試論行政法中的信賴保護原則的適用

現(xiàn)代法治原則之下，行政主體在行使職權(quán)過程中，必須誠實守信，不得隨意變更、撤銷、廢止行政行為，否則應(yīng)賠償或補償相對人合理的信賴?yán)鎿p失。在行政法領(lǐng)域，信賴保護原則已廣泛應(yīng)用于行政許可、行政給付、行政指導(dǎo)等各個領(lǐng)域。為實現(xiàn)信賴保護原則在我國的法治化，必須在準(zhǔn)確界定信賴保護原則法制地位的基礎(chǔ)上，逐步完善現(xiàn)行的行政程序、行政補償、行政賠償以及司法審查制度。信賴保護原則是行政法上的一項非常重要的原則，目前在世界上的許多國家和地區(qū)都得到了廣泛的運用。但是信賴保護原則在我國行政法學(xué)中的研究和行政法中的運用相對來說還比較落后。研究信賴保護原則對于維護政府誠信、保護社會成員的合法權(quán)益、建立誠信社會具有很好的現(xiàn)實意義。一、信賴保護原則的概念及含義（一）信賴保護原則的基本含義所謂信賴保護原則指當(dāng)行政相對人對行政主體所做出的授益性行政行為形成值得保護的信賴時，行政主體不得隨意變更、撤銷或廢止該行為，否則必須對行政相對人基于對該行為有效存續(xù)的信賴而獲得的合法利益予以合理補償。我們從以下幾個方面具體來理解：1．信賴保護原則的目的信賴保護原則在行政法上確立的目的是為了保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。同時它也是防止行政權(quán)的不當(dāng)行使和濫用的客觀需求。通常情況下，基于行政行為的效力，行政相對人會對已作出的行政行為產(chǎn)生信賴，并在此基礎(chǔ)上安排自己的權(quán)利義務(wù)活動。這在行政行為合法無誤的情形下是沒有問題的。但當(dāng)行政行為存在違法或不當(dāng)?shù)囊蛩貢r，便極有可能對行政相對人造成利益上的損害。因此，對行政相對人的正當(dāng)權(quán)益設(shè)置一把保護傘是必要的。信賴保護原則就是對這一現(xiàn)實需求的積極回應(yīng)。2．信賴保護原則的優(yōu)先性信賴保護原則與行政主體對行政行為的撤銷與廢止有密切聯(lián)系。行政行為以其內(nèi)容對行政相對人是否有利為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為授益行政行為和不利行政行為。對授益行政行為，由于是對行政相對人設(shè)定權(quán)利或免除義務(wù)，受益人對此行為的信賴應(yīng)受到保護，行政機關(guān)如對此行為予以撤銷或廢止，勢必會損害到相對人的信賴?yán)?。因而一般是不可以撤銷或廢止的。在此情況下，信賴保護原則就要高于法律優(yōu)先原則。3．信賴保護原則的適用的有限制性授益性行政行為的撤銷、變更、廢止通常并不是由于行政行為的違法，而往往是由于客觀情況或其他原因造成的。因而，損害行政相對人的合法權(quán)益而撤銷、變更、廢止行政行為，實際上是違反政策和法律規(guī)定的。因此，必須對信賴保護原則的適用加以限制。二、信賴保護原則的必要性（一）建立誠信政府的需要政府行為，或者說行政行為，不同于一般的民事行為，它不但具有確定力，而且具有公信力。行政行為一旦作出，就需要行政相對人執(zhí)行，即使不服，尋求行政救濟提起行政復(fù)議或訴訟過程中，也可以先予執(zhí)行，這是法律對行政效率的保護，也是全社會對行政行為的信任，是公共秩序得以安定，政權(quán)得以鞏固的基礎(chǔ)。信賴保護原則有利于全面保護行政相對人的合法權(quán)益，信賴保護原則要求有權(quán)機關(guān)應(yīng)保護行政相對人因信任行政主體、正當(dāng)性、權(quán)威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導(dǎo)性等行政行為所期望得到的合法和合理利益。這種觀念涵蓋了行政合法性原則權(quán)益的要義，并突出了誠實信用原則行政相對人可期望的合法或合理權(quán)益的內(nèi)容。更有意義的是，為立法者規(guī)制自由裁量權(quán)相對人的合法權(quán)益，提供了科學(xué)的思路；為運作行政權(quán)力，高度負責(zé)，依法行政要；為司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益與個體利益，確立了可行的準(zhǔn)則。（二）保護公民的合法權(quán)益的需要信賴保護原則保護行政相對人的合理信賴?yán)?，只要相對人沒有可歸責(zé)自己的是由，便推定相對人的信賴?yán)媸芊杀Ｗo?；谛姓袨榈男Яπ?，相對人會對已做出的行政行為產(chǎn)生信賴，并依此安排自己的權(quán)利義務(wù)活動。這在行政行為合法無誤的情況下無庸質(zhì)疑，然而當(dāng)行政行為現(xiàn)缺陷時，便很有可能對行政相對人造成利益上的損害，這時如果國家置之不理，那么相對人的合法利益便會成為行政行為違法不當(dāng)?shù)臓奚?，這與國家實施行政管理以保障民眾生活和社會秩序的最終目的是背道而馳，所以必然要求國家對這些行為負責(zé)，行政信賴保護原則也就產(chǎn)生了。（三）提高行政效率的需要行政機關(guān)如果出爾反爾，反復(fù)無償，那么他的行為就不具有可預(yù)測性，不值得信賴，就會降低公民參加社會活動，行政活動的積極性，更有甚者，如果公民的合法權(quán)益受到這種反復(fù)無常的行政行為的侵害，就會造成公民與政府的嚴(yán)重對峙，后果就是增加行政成本，降低了行政效率。這種后果是政府不愿意看到的。相反，如果行政機關(guān)能夠保護公民的信賴?yán)妫蜁龠M公民積極的參加行政，協(xié)助行政，服務(wù)行政，與政府形成良好的互動，從而提高行政效率，節(jié)約社會資源。三、信賴保護原則在實踐中的運用及不足信賴保護原則在具體行政行為中的適用，為切實保護行政相對人和利益相關(guān)人的信賴?yán)?，信賴保護原則應(yīng)當(dāng)適用于涉及信賴?yán)娴男姓ㄖ械母鱾€不同領(lǐng)域。行政行為的多樣性導(dǎo)致信賴保護原則在行政法上的適用，呈現(xiàn)出多種不同的形式：（一）信賴保護原則的適用1．信賴保護原則在行政給付中的適用作為授益性的行政給付行為，為了確保行政給付行為的連續(xù)性和穩(wěn)定性，行政主體必須嚴(yán)守誠實信用的理念，以誠實信用的方式作出行政給付行為，不得采取欺詐、脅迫或者其他虛假意思表示的方式，從而導(dǎo)致受益人的意思表示存在偏差。尤其對于持續(xù)性和連續(xù)性行政給付，行政主體有義務(wù)確保行政給付的持久性、有效性和穩(wěn)定性，確保相對人的合理期待，這也是責(zé)任政府、誠信政府的內(nèi)在要求。其適用信賴保護原則存在著特殊的理由：首先，行政給付權(quán)益對于受益人至關(guān)重要。尤其在行政救助中，救助或幫助是受益人生存保障唯一的或至少是主要的依靠，行政主體必須保障受益人所享有的權(quán)利或利益的穩(wěn)定性。其次，行政給付和信賴保護均可以看作是一種利益的調(diào)整機制，只不過調(diào)整方法不同。行政給付通過積極的利益分配直接改變社會成員的利益占有狀況，信賴保護原則則以利益可期性和穩(wěn)定性的形成來確保公共負擔(dān)平等。2．保護原則在行政指導(dǎo)中的適用行政指導(dǎo)作為一種靈活有效的行政活動方式為許多國家所采用，對行政指導(dǎo)而言，信賴保護原則的適用主要體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，信賴保護原則與行政處分的撤銷、廢止具有直接聯(lián)系。從依法行政的角度考慮，行政主體如果作出了違法的或有瑕疵的行政指導(dǎo)，有權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依其職權(quán)并經(jīng)正當(dāng)程序予以撤銷。但是基于信賴保護原則，是否撤銷違法的行政指導(dǎo)，應(yīng)衡量行政合法性的公共利益和相對方信賴該行政指導(dǎo)的信賴?yán)妫且欢ňS護其合法性。其次，行政指導(dǎo)實施完畢后，可能會出現(xiàn)兩種情況，一種是實現(xiàn)了行政主體與相對方所期望的結(jié)果；還有一種是行政指導(dǎo)方因自身的信息或判斷有誤，無惡意地誤導(dǎo)了被指導(dǎo)者，結(jié)果使被指導(dǎo)者遭受到重大損害。在這兩種情況下，均應(yīng)基于信賴保護原則，對相對人予以補償。（二）保護原則的不足信賴保護原則在實踐中運用上的不足主要表現(xiàn)在下列方面：首先，在行政行為的撤銷與廢止方面。根據(jù)依法行政原則,任何違法的行政行為都應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻姆穸ㄔu價。所以，對違法的行政行為的撤銷（職權(quán)）并無時間的限制,也不受信賴保護原則或公共利益需要的限制爭訟撤銷除了有除斥期間的限制外,并無其他限制因素的設(shè)置。其結(jié)果,相對人的信賴?yán)娴貌坏角袑嵉谋Ｗo,政府的公信力得不到提升。其次,政府信用缺失現(xiàn)象嚴(yán)重。在行政實踐中,政府信用缺失的事件經(jīng)常見諸新聞媒體。確立信賴?yán)姹Ｗo原則,防止政府失信于民可以說防止政府失信于民是防止政府失信的有力武器。再次,法院判決對原則的運用功虧一簣。四、信賴保護原則的完善1．立法應(yīng)明確地規(guī)定補償或賠償標(biāo)準(zhǔn)《行政許可法》第8條雖然規(guī)定“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給補償”，但補償缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，到底是全部補償還是部分補償，什么情況給予補償，沒有明確界定，實踐中也很難操作，因此我國應(yīng)加快補償立法，確立主動補償與申請補償相結(jié)合的方式，明確行政信賴補償?shù)淖钚≈挡粦?yīng)小于被許可相對人為取得許可而付出的直接成本，最大值也不超過該相對人因該可存續(xù)可得利益。2．立法應(yīng)拓寬補償范圍目前國際上常見的補償原則有正當(dāng)補償、公平補償、適當(dāng)補償?shù)?，我國在行政許可中主要采用適當(dāng)補償原則，但適當(dāng)補償原則標(biāo)準(zhǔn)太低，不利于保護被許可人的利益因此最好采取公平補償原則。在我國的行政補償實踐中，信賴保護原則適用的范圍太窄，不能滿足現(xiàn)實生活的需要，所以需要拓寬補償范圍，使補償不光局限于合法的授益具體行為領(lǐng)域中，而且也可適用違法的行政授益行為中補償?shù)姆秶粌H局限于財產(chǎn)權(quán)利方面，而且也應(yīng)擴大到人身權(quán)利方面。這樣不僅維護了法律的權(quán)威，而且維護了社會秩序，有利于社會的穩(wěn)定。3．明確立法立法需要明確界定公共