行政學(xué)教學(xué)講解課件

第二講政治——行政二分法理論第二講政治——行政二分法理論政治—行政二分法的代表人物弗蘭克·J·古德諾伍德羅·威爾遜

Text威廉·魏洛比代表人物約翰·費(fèi)富納保羅·阿普爾比倫納德·懷特政治—行政二分法的代表人物弗蘭克·J·古德諾伍德羅·威爾遜伍德羅·威爾遜--美國“學(xué)術(shù)地位最高”的總統(tǒng)1856年

1879年1883年

1912年

1916年

1856年

生于弗吉尼亞州

1879年畢業(yè)于普林斯頓大學(xué)

出版了《國會(huì)政體：美國政治研究》被視為研究美國政府立法的典范作品當(dāng)選為美國總統(tǒng)“14點(diǎn)演說”三項(xiàng)基本內(nèi)容：一、是戰(zhàn)后建立一個(gè)“開放的世界”二、是實(shí)行民族自決原則三、是建立一個(gè)國際聯(lián)合機(jī)構(gòu)獲得了“諾貝爾和平獎(jiǎng)”《行政之研究》因此被譽(yù)為美國“行政學(xué)之父”《美國人民的歷史》其學(xué)術(shù)上的最高成就

1919年伍德羅·威爾遜--美國“學(xué)術(shù)地位最高”的總統(tǒng)1856年1伍德羅·威爾遜--美國“學(xué)術(shù)地位最高”的總統(tǒng)1856年

1879年1883年

1912年

1916年

1856年

生于弗吉尼亞州

1879年畢業(yè)于普林斯頓大學(xué)

出版了《國會(huì)政體：美國政治研究》被視為研究美國政府立法的典范作品當(dāng)選為美國總統(tǒng)“14點(diǎn)演說”三項(xiàng)基本內(nèi)容：一、是戰(zhàn)后建立一個(gè)“開放的世界”二、是實(shí)行民族自決原則三、是建立一個(gè)國際聯(lián)合機(jī)構(gòu)獲得了“諾貝爾和平獎(jiǎng)”《行政之研究》因此被譽(yù)為美國“行政學(xué)之父”《美國人民的歷史》其學(xué)術(shù)上的最高成就

1919年伍德羅·威爾遜--美國“學(xué)術(shù)地位最高”的總統(tǒng)1856年1CompanyLogo生于弗吉尼亞州斯湯頓的一個(gè)牧師家庭，父親是一位牧師，母親是一們牧師的女兒幼年的基督教教育，對(duì)威爾遜日后的政治生涯影響深刻少年時(shí)代就醉心于政治，三度出任英國首相的威廉·格萊斯頓是他心目中崇拜的英雄。16歲進(jìn)入戴維森學(xué)院，26歲時(shí)在亞特蘭大開設(shè)律師事務(wù)所，但長時(shí)間無人問津29歲在約翰·霍普金斯大學(xué)獲博士學(xué)位，30歲開始在大學(xué)任教，善于寫作，富有辯才1902-1910：普林斯頓大學(xué)校長；1910-1913：新澤西州州長；1913-1917：美國總統(tǒng)（曾倡導(dǎo)國聯(lián)，沒獲國會(huì)通過而失敗）1924：去世CompanyLogo生于弗吉尼亞州斯湯頓的一個(gè)牧師家庭

我至感遺憾的是我心中第一個(gè)――首要的――志向和目的尚未如愿以償，這就是積極參加政治生活，如果可能，起到領(lǐng)導(dǎo)作用，要是我有能力，就為自己開創(chuàng)政治家的生涯。

我有一種很明顯的領(lǐng)導(dǎo)本能，明白無誤的擅長演說的素質(zhì)以及對(duì)管理公務(wù)的極大樂趣；要使我安于學(xué)者和文學(xué)家們的冷靜穩(wěn)重的方法，就得不斷進(jìn)行嚴(yán)格的訓(xùn)練。

對(duì)于令人厭煩的所謂“研究”界，我實(shí)在無法忍受；我渴望把各種偉大的思想向世界闡明；如果我能激發(fā)一場偉大的輿論運(yùn)動(dòng)，如果我能借鑒以往的經(jīng)驗(yàn)來解釋當(dāng)今人們的生活，從而把思想傳給億萬人們，從而推動(dòng)他們?nèi)〉脗ゴ蟮某删?，那么我就完滿了。

我一向認(rèn)為我所具有的文學(xué)才能比起我為從事其他事情具備的能力來居于第二位；我寫作的本領(lǐng)應(yīng)是演說和組織活動(dòng)本領(lǐng)的陪襯。對(duì)于令人厭煩的所謂“研究”界，我實(shí)在無法忍受；我渴望把二、思想淵源與生產(chǎn)背景

1、受德國行政研究思想的影響：斯坦因?qū)φ闻c行政一定程度上的劃分：政治—憲政：是國家這一人格主體有組織的意志；行政：是國家主體的依據(jù)意志的活動(dòng)；規(guī)定了行政研究的任務(wù)，建構(gòu)了行政研究體系任務(wù)：了解一國國民在特定歷史時(shí)代的“外界實(shí)在”，行政研究體系的三個(gè)部分：行政組織行政行為行政法規(guī)2、威爾遜行政思想產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景新民主運(yùn)動(dòng)二、思想淵源與生產(chǎn)背景1、受德國行政研究思想的影響：斯坦因

德國的行政學(xué)開山大師——

勞倫斯·馮·斯坦因（LorenzvonStein）

1865~1868年間，他所撰寫的三卷本《行政學(xué)研究》（Dieverwaltungslehre）使他成為公共行政學(xué)的巨擘。

德國的行政學(xué)開山大師——?jiǎng)趥愃埂ゑT·斯坦因（Lo19世紀(jì)70年代的新民主運(yùn)動(dòng)一場力圖通過加強(qiáng)國家力量來控制壟斷的要求政治改革的運(yùn)動(dòng)。新民主運(yùn)動(dòng)抨擊早期的民主主義要素：分權(quán)、制衡等；認(rèn)為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權(quán)和私利的堡壘，危害了自由；反對(duì)政治勾結(jié)與政治腐敗，要求改革政府體制，擴(kuò)大選舉權(quán)，擴(kuò)大政府行政職能；主張國家應(yīng)成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的工具。19世紀(jì)70年代的新民主運(yùn)動(dòng)三、主要行政思想1、提出了行政學(xué)研究的必要性在英美國家，長期以來行政被看成是細(xì)枝末節(jié)的具體辦事過程，故缺乏對(duì)行政的研究而政府職能的擴(kuò)大化、復(fù)雜化和困難化趨勢(shì)要求加強(qiáng)對(duì)行政管理的研究“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)當(dāng)今的行政工作必須認(rèn)真而又系統(tǒng)地加以調(diào)整，使之適合于小心試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)這就是“為什么我們現(xiàn)在正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)”的根本原因。三、主要行政思想1、提出了行政學(xué)研究的必要性2、界定了行政學(xué)研究的目標(biāo)與任務(wù)A、弄清楚政府能夠“適當(dāng)”且“成功”地承擔(dān)的任務(wù)是什么即明確政府的職能和任務(wù)范圍，明確該管什么，不該管什么；強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)性”：凡公共事務(wù)該由政府管理，政府承擔(dān)其他社會(huì)組織所不能承擔(dān)的，即為“適當(dāng)”；若政府承擔(dān)一切，或該管而不管，即為“不適當(dāng)”B、弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門任務(wù)即用什么方式、什么方法進(jìn)行管理，才能提高效率，完成任務(wù)。總結(jié)行政管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)其理論性——把行政方法從經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上2、界定了行政學(xué)研究的目標(biāo)與任務(wù)3、關(guān)于行政的實(shí)質(zhì)A、行政管理是什么？行動(dòng)中的政府、是政府的執(zhí)行、政府的操作

行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷。

B、行政管理與政治的關(guān)系

行政不同于政治：“行政”是置身于“政治”所特有的范圍之外的。

政治是在“重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马?xiàng)”方面的國家活動(dòng)，是政治家的特殊活動(dòng)范圍；行政管理則是“國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)，是技術(shù)性職員的事情”。行政與政治密切相關(guān)：行政管理是政治生活的一個(gè)組成部分；C、行政與憲政制度的關(guān)系：特殊手段與一般決策之間的關(guān)系

行政是對(duì)法律的執(zhí)行而不是法律本身憲政制度所要過問（關(guān)注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；3、關(guān)于行政的實(shí)質(zhì)4、指出行政學(xué)研究的歷史淵源A、英美兩國缺乏研究行政管理的歷史：美英兩國的政治史只關(guān)心立法工作、關(guān)心法律的制定和政治評(píng)論；注重研究抑制行政權(quán)力的藝術(shù)而忽視改善行政方法的藝術(shù)。B、對(duì)行政管理的研究源于歐洲大陸的法德兩國，并且與這些國家的需要相適應(yīng)；C、必須對(duì)歐洲的行政科學(xué)加以改造，使之（在思想、原則、目標(biāo)上）美國化，能為美國（一個(gè)復(fù)雜、形式多樣化的國家）所用。4、指出行政學(xué)研究的歷史淵源5、指出行政學(xué)研究的方法主張采用“比較研究法”與“歷史研究法”：因?yàn)椴煌瑖艺谛姓芾砺毮芊矫娴慕Y(jié)構(gòu)具有很大的相似性；通過比較，可以更好地了解自己的缺點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)；應(yīng)大膽借鑒別國的管理方法和成功經(jīng)驗(yàn)而不用擔(dān)心或害怕會(huì)引進(jìn)他國的一些不良思想或原則（將這些東西過濾掉）。主張拿來主義但不應(yīng)脫離實(shí)際的機(jī)構(gòu)照搬：應(yīng)以實(shí)踐為準(zhǔn)繩，以美國為核心5、指出行政學(xué)研究的方法CompanyLogo“如果我看到一個(gè)想殺人的家伙在敏捷地磨著一把刀子，我可以學(xué)習(xí)他磨刀的方法，而用不著學(xué)習(xí)他可能用刀子犯謀殺罪的動(dòng)機(jī)；同樣，如果我見到一個(gè)徹底的君主主義者很好地管理著某一機(jī)關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無須乎絲毫改變我身上作為共和主義者的一個(gè)細(xì)胞?！薄栠d《行政學(xué)之研究》CompanyLogo“如果我看到一個(gè)想殺人的6、豐富的人事行政思想A、指出：好的文官制度的建立是行政研究的目的之一“在美國開展行政學(xué)研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有見識(shí)又有分量，但通過選舉和經(jīng)常性的向公眾進(jìn)行咨詢，與公民的思想保持如此密切的聯(lián)系，以致使專斷成為不可能的事”。B、重視政府官員的素質(zhì)

認(rèn)為必須有高素質(zhì)的人才以使政府這架機(jī)器有效地運(yùn)轉(zhuǎn)：政府官員應(yīng)具有的素質(zhì)：良好的工作態(tài)度，大公無私，絕無官僚作風(fēng)提出通過高薪、激勵(lì)等手段提高政府官員的工作質(zhì)量6、豐富的人事行政思想“在政治上要像在愛情上、戰(zhàn)爭上一樣公平，戰(zhàn)利品屬于勝利者所有?！盋ompanyLogo加菲爾德：“政黨分贓制”下的政客就像攔路搶劫的強(qiáng)盜，只不過政客掏出的不是手槍而是求職書?！啊霸谡紊弦裨趷矍樯?、戰(zhàn)爭上一樣公平，戰(zhàn)利品屬于勝利者所有生平1893年

1900年

1897年1900年，參加了重新起草紐約市憲章的委員會(huì)1903~1905年期間，任該會(huì)的首任主席1913~1914年，擔(dān)任過當(dāng)時(shí)中國政府的法律顧問1914~1929年，擔(dān)任約翰·霍普金斯大學(xué)校長《比較行政法》被描述為“美國第一本公共行政學(xué)著作”《政治與行政：對(duì)政府的研究》對(duì)“政治—行政二分法”進(jìn)行了系統(tǒng)的理論闡述因而被譽(yù)為美國的“公共行政學(xué)之父”《市政問題》被認(rèn)為是現(xiàn)代市政學(xué)的“創(chuàng)始人”

弗蘭克·古德諾--美國的“公共行政學(xué)之父”生平1893年1900年1897年1900年，參加了重新古德諾：袁世凱的憲法顧問一國必有其國體，其所以立此國體之故，類非出于其國民之有所選擇也。蓋無論其為君主或?yàn)楣埠?，往往非由于人力，其于本國之歷史習(xí)慣，與夫社會(huì)經(jīng)濟(jì)之情狀，必有其相宜者，而國體乃定。然中國如用君主制，較共和制為宜，此殆無可疑者也。古德諾：袁世凱的憲法顧問一國必有其國體，其所以立此國體之故，在該書中，他系統(tǒng)而詳盡地論述了政治行政二分法的思想理論。其中對(duì)政府功能、政府功能與政府行為的關(guān)系、政治與民主、行政指向、政治對(duì)行政的適度控制、政黨政治對(duì)政府協(xié)調(diào)運(yùn)作的影響等問題提出了系統(tǒng)分析和論證，從而構(gòu)成了古德諾政治行政二分法的理論支撐和核心框架。

１９００年出版了經(jīng)典性著作——《政治與行政》在該書中，他系統(tǒng)而詳盡地論述了政治行政二分法的思想理（一）對(duì)政治與行政二分法的進(jìn)一步闡釋1、古德諾對(duì)政治和行政的區(qū)分古德諾在這本書的第一章“國家的主要功能”中明確地指出：“在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行；而所有的國家也都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個(gè)機(jī)關(guān)都用他們大部分時(shí)間行使著兩種功能中的一種，這兩種功能就是政治和行政。”（一）對(duì)政治與行政二分法的進(jìn)一步闡釋2、政治與行政的內(nèi)涵“所謂政治，是國家意志是表現(xiàn)，也是民意的表現(xiàn)和政策的決定。它是由議會(huì)掌握的制訂法律和政策以表達(dá)國家意志的權(quán)力?！薄八^行政，是國家意志的執(zhí)行，也是民意的執(zhí)行和政策的執(zhí)行?！?/p>

換言之，政治是國家意志的表達(dá)，而行政則是國家意志的執(zhí)行。這句話可謂道出了二分理論的核心和前提。因此，雖然在不同政體的政府中，這兩種功能的劃分程度不同，但它們之間的區(qū)分卻是必然的。2、政治與行政的內(nèi)涵“所謂政治，是國家意志是表現(xiàn)，也是民意的3、政治與行政的分開是相對(duì)的古德諾在強(qiáng)調(diào)政治與行政必須分開的同時(shí)，又指出政治與行政是無法嚴(yán)格區(qū)分開來的，它們的分開是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。

“政府的民治程度越低，國家意志表達(dá)的功能和國家意志執(zhí)行的功能的區(qū)別就越小?！薄氨M管政府的這兩種功能（政治和行政）的分化非常明顯，把這兩種功能委派給兩個(gè)分立的機(jī)構(gòu)行使是不可能的?！?、政治與行政的分開是相對(duì)的古德諾在強(qiáng)調(diào)政治與行政必須分開的在孟德斯鳩那里，不僅政府功能是分立的，政府機(jī)構(gòu)也是分立的。這些分立的政府機(jī)構(gòu)中的每一個(gè)都被授予一種政府權(quán)力。古德諾駁斥了孟德斯鳩“機(jī)構(gòu)分立”的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)之間的分工不可能象政府兩種功能之間的劃分那樣來得一清二楚，實(shí)際政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。在孟德斯鳩那里，不僅政府功能是分立的，政府機(jī)構(gòu)也是分立的?！耙詧?zhí)行國家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān)，經(jīng)常地，事實(shí)上是通常地，又被賦予表達(dá)國家意志的具體細(xì)節(jié)的職責(zé)……以表達(dá)國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)國家意志的執(zhí)行?！焙茱@然，將一種功能分派給一種機(jī)構(gòu)去行使是不可能的，政治與行政職能是相互交叉的?！?/p>

古德諾認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)與政府功能的關(guān)系并不是一一對(duì)應(yīng)的。“把每一種功能分派給一個(gè)分立的機(jī)構(gòu)去行使是不可能的。這不僅因?yàn)檎畽?quán)力的行使無法明確地分配，而且還因?yàn)殡S著政府體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能?！薄耙詧?zhí)行國家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān)，經(jīng)常地，事實(shí)上是通?！胺謾?quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！惫诺轮Z反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“政治與行政必須以某種形式取得協(xié)調(diào)?！薄胺謾?quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一順德大部制：黨政合一順德大部制：黨政合一深圳大部制：決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分設(shè)深圳大部制：決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分設(shè)(二)對(duì)政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討古德諾提出政治行政二分理論的目的不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。他認(rèn)為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也就是他在《政治與行政》一書中所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的主線。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。

(二)對(duì)政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對(duì)行政的適度控制（1）政治必須取得對(duì)行政的某種程度的控制他認(rèn)為，政治對(duì)行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)?？刂品椒ǎ和ㄟ^法定制度達(dá)到的，如：英國內(nèi)閣必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；通過法外途徑如政黨體制實(shí)現(xiàn)的。如，在象美國那樣“把分別主要承擔(dān)這兩種功能的機(jī)構(gòu)在法律上分開”的政府中，這種控制就是由政黨來完成。1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對(duì)行政的適度控制（2）政治對(duì)行政的控制必須有一定的限度。古德諾認(rèn)識(shí)到，“政治”對(duì)“行政”的控制必須有一定的限度。因?yàn)檫@種控制一旦超過某種限度，就不僅會(huì)妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會(huì)損害建立這一控制的目的。“一方面為了保證國家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的。”

（2）政治對(duì)行政的控制必須有一定的限度。如何保持政治對(duì)行政恰當(dāng)?shù)目刂葡薅饶?？古德諾提出把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計(jì)功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)管理，地質(zhì)勘查管理等）。行政學(xué)教學(xué)講解課件2、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)古德諾認(rèn)為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對(duì)行政的適度控制，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。在古德諾看來，象美國這樣將“分權(quán)”理論精神貫徹得最為徹底的國家（它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分權(quán)（聯(lián)邦制與地方一定程度的自治）存在最大的弊端是分權(quán)導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。2、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)中央與地方的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問題。在國家與地方政治共同體之間存在沖突的問題上，自治的地方政府傾向于犧牲國家利益……古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會(huì)脫離國家（或州）從而使整體走向分裂。中央與地方的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國家為此，古德諾認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個(gè)唯一的途徑。他認(rèn)為，傳統(tǒng)上人們對(duì)集權(quán)的擔(dān)憂和恐懼其實(shí)是受到了誤導(dǎo)，是沒有根據(jù)的。因此，古德諾主張行政權(quán)的必要集權(quán)。對(duì)此他強(qiáng)調(diào)指出：“我們必須堅(jiān)持這種集權(quán)……不管是從行政效率的觀點(diǎn)看，還是從民治政府本身的存在看，堅(jiān)持這一點(diǎn)都是必要的。”

為此，古德諾認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個(gè)3、在美國政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路：法外調(diào)節(jié)政治和行政走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對(duì)行政的適度控制和行政權(quán)的必要集中。然而，美國憲法所提供的法定政府體制使這種“適度控制”和“必要集中”得不到賴以成長和發(fā)展的任何基礎(chǔ)。美國憲法使得國家意志的主要體現(xiàn)者即立法機(jī)構(gòu)不可能直接控制行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)袖；使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地方行政割裂開來而失去統(tǒng)一性。3、在美國政治與行政協(xié)調(diào)的獨(dú)特道路：法外調(diào)節(jié)通過政黨對(duì)立法機(jī)構(gòu)成員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員的挑選，而恢復(fù)了被法定政府體制隔斷了的立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的某種有效控制；通過政黨對(duì)中央行政官員和地方行政官員的挑選，而恢復(fù)了被法定體制所阻止的國家行政系統(tǒng)的大一統(tǒng)性質(zhì)，建立起一種必要的行政集權(quán)。通過政黨對(duì)立法機(jī)構(gòu)成員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員的挑選，而恢復(fù)了被法定政總之，正是由于政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對(duì)黨的忠誠，美國政治體制的設(shè)計(jì)者給后人的巨大難題才得以順利解決。這實(shí)際是古德諾對(duì)美國一百多年來奉為神圣不可動(dòng)搖、作為政府體制讀者論壇基礎(chǔ)的分權(quán)制衡理論進(jìn)行的深刻反思?？傊?，正是由于政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對(duì)黨的忠誠，美國政治體制4、美國加強(qiáng)民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革古德諾認(rèn)為，由于政黨在美國政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨這個(gè)現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會(huì)帶來的消極因素。4、美國加強(qiáng)民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革在把政黨由法外引進(jìn)法內(nèi)來的問題上，古德諾竭力主張要明確政黨在政府體制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，從而使它擺脫受少數(shù)人控制和操縱的局面。古德諾還主張政黨應(yīng)該實(shí)行財(cái)務(wù)公開原則，防止政黨和利益集團(tuán)之間的關(guān)系于密切化。思考：古德諾這一思想對(duì)我國執(zhí)政黨建設(shè)有何啟迪？在把政黨由法外引進(jìn)法內(nèi)來的問題上，古德諾竭力主張要明確政黨在對(duì)政治—行政二分法的簡要評(píng)述批判是對(duì)政治—行政能否分離的爭論是對(duì)行政價(jià)值可否中立的爭論是對(duì)政治—行政二分法是否普適的爭論貢獻(xiàn)政治—行政兩分法觀點(diǎn)的確立，對(duì)于行政學(xué)的形成和發(fā)展有著至關(guān)重要的意義公共行政活動(dòng)從政治中獨(dú)立分離出來，意味著行政學(xué)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科得到了廣泛的承認(rèn)行政學(xué)的形成同政治—行政兩分法觀點(diǎn)的確立是緊密相聯(lián)的政治—行政二分法理論對(duì)于行政學(xué)的理論建構(gòu)提供了思想基礎(chǔ)對(duì)政治—行政二分法的簡要評(píng)述批判是對(duì)政治—行政能否分離的爭思考問題1.政治與行政二分法對(duì)于公共行政學(xué)的學(xué)科確立的意義何在？2.如何認(rèn)識(shí)威爾遜對(duì)文官制度建設(shè)的意義？3.古德諾對(duì)政治與行政二分法的理論貢獻(xiàn)體現(xiàn)在何處？思考問題1.政治與行政二分法對(duì)于公共行政學(xué)的學(xué)科確立的意義何閱讀文獻(xiàn)1.威爾遜：《行政學(xué)之研究》，百度文庫，鏈接地址/view/6c37812d453610661ed9f41c.html2.古德諾：《政治與行政》，百度文庫，鏈接地址/view/3aa066d249649b6648d7472d.html3.古德諾：《共和與君主論》，鳳凰網(wǎng)，鏈接地址/history/special/wusiyundong/juewangdeniandai/200904/0423_6259_1121109.shtml閱讀文獻(xiàn)1.威爾遜：《行政學(xué)之研究》，百度文庫，鏈接地址ht第二講政治——行政二分法理論第二講政治——行政二分法理論政治—行政二分法的代表人物弗蘭克·J·古德諾伍德羅·威爾遜

Text威廉·魏洛比代表人物約翰·費(fèi)富納保羅·阿普爾比倫納德·懷特政治—行政二分法的代表人物弗蘭克·J·古德諾伍德羅·威爾遜伍德羅·威爾遜--美國“學(xué)術(shù)地位最高”的總統(tǒng)1856年

1879年1883年

1912年

1916年

1856年

生于弗吉尼亞州

1879年畢業(yè)于普林斯頓大學(xué)

出版了《國會(huì)政體：美國政治研究》被視為研究美國政府立法的典范作品當(dāng)選為美國總統(tǒng)“14點(diǎn)演說”三項(xiàng)基本內(nèi)容：一、是戰(zhàn)后建立一個(gè)“開放的世界”二、是實(shí)行民族自決原則三、是建立一個(gè)國際聯(lián)合機(jī)構(gòu)獲得了“諾貝爾和平獎(jiǎng)”《行政之研究》因此被譽(yù)為美國“行政學(xué)之父”《美國人民的歷史》其學(xué)術(shù)上的最高成就

1919年伍德羅·威爾遜--美國“學(xué)術(shù)地位最高”的總統(tǒng)1856年1伍德羅·威爾遜--美國“學(xué)術(shù)地位最高”的總統(tǒng)1856年

1879年1883年

1912年

1916年

1856年

生于弗吉尼亞州

1879年畢業(yè)于普林斯頓大學(xué)

出版了《國會(huì)政體：美國政治研究》被視為研究美國政府立法的典范作品當(dāng)選為美國總統(tǒng)“14點(diǎn)演說”三項(xiàng)基本內(nèi)容：一、是戰(zhàn)后建立一個(gè)“開放的世界”二、是實(shí)行民族自決原則三、是建立一個(gè)國際聯(lián)合機(jī)構(gòu)獲得了“諾貝爾和平獎(jiǎng)”《行政之研究》因此被譽(yù)為美國“行政學(xué)之父”《美國人民的歷史》其學(xué)術(shù)上的最高成就

1919年伍德羅·威爾遜--美國“學(xué)術(shù)地位最高”的總統(tǒng)1856年1CompanyLogo生于弗吉尼亞州斯湯頓的一個(gè)牧師家庭，父親是一位牧師，母親是一們牧師的女兒幼年的基督教教育，對(duì)威爾遜日后的政治生涯影響深刻少年時(shí)代就醉心于政治，三度出任英國首相的威廉·格萊斯頓是他心目中崇拜的英雄。16歲進(jìn)入戴維森學(xué)院，26歲時(shí)在亞特蘭大開設(shè)律師事務(wù)所，但長時(shí)間無人問津29歲在約翰·霍普金斯大學(xué)獲博士學(xué)位，30歲開始在大學(xué)任教，善于寫作，富有辯才1902-1910：普林斯頓大學(xué)校長；1910-1913：新澤西州州長；1913-1917：美國總統(tǒng)（曾倡導(dǎo)國聯(lián)，沒獲國會(huì)通過而失敗）1924：去世CompanyLogo生于弗吉尼亞州斯湯頓的一個(gè)牧師家庭

我至感遺憾的是我心中第一個(gè)――首要的――志向和目的尚未如愿以償，這就是積極參加政治生活，如果可能，起到領(lǐng)導(dǎo)作用，要是我有能力，就為自己開創(chuàng)政治家的生涯。

我有一種很明顯的領(lǐng)導(dǎo)本能，明白無誤的擅長演說的素質(zhì)以及對(duì)管理公務(wù)的極大樂趣；要使我安于學(xué)者和文學(xué)家們的冷靜穩(wěn)重的方法，就得不斷進(jìn)行嚴(yán)格的訓(xùn)練。

對(duì)于令人厭煩的所謂“研究”界，我實(shí)在無法忍受；我渴望把各種偉大的思想向世界闡明；如果我能激發(fā)一場偉大的輿論運(yùn)動(dòng)，如果我能借鑒以往的經(jīng)驗(yàn)來解釋當(dāng)今人們的生活，從而把思想傳給億萬人們，從而推動(dòng)他們?nèi)〉脗ゴ蟮某删?，那么我就完滿了。

我一向認(rèn)為我所具有的文學(xué)才能比起我為從事其他事情具備的能力來居于第二位；我寫作的本領(lǐng)應(yīng)是演說和組織活動(dòng)本領(lǐng)的陪襯。對(duì)于令人厭煩的所謂“研究”界，我實(shí)在無法忍受；我渴望把二、思想淵源與生產(chǎn)背景

1、受德國行政研究思想的影響：斯坦因?qū)φ闻c行政一定程度上的劃分：政治—憲政：是國家這一人格主體有組織的意志；行政：是國家主體的依據(jù)意志的活動(dòng)；規(guī)定了行政研究的任務(wù)，建構(gòu)了行政研究體系任務(wù)：了解一國國民在特定歷史時(shí)代的“外界實(shí)在”，行政研究體系的三個(gè)部分：行政組織行政行為行政法規(guī)2、威爾遜行政思想產(chǎn)生的社會(huì)歷史背景新民主運(yùn)動(dòng)二、思想淵源與生產(chǎn)背景1、受德國行政研究思想的影響：斯坦因

德國的行政學(xué)開山大師——

勞倫斯·馮·斯坦因（LorenzvonStein）

1865~1868年間，他所撰寫的三卷本《行政學(xué)研究》（Dieverwaltungslehre）使他成為公共行政學(xué)的巨擘。

德國的行政學(xué)開山大師——?jiǎng)趥愃埂ゑT·斯坦因（Lo19世紀(jì)70年代的新民主運(yùn)動(dòng)一場力圖通過加強(qiáng)國家力量來控制壟斷的要求政治改革的運(yùn)動(dòng)。新民主運(yùn)動(dòng)抨擊早期的民主主義要素：分權(quán)、制衡等；認(rèn)為牽制與制衡非但不能支持自由，反而成為特權(quán)和私利的堡壘，危害了自由；反對(duì)政治勾結(jié)與政治腐敗，要求改革政府體制，擴(kuò)大選舉權(quán)，擴(kuò)大政府行政職能；主張國家應(yīng)成為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的工具。19世紀(jì)70年代的新民主運(yùn)動(dòng)三、主要行政思想1、提出了行政學(xué)研究的必要性在英美國家，長期以來行政被看成是細(xì)枝末節(jié)的具體辦事過程，故缺乏對(duì)行政的研究而政府職能的擴(kuò)大化、復(fù)雜化和困難化趨勢(shì)要求加強(qiáng)對(duì)行政管理的研究“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”政府的行政管理工作迫切地需要有科學(xué)的理論予以指導(dǎo)當(dāng)今的行政工作必須認(rèn)真而又系統(tǒng)地加以調(diào)整，使之適合于小心試驗(yàn)過的政策標(biāo)準(zhǔn)這就是“為什么我們現(xiàn)在正產(chǎn)生一種前所未有的行政科學(xué)”的根本原因。三、主要行政思想1、提出了行政學(xué)研究的必要性2、界定了行政學(xué)研究的目標(biāo)與任務(wù)A、弄清楚政府能夠“適當(dāng)”且“成功”地承擔(dān)的任務(wù)是什么即明確政府的職能和任務(wù)范圍，明確該管什么，不該管什么；強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)性”：凡公共事務(wù)該由政府管理，政府承擔(dān)其他社會(huì)組織所不能承擔(dān)的，即為“適當(dāng)”；若政府承擔(dān)一切，或該管而不管，即為“不適當(dāng)”B、弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門任務(wù)即用什么方式、什么方法進(jìn)行管理，才能提高效率，完成任務(wù)?？偨Y(jié)行政管理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)其理論性——把行政方法從經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上2、界定了行政學(xué)研究的目標(biāo)與任務(wù)3、關(guān)于行政的實(shí)質(zhì)A、行政管理是什么？行動(dòng)中的政府、是政府的執(zhí)行、政府的操作

行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷。

B、行政管理與政治的關(guān)系

行政不同于政治：“行政”是置身于“政治”所特有的范圍之外的。

政治是在“重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马?xiàng)”方面的國家活動(dòng)，是政治家的特殊活動(dòng)范圍；行政管理則是“國家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)，是技術(shù)性職員的事情”。行政與政治密切相關(guān)：行政管理是政治生活的一個(gè)組成部分；C、行政與憲政制度的關(guān)系：特殊手段與一般決策之間的關(guān)系

行政是對(duì)法律的執(zhí)行而不是法律本身憲政制度所要過問（關(guān)注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；3、關(guān)于行政的實(shí)質(zhì)4、指出行政學(xué)研究的歷史淵源A、英美兩國缺乏研究行政管理的歷史：美英兩國的政治史只關(guān)心立法工作、關(guān)心法律的制定和政治評(píng)論；注重研究抑制行政權(quán)力的藝術(shù)而忽視改善行政方法的藝術(shù)。B、對(duì)行政管理的研究源于歐洲大陸的法德兩國，并且與這些國家的需要相適應(yīng)；C、必須對(duì)歐洲的行政科學(xué)加以改造，使之（在思想、原則、目標(biāo)上）美國化，能為美國（一個(gè)復(fù)雜、形式多樣化的國家）所用。4、指出行政學(xué)研究的歷史淵源5、指出行政學(xué)研究的方法主張采用“比較研究法”與“歷史研究法”：因?yàn)椴煌瑖艺谛姓芾砺毮芊矫娴慕Y(jié)構(gòu)具有很大的相似性；通過比較，可以更好地了解自己的缺點(diǎn)與優(yōu)點(diǎn)；應(yīng)大膽借鑒別國的管理方法和成功經(jīng)驗(yàn)而不用擔(dān)心或害怕會(huì)引進(jìn)他國的一些不良思想或原則（將這些東西過濾掉）。主張拿來主義但不應(yīng)脫離實(shí)際的機(jī)構(gòu)照搬：應(yīng)以實(shí)踐為準(zhǔn)繩，以美國為核心5、指出行政學(xué)研究的方法CompanyLogo“如果我看到一個(gè)想殺人的家伙在敏捷地磨著一把刀子，我可以學(xué)習(xí)他磨刀的方法，而用不著學(xué)習(xí)他可能用刀子犯謀殺罪的動(dòng)機(jī)；同樣，如果我見到一個(gè)徹底的君主主義者很好地管理著某一機(jī)關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無須乎絲毫改變我身上作為共和主義者的一個(gè)細(xì)胞?！薄栠d《行政學(xué)之研究》CompanyLogo“如果我看到一個(gè)想殺人的6、豐富的人事行政思想A、指出：好的文官制度的建立是行政研究的目的之一“在美國開展行政學(xué)研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有見識(shí)又有分量，但通過選舉和經(jīng)常性的向公眾進(jìn)行咨詢，與公民的思想保持如此密切的聯(lián)系，以致使專斷成為不可能的事”。B、重視政府官員的素質(zhì)

認(rèn)為必須有高素質(zhì)的人才以使政府這架機(jī)器有效地運(yùn)轉(zhuǎn)：政府官員應(yīng)具有的素質(zhì)：良好的工作態(tài)度，大公無私，絕無官僚作風(fēng)提出通過高薪、激勵(lì)等手段提高政府官員的工作質(zhì)量6、豐富的人事行政思想“在政治上要像在愛情上、戰(zhàn)爭上一樣公平，戰(zhàn)利品屬于勝利者所有?！盋ompanyLogo加菲爾德：“政黨分贓制”下的政客就像攔路搶劫的強(qiáng)盜，只不過政客掏出的不是手槍而是求職書?！啊霸谡紊弦裨趷矍樯?、戰(zhàn)爭上一樣公平，戰(zhàn)利品屬于勝利者所有生平1893年

1900年

1897年1900年，參加了重新起草紐約市憲章的委員會(huì)1903~1905年期間，任該會(huì)的首任主席1913~1914年，擔(dān)任過當(dāng)時(shí)中國政府的法律顧問1914~1929年，擔(dān)任約翰·霍普金斯大學(xué)校長《比較行政法》被描述為“美國第一本公共行政學(xué)著作”《政治與行政：對(duì)政府的研究》對(duì)“政治—行政二分法”進(jìn)行了系統(tǒng)的理論闡述因而被譽(yù)為美國的“公共行政學(xué)之父”《市政問題》被認(rèn)為是現(xiàn)代市政學(xué)的“創(chuàng)始人”

弗蘭克·古德諾--美國的“公共行政學(xué)之父”生平1893年1900年1897年1900年，參加了重新古德諾：袁世凱的憲法顧問一國必有其國體，其所以立此國體之故，類非出于其國民之有所選擇也。蓋無論其為君主或?yàn)楣埠?，往往非由于人力，其于本國之歷史習(xí)慣，與夫社會(huì)經(jīng)濟(jì)之情狀，必有其相宜者，而國體乃定。然中國如用君主制，較共和制為宜，此殆無可疑者也。古德諾：袁世凱的憲法顧問一國必有其國體，其所以立此國體之故，在該書中，他系統(tǒng)而詳盡地論述了政治行政二分法的思想理論。其中對(duì)政府功能、政府功能與政府行為的關(guān)系、政治與民主、行政指向、政治對(duì)行政的適度控制、政黨政治對(duì)政府協(xié)調(diào)運(yùn)作的影響等問題提出了系統(tǒng)分析和論證，從而構(gòu)成了古德諾政治行政二分法的理論支撐和核心框架。

１９００年出版了經(jīng)典性著作——《政治與行政》在該書中，他系統(tǒng)而詳盡地論述了政治行政二分法的思想理（一）對(duì)政治與行政二分法的進(jìn)一步闡釋1、古德諾對(duì)政治和行政的區(qū)分古德諾在這本書的第一章“國家的主要功能”中明確地指出：“在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行；而所有的國家也都存在著分立的機(jī)關(guān)，每個(gè)機(jī)關(guān)都用他們大部分時(shí)間行使著兩種功能中的一種，這兩種功能就是政治和行政。”（一）對(duì)政治與行政二分法的進(jìn)一步闡釋2、政治與行政的內(nèi)涵“所謂政治，是國家意志是表現(xiàn)，也是民意的表現(xiàn)和政策的決定。它是由議會(huì)掌握的制訂法律和政策以表達(dá)國家意志的權(quán)力?！薄八^行政，是國家意志的執(zhí)行，也是民意的執(zhí)行和政策的執(zhí)行。”

換言之，政治是國家意志的表達(dá)，而行政則是國家意志的執(zhí)行。這句話可謂道出了二分理論的核心和前提。因此，雖然在不同政體的政府中，這兩種功能的劃分程度不同，但它們之間的區(qū)分卻是必然的。2、政治與行政的內(nèi)涵“所謂政治，是國家意志是表現(xiàn)，也是民意的3、政治與行政的分開是相對(duì)的古德諾在強(qiáng)調(diào)政治與行政必須分開的同時(shí)，又指出政治與行政是無法嚴(yán)格區(qū)分開來的，它們的分開是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。

“政府的民治程度越低，國家意志表達(dá)的功能和國家意志執(zhí)行的功能的區(qū)別就越小?！薄氨M管政府的這兩種功能（政治和行政）的分化非常明顯，把這兩種功能委派給兩個(gè)分立的機(jī)構(gòu)行使是不可能的。”3、政治與行政的分開是相對(duì)的古德諾在強(qiáng)調(diào)政治與行政必須分開的在孟德斯鳩那里，不僅政府功能是分立的，政府機(jī)構(gòu)也是分立的。這些分立的政府機(jī)構(gòu)中的每一個(gè)都被授予一種政府權(quán)力。古德諾駁斥了孟德斯鳩“機(jī)構(gòu)分立”的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)之間的分工不可能象政府兩種功能之間的劃分那樣來得一清二楚，實(shí)際政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。在孟德斯鳩那里，不僅政府功能是分立的，政府機(jī)構(gòu)也是分立的。“以執(zhí)行國家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān)，經(jīng)常地，事實(shí)上是通常地，又被賦予表達(dá)國家意志的具體細(xì)節(jié)的職責(zé)……以表達(dá)國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)，通常又有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對(duì)國家意志的執(zhí)行?！焙茱@然，將一種功能分派給一種機(jī)構(gòu)去行使是不可能的，政治與行政職能是相互交叉的?！?/p>

古德諾認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)與政府功能的關(guān)系并不是一一對(duì)應(yīng)的?！鞍衙恳环N功能分派給一個(gè)分立的機(jī)構(gòu)去行使是不可能的。這不僅因?yàn)檎畽?quán)力的行使無法明確地分配，而且還因?yàn)殡S著政府體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能?！薄耙詧?zhí)行國家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān)，經(jīng)常地，事實(shí)上是通?！胺謾?quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一原則要求存在分立的政府機(jī)構(gòu)，每個(gè)機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實(shí)際政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！惫诺轮Z反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“政治與行政必須以某種形式取得協(xié)調(diào)?！薄胺謾?quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。因?yàn)檫@一順德大部制：黨政合一順德大部制：黨政合一深圳大部制：決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分設(shè)深圳大部制：決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分設(shè)(二)對(duì)政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討古德諾提出政治行政二分理論的目的不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。他認(rèn)為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也就是他在《政治與行政》一書中所反復(fù)強(qiáng)調(diào)的主線。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。

(二)對(duì)政治與行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對(duì)行政的適度控制（1）政治必須取得對(duì)行政的某種程度的控制他認(rèn)為，政治對(duì)行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)?？刂品椒ǎ和ㄟ^法定制度達(dá)到的，如：英國內(nèi)閣必須對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；通過法外途徑如政黨體制實(shí)現(xiàn)的。如，在象美國那樣“把分別主要承擔(dān)這兩種功能的機(jī)構(gòu)在法律上分開”的政府中，這種控制就是由政黨來完成。1、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對(duì)行政的適度控制（2）政治對(duì)行政的控制必須有一定的限度。古德諾認(rèn)識(shí)到，“政治”對(duì)“行政”的控制必須有一定的限度。因?yàn)檫@種控制一旦超過某種限度，就不僅會(huì)妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會(huì)損害建立這一控制的目的?！耙环矫鏋榱吮ＷC國家意志的執(zhí)行，政治必須對(duì)行政進(jìn)行控制；另一方面，為了保證政府的民治性和行政的高效率，又不能允許這種控制超出其所要實(shí)現(xiàn)的合理目的?！?/p>

（2）政治對(duì)行政的控制必須有一定的限度。如何保持政治對(duì)行政恰當(dāng)?shù)目刂葡薅饶?？古德諾提出把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計(jì)功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)管理，地質(zhì)勘查管理等）。行政學(xué)教學(xué)講解課件2、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)古德諾認(rèn)為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對(duì)行政的適度控制，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。在古德諾看來，象美國這樣將“分權(quán)”理論精神貫徹得最為徹底的國家（它不僅將國家作了橫向的劃分，使立法、行政、司法三種權(quán)力相互分立，相互制約，而且還使中央與地方分權(quán)（聯(lián)邦制與地方一定程度的自治）存在最大的弊端是分權(quán)導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)。2、政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)中央與地方的這種分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問題。在國家與地