產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展重點(diǎn)政策匯總與解讀

一、重點(diǎn)政策匯總2020年以來(lái)，國(guó)家密集出臺(tái)了一系列的相關(guān)政策來(lái)規(guī)范產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展；出臺(tái)了一些政策解決產(chǎn)業(yè)基金存在的問(wèn)題，另外也在財(cái)稅政策對(duì)產(chǎn)業(yè)基金進(jìn)行扶持。二、重點(diǎn)政策分析（一）財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》財(cái)政部于2020年2月22日發(fā)布了財(cái)預(yù)〔2020〕7號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》。一是收緊資金來(lái)源。從審批程序上收緊資金，要求資金納入年度預(yù)算管理，報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。從安排資金優(yōu)先劣后順序上收緊資金，年度預(yù)算中，未足額保障“三保”、債務(wù)付息等必保支出的，不得安排資金新設(shè)基金。從更換資金用途上收緊資金，收回的沉淀資金，經(jīng)一定程序可更改資金用途。二是促進(jìn)資金使用效能。從嚴(yán)控制管理費(fèi)用（事實(shí)上管理費(fèi)用屬于市場(chǎng)化談判結(jié)果，費(fèi)用也不高）；鼓勵(lì)上下級(jí)政府按照市場(chǎng)化原則互相參股基金，形成財(cái)政出資合力。三是強(qiáng)化績(jī)效管理評(píng)價(jià)。主要是政策性評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)，為對(duì)政府引導(dǎo)基金參股基金掄起大棒做準(zhǔn)備。四是健全退出機(jī)制。為政府資金收回做準(zhǔn)備，收回資金，另做他途或重新設(shè)基金。五是禁止政府通過(guò)基金變相舉債。兩個(gè)方面：一方面政府不能發(fā)債來(lái)設(shè)基金，另一方面政府不能對(duì)社會(huì)資本變相兜底保本。政府之所以有沖動(dòng)發(fā)債設(shè)基金或兜底社會(huì)資本，主要是為了完成當(dāng)?shù)卣猩桃Y、土地拆遷、公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等任務(wù)。六是完善基金報(bào)告制度，即信息透明?！锻ㄖ钒l(fā)布后，基金規(guī)模和數(shù)量增速會(huì)大幅降低，會(huì)加速基金管理機(jī)構(gòu)優(yōu)勝劣汰，會(huì)促使基金管理機(jī)構(gòu)精耕細(xì)作，會(huì)增加中小微企業(yè)的股權(quán)融資難度。世經(jīng)未來(lái)點(diǎn)評(píng)：政策指出，政府投資基金存在“政策目標(biāo)重復(fù)”、“資金閑置和碎片化”的問(wèn)題，并提供了解決思路是加強(qiáng)對(duì)設(shè)立政府投資基金或注資的預(yù)算約束。政策中的許多限制性內(nèi)容比如預(yù)算管理等等其實(shí)此前已經(jīng)在實(shí)操中就開(kāi)始運(yùn)用了，所以應(yīng)該不會(huì)對(duì)現(xiàn)行各類(lèi)正在報(bào)批的政府投資基金的設(shè)立和投資活動(dòng)構(gòu)成直接性不利影響。但對(duì)新設(shè)基金和存量政府投資基金的運(yùn)行工作，可能會(huì)帶來(lái)一些變化。（二）中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》2020年4月30《關(guān)于推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)相關(guān)工作的通知》的發(fā)布標(biāo)志著境內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公募REITs試點(diǎn)正式起步。REITs能有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成良性投資循環(huán)，提升直接融資比重，降低企業(yè)杠桿率。同時(shí)，REITs作為中等收益、中等風(fēng)險(xiǎn)的金融工具，具有流動(dòng)性高、收益穩(wěn)定、安全性強(qiáng)等特點(diǎn)，有利于豐富資本市場(chǎng)投資品種，拓寬社會(huì)資本投資渠道。前期，中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合有關(guān)單位，對(duì)境外成熟REITs市場(chǎng)進(jìn)行了深入研究，并組成聯(lián)合調(diào)研組，對(duì)運(yùn)用REITs盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)進(jìn)行了廣泛調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，證監(jiān)會(huì)與國(guó)家發(fā)展改革委共同研究形成了試點(diǎn)工作方案，明確了試點(diǎn)業(yè)務(wù)模式。《通知》明確了基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)的基本原則、試點(diǎn)項(xiàng)目要求和試點(diǎn)工作安排。根據(jù)《通知》要求，中國(guó)證監(jiān)會(huì)與國(guó)家發(fā)展改革委將加強(qiáng)合作，按照市場(chǎng)化、法治化原則，充分依托資本市場(chǎng)，積極支持符合國(guó)家政策導(dǎo)向的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)的優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目開(kāi)展REITs試點(diǎn)。國(guó)家發(fā)展改革委將對(duì)判斷項(xiàng)目是否符合國(guó)家重大戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策、是否符合固定資產(chǎn)投資管理法規(guī)，以及是否形成良性投資循環(huán)等方面，研究提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)已同步就《公開(kāi)募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金指引（試行）》公開(kāi)征求意見(jiàn)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)、上海證券交易所、深圳證券交易所、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)將建立專(zhuān)門(mén)的業(yè)務(wù)受理、審核、備案等工作機(jī)制，專(zhuān)人專(zhuān)崗負(fù)責(zé)，提高工作效率，落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管要求?！锻ㄖ钒l(fā)布后，中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家發(fā)展改革委將協(xié)調(diào)相關(guān)單位明確工作標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，在此基礎(chǔ)上盡快推出基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)項(xiàng)目，切實(shí)落實(shí)好《通知》要求，增強(qiáng)資本市場(chǎng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效。世經(jīng)未來(lái)點(diǎn)評(píng)：政策的發(fā)布標(biāo)志著境內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公募REITs試點(diǎn)正式起步，EITs能有效盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成良性投資循環(huán)，提升直接融資比重，降低企業(yè)杠桿率。同時(shí)，REITs作為中等收益、中等風(fēng)險(xiǎn)的金融工具，具有流動(dòng)性高、收益穩(wěn)定、安全性強(qiáng)等特點(diǎn)，有利于豐富資本市場(chǎng)投資品種，拓寬社會(huì)資本投資渠道。（三）央行等八部委：引導(dǎo)私募股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)投資投早投小2020年6月，央行等八部委指出，要引導(dǎo)私募股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)投資投早投小。修訂《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)令第105號(hào)），強(qiáng)化對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的差異化監(jiān)管和自律。制定《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》，引導(dǎo)和鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資專(zhuān)注投資中小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造企業(yè)。鼓勵(lì)資管產(chǎn)品加大對(duì)創(chuàng)業(yè)投資的支持力度，并逐步提高股權(quán)投資類(lèi)資管產(chǎn)品比例，完善銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投貸聯(lián)動(dòng)、投保聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化合作，推動(dòng)完善保險(xiǎn)資金投資創(chuàng)業(yè)投資基金政策。推進(jìn)區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)創(chuàng)新試點(diǎn)。選擇具備條件的區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)開(kāi)展制度和業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)，推動(dòng)修改區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)交易制度、融資產(chǎn)品、公司治理有關(guān)政策規(guī)定。推動(dòng)有關(guān)部門(mén)和地方政府加大政策扶持力度，將區(qū)域性股權(quán)市場(chǎng)作為地方中小微企業(yè)扶持政策措施綜合運(yùn)用平臺(tái)。加強(qiáng)與征信、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、地方信用平臺(tái)等對(duì)接，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、證券公司、私募股權(quán)投資機(jī)構(gòu)等參與，推動(dòng)商業(yè)銀行提供相關(guān)金融服務(wù)。世經(jīng)未來(lái)點(diǎn)評(píng)：引導(dǎo)和鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和天使投資專(zhuān)注投資中小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造企業(yè)，有利于引導(dǎo)資管產(chǎn)品加大對(duì)創(chuàng)業(yè)投資的支持力度，未來(lái)銀行等金融機(jī)構(gòu)與創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投貸聯(lián)動(dòng)、投保聯(lián)動(dòng)機(jī)制將進(jìn)一步完善，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化合作。（四）證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)私募投資基金監(jiān)管的若干規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》2020年10月《若干規(guī)定》針對(duì)六大方面，即規(guī)范私募基金管理人名稱、經(jīng)營(yíng)范圍和業(yè)務(wù)、從嚴(yán)監(jiān)管集團(tuán)化私募基金管理人、確保私募基金應(yīng)當(dāng)向合格投資者非公開(kāi)募集、明確私募基金財(cái)產(chǎn)投資的禁止事項(xiàng)、強(qiáng)化私募基金管理人及從業(yè)人員等主體規(guī)范要求、明確法律責(zé)任和過(guò)渡期安排，通過(guò)十四項(xiàng)具體規(guī)定對(duì)相關(guān)要求進(jìn)行了明確?？傮w而言，征求意見(jiàn)稿一方面是對(duì)已有私募基金政策規(guī)則相關(guān)內(nèi)容的重申、查漏補(bǔ)缺和效力升級(jí)，另一方面是部分新內(nèi)容或窗口指導(dǎo)政策的正式明文化，將對(duì)私募基金行業(yè)的發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。征求意見(jiàn)稿將帶來(lái)的新變化如下：注冊(cè)地與辦公地一致征求意見(jiàn)稿第三條最后一句規(guī)定，私募基金管理人的注冊(cè)地與主要辦事機(jī)構(gòu)所在地應(yīng)當(dāng)設(shè)于同一省級(jí)、計(jì)劃單列市行政區(qū)域內(nèi)。實(shí)踐中不少機(jī)構(gòu)，包括很多頭部機(jī)構(gòu)，將管理人和基金注冊(cè)在諸如寧波、嘉興、橫琴、天津等地，也有不少注冊(cè)在西藏、新疆等稅收洼地，但辦公地點(diǎn)則在北上深等一線城市。不得管理不備案的基金征求意見(jiàn)稿第四條規(guī)定，私募基金管理人不得管理未依法備案的私募基金。這一要求堵住了實(shí)踐中監(jiān)管的漏洞。實(shí)踐中很多類(lèi)型的基金（比如地產(chǎn)類(lèi)基金）備案難，便不備案，不備案就不用受監(jiān)管了。判斷是否屬于私募基金最核心的特征之一為是否面向（非關(guān)聯(lián)）第三方進(jìn)行了資金的募集，同時(shí)考察是否收取了管理費(fèi)和績(jī)效收益，并以投資作為主要目的。禁止自融征求意見(jiàn)稿此次明確：“私募基金管理人及其從業(yè)人員不得使用私募基金財(cái)產(chǎn)直接或者間接投資于私募基金管理人、控股股東、實(shí)際控制人及其實(shí)際控制的企業(yè)或項(xiàng)目等套取私募基金財(cái)產(chǎn)的自融行為”。目前部分私募地產(chǎn)基金管理人中，有一類(lèi)為地產(chǎn)企業(yè)或其團(tuán)隊(duì)控制的管理人，該類(lèi)管理人募集管理的產(chǎn)品存在投資該地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)的地產(chǎn)項(xiàng)目的現(xiàn)象。過(guò)往對(duì)于“自融行為”并未有明確的法律界定，征求意見(jiàn)稿應(yīng)是首次對(duì)“自融行為”進(jìn)行了定義，如何理解“套取私募基金財(cái)產(chǎn)”將十分關(guān)鍵，如滿足關(guān)聯(lián)交易審批程序的該類(lèi)投資或獲得了投資人事先同意的該類(lèi)交易，是否也屬于禁止投資的自融行為。如私募基金管理人募集的私募基金產(chǎn)品將一律不得投資于私募基金管理人、控股股東、實(shí)際控制人及其實(shí)際控制的企業(yè)或項(xiàng)目，無(wú)疑對(duì)部分私募基金管理人的業(yè)務(wù)產(chǎn)生巨大影響。明確私募基金可從事的借款、擔(dān)保行為在2019年12月基金業(yè)協(xié)會(huì)出臺(tái)的《私募投資基金備案須知》中，明確了私募基金不得從事借貸活動(dòng)；該項(xiàng)規(guī)定給運(yùn)用過(guò)橋貸款、可轉(zhuǎn)債等投資工具的私募股權(quán)投資基金帶來(lái)了合規(guī)上的風(fēng)險(xiǎn)。此次征求意見(jiàn)稿明確，“私募基金以股權(quán)投資為目的，按照合同約定為被投企業(yè)提供1年以下借款、擔(dān)保”是允許的，是對(duì)此前備案須知內(nèi)容的一次有意義的澄清；也打消了私募股權(quán)基金使用短期的過(guò)橋貸款投資、可轉(zhuǎn)債類(lèi)型投資的顧慮。但也明確了對(duì)該等借款或擔(dān)保的限制，即“借款或者擔(dān)保到期日不得晚于股權(quán)投資退出日，且借款或者擔(dān)保總額不得超過(guò)該私募基金財(cái)產(chǎn)總額的20%，多次借款、擔(dān)保的金額應(yīng)當(dāng)合并計(jì)算?！痹摋l在實(shí)踐中是否會(huì)演變成“大股+小債”式明股實(shí)債模式，值得關(guān)注。強(qiáng)化出資人、控股股東、關(guān)聯(lián)方的義務(wù)征求意見(jiàn)稿第五條、第六條第二款、第九條第二款、第十二條等多處規(guī)定了私募基金管理人的出資人、控股股東、實(shí)際控制人、關(guān)聯(lián)方的義務(wù)，包括不得隱瞞關(guān)聯(lián)關(guān)系、不得進(jìn)行私募基金銷(xiāo)售推介行為、不得從事基金管理人禁止從事的行為、不得為基金管理人的違法行為提供便利等。實(shí)際中，一些基金管理人通過(guò)不具有相關(guān)資格的關(guān)聯(lián)方開(kāi)展私募基金募集、投資行為，逃避監(jiān)管，造成了風(fēng)險(xiǎn)隱患。該條直指現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但如何將私募基金的關(guān)聯(lián)方納入?yún)f(xié)會(huì)的強(qiáng)監(jiān)管，需要監(jiān)管部門(mén)給予更細(xì)化的可操作性規(guī)范。世經(jīng)未來(lái)點(diǎn)評(píng)：本次征求意見(jiàn)稿是證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》[2]（“《私募辦法》”）的基礎(chǔ)上，對(duì)于近年來(lái)私募基金的實(shí)踐及問(wèn)題所公布的針對(duì)性規(guī)定，以進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范私募基金活動(dòng)。征求意見(jiàn)稿重申了私募基金管理人應(yīng)當(dāng)在中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)（“基金業(yè)協(xié)會(huì)”）進(jìn)行登記，管理依法備案的私募基金，不得從事與私募基金管理相沖突或無(wú)關(guān)的業(yè)務(wù)等基本原則，也提了一些新的要求。征求意見(jiàn)稿主要強(qiáng)調(diào)了私募基金行業(yè)的現(xiàn)有規(guī)則，同時(shí)也有少量?jī)?nèi)容對(duì)于私募基金行業(yè)目前已有的實(shí)踐操作有較大的影響。（五）國(guó)務(wù)院稅制創(chuàng)新——公司型創(chuàng)投基金迎來(lái)重大政策利好2020年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化北京市新一輪服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合試點(diǎn)建設(shè)國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合示范區(qū)工作方案的批復(fù)》（國(guó)函〔2020〕123號(hào)），其中，對(duì)于公司型創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在稅制上進(jìn)行了重大創(chuàng)新，雖然這個(gè)政策只是在北京開(kāi)始試點(diǎn)，但后期成熟后肯定推向全國(guó)，公司型創(chuàng)業(yè)投資基金將迎來(lái)政策利好。如果國(guó)函〔2020〕123號(hào)的這一政策全國(guó)推廣，公司型基金在稅制層面就克服了合伙型基金的兩大弊端，在稅收上的競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)：1、克服了合伙型基金每年都要分?jǐn)偹媒o合伙人，但實(shí)際在基金清算前沒(méi)法準(zhǔn)確分?jǐn)倢?dǎo)致矛盾的問(wèn)題。公司型基金只有在實(shí)際向投資人分配時(shí)對(duì)應(yīng)投資人才交稅，沒(méi)有這個(gè)矛盾。2、合伙型基金取得收益，即使不實(shí)際分配合伙人，合伙人也需要交稅，這就意味著合伙人要額外掏錢(qián)提前