《行政強制法》理論與實踐

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解讀的主要內容一、《行政強制法》的立法過程二、《行政強制法》的立法背景三、《行政強制法》的價值取向四、《行政強制法》的制度框架五、《行政強制法》的特色亮點六、城管執(zhí)法中的行政強制第一頁，共28頁。2一、《行政強制法》的立法過程1988年，國務院啟動《行政強制執(zhí)行條例》的起草1996年，行政立法組啟動《行政強制法》試擬稿起草1999年，人大法工委啟動《行政強制法》草案起草2005年12月，十屆全國人大常委會第19次會議一審2007年10月，十屆全國人大常委會第30次會議二審2009年8月，十一屆全國人大常委會第10次會議三審2011年4月，十一屆全國人大常委會第20次會議四審2011年6月，十一屆全國人大常委會第21次會議五審并通過第二頁，共28頁。1、該法涉及公權與私權的平衡，涉及特定相對人權益、自由、安全與他人、社會公眾的權益、自由、安全的平衡，此種平衡很難拿捏，必須填之又慎；2、該法涉及行政機關和司法機關的權力配置的調整或重構，各方在立法過程中博弈不斷；3、該法旨在加強對行政強制權的限制、控制和規(guī)范，這不能不影響有關執(zhí)法部門、執(zhí)法者的利益，從而必然會遇到各種有形或無形的阻力；4、學者和實務界對該法涉及的重大問題存在不同觀點和主張，存在諸多爭議。3

為什么經歷了如此長的立法過程？第三頁，共28頁。二、《行政強制法》的立法背景

行政強制執(zhí)法領域長期存在“濫”、“亂”、“軟”的問題：（1）行政強制權設定主體、權限不明確（2）行政強制手段的具體形式繁多、名稱混亂、缺乏規(guī)范（名目繁多的行政強制方式據(jù)統(tǒng)計達到260多種）（3）超越法律規(guī)定或沒有法律依據(jù)，無權機構自行實施甚至授權、委托他人實施行政強制（4）行政強制缺乏程序約束，行政強制手段不符合比例原則，隨意性大，侵害相對人合法權益（5）某些行政機關履行職責缺乏必要的強制手段，不能有效處理嚴重違法行為（6）行政強制行為與其他行政行為的異同和界限不明晰（7）行政強制執(zhí)行體制不盡合理，有待改進（8）人們的認識不一致，包括行政公務人員與法官之間的認識差距較大。第四頁，共28頁。我國1949年至1999年間涉及行政強制的法律法規(guī)規(guī)章情況統(tǒng)計

第五頁，共28頁。三、《行政強制法》的立法目的

為了規(guī)范行政強制的設定和實施，保障和監(jiān)督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據(jù)憲法，制定本法。第六頁，共28頁。行政權力公民權利公共利益私人利益第七頁，共28頁。（續(xù)）在保護公民權利與保證行政效率之間的矛盾難以調和時，應確立并運用非強制優(yōu)先、最小傷害性等法律原則加以處置。由于行政強制權具有本能的擴張性和特殊的傷害性，而且這種傷害常常表現(xiàn)為事后難以完全補救的特點，所以需要通過專門立法對行政強制權行使的全過程進行有效監(jiān)督約束。《行政強制法》應當被解讀為“行政強制行為規(guī)范法”或者“行政強制行為控制法”。第八頁，共28頁。四、《行政強制法》的制度框架（一）行政強制設定制度《行政強制法》堅持行政強制權的高門檻理念，規(guī)定行政強制措施和行政強制執(zhí)行由法律設定，僅在極為嚴格的條件限制下，行政法規(guī)與地方性法規(guī)可設定有限的行政強制措施，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設定行政強制措施。從立法上明確行政強制種類與設定的制度，從源頭上防止行政強制權力的恣意與濫用。第九頁，共28頁。第九條行政強制措施的種類：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封場所、設施或者財物；（三）扣押財物；

（四）凍結存款、匯款；

（五）其他行政強制措施。第十條行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規(guī)可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務的，地方性法規(guī)可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設定行政強制措施。具體規(guī)定第十頁，共28頁。（二）行政強制措施程序制度《行政強制法》立足于防止恣意行政、規(guī)范權力行使，規(guī)定了行政強制措施的一般程序和查封、扣押、凍結的特殊程序，要求行政機關必須按照法律規(guī)定的程序步驟和要求采取相應的行政強制措施，否則將承擔行政責任、刑事責任和賠償責任。第十一頁，共28頁。（三）行政強制執(zhí)行制度根據(jù)行政強制執(zhí)行實施主體的不同，《行政強制法》將行政強制執(zhí)行分為行政機關強制執(zhí)行與申請人民法院強制執(zhí)行，默認式地延續(xù)了我國《行政訴訟法》確定的“申請人民法院為主，行政機關強制執(zhí)行為輔”的現(xiàn)行強制執(zhí)行模式?！缎姓娭品ā芬?guī)定了強制執(zhí)行的一般程序與代履行、執(zhí)行罰、直接強制的特殊程序，為強制執(zhí)行設定了統(tǒng)一的規(guī)范。第十二頁，共28頁。第十二條行政強制執(zhí)行的方式：（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；（四）排除妨礙、恢復原狀；（五）代履行；（六）其他強制執(zhí)行方式。第十三條行政強制執(zhí)行由法律設定。法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。具體規(guī)定第十三頁，共28頁。（四）申請人民法院強制執(zhí)行制度《行政強制法》以行政強制執(zhí)行的動態(tài)展開為序，逐步規(guī)定了行政機關提出申請、人民法院受理、對申請進行審查、作出執(zhí)行決定、實施強制執(zhí)行的常態(tài)程序要求與緊急情況下的非常態(tài)程序要求，這是比較符合實際需要的。第十四頁，共28頁。（五）行政強制行為責任制度《行政強制法》第6章對行政機關、人民法院及其工作人員和具有協(xié)助義務的金融機構的法律責任作出了集中規(guī)定，責任形式有行政處分、賠償責任和刑事責任。行政強制法律責任的追究不僅應當以《行政強制法》作為依據(jù)，還必須結合《行政訴訟法》、《國家賠償法》等法律文件的規(guī)定進行綜合考量。第十五頁，共28頁。思考什么叫“對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”？它會導致什么樣的后果？第十六頁，共28頁。

五、《行政強制法》的特色亮點

亮點一：彰顯法律保留原則法律保留是指憲法關于人民基本權利限制等專屬立法事項，必須由立法機關通過法律規(guī)定，行政機關不得代為規(guī)定，行政機關實施任何行政行為必須有法律依據(jù)，法律沒規(guī)定的行政主體不得擅自做出行政行為。法律保留本質上決定著立法權與行政權的界限，從而也決定著行政自主性的大小。第十七頁，共28頁。（續(xù)）行政強制法是通過應用法律保留來實現(xiàn)對行政權設定的控制。該法第10條規(guī)定：行政強制措施由法律設定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權事項的，行政法規(guī)可以設定除本法第9條第1項（即“限制公民人身自由”）、第4項（即“凍結存款、匯款”）和應當由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務的，地方性法規(guī)可以設定本法第9條第2項（即“查封場所設施或財務”）、第3項（即“扣押財物”）的行政強制措施。第十八頁，共28頁。事例重慶對賣淫嫖娼者不再勞動教養(yǎng)行政強制法已于今年1月1日施行。重慶市人大常委會根據(jù)行政強制法對地方性法規(guī)作了一系列修改。《重慶市查禁賣淫嫖娼條例》中對賣淫嫖娼者實行勞動教養(yǎng)的規(guī)定,在這輪修改中被刪除。重慶人大常委會將此條款修改為“按照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定處理”。而治安管理處罰法規(guī)定，賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。第十九頁，共28頁。亮點二：貫徹落實比例原則“行政權追求公益應有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權力對人民的侵權必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”?！獖W托?麥耶第二十頁，共28頁。（續(xù)）比例原則包括妥當性原則、必要性原則（最小侵害原則）與均衡性原則三個子原則。比例原則以維護和發(fā)展公民權為最終歸宿，稱為行政法中的“帝王條款”，對我國行政法治建設具有很強的借鑒意義。第二十一頁，共28頁。第五條行政強制的設定和實施，應當適當。采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。第四十三條行政機關不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外。行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。具體規(guī)定第二十二頁，共28頁。亮點三：遵循正當程序美國憲法第五修正案規(guī)定“未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”。正當程序的內涵經諸多判例、學說的闡釋與發(fā)揚，不斷得到豐富和完善，聽取申辯、公職人員的回避、說明理由和告知權利，以及公開、透明、公眾參與等都成為正當法律程序的重要內容，正當程序正是通過這些具體制度設計，實現(xiàn)限制政府權力和保護公民權利的目的。第二十三頁，共28頁。第八條公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。第十八條行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規(guī)定：（五）當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當事人依法享有的權利、救濟途徑；（六）聽取當事人的陳述和申辯；第三十五條行政機關作出強制執(zhí)行決定前，應當事先催告當事人履行義務。第三十六條當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行記錄、復核。當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納。具體規(guī)定第二十四頁，共28頁。（續(xù)）第十四條起草法律草案、法規(guī)草案，擬設定行政強制的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政強制的必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。第十五條行政強制的設定機關應當定期對其設定的行政強制進行評價，并對不適當?shù)男姓娭萍皶r予以修改或者廢止。行政強制的實施機關可以對已設定的行政強制的實施情況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政強制的設