論當(dāng)代我國的行政發(fā)展

6/6論當(dāng)代中國的行政發(fā)展一．行政發(fā)展的含義（一）所謂行政發(fā)展行政發(fā)展，就是行政系統(tǒng)為了適應(yīng)行政環(huán)境的變化和提高行政效率，按照行政管理的客觀規(guī)律，變革行政體系，改善行政活動(dòng)方式和行政關(guān)系，以改善生存狀態(tài)，提升行政能力，更好地執(zhí)行國家政治意志，促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。行政發(fā)展是政府行為方向更進(jìn)步，更高層次的方向或者現(xiàn)代化的方向變化過程。從本質(zhì)上理解，行政發(fā)展是政府對行政環(huán)境的一種適應(yīng)過程。其目的在于通過功能調(diào)整、結(jié)構(gòu)重組、行為變革等方面的行政改革，使政府的有效性得以保持和提高，行政體系及其運(yùn)作手段得以不斷發(fā)展和加強(qiáng)。（二）行政發(fā)展與政治發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，文化發(fā)展的聯(lián)系行政發(fā)展并不是行政體系孤立的變化，而是與社會發(fā)展聯(lián)系在一起的，是社會發(fā)展的一個(gè)組成部分。社會發(fā)展包括行政發(fā)展，也包括政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展等，所以行政發(fā)展同政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展之間存在互相聯(lián)系、相輔相成的關(guān)系。行政發(fā)展，既是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，又是政治發(fā)展的必要先導(dǎo)。由于歷史條件的制約、政治、文化環(huán)境的限制，政府傳統(tǒng)的“直接控制型”管理體制并未得到根本性突破，政府機(jī)構(gòu)存在的諸多問題仍然未能得到根本解決。中國的經(jīng)濟(jì)體制改革從70年代末開始至今，市場與市場主體均已成型，并推進(jìn)了我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育，而市場的進(jìn)一步完善，則對行政機(jī)構(gòu)提出進(jìn)一步改革的要求，要求政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，改革政府外部有礙經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步深化的問題、特別是解決各類國有企業(yè)改革這一“瓶頸”問題，把國有企業(yè)的行業(yè)管理權(quán)、資產(chǎn)管理權(quán)和人事管理權(quán)分別劃歸不同部門，調(diào)整政府部結(jié)構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變管理方式，變微觀管理為宏觀管理，變直接管理為間接管理，變單一管理為多元管理，變過程管理為目標(biāo)管理，變自為行政為依法行政。否則由于政府職能和政府管理方式的轉(zhuǎn)變滯后于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其連帶的社會進(jìn)步，我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的活力和后續(xù)力也都會因此而受到禁錮。故此，行政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的客觀要求，行政發(fā)展是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。當(dāng)今，中國的政治體制改革，其進(jìn)展尚不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從而導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間的時(shí)間落差和進(jìn)度落差。同時(shí)，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系，改革的難度很大，因此在政治體制與經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革與發(fā)展也變得越來越重要了。因此，行政體制改革是政治體制改革的直接突破口，行政發(fā)展就成了政治發(fā)展的必要前提或必要先導(dǎo)。行政文化就是在特定的社會里，社會成員在社會化過程中所形成的關(guān)于行政系統(tǒng)的成因、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式，及其與公民間關(guān)系的認(rèn)知、情感、態(tài)度與價(jià)值取向等心理活動(dòng)的總和。當(dāng)代社會的行政文化由管制型行政總體價(jià)值觀向服務(wù)型行政總體價(jià)值觀轉(zhuǎn)變；由全能普化行政功能文化向有限分工型行政功能文化轉(zhuǎn)變；由自律本位型行政運(yùn)行文化向法律本位型行政運(yùn)行文化轉(zhuǎn)變；由依法服從型行政公共關(guān)系文化向自主參與型行政公共關(guān)系文化的轉(zhuǎn)變。行政文化的四種轉(zhuǎn)變都要求現(xiàn)行的行政系統(tǒng)做出相應(yīng)的變革，促使當(dāng)代中國行政的發(fā)展。當(dāng)代中國行政發(fā)展的基本特征堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心中國的行政發(fā)展始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向社會主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代轉(zhuǎn)變以來，市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，從根本上規(guī)定了我國政府與市場、社會的關(guān)系模式，并進(jìn)一步規(guī)定了我國政府的改革方向。無論是政策的改變，發(fā)展的進(jìn)度，人員的調(diào)整等，都服從經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)。（二）正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系社會的穩(wěn)定是進(jìn)行有序的行政發(fā)展的首要條件。行政發(fā)展是行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間由平衡到不平衡，再由不平衡到平衡的過程。其價(jià)值取向就是追求行政系統(tǒng)與行政環(huán)境之間的平衡。假如沒有穩(wěn)定的社會環(huán)境，就沒有穩(wěn)定的行政環(huán)境，更談不上行政發(fā)展的價(jià)值取向。從實(shí)現(xiàn)行政發(fā)展的過程來看，當(dāng)代中國政府在整體上把握好改革、發(fā)展與穩(wěn)定之間的辯證關(guān)系。把改革的力度，發(fā)展的速度，與社會可承受的程度統(tǒng)一起來，把不斷改善人民生活作為處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定關(guān)系的重要結(jié)合點(diǎn)；把懲治腐敗，加強(qiáng)行政監(jiān)督作為改革的重要容；把依法行政、建設(shè)法治政府、強(qiáng)化政府的服務(wù)意識作為重要的指導(dǎo)思想；把群眾的擁護(hù)與贊成當(dāng)成自己的最高原則。堅(jiān)持以人為本，在保持社會穩(wěn)定的前提下，推進(jìn)行政發(fā)展與改革。（三）堅(jiān)持國外行政改革的經(jīng)驗(yàn)與吸收我國傳統(tǒng)的行政改革精華閉關(guān)自守曾經(jīng)使中國落后于其他國家，所以當(dāng)代把改革開放做為一項(xiàng)基本國策。對于行政發(fā)展，中國政府積極借鑒西方國家的行政發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以豐富我國行政發(fā)展與改革的容。另一方面，也十分注意弘揚(yáng)中國傳統(tǒng)文化的精華，促進(jìn)中國特色的行政管理體制的建立與完善。當(dāng)今的電子政府、政務(wù)公開，以及公務(wù)員制度等都是在國外與傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)中作用下而制定的模式與體制。（四）堅(jiān)持漸進(jìn)式改革事物的發(fā)展總是遵循一定的規(guī)律和順序。當(dāng)代中國的行政發(fā)展與改革涉及多方面的利益，必然會遇到許多挫折與問題，我們必須遵循漸進(jìn)式的改革方式，絕不能由這個(gè)模式直接過渡到另一模式，它必然要經(jīng)歷一個(gè)過渡的階段。我們要根據(jù)具體的國情，，不斷積累、不斷創(chuàng)新，采取從點(diǎn)到面，從局部到整體，從表層到深層分步實(shí)施的做法，“摸著石頭過河”，自上而下地逐步推行，是行政發(fā)展與改革取得明顯的成效。我國的行政改革在與市場良性互動(dòng)的過程中，從逐步調(diào)整或修改行政權(quán)力關(guān)系，不斷強(qiáng)化市場的競爭規(guī)則，進(jìn)而建立必要的市場秩序，又發(fā)展到現(xiàn)在的建立以公民參政議政為基礎(chǔ)的政務(wù)公開制度、建立以行政責(zé)任為核心的政府自律制度、建立以公正的司法審判為保證的司法制度、建立以媒體報(bào)道為主要形式的社會輿論監(jiān)督制度以及建立這些制度的有效運(yùn)行機(jī)制，這些都充分體現(xiàn)我國漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)。（五）立足于國情當(dāng)代中國的行政發(fā)展必須以自身的國情為出發(fā)點(diǎn)，制定出適用于我國行政發(fā)展的方針政策。例如，中國的人口眾多，幅員遼闊，根據(jù)這個(gè)具體國情，政府在處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的時(shí)候，一方面要強(qiáng)調(diào)維護(hù)國家的統(tǒng)一，保證中央的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)民族的團(tuán)結(jié)；另一方面，也要強(qiáng)調(diào)對地方政府的適當(dāng)分權(quán)，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。當(dāng)代中國行政發(fā)展的動(dòng)力當(dāng)行政體系與行政環(huán)境互相適應(yīng)時(shí)，行政體系與行政環(huán)境就達(dá)到了暫時(shí)的動(dòng)態(tài)平衡；當(dāng)行政體系與行政環(huán)境不相適應(yīng)時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)再次的動(dòng)態(tài)平衡，行政發(fā)展就成為無法避免的必然趨勢。所以，行政發(fā)展的動(dòng)力可以來源于行政體系的部，也可以來源于外部的行政環(huán)境。行政發(fā)展的外部動(dòng)力每一個(gè)時(shí)期的政治，經(jīng)濟(jì)，文化，技術(shù)都不一樣的，當(dāng)這些因素都發(fā)生變化的時(shí)候，行政體系也必然隨之發(fā)生變化。經(jīng)濟(jì)是行政體系的基礎(chǔ)，無論經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是向好的方向還是向不好的方向變化，行政體系的調(diào)整都勢在必行。行政的本質(zhì)是為了維護(hù)政治統(tǒng)治，所以任何政治體制的變化都會引起行政體系的調(diào)整與變化。政治體制的變化決定了行政發(fā)展的方向，政治力量的調(diào)整決定了行政決策的目標(biāo)，政治意識形態(tài)的改變影響了行政價(jià)值判斷，所以，政治對行政發(fā)展的影響是最直接的，政治史行政發(fā)展的主要外部動(dòng)力。行政發(fā)展的部動(dòng)力行政組織部存在一些對于組織膨脹的利益訴求，在這種利益訴求的驅(qū)動(dòng)下，任何行政組織都具有自生長的能力。在面臨信息部對稱，財(cái)政預(yù)算軟約束以及其他制度約束缺位的情況下，行政組織會不斷地自我膨脹，最終引發(fā)財(cái)政危機(jī)，并造成人浮于事，效率低下，降低政府權(quán)威合法性的效果。為了保持政府權(quán)威的合法性和維持較高的行政績效，必須對行政組織進(jìn)行改革。行政組織的演化推動(dòng)了行政發(fā)展。以及組織分工的細(xì)化，政府部改革人士的推動(dòng)在一定程度上起到促進(jìn)行政發(fā)展的作用。當(dāng)代中國行政發(fā)展的阻力（一）改革疲勞和改革精神的喪失。經(jīng)過30多年的改革，低層的貧困人民的生活得到了基本的改善，有些群眾已經(jīng)滿足于這種改革成效，不愿意堅(jiān)持改革，使得改革疲勞。至于改革精神的喪失，正如朱學(xué)東所評論的那樣：早年的改革者往往富有革命理想主義和犧牲精神，因而具有強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力，使更多的人愿意追隨行動(dòng)并為改革承擔(dān)代價(jià)。但今天，幾乎很少人愿意為了社會的總體改革而犧牲自身的利益。（二）打破現(xiàn)有利益格局的艱難改革開放初期，我國情況可以用“短缺基礎(chǔ)上的共同貧窮”來形容，從農(nóng)村開始的改革旨在破除體制樊籬，調(diào)動(dòng)人們致富的積極性并釋放活力。這樣的改革明顯具有“帕累托改進(jìn)”的成分，相應(yīng)地，支持改革的力量最為強(qiáng)大。隨后針對企業(yè)的改革在我國實(shí)際上走了兩條道路，一條是“增量改革”即容許非公企業(yè)的發(fā)展，另外一條是對集體和國有企業(yè)的改革。民營經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展造就了一大批富裕階層，而國企改革在經(jīng)歷了退出、下崗等陣痛之后，逐漸演變成為固化的利益格局和某種程度的制度“鎖定”。新歷史階段的改革以和諧社會為目標(biāo)，以社會公正為價(jià)值導(dǎo)向，以縮小地域和貧富差距進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為著力點(diǎn)，這意味著改革脫離了“帕累托改進(jìn)”軌道，越來越具有“劫富濟(jì)貧”的味道，靠剝奪一些人的利益（如增加稅負(fù)）來改善其他人特別是弱勢群體的境況。隨著利益受損者的增加，越來越多的人會加入抵制改革的行列，出現(xiàn)所謂“原則支持、具體反對”的狀況。不僅潛在抵制者的隊(duì)伍在壯大，而且出現(xiàn)了從“孤軍奮戰(zhàn)”到“聯(lián)手行動(dòng)”的苗頭和趨勢。（三）改革新理念與傳統(tǒng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換機(jī)制之間的力越來越大，矛盾越來越突出如果用“以人為本”來概括改革新理念，那么傳統(tǒng)動(dòng)力機(jī)制與這一理念愈益顯得格格不入：基層和地方政府離民眾最近，最有條件了解、理解或直接體驗(yàn)民眾疾苦和需求，但實(shí)際上主要發(fā)揮傳聲筒的作用，被動(dòng)地依靠中央改革意志實(shí)施改革；改革的原初動(dòng)力是回應(yīng)民眾需求，但其直接表現(xiàn)卻是對中央意志的響應(yīng)，各級政府就改革的實(shí)施及其效果向中央負(fù)責(zé)；干部任用以民眾滿意、民眾擁戴為主要依據(jù)，但民眾滿意擁戴與否實(shí)際上還是上級說了算。由于缺乏決定官員烏紗帽的權(quán)力，民眾在改革中更多扮演了看客的角色，改革的推進(jìn)變成了中央核心決策層與不同部門、各級地方政府、各種潛在抵制力量之間的博弈。在社會高度復(fù)雜化、利益多元化和潛在抵制者隊(duì)伍壯大的今天，這一動(dòng)力轉(zhuǎn)換機(jī)制難以為改革的深化提供強(qiáng)勁而又持續(xù)不竭的動(dòng)力。當(dāng)代中國行政發(fā)展的趨勢（一）政府職能的轉(zhuǎn)變我國加入WTO以來，我國政府職能轉(zhuǎn)變成為了最突出的問題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國一直實(shí)行全能政府的模式，政府控制著資源、生產(chǎn)經(jīng)營資料和生活資料。這種模式極抑制了社會主體的積極性，直接導(dǎo)致了行政效率的低下。但是加入WTO之后，隨著非集權(quán)化進(jìn)程的加快，必然要求加快政府體制創(chuàng)新的步伐，徹底打破權(quán)力過分集中的傳統(tǒng)政府管理體制，打破政府壟斷公共物品供給的局面。促進(jìn)政府將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會和企業(yè)，實(shí)現(xiàn)其他公共機(jī)構(gòu)、中介組織、社會團(tuán)體和企業(yè)參與公共物品及服務(wù)提供的轉(zhuǎn)換過程。在此基礎(chǔ)上，必將加快政府職能從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，由單一的行政手段向經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段并用轉(zhuǎn)變的過程，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)全球化條件下政府職能的根本轉(zhuǎn)變。（二）政府與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)變20世紀(jì)70年代，我國政府與社會的關(guān)系是在長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，公民社會不發(fā)達(dá)，社會自治能力不強(qiáng)。在一些政府工作人員的意識中，政府是凌駕于社會之上的機(jī)構(gòu)，所以“全心全意為人民服務(wù)”的意識淡薄。官僚主義、腐敗、缺乏公共責(zé)任意識、遇事對上負(fù)責(zé)不對下負(fù)責(zé)、對官負(fù)責(zé)不對民負(fù)責(zé)等消極現(xiàn)象仍然存在。加入WTO以來，市場經(jīng)濟(jì)要求政府改變干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式，這必然帶來政府的職能結(jié)構(gòu)發(fā)生衍變。為了避免發(fā)生政府管理危機(jī)和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化得要求，政府的行政管制的職能將會逐步向公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變，向責(zé)任行政的方向改變。責(zé)任行政要求政府樹立公共責(zé)任意識，切實(shí)承擔(dān)管理社會公共事務(wù)的責(zé)任，并且對自己的不良行政行為后果承擔(dān)相應(yīng)的法定責(zé)任。（三）行政理念的轉(zhuǎn)變隨著經(jīng)濟(jì)市場化進(jìn)程的加快，政府繼續(xù)向社會提供壟斷性服務(wù)已經(jīng)不合時(shí)宜了。在這種情況下，政府有必要改變權(quán)威主義公共權(quán)力體制的某些“強(qiáng)權(quán)”的特征，有效解決“行政過渡”問題。因此，