公共管理學2發(fā)展史

公共管理學第二章公共管理的歷史發(fā)展12/10/20221內容概覽1.公共管理學的理論淵源影響公共管理學的管理理論和經濟理論2.公共管理學的發(fā)展歷程公共行政時期（傳統(tǒng)的公共行政；新公共行政時期）公共管理時期3.新公共管理新公共管理運動的實踐和評析4.公共管理的新策略12/10/20222問題一：公共管理學的理論淵源公共管理學對政治學、經濟學、社會學、管理學、心理學等諸多學科具有依賴性：政治學為公共管理提供了基本分析框架和規(guī)則；經濟學為管理活動提供了使用各種分析工具和資源配置的準則；社會學為公共管理提供管理活動的社會背景，包括政治、文化、價值取向、管理者與被管理者之間的關系等；心理學為公共管理提供行為分析方法，幫助管理者認識宏觀結構下微觀動力機制。12/10/20223問題一：公共管理學的理論淵源一、管理理論古典學派理論：泰勒的科學管理理論行為學派：梅奧的人際關系學派理論、需要層次理論、雙因素理論等決策學派理論：西蒙的有限性決策、林德布洛姆的漸進決策等理論系統(tǒng)學派理論：巴納德的系統(tǒng)論及生態(tài)、權變理論新管理主義理論：如流程再造理論、虛擬企業(yè)、學習型組織等理論12/10/20224問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（一）公共選擇理論——布坎南公共選擇：通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們通過民主政治過程，將個人選擇上升為集體選擇的一種機制或過程?；炯僭O：人是自利、理性、追求效用最大化的觀點：經濟市場和政治市場上的人是相同的人，因此試圖將這兩方面納入統(tǒng)一的分析框架。傳統(tǒng)觀點：個人在兩種市場上的決策基于兩種不同的假設，前者個人受利己主義支配追求自身利益最大化，后者個人動機超越個人利益，是利他主義的。12/10/20225問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（一）公共選擇理論——布坎南政治市場與經濟市場的差別：（1）交易物品和媒介；（2）交易主體；（3）交易性質或者說強制性程度公共選擇作為非市場的決策具有三個規(guī)定性：（1）集體性（2）規(guī)則性（3）非市場性12/10/20226問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（一）公共選擇理論Ⅰ.運用經濟學方法和假設研究政治，建立嚴謹的、有關政府的一般理論的努力，為公共管理研究提供了經濟學視野和新的研究途徑；Ⅱ.對民主政治問題的探討，引發(fā)了公共管理對政府干預行為局限性和弊端的反思。Ⅲ.強調規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想，有關改善政治首先要改革規(guī)則、市場失靈根源于現行法律—政治規(guī)則失靈的分析，使公共管理十分重視從規(guī)則和制度層面進行創(chuàng)新。12/10/20227問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（二）政府失敗理論政府失?。簜€人對公共物品的需求在現代代議制民主政制中得不到很好滿足，公共部門提公共物品時趨于浪費和濫用資源、公共支出成本規(guī)模過大或效率降低、政府活動達不到預期目的等這樣一些情況。12/10/20228二、經濟理論（二）政府失敗理論1.公共決策失效2.政府工作機構的低效率3.政府的內部性和擴張4.政府尋租活動12/10/20229問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（二）政府失敗理論產生政府失敗的原因：1.公共決策失效政府干預經濟生活的基本手段——公共政策Ⅰ.社會不存在作為決策目標的公共利益Ⅱ.現有機制缺陷難以達到實現這種利益的目標Ⅲ.決策信息的不完全性Ⅳ.選民的“短見效應”Ⅴ.選民的“理性而無知”——Freeride12/10/202210問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（二）政府失敗理論——產生原因：2.政府工作機構的低效率政府機構執(zhí)行政策和供給公共物品效率不高，官僚主義嚴重，影響政策執(zhí)行效果，導致政府失敗。Ⅰ.缺乏競爭性壓力——壟斷Ⅱ.沒有降低成本的激勵機制利用壟斷和信息不對稱提高成本、反抗成本監(jiān)督官員的目標是規(guī)模最大化Ⅲ.缺乏監(jiān)督信息——監(jiān)督機構被操縱12/10/202211問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（二）政府失敗理論——產生原因：3.政府的內部性和擴張政府內部性（Internalities）：公共機構尤其是政府部門及其官員追求個人利益或組織自身目標而非公共利益或社會福利。組織內部性的具體目標：組織的評價準則政府部門的擴張:包括部門組成人員的增加和支出水平的增加。官員的個人利益最大化傾向要求擴大機構規(guī)模、增加層次、擴大其權力，提高待遇。12/10/202212問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（二）政府失敗理論——產生原因：4.政府尋租（rent-seeking）活動尋租：人類社會中非生產性的追求經濟利益的活動，或指那種維護既得利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。尋租是政府干預的副產品。尋租活動就是利用行政法律手段來阻礙生產要素在不同產業(yè)之間的自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。尋租活動導致資源配置的扭曲，它不產生財富，使國民收入落入私人腰包，導致爭權奪利等。12/10/202213問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論“政府失敗論”的啟迪1.深刻分析西方市場經濟條件下政府干預行為的局限性及弊端，揭示了西方代議民主制度的某些內在缺陷。2.通過對政府失敗的分析，填補了政府行為缺陷研究的空白。3.提供了方法論的啟示，較好地反映了當代社會中經濟與政治的密切關系。12/10/202214問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（三）代理理論（AgentTheory）委托代理關系是一種明顯或隱含的契約，根據這種契約，一個或多個行為主體指定、雇用另一些行為主體為其提供服務，同時前者授予后者一定決策權力，根據其提供的服務支付相應的報酬。代理理論的基本假設：關系雙方都是效用最大化者，由于信息不對稱，委托人與代理人利益偏離或沖突便成為一種普遍現象。12/10/202215問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（三）代理理論（AgentTheory）委托代理問題：代理人不一定為委托人利益服務，甚至不惜犧牲委托人利益以謀取私利。原因：代理人行為不能直接或無代價地被委托人觀察到；最終實績既受代理人努力程度影響也受一些不可控因素影響，也就是由于隱蔽信息和隱蔽行動的存在。核心是委托方如何將代理人行為限制在符合委托人利益的范圍內。12/10/202216問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（三）代理理論（AgentTheory）委托代理關系所關注的問題：1.代理人的選擇和激勵；2.減少代理成本或代理所引起的資源耗費；3.簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。對公共管理影響：公共服務主體的選擇，政府報酬制度等。12/10/202217問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（四）交易費用理論（TransactionCostTheory）——科斯交易費用：所有與組織或制度的建立、變遷和使用有關的費用。關注焦點---如何降低交易費用。利用價格機制是有成本的，即達成交易要付費。企業(yè)出現后，價格機制為基礎的交易關系被企業(yè)內的契約關系取代。組織協(xié)調比價格協(xié)調更有效，節(jié)約交易費用。企業(yè)規(guī)模會擴張，但是只能到一定程度。12/10/202218問題一：公共管理學的理論淵源二、經濟理論（四）交易費用理論（TransactionCostTheory）——科斯交易費用理論不僅為研究組織制度的功能及其選擇提供了一種全新的理論和方法，而且還成功地應用于公共管理的許多領域，例如公共管理新模式在利用市場機制、承包公共服務、決定政府作用、非營利組織活動等方面，顯然從上述理論觀點中汲取了營養(yǎng)。12/10/202219問題二：公共管理的歷史發(fā)展公共管理學科的發(fā)展歷程(一)公共行政時期傳統(tǒng)的公共行政階段(1887-1960)新公共行政階段(1960-1980)(二)公共管理時期(1980—至今)12/10/202220(一)公共行政時期1.傳統(tǒng)的公共行政（1887—1960）

（1）就政治與行政的關系來看，這一時期前后是有變化的。（2）在管理組織體制運行方式方面，在這個時期產生了官僚制理論，同時先后流行科學管理思想和行為主義管理思想。12/10/202221(一)公共行政時期2.新公共行政時期（1960—1980）（1）價值問題在公共行政中受到更多重視。（2）韋伯的官僚制理論開始受到越來越多的批評。（3）從具體的理論與方法的運用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經濟學和管理等多學科理論與方法的影響。（4）公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨立學科的趨勢。12/10/202222問題二：公共管理的歷史發(fā)展(二)公共管理時期(1980—至今)公共管理與公共行政時期的區(qū)別1.不僅關注政府運行，也關注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關系。2.不僅關注政治與行政的關系，也注重當代經濟學、管理學的理論以及工商管理經驗的引進。傳統(tǒng)行政學：效率至上主義新公共行政學：效率目標中增加公平函數公共管理學：公平前提下的效率改進12/10/202223問題二：公共管理的歷史發(fā)展在實踐上，公共管理主要是力圖解決三個問題：1.重新調整政府與社會、政府與市場的關系，減少政府職能，以求政府只管那些應該由自己來管的事情，力爭管的少一些，但要管的好一些。2.盡可能實現社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共服務，以彌補政府自身財力的不足。3.改革政府部門內部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。12/10/202224問題三：新公共管理運動“新公共管理”一般是指20世紀80年代以來在美國等國家出現的關于行政改革的理論和實踐模式。新公共管理主要體現了企業(yè)管理途徑的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務之中，其目標不只是在公共行政內部作技術上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉換機制入手，從根本上改變政府與社會的關系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。12/10/202225問題三：新公共管理運動一、新公共管理運動的歷史背景新技術革命是根本動力國內外環(huán)境的變化全球經濟一體化的挑戰(zhàn)財政壓力是經濟誘因民主壓力是政治誘因企業(yè)管理的創(chuàng)新是催化劑12/10/202226問題三：新公共管理運動二、新公共管理運動的實踐探索1、英國的探索雷納評審評審步驟：選對象、現有活動質疑、爭辯、共識、實施改進評審結果：

①不經濟和浪費現象：單位成本、行政開支比重過高，工作失誤導致的浪費；②過時的機構和工作內容；③組織設置和工作流程不合理，導致客戶接受一項服務需要通過許多關口或環(huán)節(jié)；④無效的工作。12/10/202227問題三：新公共管理運動二、新公共管理運動的實踐探索1、英國的探索部長管理信息系統(tǒng)（MINIS）財務管理新方案（FMI）下一步行動方案（TheNextSteps）公民憲章運動（TheCitizen’sCharter）競爭求質量運動（CompetingforQuality）經驗總結：重歸‘小政府’；政治權威的重建；建立一個‘評估性國家’，以效率、效益、經濟為標準，監(jiān)督政府政策與管理；公共行政民主化；改革公共行政機構；通過引進新公共管理轉變公務員文化。12/10/202228問題三：新公共管理運動二、新公共管理運動的實踐探索2、美國的探索清除官樣文章顧客至上充分授權以獲得實際效果建立花費較少而運作較好的政府改革體現了解除過度管制，引進市場競爭機制，顧客至上，充分授權等新公共管理的主要特征。三種取向：市場化、放松規(guī)制，分權化。12/10/202229問題三：新公共管理運動三、新公共管理運動的認識1.市場化取向政府功能定位的市場化取向主要涉及政府功能調整，即政府應該“做什么”。重新檢討政府的社會福利職能和經濟職能，把原來由政府承擔的部分社會、經濟職能推向社會，減輕負擔，縮小規(guī)模，精簡人員。政府功能輸出的市場化取向主要涉及行政權力在社會的運行方式變革問題，即政府應該“如何做”。四種典型形式：合同出租、公私合作、用者付費、憑單制度。12/10/202230問題三：新公共管理運動三、新公共管理運動的認識2.分權化取向政治管理者與被管理者之間的分權；中央政府與地方政府之間的分權；民選政治家與非民選的行政官員之間的分權；行政組織內部層級之間的分權；公共服務供給過程的分權；政府與市場之間的分權。

3.政府行為法制化

4.政府決策民主化

12/10/202231四、新公共管理運動的主要特征體現在“誰來管理”以及“如何管理”這兩個方面。

在“誰來管理”的問題上，政府應該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能的交給社會，讓社會實現自我管理。在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進市場競爭機制和私部門成功的管理經驗和手段，全面降低管理成本，提高管理效益。12/10/202232問題三：新公共管理運動四、新公共管理運動的主要特征政策制定職能與日常管理職能分開；重視投入和過程轉向重視產出和結果；通過多種形式授權改善公共部門服務；放松嚴格的行政規(guī)則，實行嚴明的績效目標控制；引入競爭機制，打破公共服務供給的壟斷性；廣泛采用私營部門成功的管理手段；采用以合同制和績效工資制為基礎的人力資源管理新模式；以顧客為導向，簡化服務手續(xù)，公布服務標準，提高服務效率。12/10/202233問題四：公共管理的新策略（一）企業(yè)型政府（二）公共服務民營化12/10/202234問題四：公共管理的新策略（一）企業(yè)型政府1.涵義

---指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，他們能夠運用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，并有效運用資源提高政府的效率。

簡言之，凡是能夠運用創(chuàng)新策略，有效運用資源，實現高績效的政府即為企業(yè)型政府。12/10/202235問題四：公共管理的新策略（一）企業(yè)型政府2.企業(yè)型政府的特征重視成本效益關系，以結果為導向。強調顧客導向強調市場機制，重視選擇和競爭授予權能創(chuàng)新與改革12/10/202236問題四：公共管理的新策略（一）企業(yè)型政府3.實施策略主動發(fā)掘機會，創(chuàng)造新任務行政首長的支持建立外部聯(lián)盟，組織內部團隊善用輿論壓力具有說服力的領導風格12/10/202237問題四：公共管理的新策略（一）企業(yè)型政府4.局限：堅持“公共性”為前提，不能一味照搬私營企業(yè)的組織結構、工作程序與行為模式。面臨著執(zhí)行者“道德風險”的問題，甚至可能出現貪瀆舞弊等現象。12/10/202238（一）企業(yè)型政府5.對我國的啟示重新認識政府的角色，處理好在市場經濟條件下政府與市場、企業(yè)與社會的關系；完善宏觀調控機制，整合社會中政府、企業(yè)、社會組織的資源，形成新的管理模式，共同承擔責任，提高政府行政效率。12/10/202239問題四：公共管理的新策略（二）公共服務民營化1.涵義----是指政府利用市場或民間部門（包括營利和非營利）來執(zhí)行公共項目，參與公共服務的生產及輸送的過程。實質：政府通過契約外包、業(yè)務分擔、共同生產或解除管制等方式將部分職能轉由民間部門經營，政府只需承擔財政籌措、業(yè)務監(jiān)督以及績效成敗的責任。12/10/202240問題四：公共管理的新策略（二）公共服務民營化2.主要目的（1）利用市場經濟的“經濟原則”與“效率原則”，改善并提高政府公共服務的水平和質量；（2）針對某些政府職能和政府業(yè)務，給予刪減或終止，以此縮小政府活動和政府職能的范圍。12/10/202241問題四：公共管理的新策略（二）公共服務民營化3.民營化的類型（1）委托授權---政府將實際生產活動委托給民營部門，但自身仍承擔監(jiān)督的責任。