PPP項目操作手冊

PPP項目操作手冊在化解地方債務(wù)、融資渠道轉(zhuǎn)型和各部委推動等多重因素驅(qū)動下，從2014下半年起國內(nèi)各地興起PPP熱，工作開展較好的省份已有PPP項目開花結(jié)果，這讓有意參與PPP運作的各市場主體眼前一亮，激發(fā)了更大興趣。比如金融機構(gòu)，任何PPP項目的成功實施都缺少不了他們。據(jù)我們了解，目前已有多家銀行、信托、資產(chǎn)管理公司或內(nèi)部設(shè)立專門的PPP項目團隊，設(shè)計信貸評審標準，或組織學(xué)習(xí)相關(guān)文件，或深入前線篩選項目，以期從這波PPP熱潮分羹一筆。我們挑選出幾類具有代表性的金融機構(gòu)，簡單談?wù)勊麄儜?yīng)如何結(jié)合自身特點，對接PPP業(yè)務(wù)。PPP參與主體1商業(yè)銀行商業(yè)銀行仍然是PPP項目的最重要資金供應(yīng)方。PPP模式應(yīng)用給商業(yè)銀行的基建融資業(yè)務(wù)帶來的最大變化是客戶對象和關(guān)注重點的改變：從瞄準政府客戶到主攻PPP項目投資人/社會資本及其設(shè)立的項目公司；從注重政府財力和增信措施考察，到更加關(guān)注PPP項目基礎(chǔ)交易的質(zhì)量和財務(wù)可行性；從基于模糊的政府兜底償債承諾的貸款，到基于清晰的PPP項目合同的債務(wù)融資。過去以政府性客戶作為主要貸款對象的開發(fā)性金融機構(gòu)，PPP模式下的轉(zhuǎn)型需求尤為迫切。在我們看來，銀行需要習(xí)慣于和更廣泛地運用依靠項目自身現(xiàn)金流及項目資產(chǎn)、合同權(quán)益保障的有限追索項目融資，提供長期限債務(wù)融資。銀行需在傳統(tǒng)擔保方式之外，嘗試主要靠收費權(quán)、合同預(yù)期收益、保險權(quán)益轉(zhuǎn)讓及直接介入權(quán)等綜合增信擔保措施。根據(jù)融資項目風險差異化定價（貸款利率），提高風險定價能力。由于商業(yè)銀行的資產(chǎn)業(yè)務(wù)日益多樣化，銀行的資管理財計劃還可作PPP基金的優(yōu)先級LP。2信托公司信托資產(chǎn)規(guī)模過去政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。幾年的突飛猛進，得益于針對地方政府及其融資平臺公司的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托計劃的廣泛應(yīng)用。如今，信托機構(gòu)在PPP業(yè)務(wù)中卻處于相對尷尬位置，既不如銀行貸款成本低，能夠成為PPP項目債務(wù)融資主渠道，又不像真正的基礎(chǔ)設(shè)施基金能提供PPP項目股權(quán)資本，甚至比不上券商可以承銷發(fā)行項目收益?zhèn)５?，信托還是可以在兩方面對接PPP業(yè)務(wù)，其一是做PPP項目過橋性融資，以名股實債、高息債或夾層融資形式介入，對應(yīng)風險較高的PPP建設(shè)期；其二是發(fā)起和管理信托計劃，作為基礎(chǔ)設(shè)施基金的優(yōu)先級投資人。3保險機構(gòu)按理說，保險資金“安（全）、大（額）、長（久期）”的特點，本應(yīng)是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目最佳資金來源。然而囿于現(xiàn)行監(jiān)管政策和項目交易結(jié)構(gòu)特點，險資參與PPP業(yè)務(wù)的對接點還比較有限。在資產(chǎn)端，專項債權(quán)計劃可以為大型PPP項目解決部分債務(wù)融資；通過保險資管公司等渠道，險資成為PPP基金的優(yōu)先級LP是很有前景的資產(chǎn)配置向。在負債端，保險公司開發(fā)信用險種，為某些政府付費PPP項目的履約風險和PPP項目建筑工程險、財產(chǎn)險、營業(yè)中斷險等承保，可增加PPP項目結(jié)構(gòu)設(shè)計的靈活性，促進項目風險合理分擔和轉(zhuǎn)移。我們預(yù)計，隨著保險監(jiān)管政策的改革完善，保險資金運用將更為靈活，在保證安全性的前提下，險資參與PPP基金的長期投資將成為現(xiàn)實。4券商資管金融機構(gòu)中，券商在PPP介入深度不太可能超過銀行、私募基金和信托，其發(fā)力點主要在地方政府債、項目收益?zhèn)?、ABS等固收類產(chǎn)品，資管計劃及PPP項目并購財顧業(yè)務(wù)上尋找機會。5基金資管在所有金融機構(gòu)及類金融機構(gòu)中，與PPP關(guān)聯(lián)最密切、對PPP項目影響控制潛力最大的，應(yīng)該是基金等資管業(yè)務(wù)。此處所言基金，并非公募的證券投資基金，也非投資非上市公司的私募股權(quán)基金PE——他們都由于某些原因不能匹配PPP，而是國內(nèi)少見的基礎(chǔ)設(shè)施基金（InfrastructureFund）！基礎(chǔ)設(shè)施基金作為一種另類投資，以股權(quán)、債權(quán)及夾層融資等工具投資基礎(chǔ)設(shè)施項目（比如PPP項目公司），提供基金投資人一種低風險、中等收益、長期限的類固定收益，特別適合保險公司、社?；鸬瑞B(yǎng)老金、個人/家族信托基金等長期機構(gòu)投資人作為投資組合中的另類投資配置?；A(chǔ)設(shè)施基金若專門投資PPP項目，可稱PPP基金，適合與承包商、行業(yè)運營商等組成投資聯(lián)合體，作為社會資本參與PPP項目投資運營。此外，PPP項目開發(fā)基金更多屬于一種政策工具，為PPP項目準備和開發(fā)階段，提供可循環(huán)使用的項目開發(fā)費用墊資，以引導(dǎo)、鼓勵和促進某類別、區(qū)域或時期的PPP項目。PPP操作基礎(chǔ)PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，常譯為"公共-私營-合作機制"，是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目或是為提供某種公共物品和服務(wù)政府按照一定的程序和方式，與私人組織（社會力量）以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP模式本質(zhì)上是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)等為基礎(chǔ)，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。即建立政府與企業(yè)"利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成"政府監(jiān)管、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，因此，它不僅僅是單純的融資方式，也是一種機制和制度設(shè)計。推廣PPP模式進行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運行，可以將適度的市場競爭引入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在實現(xiàn)社會福利、提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量的同時也給企業(yè)帶來合理的投資回報，同時也能夠增強公共基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)運行的效率和能力。PPP模式項目的實施主要包括項目選擇、社會力量合作伙伴確定、組建項目公司、融資、建設(shè)、運行管理等過程。項目收入來源主要分三類，一是完全依言使用者付費，二是政府支付服務(wù)費用，三是前兩種方式的結(jié)合。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱包含BOT、TOT、DBO、BTO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托運營等多種模式。狹義的PPP與BOT原理相似，都是由"使用者付費"，但它更強調(diào)公共部門與私人部門的全過程合作。PPP總體要求1打破地域壟斷和所有制限制政府通過競爭機制擇優(yōu)選擇合作伙伴，吸引各類社會資本參與項目的投融資、建設(shè)和運營等；鼓勵有一定技術(shù)能力和管理經(jīng)驗的專業(yè)性企業(yè)通過兼并、收購，跨地域參與市場競爭，培育具有開拓國內(nèi)外市場能力的大型市政公用服務(wù)企業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)集中度。鼓勵以市代縣、城鄉(xiāng)一體化中的同類項目進行打包，擴大市場規(guī)模。2落實費價政策將市政公用服務(wù)價格收費或政府支付服務(wù)費作為合作伙伴的經(jīng)營收入來源。政府要合理確定費價標準，完善價格調(diào)整機制，在合作伙伴履約的前提下及時足額支付服務(wù)費和補貼，既保護消費者權(quán)益，又保證投資者的合理收益。政府支付的服務(wù)費應(yīng)通過競爭程序確定，并納入地方財政預(yù)算管理。向用戶收費的各類市政公用產(chǎn)品價格，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定進行成本監(jiān)審并及時調(diào)整到位，價格不到位的，政府應(yīng)予以補貼。城鎮(zhèn)綜合管廊項目要明確各入廊管線行業(yè)費用分攤和價格標準。3規(guī)范運行操作按照城鎮(zhèn)市政公用各類專項規(guī)劃篩選適宜PPP的項目，強化項目前期策劃和論證，做好信息公開;通過競爭機制選擇合作伙伴，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、市場運作、利益共享、風險共擔”的原則，由政府與市場主體合作組建項目公司（SPC），具體負責項目的投資、建設(shè)、運營、管養(yǎng)和服務(wù)；政府與合作伙伴、項目公司通過合同或特許經(jīng)營協(xié)議明確約定各自的權(quán)、責、利；強化項目實施的全過程監(jiān)管。1）做好項目前期論證開展PPP項目的可行性論證是決定項目成功的首要環(huán)節(jié)。篩選PPP項目要符合當?shù)爻擎?zhèn)市政公用方面各類專項規(guī)劃的要求，加強前期策劃，可委托有一定業(yè)績和能力的設(shè)計或咨詢機構(gòu)編制實施方案。實施方案應(yīng)包括項目的基本情況、規(guī)模與期限、技術(shù)路線、服務(wù)質(zhì)量和標準、規(guī)劃條件和土地落實情況、投融資結(jié)構(gòu)、收入來源、財務(wù)測算與風險分析、實施進度計劃、資金保障等政府配套措施等內(nèi)容。城市政府應(yīng)組織有關(guān)部門、咨詢機構(gòu)、運營和技術(shù)服務(wù)單位、相關(guān)專家以及各利益相關(guān)方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性，以及項目財務(wù)的可持續(xù)性。實施方案須經(jīng)地方政府審批后組織實施。2）通過競爭機制選擇合作伙伴城市政府應(yīng)及時將項目內(nèi)容，以及對合作伙伴的要求、績效評價標準等信息向社會公布，確保各類市場主體平等參與競爭。應(yīng)按照《國家招標投標法》規(guī)定的公開招投標方式，綜合經(jīng)營業(yè)績、技術(shù)和管理水平、資金實力、服務(wù)價格、信譽等因素，擇優(yōu)選擇合作伙伴。3）簽訂特許經(jīng)營協(xié)議城市政府必須與中選合作伙伴簽署特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議主要應(yīng)包括：項目名稱、內(nèi)容；范圍、期限、經(jīng)營方式;產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標準；服務(wù)費標準及調(diào)整機制；特許經(jīng)營期內(nèi)政府與特許經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)，履約擔保；特許經(jīng)營期滿后項目移交的方式、程序及驗收標準；項目終止的條件、流程和終止補償；違約責任；爭議解決方式等內(nèi)容；以及其他需要約定的事項。4）籌組項目公司中選合作伙伴可依合同、按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求籌組項目公司，由項目公司負責按合同進行設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等；項目公司獨立承擔債務(wù)，自主經(jīng)營、自負盈虧，在合同經(jīng)營期內(nèi)享有項目經(jīng)營權(quán)，并按合同規(guī)定保證資產(chǎn)完好；項目公司的經(jīng)營權(quán)未經(jīng)政府允許不得私自轉(zhuǎn)讓。項目形成的固定資產(chǎn)所有權(quán)在合同期滿后必須無償移交政府。4把握PPP模式運用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)一是建立長期的政府與企業(yè)合作機制。關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮投資人在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，讓“專業(yè)人做專業(yè)事”。二是建立合理的利益共享機制。通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務(wù)方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。三是建立平等的風險共擔機制。政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應(yīng)的責任，不過度轉(zhuǎn)移風險至合作方。企業(yè)主要承擔投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風險，政府主要承擔國家政策、標準調(diào)整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險。四是建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制。政府對PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風險。對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風險應(yīng)注意及時規(guī)避。5實行分類指導(dǎo)，完善服務(wù)標準體系根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特性，分類明確財政、用地、價格以及行業(yè)管理的重點政策，細化標準，建立科學(xué)的可持續(xù)的投資、補貼與價格協(xié)同機制。形成合理的項目篩選、推出和開放過程，強化項目策劃，建立項目儲備庫，建立引資項目長效機制，根據(jù)項目具體情況制定針對性的招商合作方式和條件，重點推進條件成熟項目的招商招標工作。各部門不得另行設(shè)置限制民間投資進入的附加條件。6試點先行，逐步規(guī)范優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴建和運營項目中，優(yōu)先選擇條件相對成熟的項目進行試點推進，通過總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范完善，為后續(xù)擴大對社會資本全面開放提供指導(dǎo)。7建立信用評級和黑名單制度各地要依托專業(yè)信用評價體系對項目涉及的政府支付能力和企業(yè)信用進行評價，信用評級將作為金融和財政支持的參考。對合作企業(yè)、咨詢機構(gòu)建立黑名單制度，對于列入黑名單的企業(yè)和咨詢機構(gòu)將予以通報。基礎(chǔ)設(shè)施項目分類及應(yīng)用PPP的方式1城市基礎(chǔ)設(shè)施分類根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)性質(zhì)及用途，分為以下七類。1）涉水項目：包括城鎮(zhèn)供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水處理廠和管網(wǎng)以及水環(huán)境治理工程等。2）燃氣和能源項目：包括管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站、加油站及管網(wǎng)等。3）環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目：包括垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾焚燒處理，建筑垃圾綜合利用等。4）城市道路交通及園林綠化項目：包括軌道交通、公共交通、道路橋梁、園林綠化等。5）綜合管廊項目：包括城市共同溝、綜合管廊等。6）供熱項目：包括熱源廠、供熱管網(wǎng)、換熱站等。7）市政公用設(shè)施管養(yǎng)項目：包括道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管理養(yǎng)護等。2應(yīng)用PPP的方式按照上述七類項目的經(jīng)營特性及向使用者收費的可行性，實施不同的PPP模式。1）采用合資合作和特許經(jīng)營方式此類項目收費或價格形成機制較為健全，可以通過“使用者付費”實現(xiàn)投資回報的項目。如涉水項目中的城鎮(zhèn)供水，城市煤氣、天然氣、液化石油氣、管道燃氣、CNG燃氣、LNG燃氣、加氣站等項目，城市供熱等項目。2）采用政府購買服務(wù)、特許經(jīng)營組合方式此類項目雖然可以回收部分投資、保本或微利經(jīng)營，但建設(shè)周期長、投資多、風險大、回收期長或者壟斷性等特點，單靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應(yīng)以控股和參股等方式進行。準經(jīng)營性項目實施特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)相結(jié)合。如綜合管廊、軌道交通（城際交通）、公共交通項目，涉水項目中的污水處理、中水回用等廠網(wǎng)一體化項目，環(huán)衛(wèi)環(huán)保項目中的垃圾收運系統(tǒng)及生活垃圾處理焚燒、衛(wèi)生填埋、填埋氣利用工程，餐廚垃圾處理工程、建筑垃圾綜合利用等收運處一體化項目。3）采用政府購買服務(wù)方式此類項目經(jīng)濟上的顯著特點是為社會提供的服務(wù)，以非盈利為目的，使用功能不收取費用或只收取少量費用。如涉水項目中的城鎮(zhèn)排水、雨水收集利用、排水管網(wǎng)、水環(huán)境治理項目，市政公用中的道路清掃保潔、公廁管理、市政照明、道路橋梁維護、園林綠化管養(yǎng)項目等。3PPP項目承接主體的準入條件按照PPP項目形成特點和項目特性，需要規(guī)范設(shè)置必要的社會投資人準入門檻，保障社會大眾和政府的權(quán)益，主要方面如下。1）信用與信譽良好投資人要有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力；重合同、守信用，具有社會責任感。2）具有建設(shè)營造、經(jīng)營管理、運營維護同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗投資人或投資人組成的聯(lián)合體要有良好的業(yè)績與技術(shù)能力，必須具備相應(yīng)的專業(yè)資質(zhì)資格，經(jīng)驗豐富。3）資金充足，具有較強的財務(wù)與融資能力投資人要具備良好的財務(wù)實力與融資能力，具有良好的銀行資信、財務(wù)狀況及相應(yīng)的償債能力及同類項目成功的盈利模式和競爭模式。4）專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚投資人要具備專業(yè)的PPP人才、技術(shù)人才、財經(jīng)人才與管理人才團隊。5）設(shè)備配置等要素實力良好投資人要擁有專業(yè)的設(shè)備及完成服務(wù)所必須的其他重要要素資源。6）質(zhì)量安全管理體系完善近三年內(nèi)沒有發(fā)生過重大生產(chǎn)安全和質(zhì)量事故，投資人主動防范的意識強、措施得力，合規(guī)性較好。具有獨立法人資格;能遵從合同合法合規(guī)運營。在設(shè)置具體PPP項目準入條件時，應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的原則，注意準入條件設(shè)置的規(guī)范、合理和可操作性。4PPP模式運作的基本流程（一）項目前期準備階段在PPP模式中，項目前期準備階段包括項目發(fā)起和項目準備兩個部分。1、項目發(fā)起項目發(fā)起階段的工作主要內(nèi)容包括啟動準備和前期調(diào)研：組建項目實施班子、制定整體工作計劃、開展項目調(diào)查等。實施PPP模式是一個系統(tǒng)工程，其復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個PPP項目實施團隊，由市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財政、審計、國資委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組；二是制定具體工作實施方案，明確部門責任分工、目標任務(wù)和實施工作計劃安排等；三要根據(jù)城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，由政府組織相關(guān)部門或機構(gòu)梳理城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域擬新建項目和存量項目，決定可以通過PPP模式運作的具體項目清單，構(gòu)建PPP項目庫。2、項目準備項目準備階段工作主要是項目策劃實施方案研究和編制：一是聘請顧問團隊;二是項目協(xié)議；三是開展項目的前期論證，確定項目范圍和實施內(nèi)容（項目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容和總投資）；四是前期溝通，研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案；五是設(shè)計項目主要商業(yè)原則；六是財務(wù)分析，編制財務(wù)模型；七是確定投資人比選方式和原則（確定投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標方式；雙方的主要權(quán)利和義務(wù)）；八是組織相關(guān)單位討論方案;九是實施方案公示和報批。在項目實施的最初階段，需要考慮項目的可融資方式和財政是否負擔得起，并要評估傳統(tǒng)方式與PPP方式之間的效率比較，分析該項目是否適合采用PPP方式，擬定項目協(xié)議。聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)，負責研究項目模式，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)，編制項目實施方案，關(guān)鍵是設(shè)計項目主要商業(yè)原則，進行財務(wù)分析，編制財務(wù)模型。組織專家對項目實施方案進行論證，并報市政府批準和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。（二）項目招投標實施階段項目招投標實施階段包括協(xié)議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個部分。1、協(xié)議編制。細化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件（如：投資、運營成本與收益測算，回購總價、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計劃）；落實建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍（投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要求和監(jiān)管措施）；研究和編制項目協(xié)議等法律文件（項目移交方式及程序、項目履約保障措施、項目風險和應(yīng)對措施等）；落實招標條件。2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項目信息，投標人準備投標文件，制定評標標準，評標細則和評標程序；成立評標工作組，開標、組織評標；編寫評標報告，推薦候選人，與候選人澄清談判。3、簽署協(xié)議。先草簽項目協(xié)議，中標人在約定時間內(nèi)辦理好項目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配合完成資產(chǎn)交割及項目審批有關(guān)事宜，正式與項目公司簽約。（三）項目實施階段實施階段包括項目建設(shè)和項目運營兩個部分。1、項目建設(shè)。首先，項目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式合同，包括貸款合同、設(shè)計合同、建設(shè)合同、保險合同以及其他咨詢、管理合同等；其次，項目公司組織各相關(guān)單位進行項目開發(fā)。在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項目開發(fā)的過程進行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時與項目公司溝通，并確定責任主體。工程驗收試運營合格以后，開發(fā)階段結(jié)束，項目進入運營階段。2、項目運營。政府與項目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，約定特許經(jīng)營期限。在整個項目運營期間，項目公司應(yīng)按照協(xié)議要求對項目設(shè)施進行運營、維護。為了確保項目的運營和維護按協(xié)定進行，政府、貸款人、投資者和社會居民都擁有對項目進行監(jiān)督的權(quán)利。（四）合同終結(jié)階段轉(zhuǎn)移中止是項目運作的最后一個階段，包括項目移交和項目公司解散等內(nèi)容。1、項目移交。特許經(jīng)營期滿后，項目公司要將項目的經(jīng)營權(quán)（或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時）向政府移交。在移交時，政府應(yīng)注意項目是否處于良好運營和維護狀態(tài)，以便保證項目的繼續(xù)運營和服務(wù)提供的質(zhì)量。2、項目公司清算。項目移交以后，項目公司的業(yè)務(wù)隨之中止。因此，項目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。5實施PPP模式的法律文本要點（一）基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目的法律文本概述基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目在不同階段設(shè)計不同類型的法律文本，主要包括資格審查文件、招標文件、投標文件、評標文件及項目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項目運作實施的法律文件體系。在正確把握各個文件的高年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。（二）資格審查法律文本1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標人根據(jù)招標項目的要求，在招標公告或者投標邀請書中要求潛在投標人提供的，能夠證明其具備參加投標競爭資格條件的文件。2、資格審查文件的內(nèi)容和格式。從實務(wù)操作的角度來看，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標準等方面。以下列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容及對應(yīng)內(nèi)容。在實際操作中應(yīng)根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。。）項目概況。向潛在投標人介紹項目的情況，包括但不限于項目名稱、招標人、項目規(guī)模、招標內(nèi)容等。b）資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章程及法律地位證明、項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明、技術(shù)能力及管理能力證明、財務(wù)能力及實力證明、公司履約記錄等。c）聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體形式參與投標競爭的潛在投標人，除要求每一聯(lián)合體成員均需提交上一條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體的牽頭人條件及相應(yīng)的其他要求。d）資格審查原則和程序。告知潛在投標人資格審查的原則和程序。e）資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標人資格審查申請文件的格式要求。f）資格審查標準。包括經(jīng)驗和業(yè)績記錄的資格評審標準、技術(shù)能力和管理能力的資格評審標準、財務(wù)能力和市里的資格評審標準、法律要求的資格評審標準等。（三）招標法律文本1、招標文件的概念。招標文件是指招標人向潛在投標人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標文件所需的資料并向其通報招標投標將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標文件是招標投標過程中最重要的文件之一。2、招標文件的組成和內(nèi)容。a）招標文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標公告和投標邀請書、投標人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。招標公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人參加項目投標的正式文件，適用于公開招標。投標邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項目投標的正式文件。適用于邀請招標，或者公開招標經(jīng)過資格審查后符合資格條件的情況。投標人知悉招標公告或者收到投標邀請書后，可購買招標文件。招標文件由以下幾份文件組成：投標人須知、擬簽訂合同（包括合同主要條款和合同樣式）、技術(shù)條款（包括擬招標項目的技術(shù)標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等），以及附件和其它要求招標人提供的材料。投標人須知包括招標項目概況、對投標文件內(nèi)容的要求、對投標文件格式的要求、參與招投標的原則和程序、對投標報價的要求、評價標準和評價方法、附件和其他要求投標人提供的材料。擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標人事先草擬好的。主要體現(xiàn)了招標人的意志，合同的實質(zhì)性條款和內(nèi)容要求投標人必須響應(yīng)。本著與資本市場需求匹配并提高招標成功率的原則，合同一般都會按照簽署第五章提到的風險分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責、權(quán)、利。技術(shù)條款包括擬招標項目的技術(shù)標準、規(guī)格、使用要求以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標人更加詳盡地了解擬投標項目的基本情況，為其是否參與項目投標以及投標報價決策提供參考。各類招標文件都包括前述幾項基本內(nèi)容。針對不用類型項目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點，對招標文件的內(nèi)容構(gòu)成做了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標文件，《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》增加了“對采用工程量清單招標的，必須提供工程量清單”；對勘察設(shè)計招標文件，《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標投標辦法》增加了“勘察設(shè)計范圍”和“對勘察設(shè)計進度、階段與深度要求，勘察設(shè)計費用支付方式，對未中標人是否給予補償及補償標準”等規(guī)定。b）實質(zhì)性要求和條件必須列為招標文件的重要內(nèi)容。按照《招標投標法》規(guī)定，招標文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標準、對投標人資格審查的標準、投標報價要求、評標標準、標段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標人根據(jù)項目特點和招標項目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機電產(chǎn)品國際招標投標等管理辦法的規(guī)定，除了《招標投標法》規(guī)定之外，招標文件中的實質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當包括：明確規(guī)定投標保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時間；明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標及相應(yīng)要求;對采用工程量清單招標的，應(yīng)當明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求；明確規(guī)定對投標文件的簽署及密封要求等。（四）投標法律文本1、投標文件的組成。投標文件時投標人在通過了招標項目的資格預(yù)審（如采用預(yù)審方式）以后，按照招標文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標人完成擬投標項目的能力、報價，以及在擬投標項目中準備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。投標文件通常由投標人致函、授權(quán)委托書、投標人資格文件、共同投標協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、技術(shù)和管理方案、財務(wù)方案、法律方案、投資人報價文件、投標保函及其他等部分組成。2、投標文件的格式。以下給出投標文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。a）投標人致函。潛在投標人書面對招標文件中的實質(zhì)性要求作出承諾，包括但不限于：響應(yīng)招標文件中擬簽訂的實質(zhì)性合同條款;一旦被選為中標人履行中標人義務(wù);承諾投標文件真實、準確、完整、有效。b）授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標人的法定代表人授權(quán)為投標之目的委托代理人，承諾委托代理人在投標活動過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標活動相關(guān)的一切事務(wù)具有法律效力。c）投標人資格文件。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料（包括但不限于）：公司章程及法律地位證明；項目經(jīng)驗和業(yè)績資料證明；技術(shù)能力及管理能力證明；財務(wù)能力及實力證明。d）共同投標協(xié)議（僅適用于聯(lián)合體投標）。按照招標文件要求提供聯(lián)合體投標協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務(wù)。e）技術(shù)和管理方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件：為實施項目提出的建設(shè)、運營、維護的更先進的技術(shù)建議和改造的合理化建議；為實施項目擬組建合理完整的項目管理機構(gòu)，包含項目管理機構(gòu)的部門機構(gòu)設(shè)置、各專業(yè)人員配置、人員業(yè)績經(jīng)驗等內(nèi)容；招標文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其他方案。f）財務(wù)方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下文件（包括但不限于）：項目的融資計劃，包括詳述資金來源和使用計劃、資金成本、項目風險分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預(yù)計融資交割時間及其他重大事件進度表;資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)下的資金應(yīng)對方案；項目的財務(wù)分析。g）法律方案。按招標文件的規(guī)定遞交如下材料（包括但不限于）：對擬簽訂合同的實質(zhì)性條款的逐條響應(yīng)；在招標文件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項目合同偏差意見表》。h）投資人報價文件。按照招標文件的規(guī)定對招標標的提出報價。i）投標保函/投標保證金。按照招標文件規(guī)定的格式和金額提交的相應(yīng)的投標保函或保證金。3、投標文件的編制與遞交a）投標文件的編制?；A(chǔ)設(shè)施投融資項目實踐中，招標文件通常會對投標文件的編制提出具體要求，不同項目類型的招標文件要求也有所區(qū)別。投標文件應(yīng)當對招標文件提出的實質(zhì)性要求和條件做出響應(yīng)，如任何一項實質(zhì)性要求不能滿足，投標文件將會被拒絕。實質(zhì)性要求和條件是指招標文件中有關(guān)招標項目的價格、計劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條款等。因此，響應(yīng)招標文件的要求是投標文件編制的基本前提。投標人應(yīng)認真研究、正確理解招標文件的全部內(nèi)容，并按要求編制投標文件。b）投標文件的遞交。對于投標文件的送達，應(yīng)注意以下幾個問題：一是投標文件的提交截止時間。招標文件中通常會明確規(guī)定投標文件提交的時間，投標文件必須在招標文件規(guī)定的投標截止時間之前送達。二是投標文件的送達方式。投標文件可以直接送達，即投標人派授權(quán)代表直接將投標文件按照規(guī)定的時間和地點送達，也可以通過郵寄方式送達。郵寄方式送達應(yīng)以招標人實際收到時間為準，而不是以“郵戳為準”。三是投標文件的送達地點。投標人應(yīng)嚴格按照招標文件規(guī)定的地址送達，特別是采用郵寄送達方式的，更需詳細核實地址。投標人因遞交地點發(fā)生錯誤而逾期送達投標文件的，將被招標人拒絕接收。（五）評標法律文本1、評標文件的概念。評標文件是指招標人為了使得評標工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實施而編制的指導(dǎo)文件，包括評標工作紀律、評標工作概述、評標工作程序、評標細則標準等部分。2、評標文件的內(nèi)容。以下給出評標文件的一般性參考格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標文件的具體要求靈活運用。a）評標工作紀律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標紀律。b）評標工作概述。一是評標工作時間安排。詳細列明評標工作開始及結(jié)束的時間安排。二是評標辦法。根據(jù)項目的具體特點制定科學(xué)合理的評標辦法，招標文件已約定評標辦法的通常不得隨意改變。三是評標委員會。根據(jù)法律規(guī)定的要求成立評標委員會，確定評標專家的數(shù)量及各專業(yè)專家的人選。四是評標委員會秘書組和會務(wù)組。評標委員會下設(shè)秘書組和會務(wù)組全面支持評標專家的工作并做好后勤保障。c）評標工作程序。一是投標文件的符合性審查：根據(jù)招標文件的要求列明投標文件符合性審查的標準。二是全面閱讀招標文件和投標文件：熟悉投標文件及投標文件的結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，為綜合評估做準備。三是要求投標人進行澄清（如有）:為協(xié)助審查、比較和評估投標文件，向投標人發(fā)出書面澄清通知（如有必要），要求投標人對其投標文件進行澄清。四是分析投標文件并匯總評標專家意見：列明據(jù)招標文件規(guī)定的評標原則和方法及評標文件規(guī)定的評標細則進行分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標報告草案:列明起草評標報告草案的具體安排。六是形成評標報告：列明形成正式評標報告的具體安排。七是招標人公布評標結(jié)果：列明招標人公布的方式及公布之后的談判工作安排。d）評標工作具體安排。在評標工作起始時間范圍內(nèi)，詳細安排具體評標工作的先后順序。e）評標細則。對應(yīng)招標文件的要求，評標細則包括：一是技術(shù)及管理方案評標細則;二是財務(wù)方案評標細則;三是法律方案評標細則。招標人應(yīng)按照評標文件的要求組織評標，根據(jù)評標委員會推薦的中標候選人的先后順序進行澄清談判，并最終確定招標結(jié)果。（六）談判法律文本1、談判文件的準備。這里所講的談判，是指評標結(jié)束后中標候選人應(yīng)邀與招標人按照招標文件要求進行的合同澄清及談判。在談判之前，招標人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方澄清、確定最終意見的藍本。談判文件中至少應(yīng)當明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標準等事項。在基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標人在投標文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標候選人所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行磋商。2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目的投資金額較大，社會影響較為深遠，相應(yīng)的合同條款也較為復(fù)雜。在實際操作中，若招標人未能與排名第一的中標候選人達成一致，則會轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人談判，以此類推。談判如需進行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備忘錄的形式及時確認每一輪的談判成果，直至雙方對所有問題均達成一致。雙方的授權(quán)代表人應(yīng)在每輪談判成果文件上簽字確認，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認的談判文件結(jié)合招標文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項目合同的法律依據(jù)。（七）項目合同1、項目合同的基本概念。項目合同是指作為招標人的政府與通過項目法人招標選擇的中標人（社會投資人）依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風險分配的協(xié)議。基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設(shè)部頒布的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）及隨后一系列鼓勵公用事業(yè)市場化運作的政策進一步推動了以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化進程。如此一來，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項目與特許經(jīng)營變得關(guān)系密切。2004年建設(shè)部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》（建城〔2004〕162號），使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營項目有了可以參照的示范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營協(xié)議的組成。2、項目合同的組成?；A(chǔ)設(shè)施投融資項目的合同根據(jù)特許經(jīng)營的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議和經(jīng)營性特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。a）投資型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容和范圍（如產(chǎn)品或服務(wù)種類、地域范圍等）；有關(guān)資本性投資的規(guī)定；產(chǎn)品或服務(wù)價格；產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量；產(chǎn)品或服務(wù)銷售數(shù)量；銷售收入結(jié)算；重要生產(chǎn)要素采購；關(guān)于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的規(guī)定;運營和資產(chǎn)管理辦法；特許權(quán)取得人的信息報告義務(wù)；混業(yè)經(jīng)營限制；一般補償；資產(chǎn)移交；爭議解決；特許權(quán)的更改或終止；特許權(quán)協(xié)議終止的補償;其他。b）經(jīng)營型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托或租賃經(jīng)營資產(chǎn)的范圍;提供產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量;對管理費、租金或經(jīng)營收入定價；激勵機制（對特許權(quán)取得人超額完成協(xié)議目標的獎勵或懲罰的規(guī)定）；委托資產(chǎn)的維護和保養(yǎng)義務(wù)；關(guān)于資本性支出的規(guī)定；協(xié)議生效后和協(xié)議終止時對資產(chǎn)移交的規(guī)定；特許權(quán)取得人的報告義務(wù)；合同履約擔保;爭議解決；合同變更和終止；其他。3、項目合同的訂立a）訂立合同的原則。一是平等原則。合同當事人的法律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的資格是平等的，一方不得將自己的意志強加給另一方。市場經(jīng)濟中交易雙方的關(guān)系實質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合同中一方當事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因為合同是平等主體之間的法律行為，只有訂立合同的當事人平等協(xié)商，才有可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當事人依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個人的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事主體在民事活動中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以抗御非正當行使的國家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干預(yù)。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當事人有訂立或者不訂立合同的自由；第二，當事人有選擇合同相對人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立合同。第三，公平原則。合同當事人應(yīng)當遵循公平原則確定各方的權(quán)利和義務(wù)。在合同的訂立和履行中，合同當事人應(yīng)當正當行使合同權(quán)利和履行合同義務(wù)，兼顧他人利益，使當事人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當事人在享有權(quán)利的同時，也要承擔相應(yīng)義務(wù)，取得的利益要與付出的代價相適應(yīng)。第四，誠實信用原則。合同當事人在訂立合同、行使權(quán)力、履行義務(wù)中，都應(yīng)當遵循誠實信用原則。這是市場經(jīng)濟活動中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動（訂立和履行合同）中講究信用，恪守諾言，誠實不欺。在行使權(quán)力時應(yīng)當充分尊重他人和社會的利益，對約定的義務(wù)要忠實履行。五是合法性原則。合同當事人在訂立及履行合同時，合同形式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強行性法律的要求，不違背社會公共利益，不擾亂社會經(jīng)濟秩序。b）訂立合同的要求。招標人與中標人簽訂合同，除必須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標投標法