強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)構(gòu)建美麗國(guó)土

PAGEPAGE7強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)構(gòu)建美麗國(guó)土——關(guān)于無(wú)錫市國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作的調(diào)研報(bào)告（楊武亮）黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，黨中央、國(guó)務(wù)院相繼提出要“實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程”、“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，自然資源規(guī)劃管理工作堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐發(fā)生了歷史性、全局性變化?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》賦予自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，統(tǒng)籌做好國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，是黨中央賦予的重大使命，是自然資源規(guī)劃管理部門承擔(dān)的全新職責(zé)；同時(shí)在工作中，我們發(fā)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)與我們的工作密切相關(guān)，有必要認(rèn)真研究這一全新的工作。2017年，江蘇省人民政府出臺(tái)江蘇省濕地保護(hù)修復(fù)制度實(shí)施方案的通知，要求“建立濕地保護(hù)修復(fù)制度，全面保護(hù)濕地，強(qiáng)化濕地利用監(jiān)管，推進(jìn)退化濕地修復(fù)，維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)健康，為實(shí)現(xiàn)‘兩聚一高’奮斗目標(biāo)、建設(shè)‘強(qiáng)富美高’新江蘇提供重要保障”。2019年，自然資源部相繼出臺(tái)《自然資源部辦公廳關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)工作的通知》、《自然資源部辦公廳關(guān)于推進(jìn)渤海生態(tài)修復(fù)工作的通知》，重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域的生態(tài)修復(fù)工作正逐步推開(kāi)。2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中明確提出了對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的編制要求：“堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管治，量水而行，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)”。國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)已成為當(dāng)前自然資源領(lǐng)域落實(shí)“人與自然是生命共同體”和“綠水青山就是金山銀山”理念的重要內(nèi)容。無(wú)錫市位于江蘇省南部，地處長(zhǎng)江三角洲平原，北倚長(zhǎng)江、南濱太湖，京杭大運(yùn)河從境內(nèi)穿過(guò)，境內(nèi)河網(wǎng)密布，全市水面面積達(dá)1342平方千米，占市域總面積的29%。大量的水域、濕地等生態(tài)景觀在城市生態(tài)功能維護(hù)、生態(tài)質(zhì)量建設(shè)等方面為無(wú)錫市提供了較強(qiáng)的生態(tài)保障。近年來(lái)，隨著城市發(fā)展邊界擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)生活水平提高等，人類生產(chǎn)不可避免對(duì)生態(tài)系統(tǒng)部分功能增加較大負(fù)荷，土地類型從自然景觀向人文景觀的轉(zhuǎn)變幅度較大，部分生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)輸出功能逐步弱化。現(xiàn)結(jié)合我市特別是沿太湖部分地區(qū)生態(tài)功能退化、國(guó)土空間配置失衡的實(shí)際情況，開(kāi)展國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)相關(guān)調(diào)研工作，為我市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升、國(guó)土空間優(yōu)化布局等提供政策支持。一、基本情況根據(jù)2018年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全市農(nóng)用地面積214917.36公頃，占市域面積的46.44%；建設(shè)用地面積151826.24公頃，占比32.81%；未利用地面積96002.19公頃，占比20.75%。考慮到生態(tài)修復(fù)工作對(duì)象的針對(duì)性，現(xiàn)以無(wú)錫市域范圍內(nèi)生態(tài)紅線作為此次調(diào)研分析的工作范圍來(lái)統(tǒng)計(jì)。根據(jù)《省政府關(guān)于印發(fā)〈江蘇省國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃〉的通知》（蘇政發(fā)﹝2018﹞74號(hào)），無(wú)錫市國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線共有7類，分別為自然保護(hù)區(qū)、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)、飲用水水源地保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、重要湖泊濕地的核心生態(tài)保護(hù)區(qū)域。從數(shù)量及空間上來(lái)看，全市共劃定27個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)，其中市區(qū)11個(gè)、江陰6個(gè)、宜興10個(gè)；全市國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線總面積73356.30公頃，扣除不同生態(tài)紅線重疊部分后面積為68866.96公頃，占市域國(guó)土面積的14.88%。根據(jù)2013年批準(zhǔn)的省級(jí)生態(tài)紅線成果，全市共劃定33個(gè)省級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)，其中，市區(qū)16個(gè)、江陰9個(gè)、宜興8個(gè)。選取生態(tài)保護(hù)形勢(shì)較為突出、生態(tài)保護(hù)紅線沖突較為嚴(yán)重的濱湖區(qū)作為分析對(duì)象，濱湖區(qū)共分布著1個(gè)濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)、2個(gè)飲用水水源地保護(hù)區(qū)以及1個(gè)重要湖泊濕地的核心保護(hù)區(qū)域等四個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)；濱湖區(qū)還劃定太湖（無(wú)錫市區(qū)）重要濕地、太湖（無(wú)錫市區(qū)岸線）重要保護(hù)區(qū)、蠡湖風(fēng)景名勝區(qū)、西太湖重要濕地、貢湖沙渚飲用水水源保護(hù)區(qū)、長(zhǎng)廣溪濕地公園、馬山水源涵養(yǎng)區(qū)、黿頭渚風(fēng)景名勝區(qū)等8個(gè)省級(jí)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)，另外還涉及錢橋低山生態(tài)公益林保護(hù)區(qū)等跨區(qū)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)。可以看出，濱湖區(qū)各類生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)劃定數(shù)量較多且范圍較大，其中，僅太湖（無(wú)錫市區(qū)）重要濕地的生態(tài)保護(hù)紅線面積就達(dá)到了34751.19公頃，約占全市國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線總面積的50%。調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)濱湖區(qū)的生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)區(qū)存在以下4類情況。一是與永久基本農(nóng)田嚴(yán)重沖突：濱湖區(qū)劃定永久基本農(nóng)田面積為787.34公頃，其中落在國(guó)家級(jí)生態(tài)紅線范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田面積達(dá)175.36公頃，占永久基本農(nóng)田面積的22.27%；落在省級(jí)生態(tài)紅線范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田面積達(dá)626.34公頃，占永久基本農(nóng)田面積的79.55%（國(guó)家級(jí)生態(tài)紅線與省級(jí)生態(tài)紅線存在一定重疊）；二是與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界沖突：規(guī)劃已納入在編的無(wú)錫市國(guó)土空間總體規(guī)劃的重大基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目，如錫宜城際線、宜馬快速通道（S341）、蘇錫常南部高速等，部分線型落在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)，如不進(jìn)行調(diào)整，將嚴(yán)重影響項(xiàng)目后續(xù)用地審批、供應(yīng)等環(huán)節(jié)。三是與景區(qū)建設(shè)用地沖突。位于濱湖區(qū)的黿頭渚景區(qū)、蠡湖景區(qū)等部分景區(qū)建設(shè)用地也在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)。四是不同層級(jí)生態(tài)紅線內(nèi)部存在沖突?，F(xiàn)行的省級(jí)生態(tài)紅線于2013年通過(guò)審批并使用，同目前的國(guó)家級(jí)生態(tài)紅線在局部也存在諸多不一致的地方。二、存在問(wèn)題界定生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)作為我市生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)工作區(qū)域，從濱湖區(qū)的調(diào)研情況來(lái)看，我市的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作面臨以下情況：一是生態(tài)用地面積此次統(tǒng)計(jì)生態(tài)用地按土地現(xiàn)狀分類中的園地、林地、草地、河流水面、湖泊水面、水庫(kù)水面、坑塘、內(nèi)陸灘涂、田坎、葦?shù)亍⒒牟莸?、裸地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。減少、生態(tài)服務(wù)功能退化。根據(jù)土地利用年度變更數(shù)據(jù)顯示，2009年全市生態(tài)用地面積為192190.29公頃，2018年為183000.43公頃，凈減少9189.86公頃，減少4.78%；同期各類建設(shè)用地增加15872.35公頃，增加了11.70%。可以看出，發(fā)揮生態(tài)功能的各類生態(tài)用地面積較少，同時(shí)生態(tài)服務(wù)功能較差的建設(shè)用地增加造成了我市各類生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)價(jià)值降低。（在現(xiàn)實(shí)生活中，我市一些地區(qū)的生態(tài)小環(huán)境還非常依賴天氣變化，如十八灣地區(qū)此次統(tǒng)計(jì)生態(tài)用地按土地現(xiàn)狀分類中的園地、林地、草地、河流水面、湖泊水面、水庫(kù)水面、坑塘、內(nèi)陸灘涂、田坎、葦?shù)?、荒草地、裸地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。二是“三線”空間布局沖突、國(guó)土空間配置失衡。由于原“三線”劃定工作規(guī)則和部門差異，現(xiàn)有“三線”內(nèi)容沖突、空間重疊、配置失衡等問(wèn)題較多，嚴(yán)重影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全市27個(gè)國(guó)家級(jí)生態(tài)紅線與城市發(fā)展、合法礦業(yè)權(quán)、基礎(chǔ)設(shè)施、人工商品林、一般耕地、永久基本農(nóng)田及鎮(zhèn)村發(fā)展等7個(gè)方面存在沖突情況，沖突圖斑達(dá)2180個(gè)，沖突面積達(dá)1394.42公頃。根據(jù)目前國(guó)家級(jí)生態(tài)紅線管控要求，國(guó)家級(jí)生態(tài)紅線范圍內(nèi)嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，因此，以上沖突圖斑就面臨著后續(xù)進(jìn)一步利用問(wèn)題。三是生態(tài)修復(fù)尚未全面開(kāi)展，工作機(jī)制尚未建立。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革要求，自然資源規(guī)劃管理部門根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院重大戰(zhàn)略部署和安排，適時(shí)成立了專門的生態(tài)修復(fù)機(jī)構(gòu)或部門，但截止目前，我市生態(tài)修復(fù)工作尚未全面推開(kāi)，全市上下統(tǒng)籌的生態(tài)修復(fù)工作機(jī)制尚未建立完善，這也客觀影響我市生態(tài)修復(fù)工作的持續(xù)有效開(kāi)展。當(dāng)然，這不否定我市已經(jīng)在生態(tài)修復(fù)中做了許多工作，有些還是非常有效的，比如：太湖水治理、部分地區(qū)的礦山環(huán)境修復(fù)、地下水管控等。三、對(duì)策建議要在深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中的生態(tài)文明及建設(shè)思想，尤其是“六項(xiàng)原則”的基礎(chǔ)上，提高站位，提高認(rèn)識(shí)。我們認(rèn)識(shí)到：良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是為了實(shí)現(xiàn)人民群眾的幸福生活，保護(hù)生態(tài)也是為了實(shí)現(xiàn)人民群眾的美好生活，這二者作為黨和政府治國(guó)理政的民生宗旨是一個(gè)統(tǒng)一的整體，在政策實(shí)踐中也理應(yīng)是并重兼顧的，而在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量已整體上呈現(xiàn)為一種公共供給短板的情況下，改善生態(tài)環(huán)境自然就成為改善民生的重要突破口。另外，山水林田湖草是生命共同體。包括山水林田湖草等構(gòu)成元素在內(nèi)的大自然是一個(gè)相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)整體，而不同地域或?qū)用嫔系纳鷳B(tài)環(huán)境(子/亞)系統(tǒng)也是如此。這也就是人們經(jīng)常說(shuō)的，自然生態(tài)不承認(rèn)任何行政邊界。生態(tài)文明建設(shè)必須做到統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過(guò)程開(kāi)展。我們要深入分析以往生態(tài)修復(fù)工作中的問(wèn)題，完善現(xiàn)有的政策和機(jī)制，加強(qiáng)政策調(diào)研，學(xué)習(xí)先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)無(wú)錫的發(fā)展實(shí)際采取新的舉措推動(dòng)生態(tài)修復(fù)工作。一是加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查，掌握生態(tài)家底?；谶b感影像和實(shí)地調(diào)查，分析調(diào)查全市資源環(huán)境稟賦和國(guó)土空間現(xiàn)狀、規(guī)劃布局情況，開(kāi)展國(guó)土空間綜合生態(tài)評(píng)價(jià)，提取生態(tài)功能沖突地塊或失衡區(qū)域，識(shí)別無(wú)錫市生態(tài)功能重要空間、生態(tài)系統(tǒng)敏感脆弱空間、受損破壞空間等范圍、面積與分布，準(zhǔn)確掌握全市生態(tài)家底。二是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌工作全局?？茖W(xué)編制無(wú)錫市國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃，以完善空間治理和優(yōu)化空間布局為主要內(nèi)容，形成統(tǒng)一規(guī)范、相互銜接、分級(jí)管理的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃體系。通過(guò)規(guī)劃明確全市生態(tài)修復(fù)工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、具體指標(biāo)和總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)活動(dòng)的實(shí)施范圍、預(yù)期目標(biāo)、工程內(nèi)容、技術(shù)要求、投資計(jì)劃等。以規(guī)劃統(tǒng)籌全市生態(tài)修復(fù)工作的有序開(kāi)展有效，保障和提升國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)活動(dòng)的生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，著力推進(jìn)山水林田湖草生命共同體的全方位系