淺析埃莉諾奧斯特羅姆的公共治理思想分析研究 社會學專業(yè)

淺析埃莉諾·奧斯特羅姆的公共治理思想摘要：埃莉諾·奧斯特羅姆的公共治理思想在全世界都引發(fā)了熱烈討論，其中心思想——多中心治理的理論經(jīng)歷了漫長的理論和實踐的分析論證。無論是從研究公共物品的產(chǎn)品性質(zhì)到建立制度分析框架，都是為了證明僅僅依賴政府管制和市場調(diào)控都不能夠有效的解決公共事務的治理問題。并且證明需要通過借助社會群體、人民的共同合作，才能實現(xiàn)對公共事務的有效治理。關(guān)鍵詞：公共治理；公共物品；制度分析框架；多中心一、緒論2009年10月12日，埃莉諾·奧斯特羅姆教授以政治學家的身份，憑借其在“公共資源治理”方面的突出貢獻，被授予了2009年度的諾貝爾經(jīng)濟學獎，是諾貝爾經(jīng)濟學獎的首位女性獲獎者。埃莉諾·奧斯特羅姆及其同事開創(chuàng)的多中心公共治理理論獲得了學界的至高贊譽，在經(jīng)濟學、政治學和公共管理等領(lǐng)域廣泛運用。多中心公共治理理論認為“通過社群組織自發(fā)秩序形成的多中心自主治理結(jié)構(gòu)、以多中心為基礎(chǔ)的新的‘多層級政府安排’（具有權(quán)力分散和交疊管轄的特征）、多中心公共論壇以及多樣化的制度與公共政策安排，可以在最大程度上實現(xiàn)對集體行動中機會主義的遏制以及公共利益的持續(xù)發(fā)展?！盵[][]余敏江.政府管理改革的新視界：當代公共管理與憲政關(guān)系研究[M].北京：中國社會科學出版社，2009.二、埃莉諾·奧斯特羅姆公共治理思想全球治理委員會在1995年度報告中提出了廣為接受的治理的定義：“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！盵[]TheUNCommissiononGlobalGovernance[]TheUNCommissiononGlobalGovernance.OurGlobalNeighborhood[R].OxfordUniversityPress，1995.埃莉諾的多中心治理理論經(jīng)歷了一個長期而連續(xù)的過程，其理論來源于跨學科的復雜社會生態(tài)系統(tǒng)實驗研究。埃莉諾對“多中心”理論的研究起步于她在加州大學洛杉磯分校攻讀博士時的導師，也就是她后來的丈夫文森特·奧斯特羅姆的指導下的研究公有制經(jīng)濟組織的學術(shù)研討會（Seminar）。埃莉諾選擇加州西部的地下水資源公共治理為題，探討人們?nèi)绾谓M織公共企業(yè)來提供公共產(chǎn)品和服務，埃莉諾發(fā)現(xiàn)這個案例具有明顯的公共池塘資源治理的特征，通過多個激勵結(jié)構(gòu)設(shè)計在實踐中已經(jīng)很好地解決了公共資源治理的問題，這與學界廣為流傳的哈丁“公地悲劇”理論形成對比，也就是公共資源治理的參與者并沒有追求短期利益最大化從而導致了長期利益的損失，人們并沒有像奧爾森“搭便車”理論那樣沒有形成集體行動，而是在沒有政府（利維坦）介入下成功解決區(qū)域復雜沖突。埃莉諾認為公共治理不一定會陷入哈丁的悲劇，也不一定需要外部權(quán)威機構(gòu)的介入，通過一系列制度的設(shè)計，是可以從公地悲劇中解脫出來。其后，她的研究從公共池塘轉(zhuǎn)入一般意義上的公共物品，在20年代80年代后期，完成了具有廣泛影響的多中心公共治理理論。公共物品的產(chǎn)品性質(zhì)埃莉諾的多中心公共治理理論的起點是公共物品的產(chǎn)品性質(zhì)，其性質(zhì)決定了產(chǎn)品的治理機制。“在最近20年里，有大量的文獻關(guān)注把公共物品或者集體物品與私益物品或者個人物品區(qū)別開來。在這里的討論中，我們將把排他性和使用或者消費的共同性當作區(qū)別公共物品與非公共物品的兩個定義性標準。”[[][][美]文森特·奧斯特羅姆，埃莉諾·奧斯特羅姆.公益物品與公共選擇[M].上海：三聯(lián)書店，2009.公共物品的非排他性公共物品的非排他性是與非公共物品進行區(qū)分的一個重要特征。簡單來說當物品與服務都被明碼標價，只有購買了這一物品或服務的人群才能享有，這就存在排他性，也就是非公共物品。非排他性則是說這一物品或服務被提供出來，任何人都可以使用并受益，則不存在排他性，也就是公共物品。我們賴以生存的空氣是由我們所處的大自然所供給，是所有人類都必需的，故無法被判定排他性。同理，當公共的環(huán)境受到污染時，這也是我們每一個人所無法避免的。反之來說，當污染得到改善時，也不能阻止其他人享受這得以改善的環(huán)境。公共物品的使用或者消費的共同性在人們消費的過程中，一個人選擇消費的物品或服務是僅限個人的，排除他人的消費，這就不具有消費的共同性。消費過程中，消費的物品或服務的總量變少，且僅滿足個人的需求還能夠排除掉其他人，這就是非公共物品。從另一個角度來說，公共物品是不限制使用的，一個人使用后也不會引起總量的變換，其他人依舊是可以使用的，可以共同使用和消費的物品或服務則被稱為公共物品。并不是所有消費品的總量都是無限的，我們所知道任何資源物品都有枯竭的一天，每增加一個使用者，都是對消費品總量的消耗，都會對下一名使用者造成影響。公共物品的非排他性和使用或者消費的共同性都只是從程度上來與非公共物品進行區(qū)分的，能夠完全排他和完全共同使用消費的都是極少存在的。市場調(diào)控下的需要個人進行消費的物品具有排他性，可以被定義為非公共物品，但是一人消費，下一個人依舊可以消費，總量變少，也不會影響下一位使用者。所以說，純粹的排他性和消費的共同性都是不存在的。公共物品所具有的非排他性和使用或消費的共同性都給它的管理帶來了相應的問題。因為是全部人都可使用的物品或服務，就難免會存在“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生，部分使用者不愿付出一定的成本來維護或是支撐公共物品，而是以毫不付出的支出最小化來獲得利益最大化，這都導致公共物品的損耗甚至用盡。市場試圖運用強制性手段要求每個人支付自己應支付的報酬，但也僅限于對一小部分小型集體或個人產(chǎn)生效果，對于大部分較大的集體而言，利用各種方法逃避支付報酬也不是不可能的。這種時候，政府就會強制介入，試圖全面接管，從國家政府層面，直接以政治強制手段要求人們支付所消費的公共物品。但是這也只能成功收取一小部分人的報酬，極易造成政治上的貪腐問題?！爱斈承┤酥湟粋€社會的物品之分配并有害于他人時，政府制度也會變成暴政的工具?！盵[][][美]文森特·奧斯特羅姆，埃莉諾·奧斯特羅姆.公益物品與公共選擇[M].上海：三聯(lián)書店，2009.公共物品的產(chǎn)品性質(zhì)決定了其在治理上的難度，非排他性和使用或消費的共同性都在管理上造成了很大困境。無論從政府角度或是市場角度來說管理都是十分困難的。單從兩個方面試圖來解決公共物品的管理明顯是不可能的，這就需要根據(jù)不同的情境來進行管理。人的行動情境埃莉諾·奧斯特羅姆提出了制度分析與發(fā)展框架(InstitutionalAnalysisandDevelopmentframework)作為一種新的制度分析工具。在《制度性的理性選擇:對制度分析與發(fā)展框架的評估》一文中，埃莉諾·奧斯特羅姆系統(tǒng)、詳細的介紹了制度分析與發(fā)展框架及其新進展，指出:“制度分析與發(fā)展是一個關(guān)于規(guī)則、自然和物質(zhì)條件以及共同體屬性如何影響行動舞臺的結(jié)構(gòu)、個體所面對的激勵以及其結(jié)果產(chǎn)出的通用術(shù)語?！敝贫确治雠c發(fā)展框架并沒有限制分析者只能使用一種理論。分析者可以根據(jù)不同的情景模式背景，利用框架來進行考察分析。公共物品其本身獨特的性質(zhì)就造成了在管理上不可以依靠單一的方法手段，而是借助制度分析與發(fā)展框架進行進一步的考察與研究?！叭魏喂参锲饭芾韱栴}都發(fā)生在公共物品所屬系統(tǒng)與外部環(huán)境和關(guān)聯(lián)系統(tǒng)交互作用所決定的特定情境之中。盡管存在著一些治理需要遵循的基本原則或注意事項，但不存在一套可以原封不動、照搬照抄的普遍適用的操作手冊?！盵[][]嚴峻.公共池塘資源合作治理理論的演進[J].中共四川省委省級機關(guān)黨校學報，2013（3）.這一框架是用來理解在不同背景下人類行為的網(wǎng)絡(luò)框架。其主要包括7個主要變量：自然物質(zhì)條件、共同體屬性、應用規(guī)則、行動舞臺、相互作用模式、評估準則與結(jié)果。埃莉諾·奧斯特羅姆認為這一框架有利于人們從多個角度入手分析公共物品的治理，而非單純依賴于市場或者法律手段等方法。對一個公共物品進行分析時，我們不僅可以從自然物質(zhì)條件、共同體屬性或者應用規(guī)則這三個外生變量著手，還可以從行動舞臺或者結(jié)果入手。但是不論從哪一方面著手研究，首先都要確定行動舞臺。行動舞臺是分析公共物品所在的具體空間，是一個大的背景，只有確定在什么樣的背景環(huán)境下扮演什么角色，才能進一步的對公共物品進行合理有效的分析。行動舞臺是由行動情境和行動者組成的，行動情境是更為具體的環(huán)境背景，也就是整個框架的核心。所謂行動情境，是指直接影響作為研究對象的行為過程的結(jié)構(gòu)。它能夠分析一種制度對人的行為及其結(jié)果的影響，是能夠區(qū)別并限定作為研究對象制度同其他制度的不同特點。[[]朱華.[]朱華.淺析埃莉諾·奧斯特羅姆的制度理性選擇框架[J].科教文匯，2009.公共物品本身的非排他性與使用或消費的共同性都給其管理帶來了很多困境，不同環(huán)境下有著不一樣的解決方法，在解決問題過程中也要隨著環(huán)境的變化而變化。埃莉諾·奧斯特羅姆的制度分析框架有利于把所有可預想的情況帶入，以便人們能夠更好地進行分析得到最適合的解決方案。多中心的公共治理公共物品本身不像非公共物品一樣，能夠清晰劃明界限，保證私有，自己享有即自己負責。公共物品顯然是無法依靠私人來進行管理的，但是單純的依賴政府或是市場都是不成功的，在經(jīng)過長時間的實地考察和理論研究后，多中心的公共治理理論應運而生。通過研究公共物品的性質(zhì)以及在確立了制度分析框架后，埃莉諾·奧斯特羅姆提出了多中心的公共治理理論。該理論指出“通過社群組織自發(fā)秩序形成的多中心自主治理結(jié)構(gòu)、以多中心為基礎(chǔ)的新的‘多層級政府安排’(具有權(quán)力分散和交疊管轄的特征)、多中心公共論壇以及多樣化的制度與公共政策安排，可以在最大程度上實現(xiàn)對集體行動中機會主義的遏制以及公共利益的持續(xù)發(fā)展?！盵[]藍宇蘊.奧斯特羅姆夫婦多中心理論綜述[J].[]藍宇蘊.奧斯特羅姆夫婦多中心理論綜述[J].國外社會學，2002（3）.公共物品的非排他性和使用或者消費的共同性都導致其在社會中是無法進行分配的，大家共同享有，共同消耗，但是卻都不愿意進行后期的維護修復。政府強化法律制度約束無可厚非，但在不同情境下，需要采取不同的手法，在執(zhí)行政策過程中單單僅僅依靠自己的力量是不夠的，還需要得到公民的支持“每一個政府可能會在特定地理區(qū)域的權(quán)限范圍內(nèi)行使重要的獨立權(quán)力去制定和實施規(guī)則。每一個政府首先是一個供給單位。一些供給單位可能組建它們自己的生產(chǎn)部門，如運輸部設(shè)立道路建造署，或者它們也可能選擇與其他國家或次國家級管轄權(quán)內(nèi)的公共機構(gòu)簽訂合同，或者與生產(chǎn)特定物品和服務的私人公司簽訂合同。從多樣化生產(chǎn)者中選擇使得在基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和維護活動所包括的一個或多個設(shè)計、建筑、運營和維護服務中利用多樣性的規(guī)模經(jīng)濟成為可能”[[][][美]埃莉諾·奧斯特羅姆，拉里·施羅德，蘇珊·溫.制度激勵與可持續(xù)發(fā)展[M].毛壽龍譯.上海：三聯(lián)書店，2000.多中心理論同時也在強調(diào)在管理社會公共物品時，不僅僅要依靠中央政府的管理，還需要依靠地方政府、社會組織、公民個人的積極配合參與決策，并在一定的約束條件下，共同采用多種不同方式對公共物品進行管理。同時，結(jié)合埃莉諾的制度分析框架來看，根據(jù)不同的社會環(huán)境情況下必須要有不一樣的政策制度來進行調(diào)整。多中心理論也論述了，對公共物品的管理不能單方面依靠政府手段或是市場自行調(diào)整，還需要脫離開二者尋找第三種解決方案。在市場和政府秩序之外發(fā)現(xiàn)推動社會進一步發(fā)展的多中心的公共治理理論。三、埃莉諾·奧斯特羅姆公共治理思想評價積極意義埃莉諾·奧斯特羅姆公共治理思想打破了傳統(tǒng)上霍布斯的政府主導和斯密的市場主導理論，她給大眾提供了一種新的思想理解方式，通過實地考察和理論研究，得出在管理公共物品的過程中不能單純依賴政府或是市場的其中一方，這兩種理論運用在任何一個案例中都是以失敗告吹的。由此，產(chǎn)生了需要“第三只手”來對公共物品進行合理的管理的思想。埃莉諾把這一思想通過制度分析框架來進行理論上的分析，論證了多個中心參與管理的可能性，有效避免公共物品無人管理的困境。RobertD.Tollison[[]RobertD.Tollison.“ElinorOstromandthecommons”[]RobertD.Tollison.“ElinorOstromandthecommons”.PublicChoice,2010.ThepublicgovernanceofEleanorostromAbstract:Elinorostrom'sideaofpublicgovernancehasarousedheateddiscussionallovertheworld,anditscentralidea,thetheoryofmulti-centergovernance,hasgonethroughalongtheoreticalandpracticalanalysisanddemonstration.Fromthepublicgoodsnatureoftheproducttoestablishinstitutionalanalysisframework,istoprovethatonlyrelyongovernmentregulationandmarketregulationwillnotbeabletoeffectivelysolvethequestionofthemanagementofpublicaffairs.Anditprovesthateffectivegovernanceofpublicaffairscanbeachievedthroughthecooperationofsocialgroupsandpeople.Keywords：publicgovernance；publicgoods；InstitutionalAnalysisframework;multicenter這一理論同時也給中國帶來了新的思想理論沖擊，除了理論本身的邏輯性外，還有就是暗含了現(xiàn)代重視社會力量的社會自我治理。十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了創(chuàng)新社會治理體制，奧斯特羅姆的公共治理理論對我們創(chuàng)新社會治理體制有參考借鑒作用。隨著社會的不斷進步單純的政府治理已經(jīng)不再是當今社會主流，越來越多的公民群眾開始要求對自身周邊公共事務進行治理。政府已經(jīng)不再是單一的主體，私人社會組織開始進入公眾視野。國家為了順應社會發(fā)展需求提出了“PPP”合作治理模式，即是指政府與私人組織之間為了提供某種公共物品和服務的合作伙伴關(guān)系。國家和政府更加鼓勵公民參與到公共事務的治理活動中