公共投資主體概述課件

公共投資主體上海財經(jīng)大學投資系張學文公共投資主體上海財經(jīng)大學投資系1目錄一、公共投資主體的含義二、公共投資主體的類型三、公共投資主體行為動機的含義四、公共投資行為動機的表現(xiàn)形式五、公共投資的十大特征六、我國公共部門投資主體的范圍目錄一、公共投資主體的含義2一、公共投資主體的含義公共投資主體，是指從事公共投資經(jīng)濟行為，具有一定的資金來源，擁有相對獨立的決策和實施權，并相應地享有與投資行為有關的經(jīng)濟、社會、財務收益和承擔該行為帶來的風險的國家機構及其所屬的企事業(yè)單位。一、公共投資主體的含義公共投資主體，是指從事公共投資經(jīng)濟行為3公共投資主體三個內(nèi)在的本質(zhì)屬性公共投資主體作為投資行為權力、責任和投資收益的統(tǒng)一整體，具有相互聯(lián)系、相互制約、互為補充的三個內(nèi)在的本質(zhì)屬性：一是擁有獨立的自主權，即公共投資主體可自行決定投資行為及其實施方案；二是承擔經(jīng)濟、社會及法律范圍內(nèi)相應的收益、風險、責任；三是具有一定的公共投資資金并對其所形成的資產(chǎn)享有所有權和支配權，可以自行決定該投資項目的經(jīng)營管理模式。公共投資主體三個內(nèi)在的本質(zhì)屬性公共投資主體作為投資行為權力、4二、公共投資主體的類型投資主體類型，是一個制度性、歷史性、空間性的范疇。在我國改革開放前，即單一計劃經(jīng)濟體制下，投資資金主要來源于國家財政，無論生產(chǎn)性還是非生產(chǎn)性投資均由政府統(tǒng)支統(tǒng)配，國家是公共投資的惟一主體。改革開放和市場經(jīng)濟體制的確立，投資資金來源呈多元化趨勢，主要有政府的財政資金、外商投資資金、民間社會團體以及企業(yè)投資資金、公民個人投資資金等。多渠道的資金來源、多種方式的投資模式，使得我國的投資主體呈現(xiàn)出多元化的特點，包括政府投資主體、個人投資主體、外商投資主體、各類金融機構投資主體、民間社會團體投資主體等。二、公共投資主體的類型投資主體類型，是一個制度性、歷史性、空5我國的公共投資主體在我國，還存在著多種所有制并存的局面，因而存在著全民所有制投資主體、集體所有制投資主體、私人投資主體、個體投資主體以及外商投資主體和股份制企業(yè)投資主體，也就是公共投資主體（包括政府投資主體、國家所屬的企事業(yè)單位投資主體）和非公共部門投資主體（如個體及外商投資主體）的劃分。我國的公共投資主體在我國，還存在著多種所有制并存的局面，因而6關于股份制經(jīng)濟投資主體其中股份制經(jīng)濟投資主體是一種包含多種經(jīng)濟所有制的混合型投資主體，其特點在于多種所有制法人共同占有投資所形成的資產(chǎn)，并按股份比例獲取相應的收益。關于股份制經(jīng)濟投資主體其中股份制經(jīng)濟投資主體是一種包含多種經(jīng)7三、公共投資主體行為動機的含義投資是發(fā)生于各種社會制度下的涉及各個行業(yè)的經(jīng)濟行為，因而必然受制于一定的行為動機。所謂公共投資主體的行為動機，是指公共投資主體為達到一定目標而進行投資的內(nèi)在動力和因素。公共投資行為和公共投資的行為動機是一種相互映射的關系。三、公共投資主體行為動機的含義投資是發(fā)生于各種社會制度下的涉8公共投資行為動機值得注意的是，公共投資行為動機是一個說明投資者心理因素的范疇，是指推動公共投資法人主體作出投資行為的內(nèi)在的心理因素，這與平常人們所說的投資目標有所區(qū)別。投資目標是投資者為達到預期收益而假設的一種主觀愿望，當然，這種愿望可能在一定條件下轉(zhuǎn)化成為投資主體的心理因素。公共投資行為動機值得注意的是，公共投資行為動機是一個說明投資9四、公共投資行為動機的表現(xiàn)形式任何公共投資行為都包含著追求經(jīng)濟利益和促進社會經(jīng)濟結構趨于合理化兩個方面的屬性。不同的投資主體其行為動機不盡相同，但主要可分為以下幾種形式：四、公共投資行為動機的表現(xiàn)形式任何公共投資行為都包含著追求經(jīng)101.理性投資行為動機

非理性投資行為動機根據(jù)公共投資主體投資行為是否通過正常、合理形式表現(xiàn)出來，分為理性投資行為動機和非理性投資行為動機。理性投資行為動機是指，公共投資主體的投資動因通過正常、合法的投資行為表現(xiàn)出來。非理性投資行為動機是指，公共投資者通過不正常、不規(guī)范的投資行為，改變投資的本質(zhì)目標而表現(xiàn)出來的行為動機。1.理性投資行為動機

非理性投資行為動機根據(jù)公共投資主體投資11正常投資行為動機的必須具備一定的條件一是投資者具有完整的經(jīng)濟和社會地位，沒有隱瞞投資的真實意圖；二是投資者不存在任何外在壓力，投資行為完全是自為的行為選擇，不存在被迫與普遍的強制支配。如企業(yè)為獲得預期收益而選擇在某一行業(yè)進行投資并獲取其全部的投資收益。正常投資行為動機的必須具備一定的條件一是投資者具有完整的經(jīng)濟12非理性投資行為動機非理性投資行為動機不僅在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下存在，而且在當前市場經(jīng)濟體制建立過程中依然存在。如政府的投資行為尚未規(guī)范化和法制化，致使我國各地出現(xiàn)了不少的“首長工程”“、獻禮工程”等。非理性投資行為動機非理性投資行為動機不僅在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制132.

個體性動機

社會性動機個體性動機是指，投資主體為滿足自身需要而產(chǎn)生的投資行為動機，常常體現(xiàn)為個人投資主體和企業(yè)投資主體兩種方式，二者都是為了追求投資經(jīng)濟利益的最大化，這也是微觀投資主體的主要動機，因而個體性動機又稱微觀動機。2.個體性動機

社會性動機個體性動機是指，投資主體為滿足自14社會性動機社會性動機則是指，投資主體為滿足社會整體利益需要而產(chǎn)生的投資行為動機，常常表現(xiàn)為政府或國家投資主體，這是公共投資的重要組成部分，因而又稱宏觀動機。這種動機的最大特點是選擇和確定這類投資項目，在于推動整個國民經(jīng)濟和全社會經(jīng)濟、政治以及文化的發(fā)展，而不是把目光投放于項目的財務收益上。如政府投資修建防洪工程、大規(guī)模地植樹造林。社會性動機社會性動機則是指，投資主體為滿足社會整體利益需要而15出發(fā)點問題當然，個體性動機也并非絕對地不考慮社會效益，政府的宏觀投資也不是全然不顧微觀財務收益，關鍵是取決于以哪一方面作為動機的出發(fā)點。出發(fā)點問題當然，個體性動機也并非絕對地不考慮社會效益，政府的163.直接動機和間接動機

（原始動機與最終動機）一個公共投資主體，如國有企業(yè)，把追求經(jīng)濟利益放在首位，他進行投資的目的在于使資本的價值增值，從而獲取最大化的利潤，這就是投資的直接動機，又叫原始動機。再如，某國有企業(yè)通過收購另一企業(yè)的股份，從而獲得對該企業(yè)的控股權，進而加強對該企業(yè)的經(jīng)營管理。又如，某企業(yè)進行生產(chǎn)資料的擴大投資以增加產(chǎn)量，從而提高效益，這些都是投資主體直接投資利益的顯現(xiàn)。3.直接動機和間接動機

（原始動機與最終動機）一個公共投資主17間接動機但從另一方面，不論是企業(yè)收購其他企業(yè)的股份，還是擴大生產(chǎn)規(guī)模的投資，都間接地促進了社會生產(chǎn)的發(fā)展，或者說是不同程度地滿足了社會和人民物質(zhì)文化生活的需要，這種最終效益的獲得，就是間接動機，也叫最終動機。間接動機但從另一方面，不論是企業(yè)收購其他企業(yè)的股份，還是擴大184.主導動機和輔助動機公共投資主體進行投資，包含著各種不同的動機和目的，是一個由不同動機組成的復合體。在這些復雜的動機中，必然有一種居于主導地位，決定和影響整個投資行為，這種動機就是主導動機。4.主導動機和輔助動機公共投資主體進行投資，包含著各種不同的19主導動機和輔助動機反之，居于次要或從屬地位的為輔助性動機。如政府投資建設交通通訊等基礎設施部門，作為政府投資的主要目的在于優(yōu)化國家的產(chǎn)業(yè)結構，為國民經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)越的環(huán)境和為未來發(fā)展提供后勁，這就是主導動機。主導動機和輔助動機反之，居于次要或從屬地位的為輔助性動機。20主導動機和輔助動機但另一方面，國家在投資這些項目時也不得不充分考慮這些項目投資后所產(chǎn)生的財務收益，這就是輔助動機。主導動機和輔助動機但另一方面，國家在投資這些項目時也不得不充21五、公共投資的十大特征市場經(jīng)濟是混合經(jīng)濟，其可以理解為是私人部門經(jīng)濟和公共部門經(jīng)濟的混合，相應地市場經(jīng)濟條件下的投資也可以區(qū)分為私人投資和公共投資。準確地概括出公共投資的特征，對于正確認識公共投資在市場經(jīng)濟條件下的地位及其實現(xiàn)機制具有重要意義。以私人投資作為參照物，公共投資的特征概括為以下十個方面:五、公共投資的十大特征市場經(jīng)濟是混合經(jīng)濟，其可以理解為是私人221.投資主體的政府性在市場經(jīng)濟條件下，公共投資實際是公共經(jīng)濟部門投資的簡稱。因此，要確定公共投資的主體，就必須劃清公共經(jīng)濟部門和私人經(jīng)濟部門的界限，進而明確公共經(jīng)濟部門投資的決策主體即可。1.投資主體的政府性在市場經(jīng)濟條件下，公共投資實際是公共經(jīng)23關于公共經(jīng)濟部門和私人經(jīng)濟部門邊界的劃分，歷來存在分歧。有主張所有權標準的，按照這種主張，凡產(chǎn)權公有的單位就劃為公共經(jīng)濟部門，產(chǎn)權屬于私人所有的單位就劃人私人經(jīng)濟部門；也有主張產(chǎn)品性質(zhì)標準的，按照這種主張，凡提供的產(chǎn)品和服務用于滿足公共需要的單位，就屬于公共經(jīng)濟部門，凡用于滿足私人需要的單位就劃人私人經(jīng)濟部門。關于公共經(jīng)濟部門和私人經(jīng)濟部門邊界的劃分，歷來存在分歧。24第二個標準是較為可行結合我國的具體國情，采用第二個標準是較為可行的。按照這一標準，我國眾多的生產(chǎn)私人產(chǎn)品的國有企業(yè)就劃入了私人經(jīng)濟部門，而提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要的國有企業(yè)就劃入了公共經(jīng)濟部門，這有利于正確處理政府與市場及國有企業(yè)的關系。第二個標準是較為可行結合我國的具體國情，采用第二個標準是較為25第二個標準這樣以來公共經(jīng)濟部門就包括政府(行政、立法、司法機構)、事業(yè)單位和一部分提供公共產(chǎn)品的國有企業(yè)。第二個標準這樣以來公共經(jīng)濟部門就包括政府(行政、立法、司法機26第二個標準國有企業(yè)的投資不具有獨立性，由于其服務于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共需要的滿足，所以這些國有企業(yè)形式上看是企業(yè)，而實際上已經(jīng)是政府的一個組成部分，因而從本質(zhì)上講，這些國有企業(yè)的投資并不在社會投資體系中有獨立存在的地位，而是政府投資的有機組成部分。同樣的道理，事業(yè)單位的投資更不具有獨立性，其投資直接從屬于某一政府職能部門。第二個標準國有企業(yè)的投資不具有獨立性，由于其服務于公共產(chǎn)品的27結論因此，公共投資的主體從總體上講是政府。其與作為私人投資主體的企業(yè)(包括從事私人產(chǎn)品生產(chǎn)的國有企業(yè))、家庭同為市場經(jīng)濟條件下的三大投資主體。當然這里的政府是廣義的，實際是公共經(jīng)濟部門的代稱，包括狹義的政府(行政、立法、司法機構)、事業(yè)單位，還包括服務于公共產(chǎn)品提供的國有企業(yè)。結論因此，公共投資的主體從總體上講是政府。28

2.投資目的的公共性公共投資的具體目標是千差萬別的，不同國家、同一國家不同地區(qū)不同發(fā)展階段公共投資的目標也具有鮮明的個性特征，但共性寓于個性之中，從具有鮮明的個性差別的公共投資目標中，可以概括出公共投資的一般目標，即滿足社會公共需要。2.投資目的的公共性公共投資的具體目標是千差萬別的，不同29這和私人投資目標形成鮮明的對比私人投資不論是企業(yè)的投資還是家庭的投資，其目標都具有私人性。企業(yè)作為生產(chǎn)的組織形式，其投資是為了實現(xiàn)利潤最大化，其投資規(guī)模的確定、投資結構的選擇，都是以能否實現(xiàn)利潤最大化作為取舍標準。家庭作為社會的細胞，其所從事的投資無疑是為了實現(xiàn)家庭成員效用滿足程度的最大化。這和私人投資目標形成鮮明的對比私人投資不論是企業(yè)的投資還是家30公共投資則以滿足社會公共需要為目標這意味著公共投資規(guī)模的確定、投資結構的選擇，都應以能否實現(xiàn)社會利益最大化作為取舍標準；而不能單純以實現(xiàn)公共經(jīng)濟部門、公共經(jīng)濟部門內(nèi)部某一單位甚至是單位內(nèi)部某一群體或個人的利益最大化為目的。公共投資則以滿足社會公共需要為目標這意味著公共投資規(guī)模的確定31這還意味著公共投資不能以盈利為目標如果公共投資以盈利為目標，則會妨礙市場機制的運作。因為握有政治權力的政府，如果以盈利為目標從事公共投資，會憑借手中的政治權力限制私人投資，這將導致政府壟斷，人為制造資源在產(chǎn)業(yè)、行業(yè)間進出的壁壘。這還意味著公共投資不能以盈利為目標如果公共投資以盈利為目標，32公共投資不能以盈利為目標雖然單純從政府自身而言，政府壟斷所帶來的投資收益率可能比較高，但私人投資因此所遭受的損失會大于政府投資所增加的收益，所以從經(jīng)濟整體考察，公共投資的效率仍然是低下的。公共投資目的的公共性決定了公共投資不能以盈利為目標。公共投資不能以盈利為目標雖然單純從政府自身而言，政府壟斷所帶333.投資資金來源的財政性任何投資都必須解決投資的資金來源問題。私人投資的資金來源一般由投資主體通過各種渠道籌措。其資金可能來自自身的積累，也可能來自銀行貸款，還可能通過資本市場直接籌措資金等，但財政通常不會為私人投資提供資金來源。因為私人投資的私人性目標和財政的公共性目標格格不入，而公共投資則不同。3.投資資金來源的財政性任何投資都必須解決投資的資金來源問34資金來源的財政性公共投資滿足的是社會公共需要或者說是向社會提供公共產(chǎn)品，這與財政的公共性目標完全吻合，或者說，公共投資就是財政支出的一項具體內(nèi)容，所以由財政為公共投資提供資金來源是天經(jīng)地義的。事實上政府各職能部門還有一些事業(yè)單位的投資，就是通過財政無償撥款來解決投資的資金來源問題。資金來源的財政性公共投資滿足的是社會公共需要或者說是向社會提35資金來源渠道的多元化與財政性但是這并不意味著公共投資所需資金應該由財政完全包下來。因為公共投資向社會提供的產(chǎn)品并不都是純公共產(chǎn)品，還包括部分混合產(chǎn)品。資金來源渠道的多元化與財政性但是這并不意味著公共投資所需資金36資金來源的財政性比如政府從事的基礎設施投資、基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)投資以及部分事業(yè)單位所進行的投資等，就完全可以通過多種形式吸納私人資本和外資。但資金來源渠道的多元化并不否定公共投資資金來源的財政性特征，因為通過多種渠道籌措的資金都應該納入政府預算，即從形式上看，公共投資的資金來源體現(xiàn)為財政支出的安排。資金來源的財政性比如政府從事的基礎設施投資、基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)374.投資領域的特定性公共投資的領域在市場經(jīng)濟條件下是特定的，即政府必須在市場失效和部分失效的領域里進行投資，具體是從事兩大項目的投資。一是公益性項目投資，公益性項目投資是市場完全失效領域的投資，因而是政府投資必須首先予以保證的領域。具體說，主要包括政府各職能部門的投資，部分事業(yè)單位(提供的服務更多地具有公共產(chǎn)品的屬性)的投資以及城市公益設施投資等。4.投資領域的特定性公共投資的領域在市場經(jīng)濟條件下是特定的，38投資領域的特定性二是基礎性項目投資，基礎性項目投資是市場部分失效領域的投資，也是政府投資應該予以保證的領域。因為如果政府不從事基礎性項目投資，則由于私人資本無力或不愿投資，會導致基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)等發(fā)展滯后，進而對國民經(jīng)濟發(fā)展形成瓶頸制約。投資領域的特定性二是基礎性項目投資，基礎性項目投資是市場部分39競爭性項目不能成為公共投資社會總投資按項目劃分，除公益性項目投資和基礎性項目投資外，還包括競爭性項目投資，但競爭性項目投資卻不能成為公共投資的領域。競爭性項目不能成為公共投資社會總投資按項目劃分，除公益性項目40競爭性項目特點因為競爭性項目投資處于市場完全有效作用的領域，通過市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)，完全可以吸納足夠的私人資本，因而這是私人資本的投資領域。如果公共投資再涉足此領域，必然形成政府與民間資本爭利的格局，從而妨礙市場機制的正常運作。競爭性項目特點因為競爭性項目投資處于市場完全有效作用的領域，415、投資調(diào)節(jié)機制的計劃性市場機制有三大分體機制，即價格機制、供求機制和競爭機制。這三大分體機制相互協(xié)調(diào)、相互配合，可以促使私人投資效率的實現(xiàn)。價格機制可以正確引導投資資金流向；供求機制則控制某一投資方向投資的資金數(shù)量；而競爭機制則迫使每一投資主體高效率地使用投資資金。5、投資調(diào)節(jié)機制的計劃性市場機制有三大分體機制，即價格機制、42公共投資的計劃性公共投資則與私人投資的調(diào)節(jié)機制有明顯區(qū)別，因為從總體上講，公共投資服務于公共產(chǎn)品的提供，公共產(chǎn)品本身沒有價格，因而無法通過價格信號來引導投資資金流向。供求機制和競爭機制的作用更是無從發(fā)揮。因此，公共投資不能通過市場機制來調(diào)節(jié)而只能通過計劃手段來調(diào)節(jié)。公共投資的計劃性公共投資則與私人投資的調(diào)節(jié)機制有明顯區(qū)別，因43公共投資的計劃性公共投資要編制詳細的投資計劃納人政府預算，并接受權力機關的審查和監(jiān)督，從而保證公共投資的規(guī)模、結構能夠符合社會成員的愿望和要求，以實現(xiàn)公共利益最大化。公共投資的計劃性公共投資要編制詳細的投資計劃納人政府預算，并446.投資循環(huán)過程的間接性投資作為社會再生產(chǎn)的重要內(nèi)容，其要能持續(xù)下去，就必須完成自己的投資循環(huán)過程。一般來說，私人的投資的循環(huán)過程是直接的，即私人通過投資生產(chǎn)私人產(chǎn)品，然后通過定價取得銷售收入，來抵補投資的成本，進而取得盈利。公共投資則與此不同，其投資循環(huán)過程往往要借助政府職能作用的發(fā)揮才能實現(xiàn)。6.投資循環(huán)過程的間接性投資作為社會再生產(chǎn)的重要內(nèi)容，其要能45投資循環(huán)的間接性對于公益性投資項目來說，其形成的資產(chǎn)目的是向社會提供純公共產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品無法定價。所以其投資成本只能通過政府憑借政治權力收稅來彌補，進而完成自己的投資循環(huán)過程;投資循環(huán)的間接性對于公益性投資項目來說，其形成的資產(chǎn)目的是向46投資循環(huán)的間接性對于基礎性投資項目來說，其形成的資產(chǎn)是向社會提供混合產(chǎn)品，這些混合產(chǎn)品通常可以定價收費；但由于基礎性投資項目所具有的壟斷性、基礎性特征，所以，對基礎性投資項目所提供的產(chǎn)品和服務的定價權力政府通常并不放開，而是通過政府定價收費的辦法來完成基礎性項目的投資循環(huán)過程。投資循環(huán)的間接性對于基礎性投資項目來說，其形成的資產(chǎn)是向社會47政府定價收費一般來說，政府定價收費應采用平均成本定價法，一方面保證了社會公眾的利益，另一方面也減輕了財政的負擔?？傊?，不管是通過政府收稅還是收費來抵補公共投資的成本，公共投資的循環(huán)過程不能離開政府作用的發(fā)揮，因而具有間接性。這與私人投資通過定價來抵補成本進而直接實現(xiàn)投資循環(huán)過程有明顯區(qū)別。政府定價收費一般來說，政府定價收費應采用平均成本定價法，一方487.投資評價標準的社會性公共投資的主體是政府，投資目的是滿足社會公共需要，實現(xiàn)社會利益最大化，所以如果要對公共投資做出“好”還是“不好”的價值判斷，必須從整個社會的角度進行考察。政府從事的某一投資項目，可能沒有任何直接的投資收益，但如果能很好地滿足公共需要，仍然是值得從事的投資項目。7.投資評價標準的社會性公共投資的主體是政府，投資目的是滿足49投資評價標準相反，某一政府投資項目可能取得了一定的投資收益率，但是若由私人資本來投資，可以取得更高的投資收益率，那么這項公共投資從社會的角度來看就是不可行的。投資評價標準相反，某一政府投資項目可能取得了一定的投資收益率50投資評價標準的社會性投資評價標準的社會性要求對公共投資收益和成本的考核必須全面，不僅要考核有形的成本和效益，還要考核無形的成本和效益；不僅要考核內(nèi)在的成本和效益，還要考核外在的成本和效益；投資評價標準的社會性投資評價標準的社會性要求對公共投資收益和51投資評價標準的社會性不僅要考核直接的成本和效益，還要考核間接的成本和效益;不僅要考核實際的成本和效益，還要考核機會的成本和效益，只有這樣才能在全社會范圍內(nèi)對公共投資的效益作出全面的評價。投資評價標準的社會性不僅要考核直接的成本和效益，還要考核間接528.投資地位的輔助性公共投資在社會投資體系中居于重要地位，并非可有可無。但是相對私人投資，其在社會投資體系中居于輔助地位，發(fā)揮的是拾遺補缺的作用。8.投資地位的輔助性公共投資在社會投資體系中居于重要地位，并53輔助性私人不愿投資或沒有能力投資的領域，才是政府公共投資的范圍。這是因為公共投資必然形成公有資產(chǎn)，即公共投資總是和公有產(chǎn)權有著千絲萬縷的聯(lián)系，公有產(chǎn)權在滿足私人需要方面由于委托代理鏈條過長而相對私人產(chǎn)權不具有比較優(yōu)勢，其比較優(yōu)勢體現(xiàn)在滿足社會公共需要方面。輔助性私人不愿投資或沒有能力投資的領域，才是政府公共投資的范54私人投資居基礎地位公共投資主要是服務于公共產(chǎn)品的提供，為私人投資創(chuàng)造基礎條件和良好的社會環(huán)境，而廣大的私人產(chǎn)品生產(chǎn)、交換領域的投資則主要由私人完成。因而在社會投資體系中公共投資居于輔助地位，私人投資居于基礎地位。私人投資居基礎地位公共投資主要是服務于公共產(chǎn)品的提供，為私人55公共投資的越位與缺位如果通過公共投資建立國有企業(yè)，從事私人產(chǎn)品的生產(chǎn)，滿足私人需要，就是公共投資“越位”，理論和實踐都證明這會導致經(jīng)濟效率低下。反之，在市場失效的投資領域政府不從事必要的公益性和基礎性項目投資，就是公共投資的“缺位”，這同樣要導致經(jīng)濟效率低下。因此，明確公共投資的輔助地位，發(fā)揮公共投資拾遺補缺的作用，與準確界定公共投資的領域不能截然分開。公共投資的越位與缺位如果通過公共投資建立國有企業(yè)，從事私人產(chǎn)569.投資決策過程的復雜性私人投資的主體是企業(yè)和家庭，從決策主體的角度看具有分散性，雖然為了做出正確的投資決策，每一個私人投資決策主體都要搜集整理相關信息，進行投資可行性分析，但從決策環(huán)節(jié)來說，其涉及環(huán)節(jié)少，信息主要是橫向傳遞，因而決策過程相對簡單。9.投資決策過程的復雜性私人投資的主體是企業(yè)和家庭，從決策主57公共投資決策的復雜性公共投資決策由于是要滿足社會公共需要，所以其決策過程往往要通過較為繁瑣的政治投票，具體表現(xiàn)為政府各職能部門要根據(jù)國家有關社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，列出具體的投資方案，并進行可行性論證，然后由財政部門編制公共投資預算，再由政府部門審核，然后報權力機關審批。公共投資決策的復雜性公共投資決策由于是要滿足社會公共需要，所58公共投資決策的復雜性整個決策過程涉及的環(huán)節(jié)部門多，不僅有橫向的信息傳遞，還有更多的上下級政府間的縱向信息傳遞。因而公共投資決策一般時間跨度較長，容易產(chǎn)生決策時滯，因此整個決策過程呈現(xiàn)鮮明的復雜性特征。公共投資決策的復雜性整個決策過程涉及的環(huán)節(jié)部門多，不僅有橫向59案例：歐洲隧道工程項目決策的失誤一、項目背景關于建立一條穿越英吉利海峽連接英國和法國的計劃最早是在1753年提出的，之后從19世紀起，各種類似的計劃不斷的提出并束之高閣。

1980年代，人們開始研究依靠私人投資來修建英吉利海峽隧道或橋梁的可能性。案例：歐洲隧道工程項目決策的失誤一、項目背景60項目發(fā)起

1984年５月，BanqueIndosuezBanquNationaledeParis,CreditLyonnais,MidlandBank和NationalWestminsterBank組成的銀行團向英法兩國政府提交了一份關于可以完全通過私人投資來建立雙孔海底鐵路隧道的報告。項目發(fā)起1984年５月，BanqueIndosu61發(fā)起人牽頭銀行團后來很快與英法兩國的大建筑公司聯(lián)合分別在兩國成立海峽隧道工程集團（ChannelTunnelGroupLimited“CTG”）和法蘭西－曼徹公司（FranceMancheS.A“FM”），CTG-FM以合伙形式組成歐洲隧道公司。發(fā)起人牽頭銀行團后來很快與英法兩國的大建筑公司聯(lián)合62項目招投標1985年５月，英法兩國政府發(fā)出了無政府出資及擔保情況下英吉利海峽連接項目的融資、修建及運營的聯(lián)合招標1986年１月，CTG-FM的26億英鎊的雙孔鐵路隧道提案（即歐洲隧道系統(tǒng)）中標。同年２月，兩國政府簽署協(xié)議授權建立歐洲隧道系統(tǒng)，并且給予中標者CTG-FM在協(xié)議通過之日起55年的特許期（1987-2042年，含建設期7年）建設、擁有并經(jīng)營隧道，該項目于1993年建成，55年之后隧道由政府收回。項目招投標1985年５月，英法兩國政府發(fā)出了無政府出資及擔保63英法政府的承諾與保證CTG-FM公司將有權征稅并且決定自己的運營政策。英法兩國政府許諾沒有CTG-FM的同意，在2020年之前不會建立競爭性的海峽連接項目。協(xié)議期滿后（2042年）歐洲隧道系統(tǒng)將會轉(zhuǎn)讓給英國和法國政府。英法政府的承諾與保證CTG-FM公司將有權征稅并且決定自己的64二、項目可行性分析歐洲隧道工程是歷史上由私營團體籌款的最大的基礎設施，它將面臨著極大的經(jīng)濟風險和市場風險，為此，它們進行了周密的經(jīng)濟可行性研究。它們預測：1．英吉利海峽的客運和貨運額的增長趨勢2．預計1993年以后的運輸量（因為預計項目將在1993年５月份運營）3．估計歐洲隧道公司在將來的市場份額二、項目可行性分析歐洲隧道工程是歷史上由私營團體籌款的最大的65可行性分析4．估計歐洲隧道可能會帶來的運輸量的增量；5．估計歐洲隧道提供運輸服務和相關的輔助服務所帶來的收入。市場研究的結果是歐洲隧道在經(jīng)濟上可行。它們的結論是建立在歐洲隧道將占這個增長的市場的相當份額。它將比輪渡更快、更方便和安全，比航空在時間和成本上有優(yōu)勢?？尚行苑治?．估計歐洲隧道可能會帶來的運輸量的增量；66對未來的預測研究估計在1993年，歐洲隧道將占有英吉利海峽間客運市場的42%和貨運的17%.由于歐洲隧道會降低運輸成本，將會創(chuàng)造一部分運輸需求，根據(jù)市場調(diào)查在第一年完全運營時，客運量將達到3000萬人次，貨運量將達到1500萬噸，收入預計從1993年的50070萬英鎊增加到2003年的64200萬英鎊再增加到2013年的73120萬英鎊。對未來的預測研究估計在1993年，歐洲隧道將占有英吉利海峽間67三、實際進展歐洲隧道系統(tǒng)最初計劃在1993年５月運營，由于成本問題、設備的運輸拖后以及測試問題，直到1994年３月６日才開始貨物運營。客運服務到1994年11月４日才開始，起初計劃成本是48億英鎊，可是最后大約實際是105億英鎊。三、實際進展歐洲隧道系統(tǒng)最初計劃在1993年５月運營，由于成68艱難進程成本的超支引起了TransmanLink和歐洲隧道公司的糾紛，前者因此推遲了項目的建設。這使得歐洲隧道公司在1990年不得不通過配股融資5.32億英鎊。同時，輪渡運營商降低了票價，以提高其競爭力，吸引了大量的運輸量，導致歐洲隧道公司的預期收入大大降低，現(xiàn)金缺口增大。艱難進程成本的超支引起了TransmanLink和歐洲隧道69四、啟示應客觀評價來自政府的對項目的支持，以確定項目是否在市場需求量及需求持久力方面存在著競爭優(yōu)勢。一般而言，公共投資項目融資所涉及的項目應具有壟斷經(jīng)營、收入穩(wěn)定的市場優(yōu)勢，在本例中，盡管英法兩國政府提供了“無二次設施”擔保，使項目公司在33年中壟斷經(jīng)營連結英法大陸的隧道工程。四、啟示應客觀評價來自政府的對項目的支持，以確定項目是否在市70項目不具備絕對壟斷優(yōu)勢如本例中的輪渡、航空，其實都是隧道工程的競爭對手，而隧道項目公司事先并未對這一行業(yè)背景進行恰當?shù)胤治觥６亲龀隽诉^于樂觀的預測，大大高估了市場前景，低估了市場的競爭風險、價格風險和需求風險。項目不具備絕對壟斷優(yōu)勢如本例中的輪渡、航空，其實都是隧道工程71可行性研究必須控制項目風險而項目融資這種方式對項目未來現(xiàn)金流量的依賴性一般很大，由于市場前景低于預測使得實際現(xiàn)金流入不能滿足其需求，結果帶來了償還貸款的困難。這說明項目的市場前景評估是非常重要的，通過充分的可行性評估可以大大減少項目決策的盲目性，控制項目的風險。可行性研究必須控制項目風險而項目融資這種方式對項目未來現(xiàn)金流7210.投資監(jiān)督任務的艱巨性公共投資的目的是滿足社會公共需要，因而要以社會利益最大化來做出投資決策。但是在現(xiàn)實中，受投票成本的制約，公共投資不可能通過直接民主制由公眾直接做出決策，而通常是由公眾選出自己的代表，然后再由公眾代表選出的政府及其代理人做出投資決策。10.投資監(jiān)督任務的艱巨性公共投資的目的是滿足社會公共需要73委托代理問題這樣在公共投資過程中，就必然產(chǎn)生委托代理問題，即直接的公共投資決策者只是代理人，而代理人作為理性的經(jīng)濟人，其在做出公共投資決策時必然要考慮如何實現(xiàn)自身利益最大化。如果沒有健全的公共投資監(jiān)督制度，那么決策者做出的公共投資決策難免要損害社會公共利益，至少難以實現(xiàn)社會公共利益最大化。這就背離了公共投資的目標。委托代理問題這樣在公共投資過程中，就必然產(chǎn)生委托代理問題，即74要有監(jiān)督因此，為了提高公共投資效益，實現(xiàn)社會利益最大化，必須要強化對公共投資過程的監(jiān)督，使公共投資決策者在做出決策時，要以增進社會公共利益作為實現(xiàn)個人利益最大化的前提。要有監(jiān)督因此，為了提高公共投資效益，實現(xiàn)社會利益最大化，必須75監(jiān)督的艱巨性但對于公共投資來說，其形成的資產(chǎn)服務于公共產(chǎn)品的提供，滿足的是社會公共需要，這意味著一方面沒有明顯的信號如價格來反映公共投資效益的高低；另一方面公共投資利益的獲取和成本分擔的分離，使社會成員對公共投資效益的高低難以進行直接的判斷，這表明公共投資的監(jiān)督任務具有明顯的艱巨性。監(jiān)督的艱巨性但對于公共投資來說，其形成的資產(chǎn)服務于公共產(chǎn)品的76六、我國公共部門投資主體的范圍隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，我國投融資體制亦發(fā)生了深刻的變化，其中最為突出的表現(xiàn)即是投資主體多元化結構開始出現(xiàn)，改變了過去單純以政府為主體、依靠財政撥款進行投資建設的模式。六、我國公共部門投資主體的范圍隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的77多元化格局已經(jīng)形成政府、政府所屬部門及企業(yè)、集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外商、個體私營企業(yè)主、個體或家庭以及部分金融或非金融機構，如投資公司、信托投資公司、保險公司等，利用多種資金來源（包括財政撥款、證券市場籌資、自有資金、外資、個體收入等）進行投資活動的格局。這種多元化投資主體、多渠道資金來源、多樣化投資手段的投融資體制的形成，反過來又極大地推動了我國現(xiàn)代化建設。多元化格局已經(jīng)形成政府、政府所屬部門及企業(yè)、集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企78政府部門地位突出由于我國尚處于經(jīng)濟發(fā)展階段，特殊的國情決定了我國的投資主體即政府部門以及政府所屬機構、企事業(yè)單位在整個國民經(jīng)濟發(fā)展中占有重要和突出的地位。公共投資研究重點也將以這些部門為主，再適當兼顧其他投資主體的投資運動規(guī)律。政府部門地位突出由于我國尚處于經(jīng)濟發(fā)展階段，特殊的國情決定了79政府的概念在日常生活中，人們的“政府”概念往往是狹義的，即國家最高行政機關，如國務院，或是地方各級行政機關，如省政府、地市州縣政府。其實政府決不僅僅限于這些行政首腦機關，還包括若干縱向和橫向的許多組織機構。政府的概念在日常生活中，人們的“政府”概念往往是狹義的，即國80政府的縱向?qū)哟慰v向上看，政府被分成若干層次從，即中央、?。ㄖ陛犑校?、地市州、縣、鄉(xiāng)政府。政府的縱向?qū)哟慰v向上看，政府被分成若干層次從，即中央、?。ㄖ?1政府的橫向?qū)哟螐臋M向看，政府又劃分成若干個部、委、司、廳、局、處、科等下屬機構，同時還對國有企業(yè)、公辦醫(yī)院、學校、科研院所、公共運輸交通等諸多單位擁有所有權和經(jīng)營權。政府的橫向?qū)哟螐臋M向看，政府又劃分成若干個部、委、司、廳、局82公共部門總之，我們把在一個社會中歸政府擁有，并依照政府的意志進行經(jīng)營和管理的各種經(jīng)濟實體的總和，包括政府所屬的企事業(yè)單位，稱為公共部門。公共部門總之，我們把在一個社會中歸政府擁有，并依照政府的意志83公共投資理論的研究重點在于

公共部門的投資公共部門因其組成機構的性質(zhì)可以進一步劃分為政府部門和公共企業(yè)部門。公共投資理論的研究重點在于

公共部門的投資公共部門因其組成機84政府部門從經(jīng)濟學的角度而言，政府部門是指在公共部門中不從事產(chǎn)品的開發(fā)、生產(chǎn)、銷售，不依賴于消費收入作為其收入來源，而是免費或部分地實行有償服務，向社會公眾提供服務或產(chǎn)品的單位的總和。政府部門從經(jīng)濟學的角度而言，政府部門是指在公共部門中不從事產(chǎn)85政府投資的重點隨著改革的不斷深入和認識的日漸成熟，對于政府部門的職能劃分、收入來源、運作規(guī)程、操作方式等均發(fā)生了顯著變化。尤其是投融資領域中政府部門的職能范圍將進一步集中于產(chǎn)業(yè)政策、法律規(guī)范、宏觀調(diào)控對投資的間接調(diào)控上，政府的投資重點將轉(zhuǎn)向關系國計民生以及制約產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟發(fā)展瓶頸的重大項目上，并且采取項目法人責任制和招投標制度的方式立項、建設。政府投資的重點隨著改革的不斷深入和認識的日漸成熟，對于政府部86公共企業(yè)部門公共企業(yè)部門，則是指公共部門中通過對產(chǎn)品的研制、開發(fā)、生產(chǎn)、銷售以獲取利潤的各單位的總和。凡政府擁有的工廠、商店、公司、旅社、銀行等單位，即屬于公共企業(yè)部門。公共企業(yè)部門公共企業(yè)部門，則是指公共部門中通過對產(chǎn)品的研制、87公共企業(yè)部門我國財政、金融、稅收體制的改革，要求這些部門必須政企職能分開，并且應推向市場，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體。在投融資領域，這部分公共企業(yè)部門的投資活動一方面要體現(xiàn)政府投資的戰(zhàn)略思想，另一方面也應追求企業(yè)自身的投資效益，同時還應考慮到社會效益。總之，無論是政府部門還是公共企業(yè)部門，他們的投資活動都應體現(xiàn)出以投資效益為中心、堅持經(jīng)濟效益與社會效益并重的行動方針。公共企業(yè)部門我國財政、金融、稅收體制的改革，要求這些部門必須88公共投資主體上海財經(jīng)大學投資系張學文公共投資主體上海財經(jīng)大學投資系89目錄一、公共投資主體的含義二、公共投資主體的類型三、公共投資主體行為動機的含義四、公共投資行為動機的表現(xiàn)形式五、公共投資的十大特征六、我國公共部門投資主體的范圍目錄一、公共投資主體的含義90一、公共投資主體的含義公共投資主體，是指從事公共投資經(jīng)濟行為，具有一定的資金來源，擁有相對獨立的決策和實施權，并相應地享有與投資行為有關的經(jīng)濟、社會、財務收益和承擔該行為帶來的風險的國家機構及其所屬的企事業(yè)單位。一、公共投資主體的含義公共投資主體，是指從事公共投資經(jīng)濟行為91公共投資主體三個內(nèi)在的本質(zhì)屬性公共投資主體作為投資行為權力、責任和投資收益的統(tǒng)一整體，具有相互聯(lián)系、相互制約、互為補充的三個內(nèi)在的本質(zhì)屬性：一是擁有獨立的自主權，即公共投資主體可自行決定投資行為及其實施方案；二是承擔經(jīng)濟、社會及法律范圍內(nèi)相應的收益、風險、責任；三是具有一定的公共投資資金并對其所形成的資產(chǎn)享有所有權和支配權，可以自行決定該投資項目的經(jīng)營管理模式。公共投資主體三個內(nèi)在的本質(zhì)屬性公共投資主體作為投資行為權力、92二、公共投資主體的類型投資主體類型，是一個制度性、歷史性、空間性的范疇。在我國改革開放前，即單一計劃經(jīng)濟體制下，投資資金主要來源于國家財政，無論生產(chǎn)性還是非生產(chǎn)性投資均由政府統(tǒng)支統(tǒng)配，國家是公共投資的惟一主體。改革開放和市場經(jīng)濟體制的確立，投資資金來源呈多元化趨勢，主要有政府的財政資金、外商投資資金、民間社會團體以及企業(yè)投資資金、公民個人投資資金等。多渠道的資金來源、多種方式的投資模式，使得我國的投資主體呈現(xiàn)出多元化的特點，包括政府投資主體、個人投資主體、外商投資主體、各類金融機構投資主體、民間社會團體投資主體等。二、公共投資主體的類型投資主體類型，是一個制度性、歷史性、空93我國的公共投資主體在我國，還存在著多種所有制并存的局面，因而存在著全民所有制投資主體、集體所有制投資主體、私人投資主體、個體投資主體以及外商投資主體和股份制企業(yè)投資主體，也就是公共投資主體（包括政府投資主體、國家所屬的企事業(yè)單位投資主體）和非公共部門投資主體（如個體及外商投資主體）的劃分。我國的公共投資主體在我國，還存在著多種所有制并存的局面，因而94關于股份制經(jīng)濟投資主體其中股份制經(jīng)濟投資主體是一種包含多種經(jīng)濟所有制的混合型投資主體，其特點在于多種所有制法人共同占有投資所形成的資產(chǎn)，并按股份比例獲取相應的收益。關于股份制經(jīng)濟投資主體其中股份制經(jīng)濟投資主體是一種包含多種經(jīng)95三、公共投資主體行為動機的含義投資是發(fā)生于各種社會制度下的涉及各個行業(yè)的經(jīng)濟行為，因而必然受制于一定的行為動機。所謂公共投資主體的行為動機，是指公共投資主體為達到一定目標而進行投資的內(nèi)在動力和因素。公共投資行為和公共投資的行為動機是一種相互映射的關系。三、公共投資主體行為動機的含義投資是發(fā)生于各種社會制度下的涉96公共投資行為動機值得注意的是，公共投資行為動機是一個說明投資者心理因素的范疇，是指推動公共投資法人主體作出投資行為的內(nèi)在的心理因素，這與平常人們所說的投資目標有所區(qū)別。投資目標是投資者為達到預期收益而假設的一種主觀愿望，當然，這種愿望可能在一定條件下轉(zhuǎn)化成為投資主體的心理因素。公共投資行為動機值得注意的是，公共投資行為動機是一個說明投資97四、公共投資行為動機的表現(xiàn)形式任何公共投資行為都包含著追求經(jīng)濟利益和促進社會經(jīng)濟結構趨于合理化兩個方面的屬性。不同的投資主體其行為動機不盡相同，但主要可分為以下幾種形式：四、公共投資行為動機的表現(xiàn)形式任何公共投資行為都包含著追求經(jīng)981.理性投資行為動機

非理性投資行為動機根據(jù)公共投資主體投資行為是否通過正常、合理形式表現(xiàn)出來，分為理性投資行為動機和非理性投資行為動機。理性投資行為動機是指，公共投資主體的投資動因通過正常、合法的投資行為表現(xiàn)出來。非理性投資行為動機是指，公共投資者通過不正常、不規(guī)范的投資行為，改變投資的本質(zhì)目標而表現(xiàn)出來的行為動機。1.理性投資行為動機

非理性投資行為動機根據(jù)公共投資主體投資99正常投資行為動機的必須具備一定的條件一是投資者具有完整的經(jīng)濟和社會地位，沒有隱瞞投資的真實意圖；二是投資者不存在任何外在壓力，投資行為完全是自為的行為選擇，不存在被迫與普遍的強制支配。如企業(yè)為獲得預期收益而選擇在某一行業(yè)進行投資并獲取其全部的投資收益。正常投資行為動機的必須具備一定的條件一是投資者具有完整的經(jīng)濟100非理性投資行為動機非理性投資行為動機不僅在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下存在，而且在當前市場經(jīng)濟體制建立過程中依然存在。如政府的投資行為尚未規(guī)范化和法制化，致使我國各地出現(xiàn)了不少的“首長工程”“、獻禮工程”等。非理性投資行為動機非理性投資行為動機不僅在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制1012.

個體性動機

社會性動機個體性動機是指，投資主體為滿足自身需要而產(chǎn)生的投資行為動機，常常體現(xiàn)為個人投資主體和企業(yè)投資主體兩種方式，二者都是為了追求投資經(jīng)濟利益的最大化，這也是微觀投資主體的主要動機，因而個體性動機又稱微觀動機。2.個體性動機

社會性動機個體性動機是指，投資主體為滿足自102社會性動機社會性動機則是指，投資主體為滿足社會整體利益需要而產(chǎn)生的投資行為動機，常常表現(xiàn)為政府或國家投資主體，這是公共投資的重要組成部分，因而又稱宏觀動機。這種動機的最大特點是選擇和確定這類投資項目，在于推動整個國民經(jīng)濟和全社會經(jīng)濟、政治以及文化的發(fā)展，而不是把目光投放于項目的財務收益上。如政府投資修建防洪工程、大規(guī)模地植樹造林。社會性動機社會性動機則是指，投資主體為滿足社會整體利益需要而103出發(fā)點問題當然，個體性動機也并非絕對地不考慮社會效益，政府的宏觀投資也不是全然不顧微觀財務收益，關鍵是取決于以哪一方面作為動機的出發(fā)點。出發(fā)點問題當然，個體性動機也并非絕對地不考慮社會效益，政府的1043.直接動機和間接動機

（原始動機與最終動機）一個公共投資主體，如國有企業(yè)，把追求經(jīng)濟利益放在首位，他進行投資的目的在于使資本的價值增值，從而獲取最大化的利潤，這就是投資的直接動機，又叫原始動機。再如，某國有企業(yè)通過收購另一企業(yè)的股份，從而獲得對該企業(yè)的控股權，進而加強對該企業(yè)的經(jīng)營管理。又如，某企業(yè)進行生產(chǎn)資料的擴大投資以增加產(chǎn)量，從而提高效益，這些都是投資主體直接投資利益的顯現(xiàn)。3.直接動機和間接動機

（原始動機與最終動機）一個公共投資主105間接動機但從另一方面，不論是企業(yè)收購其他企業(yè)的股份，還是擴大生產(chǎn)規(guī)模的投資，都間接地促進了社會生產(chǎn)的發(fā)展，或者說是不同程度地滿足了社會和人民物質(zhì)文化生活的需要，這種最終效益的獲得，就是間接動機，也叫最終動機。間接動機但從另一方面，不論是企業(yè)收購其他企業(yè)的股份，還是擴大1064.主導動機和輔助動機公共投資主體進行投資，包含著各種不同的動機和目的，是一個由不同動機組成的復合體。在這些復雜的動機中，必然有一種居于主導地位，決定和影響整個投資行為，這種動機就是主導動機。4.主導動機和輔助動機公共投資主體進行投資，包含著各種不同的107主導動機和輔助動機反之，居于次要或從屬地位的為輔助性動機。如政府投資建設交通通訊等基礎設施部門，作為政府投資的主要目的在于優(yōu)化國家的產(chǎn)業(yè)結構，為國民經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)越的環(huán)境和為未來發(fā)展提供后勁，這就是主導動機。主導動機和輔助動機反之，居于次要或從屬地位的為輔助性動機。108主導動機和輔助動機但另一方面，國家在投資這些項目時也不得不充分考慮這些項目投資后所產(chǎn)生的財務收益，這就是輔助動機。主導動機和輔助動機但另一方面，國家在投資這些項目時也不得不充109五、公共投資的十大特征市場經(jīng)濟是混合經(jīng)濟，其可以理解為是私人部門經(jīng)濟和公共部門經(jīng)濟的混合，相應地市場經(jīng)濟條件下的投資也可以區(qū)分為私人投資和公共投資。準確地概括出公共投資的特征，對于正確認識公共投資在市場經(jīng)濟條件下的地位及其實現(xiàn)機制具有重要意義。以私人投資作為參照物，公共投資的特征概括為以下十個方面:五、公共投資的十大特征市場經(jīng)濟是混合經(jīng)濟，其可以理解為是私人1101.投資主體的政府性在市場經(jīng)濟條件下，公共投資實際是公共經(jīng)濟部門投資的簡稱。因此，要確定公共投資的主體，就必須劃清公共經(jīng)濟部門和私人經(jīng)濟部門的界限，進而明確公共經(jīng)濟部門投資的決策主體即可。1.投資主體的政府性在市場經(jīng)濟條件下，公共投資實際是公共經(jīng)111關于公共經(jīng)濟部門和私人經(jīng)濟部門邊界的劃分，歷來存在分歧。有主張所有權標準的，按照這種主張，凡產(chǎn)權公有的單位就劃為公共經(jīng)濟部門，產(chǎn)權屬于私人所有的單位就劃人私人經(jīng)濟部門；也有主張產(chǎn)品性質(zhì)標準的，按照這種主張，凡提供的產(chǎn)品和服務用于滿足公共需要的單位，就屬于公共經(jīng)濟部門，凡用于滿足私人需要的單位就劃人私人經(jīng)濟部門。關于公共經(jīng)濟部門和私人經(jīng)濟部門邊界的劃分，歷來存在分歧。112第二個標準是較為可行結合我國的具體國情，采用第二個標準是較為可行的。按照這一標準，我國眾多的生產(chǎn)私人產(chǎn)品的國有企業(yè)就劃入了私人經(jīng)濟部門，而提供公共產(chǎn)品、滿足公共需要的國有企業(yè)就劃入了公共經(jīng)濟部門，這有利于正確處理政府與市場及國有企業(yè)的關系。第二個標準是較為可行結合我國的具體國情，采用第二個標準是較為113第二個標準這樣以來公共經(jīng)濟部門就包括政府(行政、立法、司法機構)、事業(yè)單位和一部分提供公共產(chǎn)品的國有企業(yè)。第二個標準這樣以來公共經(jīng)濟部門就包括政府(行政、立法、司法機114第二個標準國有企業(yè)的投資不具有獨立性，由于其服務于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共需要的滿足，所以這些國有企業(yè)形式上看是企業(yè)，而實際上已經(jīng)是政府的一個組成部分，因而從本質(zhì)上講，這些國有企業(yè)的投資并不在社會投資體系中有獨立存在的地位，而是政府投資的有機組成部分。同樣的道理，事業(yè)單位的投資更不具有獨立性，其投資直接從屬于某一政府職能部門。第二個標準國有企業(yè)的投資不具有獨立性，由于其服務于公共產(chǎn)品的115結論因此，公共投資的主體從總體上講是政府。其與作為私人投資主體的企業(yè)(包括從事私人產(chǎn)品生產(chǎn)的國有企業(yè))、家庭同為市場經(jīng)濟條件下的三大投資主體。當然這里的政府是廣義的，實際是公共經(jīng)濟部門的代稱，包括狹義的政府(行政、立法、司法機構)、事業(yè)單位，還包括服務于公共產(chǎn)品提供的國有企業(yè)。結論因此，公共投資的主體從總體上講是政府。116

2.投資目的的公共性公共投資的具體目標是千差萬別的，不同國家、同一國家不同地區(qū)不同發(fā)展階段公共投資的目標也具有鮮明的個性特征，但共性寓于個性之中，從具有鮮明的個性差別的公共投資目標中，可以概括出公共投資的一般目標，即滿足社會公共需要。2.投資目的的公共性公共投資的具體目標是千差萬別的，不同117這和私人投資目標形成鮮明的對比私人投資不論是企業(yè)的投資還是家庭的投資，其目標都具有私人性。企業(yè)作為生產(chǎn)的組織形式，其投資是為了實現(xiàn)利潤最大化，其投資規(guī)模的確定、投資結構的選擇，都是以能否實現(xiàn)利潤最大化作為取舍標準。家庭作為社會的細胞，其所從事的投資無疑是為了實現(xiàn)家庭成員效用滿足程度的最大化。這和私人投資目標形成鮮明的對比私人投資不論是企業(yè)的投資還是家118公共投資則以滿足社會公共需要為目標這意味著公共投資規(guī)模的確定、投資結構的選擇，都應以能否實現(xiàn)社會利益最大化作為取舍標準；而不能單純以實現(xiàn)公共經(jīng)濟部門、公共經(jīng)濟部門內(nèi)部某一單位甚至是單位內(nèi)部某一群體或個人的利益最大化為目的。公共投資則以滿足社會公共需要為目標這意味著公共投資規(guī)模的確定119這還意味著公共投資不能以盈利為目標如果公共投資以盈利為目標，則會妨礙市場機制的運作。因為握有政治權力的政府，如果以盈利為目標從事公共投資，會憑借手中的政治權力限制私人投資，這將導致政府壟斷，人為制造資源在產(chǎn)業(yè)、行業(yè)間進出的壁壘。這還意味著公共投資不能以盈利為目標如果公共投資以盈利為目標，120公共投資不能以盈利為目標雖然單純從政府自身而言，政府壟斷所帶來的投資收益率可能比較高，但私人投資因此所遭受的損失會大于政府投資所增加的收益，所以從經(jīng)濟整體考察，公共投資的效率仍然是低下的。公共投資目的的公共性決定了公共投資不能以盈利為目標。公共投資不能以盈利為目標雖然單純從政府自身而言，政府壟斷所帶1213.投資資金來源的財政性任何投資都必須解決投資的資金來源問題。私人投資的資金來源一般由投資主體通過各種渠道籌措。其資金可能來自自身的積累，也可能來自銀行貸款，還可能通過資本市場直接籌措資金等，但財政通常不會為私人投資提供資金來源。因為私人投資的私人性目標和財政的公共性目標格格不入，而公共投資則不同。3.投資資金來源的財政性任何投資都必須解決投資的資金來源問122資金來源的財政性公共投資滿足的是社會公共需要或者說是向社會提供公共產(chǎn)品，這與財政的公共性目標完全吻合，或者說，公共投資就是財政支出的一項具體內(nèi)容，所以由財政為公共投資提供資金來源是天經(jīng)地義的。事實上政府各職能部門還有一些事業(yè)單位的投資，就是通過財政無償撥款來解決投資的資金來源問題。資金來源的財政性公共投資滿足的是社會公共需要或者說是向社會提123資金來源渠道的多元化與財政性但是這并不意味著公共投資所需資金應該由財政完全包下來。因為公共投資向社會提供的產(chǎn)品并不都是純公共產(chǎn)品，還包括部分混合產(chǎn)品。資金來源渠道的多元化與財政性但是這并不意味著公共投資所需資金124資金來源的財政性比如政府從事的基礎設施投資、基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)投資以及部分事業(yè)單位所進行的投資等，就完全可以通過多種形式吸納私人資本和外資。但資金來源渠道的多元化并不否定公共投資資金來源的財政性特征，因為通過多種渠道籌措的資金都應該納入政府預算，即從形式上看，公共投資的資金來源體現(xiàn)為財政支出的安排。資金來源的財政性比如政府從事的基礎設施投資、基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)1254.投資領域的特定性公共投資的領域在市場經(jīng)濟條件下是特定的，即政府必須在市場失效和部分失效的領域里進行投資，具體是從事兩大項目的投資。一是公益性項目投資，公益性項目投資是市場完全失效領域的投資，因而是政府投資必須首先予以保證的領域。具體說，主要包括政府各職能部門的投資，部分事業(yè)單位(提供的服務更多地具有公共產(chǎn)品的屬性)的投資以及城市公益設施投資等。4.投資領域的特定性公共投資的領域在市場經(jīng)濟條件下是特定的，126投資領域的特定性二是基礎性項目投資，基礎性項目投資是市場部分失效領域的投資，也是政府投資應該予以保證的領域。因為如果政府不從事基礎性項目投資，則由于私人資本無力或不愿投資，會導致基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)等發(fā)展滯后，進而對國民經(jīng)濟發(fā)展形成瓶頸制約。投資領域的特定性二是基礎性項目投資，基礎性項目投資是市場部分127競爭性項目不能成為公共投資社會總投資按項目劃分，除公益性項目投資和基礎性項目投資外，還包括競爭性項目投資，但競爭性項目投資卻不能成為公共投資的領域。競爭性項目不能成為公共投資社會總投資按項目劃分，除公益性項目128競爭性項目特點因為競爭性項目投資處于市場完全有效作用的領域，通過市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)，完全可以吸納足夠的私人資本，因而這是私人資本的投資領域。如果公共投資再涉足此領域，必然形成政府與民間資本爭利的格局，從而妨礙市場機制的正常運作。競爭性項目特點因為競爭性項目投資處于市場完全有效作用的領域，1295、投資調(diào)節(jié)機制的計劃性市場機制有三大分體機制，即價格機制、供求機制和競爭機制。這三大分體機制相互協(xié)調(diào)、相互配合，可以促使私人投資效率的實現(xiàn)。價格機制可以正確引導投資資金流向；供求機制則控制某一投資方向投資的資金數(shù)量；而競爭機制則迫使每一投資主體高效率地使用投資資金。5、投資調(diào)節(jié)機制的計劃性市場機制有三大分體機制，即價格機制、130公共投資的計劃性公共投資則與私人投資的調(diào)節(jié)機制有明顯區(qū)別，因為從總體上講，公共投資服務于公共產(chǎn)品的提供，公共產(chǎn)品本身沒有價格，因而無法通過價格信號來引導投資資金流向。供求機制和競爭機制的作用更是無從發(fā)揮。因此，公共投資不能通過市場機制來調(diào)節(jié)而只能通過計劃手段來調(diào)節(jié)。公共投資的計劃性公共投資則與私人投資的調(diào)節(jié)機制有明顯區(qū)別，因131公共投資的計劃性公共投資要編制詳細的投資計劃納人政府預算，并接受權力機關的審查和監(jiān)督，從而保證公共投資的規(guī)模、結構能夠符合社會成員的愿望和要求，以實現(xiàn)公共利益最大化。公共投資的計劃性公共投資要編制詳細的投資計劃納人政府預算，并1326.投資循環(huán)過程的間接性投資作為社會再生產(chǎn)的重要內(nèi)容，其要能持續(xù)下去，就必須完成自己的投資循環(huán)過程。一般來說，私人的投資的循環(huán)過程是直接的，即私人通過投資生產(chǎn)私人產(chǎn)品，然后通過定價取得銷售收入，來抵補投資的成本，進而取得盈利。公共投資則與此不同，其投資循環(huán)過程往往要借助政府職能作用的發(fā)揮才能實現(xiàn)。6.投資循環(huán)過程的間接性投資作為社會再生產(chǎn)的重要內(nèi)容，其要能133投資循環(huán)的間接性對于公益性投資項目來說，其形成的資產(chǎn)目的是向社會提供純公共產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品無法定價。所以其投資成本只能通過政府憑借政治權力收稅來彌補，進而完成自己的投資循環(huán)過程;投資循環(huán)的間接性對于公益性投資項目來說，其形成的資產(chǎn)目的是向134投資循環(huán)的間接性對于基礎性投資項目來說，其形成的資產(chǎn)是向社會提供混合產(chǎn)品，這些混合產(chǎn)品通?？梢远▋r收費；但由于基礎性投資項目所具有的壟斷性、基礎性特征，所以，對基礎性投資項目所提供的產(chǎn)品和服務的定價權力政府通常并不放開，而是通過政府定價收費的辦法來完成基礎性項目的投資循環(huán)過程。投資循環(huán)的間接性對于基礎性投資項目來說，其形成的資產(chǎn)是向社會135政府定價收費一般來說，政府定價收費應采用平均成本定價法，一方面保證了社會公眾的利益，另一方面也減輕了財政的負擔。總之，不管是通過政府收稅還是收費來抵補公共投資的成本，公共投資的循環(huán)過程不能離開政府作用的發(fā)揮，因而具有間接性。這與私人投資通過定價來抵補成本進而直接實現(xiàn)投資循環(huán)過程有明顯區(qū)別。政府定價收費一般來說，政府定價收費應采用平均成本定價法，一方1367.投資評價標準的社會性公共投資的主體是政府，投資目的是滿足社會公共需要，實現(xiàn)社會利益最大化，所以如果要對公共投資做出“好”還是“不好”的價值判斷，必須從整個社會的角度進行考察。政府從事的某一投資項目，可能沒有任何直接的投資收益，但如果能很好地滿足公共需要，仍然是值得從事的投資項目。7.投資評價標準的社會性公共投資的主體是政府，投資目的是滿足137投資評價標準相反，某一政府投資項目可能取得了一定的投資收益率，但是若由私人資本來投資，可以取得更高的投資收益率，那么這項公共投資從社會的角度來看就是不可行的。投資評價標準相反，某一政府投資項目可能取得了一定的投資收益率138投資評價標準的社會性投資評價標準的社會性要求對公共投資收益和成本的考核必須全面，不僅要考核有形的成本和效益，還要考核無形的成本和效益；不僅要考核內(nèi)在的成本和效益，還要考核外在的成本和效益；投資評價標準的社會性投資評價標準的社會性要求對公共投資收益和139投資評價標準的社會性不僅要考核直接的成本和效益，還要考核間接的成本和效益;不僅要考核實際的成本和效益，還要考核機會的成本和效益，只有這樣才能在全社會范圍內(nèi)對公共投資的效益作出全面的評價。投資評價標準的社會性不僅要考核直接的成本和效益，還要考核間接1408.投資地位的輔助性公共投資在社會投資體系中居于重要地位，并非可有可無。但是相對私人投資，其在社會投資體系中居于輔助地位，發(fā)揮的是拾遺補缺的作用。8.投資地位的輔助性公共投資在社會投資體系中居于重要地位，并141輔助性私人不愿投資或沒有能力投資的領域，才是政府公共投資的范圍。這是因為公共投資必然形成公有資產(chǎn)，即公共投資總是和公有產(chǎn)權有著千絲萬縷的聯(lián)系，公有產(chǎn)權在滿足私人需要方面由于委托代理鏈條過長而相對私人產(chǎn)權不具有比較優(yōu)勢，其比較優(yōu)勢體現(xiàn)在滿足社會公共需要方面。輔助性私人不愿投資或沒有能力投資的領域，才是政府公共投資的范142私人投資居基礎地位公共投資主要是服務于公共產(chǎn)品的提供，為私人投資創(chuàng)造基礎條件和良好的社會環(huán)境，而廣大的私人產(chǎn)品生產(chǎn)、交換領域的投資則主要由私人完成。因而在社會投資體系中公共投資居于輔助地位，私人投資居于基礎地位。私人投資居基礎地位公共投資主要是服務于公共產(chǎn)品的提供，為私人143公共投資的越位與缺位如果通過公共投資建立國有企業(yè)，從事私人產(chǎn)品的生產(chǎn)，滿足私人需要，就是公共投資“越位”，理論和實踐都證明這會導致經(jīng)濟效率低下。反之，在市場失效的投資領域政府不從事必要的公益性和基礎性項目投資，就是公共投資的“缺位”，這同樣要導致經(jīng)濟效率低下。因此，明確公共投資的輔助地位，發(fā)揮公共投資拾遺補缺的作用，與準確界定公共投資的領域不能截然分開。公共投資的越位與缺位如果通過公共投資建立國有企業(yè)，從事私人產(chǎn)1449.投資決策過程的復雜性私人投資的主體是企業(yè)和家庭，從決策主體的角度看具有分散性，雖然為了做出正確的投資決策，每一個私人投資決策主體都要搜集整理相關信息，進行投資可行性分析，但從決策環(huán)節(jié)來說，其涉及環(huán)節(jié)少，信息主要是橫向傳遞，因而決策過程相對簡單。9.投資決策過程的復雜性私人投資的主體是企業(yè)和家庭，從決策主145公共投資決策的復雜性公共投資決策由于是要滿足社會公共需要，所以其決策過程往往要通過較為繁瑣的政治投票，具體表現(xiàn)為政府各職能部門要根據(jù)國家有關社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，列出具體的投資方案，并進行可行性論證，然后由財政部門編制公共投資預算，再由政府部門審核，然后報權力機關審批。公共投資決策的復雜性公共投資決策由于是要滿足社會公共需要，所146公共投資決策的復雜性整個決策過程涉及的環(huán)節(jié)部門多，不僅有橫向的信息傳遞，還有更多的上下級政府間的縱向信息傳遞。因而公共投資決策一般時間跨度較長，容易產(chǎn)生決策時滯，因此整個決策過程呈現(xiàn)鮮明的復雜性特征。公共投資決策的復雜性整個決策過程涉及的環(huán)節(jié)部門多，不僅有橫向147案例：歐洲隧道工程項目決策的失誤一、項目背景關于建立一條穿越英吉利海峽連接英國和法國的計劃最早是在1753年提出的，之后從19世紀起，各種類似的計劃不斷的提出并束之高閣。

1980年代，人們開始研究依靠私人投資來修建英吉利海峽隧道或橋梁的可能性。案例：歐洲隧道工程項目決策的失誤一、項目背景148項目發(fā)起

1984年５月，BanqueIndosuezBanquNationaledeParis,CreditLyonnais,MidlandBank和NationalWestminsterBank組成的銀行團向英法兩國政府提交了一份關于可以完全通過私人投資來建立雙孔海底鐵路隧道的報告。項目發(fā)起1984年５月，BanqueIndosu149發(fā)起人牽頭銀行團后來很快與英法兩國的大建筑公司聯(lián)合分別在兩國成立海峽隧道工程集團（ChannelTunnelGroupLimited“CTG”）和法蘭西－曼徹公司（FranceMancheS.A“FM”），CTG-FM以合伙形式組成歐洲隧道公司。發(fā)起人牽頭銀行團后來很快與英法兩國的大建筑公司聯(lián)合150項目招投標1985年５月，英法兩國政府發(fā)出了無政府出資及擔保情況下英吉利海峽連接項目的融資、修建及運營的聯(lián)合招標1986年１月，CTG-FM的26億英鎊的雙孔鐵路隧道提案（即歐洲隧道系統(tǒng)）中標。同年２月，兩國政府簽署協(xié)議授權建立歐洲隧道系統(tǒng)，并且給予中標者CTG-FM在協(xié)議通過之日起55年的特許期（1987-2042年，含建設期7年）建設、擁有并經(jīng)營隧道，該項目于1993年建成，55年之后隧道由政府收回。項目招投標1985年５月，英法兩國政府發(fā)出了無政府出資及擔保151英法政府的承諾與保證CTG-FM公司將有權征稅并且決定自己的運營政策。英法兩國政府許諾沒有CTG-FM的同意，在2020年之前不會建立競爭性的海峽連接項目。協(xié)議期滿后（2042年）歐洲隧道系統(tǒng)將會轉(zhuǎn)讓給英國和法國政府。英法政府的承諾與保證CTG-FM公司將有權征稅并且決定自己的152二、項目可行性分析歐洲隧道工程是歷史上由私營團體籌款的最大的基礎設施，它將面臨著極大的經(jīng)濟風險和市場風險，為此，它們進行了周密的經(jīng)濟可行性研究。它們預測：1．英吉利海峽的客運和貨運額的增長趨勢2．預計1993年以后的運輸量（因為預計項目將在1993年５月份運營）3．估計歐洲隧道公司在將來的市場份額二、項目可行性分析歐洲隧道工程是歷史上由私營團體籌款的最大的153可行性分析4．估計歐洲隧道可能會帶來的運輸量的增量；5．估計歐洲隧道提供運輸服務和相關的輔助服務所帶來的收入。市場研究的結果是歐洲隧道在經(jīng)濟上可行。它們的結論是建立在歐洲隧道將占這個增長的市場的相當份額。它將比輪渡更快、更方便和安全，比航空在時間和成本上有優(yōu)勢?？尚行苑治?．估計歐洲隧道可能會帶來的運輸量的增量；154對未來的預測研究估計在1993年，歐洲隧道將占有英吉利海峽間客運市場的42%和貨運的17%.由于歐洲隧道會降低運輸成本，將會創(chuàng)造一部分運輸需求，根據(jù)市場調(diào)查在第一年完全運營時，客運量將達到3000萬人次，貨運量將達到1500萬噸，收入預計從1993年的50070萬英鎊增加到2003年的64200萬英鎊再增加到2013年的73120萬英鎊。對未來的預測研究估計在1993年，歐洲隧道將占有英吉利海峽間155三、實際進展歐洲隧道系統(tǒng)最初計劃在1993年５月運營，由于成本問題、設備的運輸拖后以及測試問題，直到1994年３月６日才開始貨物運營?？瓦\服務到1994年11月４日才開始，起初計劃成本是48億英鎊，可是最后大約實際是105億英鎊。三、實際進展歐洲隧道系統(tǒng)最初計劃在1993年５月運營，由于成156艱難進程成本的超支引起了TransmanLink和歐洲隧道公司的糾紛，前者因此推遲了項目的建設。這使得歐洲隧道公司在1990年不得不通過配股融資5.32億英鎊。同時，輪渡運營商降低了票價，以提高其競爭力，吸引了大量的運輸量，導致歐洲隧道公司的預期收入大大降低，現(xiàn)金缺口增大。艱難進程成本的超支引起了TransmanLink和歐洲隧道157四、啟示應客觀評價來自政府的對項目的支持，以確定項目是否在市場需求量及需求持久力方面存在著競爭優(yōu)勢。一般而言，公共投資項目融資所涉及的項目應具有