07484社會保障學第13章

社會保障理論與實踐(第十三章）第十三章城市居民最低生活保障第一節(jié)城市居民最低生活保障概述第二節(jié)最低生活保障制度的原則、對象及標準第三節(jié)西方國家的最低生活保障制度第四節(jié)我國的最低生活保障制度第一節(jié)城市居民最低生活保障概述一、問題的提出與研究背景

社會保障大致分為四大類：社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫。最低生活保障制度屬于社會救助的范疇，是指國家各級政府根據(jù)法定的程序和標準，對那些收入無法維持最基本生活需求的貧困居民實行社會救助的保障制度。它是社會保障體系中的“最后一道防線”或“社會最后一道安全網(wǎng)”。改革開發(fā)以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，但城市居民的貧困問題仍然存在。人民群眾在生活困難的時候，應(yīng)該得到政府和社會的幫助，這是人權(quán)的保證和我國《憲法》賦予的權(quán)力。1999年10月1日正式實施的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》）是我國第一個關(guān)于城市居民最低生活保障制度的法規(guī)，它揭開了我國社會保障制度中社會救助部分的新篇章。最低生活保障制度實施幾年來，對維護社會穩(wěn)定發(fā)展，促進經(jīng)濟體制改革，特別是國有企業(yè)改革的順利進行起到了很好的作用。二、最低生活保障制度與貧困的概念

最低生活保障制度的含義是，法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障。

貧困一般是指物質(zhì)生活困難，即一個人或一個家庭生活水平達不到一種社會可接受的最低標準。他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地。貧困包括兩層意思：1.貧困是由于資源的匱乏而使社會水平低于社會可接受的最低標準。2.從根本上說，是缺乏手段、能力和機會。從以上對貧困的描述可以看出，貧困包括：

絕對貧困，是指基本生活沒有保證，溫飽沒有解決，簡單再生產(chǎn)不能維持或難以維持；

相對貧困是建立在將貧困者的生活水平與其他社會成員的低生活水平對比上的，是指比社會成員平均生活水平低的生活狀態(tài)?，F(xiàn)代社會實現(xiàn)的最低社會保障，不僅包括絕對貧困的個人、家庭和群體，還包括生活水平?jīng)]有達到法定最低生活標準的家庭和個人以及遭遇自然災害的家庭和個人。所以，最低社會保障制度本身的再分配效應(yīng)關(guān)系應(yīng)日益增強，除了解救貧困之外，也應(yīng)成為縮小收入差距的手段。第二節(jié)最低生活保障制度的原則、對象及標準一、最低生活保障制度原則

（一）保障最低生活需求：要使陷入貧困的那部分社會成員能夠休養(yǎng)生息，進而擺脫貧困；同時，保障水平不能過高，以防止對它的依賴。

（二）普遍性：最低生活保障的對象，凡低于當?shù)卣?guī)定的最低生活保障線的個人與家庭，不論其身份地位、有無職業(yè)，應(yīng)一視同仁地予以救濟。（重點）（三）法制化：必須通過法律的形式將各項規(guī)則加以確定和依法管理。只有這樣，才能增強工作的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和權(quán)威性。

（四）維護個人尊嚴：在開展救濟工作時，一定不能抱著懷疑、挑剔、盤查、防范的態(tài)度，損害個人尊嚴，而是要用同情、友善、幫助的行為，給予實際的物質(zhì)支持和精神鼓勵。二、最低生活保障制度對象目前世界各國的社會救助制度確定受助人的思路有二：

一是用定量的方式，即劃定一條或幾條標準，凡收入低于標準的人便有權(quán)向政府申請補助；

二是用定性的方式，即根據(jù)社會上現(xiàn)實存在的各類貧困群體分門別類地確定救助對象。我國城市最低生活保障對象的界定是用定量與定性相結(jié)合的方法。根據(jù)國務(wù)院1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》，把家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实某擎?zhèn)居民作為救助對象，具體包括以下四類：

1.“三無”對象，即無固定收入、無勞動力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民。2.家庭中雖有在職人員，但因贍養(yǎng)、撫養(yǎng)系數(shù)高，或所在單位經(jīng)濟效益差，收入降低，生活困難的居民。

3.失業(yè)保險期滿不能就業(yè)而符合社會救濟條件的居民。

4.由于各種原因造成生活低于最低生活保障標準的其他居民。三、最低生活保障制度標準

城市居民最低生活保障標準，又稱為城市居民最低生活保障線，是國家為救濟社會成員中收入難以維持其基本生活需求的人口而制定的一種社會救濟標準。這個標準由各地人民政府自行確定。（一）標準的確定：在對最低生活標準進行調(diào)整時，需遵循下列原則：1.分享經(jīng)濟發(fā)展的成果：這意味著被救濟對象的最低生活保障標準應(yīng)隨著全體勞動者平均工資的提高而相應(yīng)地提高。2.與物價水平掛鉤：物價指數(shù)直接影響著人們的實際收入，必須按照物價上漲的幅度，主動地、適時地調(diào)高生活保障標準。（二）標準的測算：國際上度量貧困線主要有以下4種常用方法：

市場菜籃法：首先要求確定一張生活必需品的清單，內(nèi)容包括維持社會認定的最起碼的生活水準的必需品的種類和數(shù)量，然后根據(jù)市場價格來計算擁有這些生活必需品需要多少現(xiàn)金，以此確定的現(xiàn)金金額就是貧困線，亦即最低生活保障線。

恩格爾系數(shù)法：建立在恩格爾定律的基礎(chǔ)上，它以食品消費支出除以已知的恩格爾系數(shù)（即食品消費支出占總消費支出的比例）來求出所需的消費支出。恩格爾系數(shù)在60%縱上的屬于貧困，所以用這個數(shù)據(jù)求出的消費支出即為貧困線，亦即最低生活保障線。

國際貧困標準：實際上是一種收入比例法，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提出，以一個國家或地區(qū)社會中位收入或平均收入的50%～60%作為這個國家或地區(qū)的貧困線，亦即最低生活保障線。

生活形態(tài)法：首先是從人們的生活方式、消費行為等“生活形態(tài)”入手，提出一系列有關(guān)貧困家庭生活形態(tài)的問題，讓被調(diào)查者回答，然后選擇出若干“剝奪指標”，再根據(jù)這些剝奪指標和被調(diào)查者的實際生活狀況計算出“貧困門檻”，從而確定哪些人屬于貧困者，然后再來分析他們（被剝奪）的需求以及消費和收入來求出貧困線，亦即最低生活保障線。第三節(jié)西方國家的最低生活保障制度一、發(fā)達國家最低生活保障在社會保障體系中的地位目前世界各國社會保障制度大致可以分為救助型、保險型、福利型、國家保障型及自助型等幾個類型。其中保險型和福利型社會保障制度在工業(yè)化水平較高、經(jīng)濟比較發(fā)達、社會物質(zhì)生活較豐富的西方國家占據(jù)主導地位，而社會援助（或稱社會救濟）這種救助型社會保障措施，作為一種保證各個社會成員在遇到各種不測事故時能得到救助而不至于陷入貧困，或?qū)σ呀?jīng)處于貧困境遇的人們給予社會保障津貼的制度也占有一定的地位。二、主要發(fā)達國家的最低生活保障制度（一）英國：英國的社會救濟是以1943年國民救濟法為基礎(chǔ)建立起來的。立法規(guī)定，享受社會救濟的人包括：

1.16歲以上的英國居民，其收入來源不足以滿足最低生活需要者；2.已充分就業(yè)的低收入者，如需牙科治療、配制眼鏡、外科手術(shù)以及無力支付處方費等，可以申請救濟；3.領(lǐng)取社會津貼期滿，又沒有取得新工作的人；4.處于社會保障覆蓋范圍以外的窮人，如獨身又有小孩需撫養(yǎng)的母親，被監(jiān)禁者的妻子和兒女等。（二）德國：根據(jù)社會法法典規(guī)定，凡是靠自己的力量支付不了生活開支或在特殊生活處境下不能自助者，從其他方面也得不到足夠的幫助，就有權(quán)申請社會救濟。社會救濟分生活救濟和在特殊生活處境下的救濟。

1.生活救濟。包括衣、食、住、家庭用具、取暖和個人日常生活需要。2.特殊生活處境下的救濟。包括建立和保障生活基礎(chǔ)救濟、受培訓救濟、預防性健康救濟、病人救濟、孕婦和產(chǎn)婦救濟、殘疾者救濟、肺病救濟、盲人教育、護理救濟、繼續(xù)料理家庭的救濟、克服特殊社會困難的救濟、老人救濟、在國外的德國人的救濟等。第四節(jié)我國的最低生活保障制度一、我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的必要性

（一）出現(xiàn)“新貧困群體”的主要原因1.經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型形成了城市居民中新的貧困人口。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的深入，大量國有和集體企業(yè)因種種主觀和客觀的原因，不能與市場機制同步轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟效益滑坡，出現(xiàn)了一批破產(chǎn)、停產(chǎn)或半停產(chǎn)企業(yè)。這些企業(yè)的職工以及一些下崗人員，收入大幅度降低，生活十分困難。2.物價上漲使相當一部分城市居民尤其是低收入居民生活發(fā)生困難。由于與居民生活密切相關(guān)的商品，如食品、衣著、居住和服務(wù)項目漲幅較高，影響了廣大群眾的基本生活水平。3.我國社會保險制度改革滯后。由于與企業(yè)改革配套的社會保險機制剛剛啟動，無力解決新增的貧困職工基本生活的保障問題。（二）完善社會保障體系的必然性

1.現(xiàn)實社會生活的矛盾呼喚著最低生活保障線制度。在推進市場化的改革進程中，由于利益關(guān)系的調(diào)整不可避免地擴大了收入分配差距，貧困問題將會更加突出來，這些需要有相應(yīng)的保障制度和必要的措施加以解決。2.它是保證改革發(fā)展所需的穩(wěn)定的社會環(huán)境的需要。每一個社會成員由于各種原因引起的基本生活難以維持時，政府和社會能給予及時的幫助和解決，從而避免社會矛盾激化引起動亂，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的社會環(huán)境。最低生活保障線制度可以說是政府和社會設(shè)立的最后一道“安全網(wǎng)”。3.它是推動社會進步和維持社會公平的需要。建立最低生活保障線制度，可以有效保證低收入者的基本生活，防止兩極分化，維持效率與公平，這是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟必不可少的重要社會政策，也是社會走向共同富裕和不斷進步的重要標志。4.它是促進企業(yè)轉(zhuǎn)換機制的配套措施。建立最低生活保障線制度后，可以逐步將“企業(yè)救濟”還原為“社會救濟”，適當減輕企業(yè)的社會負擔，讓企業(yè)集中轉(zhuǎn)換機制、發(fā)展經(jīng)營、提高效率，走上良性循環(huán)的發(fā)展軌道。二、我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的建立（重點）（一）最低生活保障制度建立原則

1.全民覆蓋原則。最低生活保障制度是保障生存權(quán)這一基本人權(quán)的最后防線，理應(yīng)覆蓋所有公民。2.政府保障原則。從社會保障與財政的關(guān)系來看，最低社會保障也應(yīng)該由政府負責。風險可分為三個層次：第一層次是人們普遍遇到的風險，如醫(yī)療中的一般病癥，應(yīng)主要由個人自我保障；第二層次是人們遇到的暫時性風險，如財產(chǎn)損失，可以采取建立互濟性保險基金來解決；第三層次的風險是指貧困的社會成員無力參加第一、第二層次的保險，只能由政府出面，通過財政渠道解決。3.最低生活保障原則。我國是一個發(fā)展中國家，同時又是一個人口大國，目前正處于經(jīng)濟起飛階段，必須保持較高的積累水平，這樣的基本國情決定了我國的社會保障水平不可能很高。4.法制化原則?，F(xiàn)代社會是法制社會，法制原則必然體現(xiàn)在社會保障改革中，最低生活保障制度也不例外。如果不在方針原則、保障對象、保障標準、保障程序、經(jīng)費籌集、法律責任等方面進行規(guī)范，勢必影響此項工作的健康發(fā)展。（二）最低生活保障基金

城市居民最低生活保障所需資金主要由各級財政預算支出?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》第5條明確規(guī)定：“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ谩！保ㄈ┳畹蜕畋Ｕ蠘藴?/p>

城市居民最低生活保障標準，是指國家為保障城市居民達到最低生活水平而制定的社會救助標準。根據(jù)我國的國情、民情，各地大都采取“菜籃子法”，即選擇若干生活必需品，依據(jù)其最低消費作為確定最低生活水平的標準。確定最低生活保障標準的操作過程，概括起來大體上有三步：

1.統(tǒng)計。即對本市居民特別是貧困居民的生活狀況進行詳細的調(diào)查了解，掌握貧困人日數(shù)量、家庭結(jié)構(gòu)、居民最低生活消費情況和物價上漲指數(shù)等方面的資料。

2.科學測算。即根據(jù)生活必需品和當?shù)厥袌鰞r格等因素，計算出每月人均最低消費金額。3.合理確定標準。即根據(jù)計算結(jié)果，再按當?shù)刎斦惺芰唾Y金來源情況，規(guī)定一個切實可行的標準，即最低生活保障線。（四）最低生活保障制度管理體制

《城市居民最低生活保障條例》對申請、核實、審批、監(jiān)督等程序都作出了明確具體的規(guī)定：縣級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府負責城市居民最低生活保障的具體管理審批工作，居民委員會根據(jù)管理審批機關(guān)的委托，可以承擔城市居民最低生活保障的日常管理、服務(wù)工作。具體運作方案是，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出享受城市居民最低生活保障待遇的書面申請；經(jīng)過初審并將有關(guān)材料和初審意見報送縣級人民政府民政部門審批。管理審批機關(guān)自接到申請人提出申請之日起約30日內(nèi)辦理審批手續(xù)。三、最低生活保障制度實施現(xiàn)狀（一）最低生活保障制度對象數(shù)量的變化：1997年開始在全國推行城市低保制度。據(jù)統(tǒng)計，越來越多的貧困人口得到了有效的生活保障。（二）最低生活保障制度保障資金數(shù)量及來源分布：根據(jù)統(tǒng)計，2001年至2003年各級政府用于低保資金的支出增長迅猛。從資金構(gòu)成上看，如，2003