以知行政監(jiān)察機構(gòu)的尷尬處境?！捕扯嗳蝿?wù)視角下的行政監(jiān)察窘境：監(jiān)察職能迷失根據(jù)正式文件的講法，紀(jì)委和監(jiān)察機構(gòu)合署辦公是為了“避免紀(jì)檢、監(jiān)察工作的穿插和重復(fù)，提高工作質(zhì)量和效率〞［10］。然而，就委托關(guān)系而言，紀(jì)委和監(jiān)察機構(gòu)在監(jiān)察對象、監(jiān)督范圍上的重疊能夠視為相互監(jiān)督和相互競爭的具體表現(xiàn)出，在組織內(nèi)部保持相互沖突的壓力，以此作為上層或外部對組織進行有效控制的一個條件，提高政監(jiān)督效率似乎并不能很好地解釋合署辦公體制的產(chǎn)生。更為合理的解釋似乎是，自經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌以來，腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，愈加隱蔽和專業(yè)化，嚴(yán)重威脅到的執(zhí)政基礎(chǔ)，僅靠紀(jì)委的氣力顯然難以有效遏制腐敗現(xiàn)象的蔓延，需要在更大程度上借助于監(jiān)察機構(gòu)的氣力。時任中共中央紀(jì)律檢查委員會書記的尉健行才會在合署辦公之后再三強調(diào)要充分發(fā)揮“紀(jì)檢和監(jiān)察兩種職能〞，以為“政府職能部門多，管轄的業(yè)務(wù)范圍廣，我們?yōu)槭裁床恢鲃尤ヒ揽亢桶l(fā)揮政府部門的氣力來反腐敗呢？〞因而，合署辦公主要具體表現(xiàn)出了加強對政府的浸透和控制的需要，借助于行政監(jiān)察機構(gòu)，將外干部也納入了紀(jì)委的監(jiān)督范疇。在合署辦公體制下，紀(jì)委常委會全面履行紀(jì)檢和監(jiān)察兩項職能，行政監(jiān)察機構(gòu)需要對紀(jì)委常委會負(fù)責(zé)，監(jiān)察中的重要事項和重大問題需要由紀(jì)委常委會討論決定。行政監(jiān)察機構(gòu)的優(yōu)勢和長處通常沒有遭到應(yīng)有的重視，行政監(jiān)察職能被削弱似乎是必然的結(jié)果，因而，時任監(jiān)察部長的李至倫不得不再三強調(diào)“不要一合署就變成只要紀(jì)委了，只注意發(fā)揮紀(jì)委的職能〞。既然由紀(jì)委常委會尤其是紀(jì)委書記來全面負(fù)責(zé)紀(jì)檢和監(jiān)察職能，那么就面臨怎樣合理分配有限資源和完成任務(wù)的優(yōu)先順序的問題。除了組織架構(gòu)方面的影響外，這種資源分配的根據(jù)似乎還能夠從委托關(guān)系角度得到很好的闡釋。在以晉升為主要行為動機的科層體制中，紀(jì)委書記將來的職業(yè)發(fā)展將在很大程度上取決于其在風(fēng)廉政建設(shè)以及反腐敗斗爭兩項基本任務(wù)中的表現(xiàn)，在這兩項基本任務(wù)中，查辦違法違紀(jì)案件被賦予了重要意義，被視為推進反腐倡廉建設(shè)的重要手段，自然成為了紀(jì)委和監(jiān)察機構(gòu)的核心任務(wù)，被要求從“政治和全局的高度充分認(rèn)識查辦違紀(jì)違法案件工作的重要意義〞。相對于執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察等行政監(jiān)察職能而言，以查辦違法違紀(jì)案件為主要內(nèi)容的監(jiān)督具有更高的鼓勵效度，能夠凸顯紀(jì)委書記的政治素質(zhì)和責(zé)任感。有基層監(jiān)察局長感慨道：“監(jiān)察部門由于沒有單獨的人、財、權(quán)，因而沒有單獨的權(quán)利與利益，造成其職能的缺失。〞①況且，針對紀(jì)委、監(jiān)察機構(gòu)通過辦案收繳的各種違紀(jì)款項，有的地方政府還與之劃分相應(yīng)的經(jīng)費提成比例，以便解決辦案經(jīng)費短缺的問題。既然能夠從反腐敗或者查辦案件中獲取足夠的政治和經(jīng)濟利益，紀(jì)委書記自然傾向于把相當(dāng)大的資源投入查辦違法違紀(jì)案件中去，以執(zhí)法和效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的勤政問題因其后果不直觀或者講個人沒有從中撈好處而檢查不夠，處理也不夠［8］1976。地方政府在放松對行政監(jiān)察業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的同時，也有意無意地為行政監(jiān)察機構(gòu)添加了大量與行政監(jiān)察無關(guān)的事項，進一步擠占了本來有限的資源。對此，基層行政監(jiān)察人員也以為“監(jiān)察人員做了很多政務(wù)工作，而本職工作并未到位〞。②〔三〕多人視角下的行政監(jiān)察窘境：監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)“碎片化〞行政監(jiān)察任務(wù)的多樣性、復(fù)雜性和長期性與行政監(jiān)察機構(gòu)能力的有限性之間的矛盾，意味著僅憑行政監(jiān)察機構(gòu)所支配的資源難以有效完成監(jiān)察任務(wù)，必須與國土資源、財政、建設(shè)等其他政府機構(gòu)展開必要的協(xié)作，構(gòu)成“上下聯(lián)動、左右互動〞的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，而這些政府機構(gòu)首先都是作為中央政府的人而存在的，據(jù)統(tǒng)計，紀(jì)委和監(jiān)察機構(gòu)介入的領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、聯(lián)席會議等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)一度到達了125個。一般而言，監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的有效運轉(zhuǎn)意味著網(wǎng)絡(luò)成員要從“我們〞的，而非“我〞的或“你〞的角度看待問題，構(gòu)成解決問題的共同愿景。然而，實踐中的行政監(jiān)察深受合作問題的困擾，監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)經(jīng)常以“碎片化〞的形式出現(xiàn)，協(xié)同機構(gòu)相互間“相互不太溝通，各管一段，他就處理他那一段，處理完了，這個事情就算完了〞。在委托框架下，這種合作窘境能夠從多個角度加以討論。首先，由于多任務(wù)委托關(guān)系是常態(tài)而非例外，每位人都會根據(jù)鼓勵強度、組織文化等因素將任務(wù)區(qū)分為“核心任務(wù)〞與“邊緣任務(wù)〞，“核心任務(wù)〞通常會成為人的優(yōu)先考慮。在選擇能否合作時，人會堅持實用主義原則，各取所需，假使合作不利于“核心任務(wù)〞的完成，人之間的合作將很難達成，除非借助委托人的命令或脅迫。因此，假如講求合作的任務(wù)遠離人的“核心任務(wù)〞，那么人就會很難抽調(diào)所需要的資源。有紀(jì)委書記對此深有感觸，指出：“在協(xié)同辦案的經(jīng)過中，有的單位以工作忙為由推卸責(zé)任，拒絕抽人；有的單位講條件，提要求；有的單位卻隨意派個人來應(yīng)付，過幾天又叫回去。〞［13］其次，在“一對多〞的委托關(guān)系下，由于委托人提供資源的有限性，人需要圍繞資源分配展開競爭，競爭與合作之間無疑存在緊張關(guān)系。競爭越劇烈，人之間的信任關(guān)系就越難以培養(yǎng)，信息自然也就難以實現(xiàn)分享，而信息意味著權(quán)利，信息交換會改變組織的相互依靠關(guān)系。事實上，對于諸如國土資源、財政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等政府機構(gòu)而言，他們與監(jiān)察機構(gòu)之間不僅存在競爭關(guān)系，而且還構(gòu)成了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，監(jiān)察機構(gòu)擁有監(jiān)督這些機構(gòu)依法履行職責(zé)的權(quán)利。這種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系顯然會加劇人之間的緊張和對立氣氛，由于感遭到威脅，協(xié)作部門要么將本屬于本身的監(jiān)督事項也推諉給監(jiān)察機構(gòu)代為履行，借此擺脫與監(jiān)察機構(gòu)之間的合作關(guān)系①，要么外表上配合工作的開展，卻暗中傾向于制造合作的障礙，“對部門內(nèi)部的信息實行封鎖，而對其他部門的信息則實行絞殺〞。最后，監(jiān)察機構(gòu)與協(xié)作部門之間有時也容易產(chǎn)生地盤沖突，由于都承當(dāng)監(jiān)督職能，稍不注意，監(jiān)察機構(gòu)就可能“越位〞，侵入其他專業(yè)監(jiān)督部門的領(lǐng)域，這就加深了協(xié)作部門的憂慮。詹姆斯Q.威爾遜以為關(guān)注勢力范圍和自主權(quán)的主要后果，就是不同機構(gòu)的協(xié)調(diào)工作極其困難。因而，中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長黃樹賢專門撰文指出“各級監(jiān)察機關(guān)在實際工作中也存在定位不準(zhǔn)、職責(zé)不清等問題，要把履行監(jiān)督職能的切入點從配合政府部門開展業(yè)務(wù)檢查，轉(zhuǎn)變到對政府部門履行職責(zé)的監(jiān)督檢查上來〞。三、行政監(jiān)察窘境消解的途徑監(jiān)督獨立性差以及難以對同級政府領(lǐng)導(dǎo)成員施行監(jiān)督通常被以為當(dāng)前行政監(jiān)察體制的弊端之一，然而，理論分析和實踐調(diào)查表示清楚，行政干預(yù)并非當(dāng)前行政監(jiān)察體制面臨的突出問題。②圍繞行政監(jiān)察窘境的解決，學(xué)術(shù)界也提出了一系列的解決之道，垂直化管理被以為是關(guān)鍵。實行垂直化主要是出于減少地方政府對行政監(jiān)察的干預(yù)而言，這一問題當(dāng)前在紀(jì)委監(jiān)察合署辦公體制下卻并非需要迫切解決的。③垂直化管理雖然能夠減輕地方政府的干預(yù)，卻并不能避免地方政府對行政監(jiān)察或明或暗的抵制或者不配合。此外，除了廉政監(jiān)察外，行政監(jiān)察機構(gòu)還承當(dāng)著幫促地方政府政策施行的任務(wù)，假使垂直化管理，該職能顯然需要轉(zhuǎn)交給其他機構(gòu)履行。因而，行政監(jiān)察體制改革并非簡單的“一垂了之〞，需要置于整個監(jiān)督體制的設(shè)計藍圖中重新布局。假使堅持合署辦公體制，那么紀(jì)委也將需要納入垂直管理體制之中，而這勢必需要修改現(xiàn)行章。在某種意義上，合署辦公的確提高了行政監(jiān)察機構(gòu)的地位和權(quán)威，這被視為合署辦公的體制優(yōu)勢，究竟有沒有既能保持這一優(yōu)勢，同時又能解決行政監(jiān)察機構(gòu)自主性受限以及監(jiān)察職能迷失等問題的途徑呢？理論上，行政監(jiān)察窘境的消解存在宏觀、中觀和微觀途徑?！惨弧骋劳杏谌嗣翊泶髸厮苄姓O(jiān)察體制所謂宏觀途徑，是指不能孤立地看待行政監(jiān)察問題，需要將其納入整個權(quán)利構(gòu)造制衡體系中來統(tǒng)籌考慮。制度選擇的背后具體表現(xiàn)出的不僅僅是提高監(jiān)督效率的技術(shù)考慮，更多地還包含著政治因素和利益比擬。紀(jì)委監(jiān)察合署辦公體制的初衷是借此來加強對行政機構(gòu)的浸透和監(jiān)控，逐步消解人民代表大會的監(jiān)督職能，使其監(jiān)督權(quán)利長期處于休眠狀態(tài)。因此，有學(xué)者建議仿效北歐國家的議會監(jiān)察員制度，將行政監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置在各級人民代表大會之下，行政監(jiān)察機構(gòu)對各級人民代表大會負(fù)責(zé)，以此來提高行政監(jiān)察的權(quán)威和地位。需要指出的是，學(xué)者所推崇的議會行政監(jiān)察制度大多建立在經(jīng)濟發(fā)達、法制健全和市場經(jīng)濟成熟的國家，這些國家政府職能大多較為簡單，需要議會行政監(jiān)察專員履行的監(jiān)督職能也隨之較少，假使要移植議會行政監(jiān)察制必須考慮到我們國家的國情。事實上，對行政權(quán)利的監(jiān)督能夠視為復(fù)合監(jiān)督體系，行政監(jiān)察在其中會牽涉與中央政府、地方政府、執(zhí)政、司法部門、人民代表大會及社會權(quán)利等多方面的利益博弈以及權(quán)利較量，僅憑行政監(jiān)察體制單方面地調(diào)整或修修補補終究是無濟于事的。歷任中央行政監(jiān)察機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的講話和實地調(diào)研信息也表示清楚，自主性、獨立性以及“碎片化〞等問題自從行政監(jiān)察體制重建以來就長期存在，而且決策層也了解行政監(jiān)察機構(gòu)面臨的窘境。行政監(jiān)察體制雖然經(jīng)歷了屢次漸進調(diào)整，但是這些問題并沒有得到根本解決。殊不知，姑且不管與腐敗勢力的較量，僅就執(zhí)法監(jiān)察而言，諸如“上有政策、下有對策〞、“政令出不了中南海〞之類的現(xiàn)象早已是見怪不怪了，而對此種現(xiàn)象的矯正和彌補本是行政監(jiān)察機關(guān)的核心職能。因而，行政監(jiān)察體制的完善必須置于整個復(fù)合監(jiān)督體系中來設(shè)計，立法機關(guān)監(jiān)督能夠視為復(fù)合監(jiān)督體制有效運轉(zhuǎn)的源頭和核心，激活各級人民代表大會對行政監(jiān)察機構(gòu)的委托人角色應(yīng)是可行之策?；谥袊维F(xiàn)實，有學(xué)者指出我們國家地方人民代表大會實際上扮演三種人角色，分別是國家人、政人和地方人，而政人角色當(dāng)前居于主導(dǎo)地位。因而，要想激活人民代表大會對行政監(jiān)察機構(gòu)的委托人角色需要妥善處理人民代表大會所扮演的三種角色之間的關(guān)系。與紀(jì)委這個委托人相比，對人民代表大會負(fù)責(zé)，無損于行政監(jiān)察機構(gòu)的自主性和獨立履行行政監(jiān)察職能，行政監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性實際上可以以由人民代表大會來賦予。這意味著行政監(jiān)察體制的頂層設(shè)計應(yīng)該是依托于人民代表大會制度，而非的紀(jì)律檢查委員會。有香港反腐專家指出：在中國內(nèi)地反腐敗的最好做法是發(fā)展民主，讓選民選出本人信得過的人大代表，然后由人大代表選舉產(chǎn)生政府首長。只要這樣才不會僅僅借助行政技術(shù)手段來解決問題［18］。不僅如此，根據(jù)〔中國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〕的規(guī)定，法律法規(guī)施行情況的檢查是人民代表大會常務(wù)委員會的重要監(jiān)督內(nèi)容，但是人民代表大會常務(wù)委員會的人員配備構(gòu)造顯然難以支撐執(zhí)法檢查職能的履行，因此在人民代表大會架構(gòu)下，執(zhí)法檢查職能就能夠借助于行政監(jiān)察機構(gòu)來履行。〔二〕拆分與整合行政監(jiān)察職能假使將重塑行政監(jiān)察體制視為宏觀途徑，那么行政監(jiān)察職能的設(shè)置就屬于中觀層面的問題?！残姓O(jiān)察法〕將行政監(jiān)察職能主要歸類為廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察以及效能監(jiān)察，在這種多任務(wù)的委托框架下，各項任務(wù)之間的關(guān)系并沒有理順，相互間多被視為競爭而非互補關(guān)系。在合署辦公之前，為了防止履行職能經(jīng)過中顧此失彼，強調(diào)廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察是“一主兩翼〞的關(guān)系，將其統(tǒng)一到執(zhí)法監(jiān)察的名目下。合署辦公后，廉政監(jiān)察由于通常與紀(jì)委的懲治腐敗以及廉政教育等職能有著更為密切的聯(lián)絡(luò)，有助于在資源分配中遭到更多的照顧，構(gòu)成了“一主兩輔〞的工作格局。執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察不僅在資源分配上處于弱勢地位，而且大多以“運動式監(jiān)察〞的相貌出現(xiàn)，通過短時期的清理整頓來到達治理效果，其監(jiān)督效力難以得到穩(wěn)定的保障。鑒于行政監(jiān)察職能相互間的競爭關(guān)系，在行政監(jiān)察體制改革條件成熟之后，不妨考慮將廉政監(jiān)