推動第三支柱個人養(yǎng)老金發(fā)展積極有效應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)原文

推動第三支柱個人養(yǎng)老金發(fā)展積極有效應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)原文第三支柱個人養(yǎng)老金涉及多元主體共同治理，必須堅守為國民提供老年收入保障的首要功能，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，共同促進個人養(yǎng)老金健康發(fā)展。建立和發(fā)展第三支柱個人養(yǎng)老金是一項近期緊迫、長期重大的戰(zhàn)略性應(yīng)對人口老齡化舉措。2022年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），決定推動發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養(yǎng)老金，與基本養(yǎng)老保險、企業(yè)（職業(yè)）年金相銜接，實現(xiàn)養(yǎng)老保險補充功能，協(xié)調(diào)發(fā)展其他個人商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)，健全多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。發(fā)展個人養(yǎng)老金是應(yīng)對人口老齡化的重要舉措（一）多支柱養(yǎng)老金體系是積極應(yīng)對人口老齡化的基礎(chǔ)制度安排我國自2000年左右進入老齡化社會以來，人口年齡結(jié)構(gòu)老化迅速，呈現(xiàn)基數(shù)規(guī)模大、發(fā)展速度快、持續(xù)時間長等特點。從第七次全國人口普查數(shù)據(jù)和歷年統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)看，我國老年人口數(shù)量和比例都發(fā)展迅速，2020年60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?8.70%，65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.50%，比2010年分別上升了5.44個百分點和4.63個百分點。從發(fā)展趨勢看，我國未來一段時期將面臨人口老齡化高原態(tài)勢和人口長期均衡發(fā)展的壓力。伴隨人均預(yù)期壽命的延長和人口老齡化程度的不斷加深，我國現(xiàn)行養(yǎng)老金體系的制度贍養(yǎng)率將不斷提高，未來面臨巨大財務(wù)負擔(dān)，存在可持續(xù)性差的風(fēng)險。2020年，我國正式提出“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，完善多層次養(yǎng)老保障體系則是積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要工作之一。從國際經(jīng)驗看，隨著發(fā)達國家相繼進入老齡化社會，過往以現(xiàn)收現(xiàn)付制或完全積累制為主的單一養(yǎng)老金制度面臨巨大挑戰(zhàn)，難以應(yīng)對人口老齡化危機。在此背景下，三支柱養(yǎng)老金體系逐漸成為各國養(yǎng)老金體系改革的共同趨勢。三支柱養(yǎng)老金體系主要由第一支柱公共養(yǎng)老金、第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金和第三支柱個人養(yǎng)老金構(gòu)成，能夠較好實現(xiàn)國家、單位和個人三方養(yǎng)老責(zé)任共擔(dān)，進而形成制度合力，滿足群眾多元化老年收入保障需求，共同促進養(yǎng)老金體系的可持續(xù)發(fā)展。（二）第三支柱個人養(yǎng)老金是多支柱養(yǎng)老金體系的重要組成部分改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)建立起三支柱養(yǎng)老金制度體系，但仍然存在發(fā)展不平衡不充分問題。第一，我國第一支柱基本養(yǎng)老保險“一支獨大”且替代率呈現(xiàn)整體下降趨勢，保障水平有限。同時，基本養(yǎng)老保險資金可持續(xù)問題愈加突出，體現(xiàn)在地區(qū)失衡問題、財政依附問題、中長期缺口問題等方面，制度發(fā)展面臨巨大壓力；第二，我國第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金由企業(yè)年金和職業(yè)年金兩種制度組成，其中，企業(yè)年金制度受各種因素制約，基金規(guī)模和覆蓋范圍有限，發(fā)展整體較為滯后；第三，近年來，隨著數(shù)字經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)平臺快速發(fā)展壯大，創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，所涉及的就業(yè)領(lǐng)域、就業(yè)方式和從業(yè)人員的范圍也在不斷豐富，網(wǎng)約配送員、網(wǎng)約車司機、外賣小哥等新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員數(shù)量大幅增加，反映出我國就業(yè)形式發(fā)生很大變化，靈活就業(yè)比重不斷提高。靈活就業(yè)人員無法參加雇主主導(dǎo)的第二支柱職業(yè)養(yǎng)老金，而第三支柱個人養(yǎng)老金則為該群體提供了一條增量改革的路徑；第四，我國居民養(yǎng)老資產(chǎn)儲備整體不足，截至2021年底，我國第一支柱和第二支柱養(yǎng)老資產(chǎn)儲備約為11萬億元，占比不足當(dāng)年GDP的10%，難以滿足人民群眾老年幸福生活的需要。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，將“夯實應(yīng)對人口老齡化的社會財富儲備”作為一項具體工作任務(wù)進行部署，強調(diào)要穩(wěn)步增加養(yǎng)老財富儲備。當(dāng)前，持續(xù)增進全體人民的福祉水平已成為養(yǎng)老金體系改革和發(fā)展的重要任務(wù)。發(fā)展個人養(yǎng)老金需要加強制度頂層設(shè)計（一）完善個人養(yǎng)老金的制度設(shè)計第一，建立以財稅支持為基礎(chǔ)的動力機制。稅收優(yōu)惠政策是推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的重要引擎，因此需要充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的杠桿作用，撬動個人進行養(yǎng)老儲備的積極性。在制度發(fā)展初期，稅收優(yōu)惠政策和參數(shù)設(shè)計應(yīng)堅持適度普惠的基本原則，通過適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)、減少限制來擴大第三支柱稅收優(yōu)惠政策的適用對象，使更多群體有意愿參加個人養(yǎng)老金制度，提高全社會的老年收入保障水平并增強風(fēng)險抵御能力。此外，在未來時機成熟時，也可探索采用財政補貼的方式鼓勵低收入群體參加個人養(yǎng)老金制度，以增強第三支柱對低收入群體的吸引力。第二，建立以賬戶制為核心的制度框架。從國際經(jīng)驗和我國前期試點經(jīng)驗看，建立唯一且專用的賬戶是第三支柱健康有序發(fā)展的重要保障。首先，參加人可以通過唯一賬戶實現(xiàn)享受稅收優(yōu)惠和投資選擇等功能，具有便利性。其次，賬戶制不受參加人工作地點和單位變化的影響，具有便捷性。再次，賬戶制可以避免重復(fù)征稅和稅源流失，具有公平性。最后，賬戶制下個人養(yǎng)老金還可成為有效承接其他積累型養(yǎng)老金資金轉(zhuǎn)移的載體，具有效率性。第三，建立以自主性為特征的發(fā)展目標(biāo)。從“個人養(yǎng)老金”的名稱可以看出，第三支柱個人養(yǎng)老金區(qū)別于第一、第二支柱的特點在于強調(diào)個人主導(dǎo)并體現(xiàn)個人責(zé)任。具體來看，個人養(yǎng)老金由個人自愿選擇參加，繳費完全由個人承擔(dān)，在繳費上限內(nèi)自主選擇繳費額度，自主選擇管理機構(gòu)和養(yǎng)老金融產(chǎn)品，在規(guī)定條件內(nèi)自主選擇領(lǐng)取方式，并由個人承擔(dān)投資風(fēng)險。同時，資金實行完全積累，養(yǎng)老資產(chǎn)始終獨立。需要注意的是，《意見》明確在中國境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者，可以參加個人養(yǎng)老金制度。換言之，參加第三支柱個人養(yǎng)老金以參加第一支柱基本養(yǎng)老保險為前提，因此個人養(yǎng)老金的潛在參加人群規(guī)模龐大。但整體而言，我國民眾的養(yǎng)老金融知識和素養(yǎng)等發(fā)展尚不完善。因此，在強調(diào)個人養(yǎng)老金制度個人主導(dǎo)權(quán)的同時，也需要大力開展養(yǎng)老金融教育，提高個人的養(yǎng)老規(guī)劃意識、養(yǎng)老金融素養(yǎng)和風(fēng)險防范意識，增強參加人的養(yǎng)老規(guī)劃、資產(chǎn)配置、風(fēng)險管理和權(quán)益維護能力。第四，建立以開放性為原則的產(chǎn)品譜系。第三支柱個人養(yǎng)老金的健康發(fā)展離不開各類金融機構(gòu)，因此，需要充分發(fā)揮銀行、基金、保險等行業(yè)的積極性，鼓勵行業(yè)間和機構(gòu)間開展廣泛而深入的合作與競爭，鼓勵各類金融機構(gòu)積極參與第三支柱建設(shè)，允許滿足條件的各類養(yǎng)老金融產(chǎn)品進入個人養(yǎng)老金計劃，為參加人提供匹配多元化養(yǎng)老需求的各類養(yǎng)老金融產(chǎn)品?！兑庖姟访鞔_，個人養(yǎng)老金資金賬戶資金用于購買符合規(guī)定的銀行理財、儲蓄存款、商業(yè)養(yǎng)老保險、公募基金等運作安全、成熟穩(wěn)定、標(biāo)的規(guī)范、側(cè)重長期保值的滿足不同投資者偏好的金融產(chǎn)品?；诖?，商業(yè)銀行應(yīng)發(fā)揮賬戶管理優(yōu)勢、提供平穩(wěn)收益產(chǎn)品；公募基金應(yīng)立足資產(chǎn)主動管理、引導(dǎo)長期投資理念；保險公司應(yīng)完善保險產(chǎn)品設(shè)計、探索多元使用渠道。第五，建立以市場化為導(dǎo)向的運作模式。第三支柱個人養(yǎng)老金涉及多元主體共同治理，必須堅守為國民提供老年收入保障的首要功能，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，共同促進個人養(yǎng)老金健康發(fā)展。一方面，需要堅持市場化的運作模式，使市場機制在個人養(yǎng)老金發(fā)展過程中發(fā)揮導(dǎo)向作用，營造良好的養(yǎng)老金融生態(tài)。另一方面，需要合理界定政府責(zé)任邊界，明確政府在完善政策、制定規(guī)則、提供稅收優(yōu)惠、監(jiān)督管理、進行養(yǎng)老金融教育等方面的職責(zé)，更好地發(fā)揮政府作用。（二）注重多支柱養(yǎng)老金協(xié)調(diào)發(fā)展第一，正確處理不同支柱養(yǎng)老金之間的關(guān)系。立足我國國情、借鑒國際經(jīng)驗，筆者認為，我國多支柱養(yǎng)老金體系的發(fā)展方向是“夯實基礎(chǔ)、發(fā)展補充”。一方面，要夯實第一支柱基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)性作用，通過改革不斷完善，發(fā)揮好防止老年貧困和分散長壽風(fēng)險等作用。另一方面，要大力發(fā)展第二、第三支柱養(yǎng)老金，通過第二、第三支柱養(yǎng)老金的健康發(fā)展，實現(xiàn)降低第一支柱壓力負擔(dān)和提高國民老年收入水平等目的。第二，加強多支柱養(yǎng)老金體系間的協(xié)調(diào)發(fā)展?；诘诙е殬I(yè)養(yǎng)老金和第三支柱個人養(yǎng)老金均為積累型養(yǎng)老金制度的實際情況，未來可以更多探索第二、第三支柱之間的協(xié)同發(fā)展之路。一方面，嘗試打通第二、第三支柱之間資金轉(zhuǎn)移渠道，讓更加便捷的第三支柱個人養(yǎng)老金成為積累型養(yǎng)老金的承接主體。另一方面，探索建立第二、第三支柱之間的稅收優(yōu)惠政策協(xié)同機制，在制度設(shè)計上為統(tǒng)籌第二、第三支柱稅收優(yōu)惠政策預(yù)留一定空間。例如，確定第二、第三支柱共用的稅前扣除上限，允許沒有第二支柱的群體在第三支柱中享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠力度，或者第二支柱超出免稅上限部分可選擇進入第三支柱，這樣既可保證稅收優(yōu)惠政策對第二、第三支柱的公平性，又可規(guī)避部分人群同時參加第二、第三支柱疊加享受稅收優(yōu)惠政策而導(dǎo)致的不公平問題。對我國第三支柱個人養(yǎng)老金制度的展望第一，第三支柱個人養(yǎng)老金作為積累型養(yǎng)老金制度，其發(fā)展并不是一蹴而就的，而是一個緩慢積累、逐漸壯大、長期發(fā)展的過程，其作用的發(fā)揮也需要一段較長的時間才能顯現(xiàn)出來。一方面，由于積累需要時間，發(fā)展積累型養(yǎng)老金重點在中青年時期。因此，面對加速的人口老齡化，加快建設(shè)和發(fā)展個人養(yǎng)老金刻不容緩。另一方面，個人養(yǎng)老金制度和細則出臺后，還需根據(jù)宏觀經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、財稅體制改革情況和資本市場發(fā)展情況等因素的變化，逐步完善和不斷優(yōu)化。第二，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國居民金融總資產(chǎn)已達160萬億元，其中90多萬億元為銀行存款，而且絕大多數(shù)低于一年期限。《中國養(yǎng)老財富儲備調(diào)查報告（2021）》顯示，2020年中國居民財富總額突破78萬億元，僅次于美國；但中國居民財富的60%為房產(chǎn)，占比僅40%的金融資產(chǎn)中還以現(xiàn)金、短期儲蓄和理財?shù)染佣?，在老齡化背景下養(yǎng)老財富儲備面臨較大挑戰(zhàn)。第三支柱個人養(yǎng)老金是“長錢”，是一個將“儲蓄養(yǎng)老”轉(zhuǎn)化為“投資養(yǎng)老”的發(fā)展過程，但同時，如果長期投資回報不足也會導(dǎo)致個人養(yǎng)老金難以應(yīng)對長壽風(fēng)險。因此需要注意的是，個人養(yǎng)老金若要與資本市場形成良性互動需要很多條件。并非有了積累型養(yǎng)老金就有良性發(fā)展的資本市場，但發(fā)