公共政策問題界定目標(biāo)概述課件

第三章

問題界定

公共政策學(xué)21世紀(jì)公共管理系列教材

第三章

問題界定公共政策學(xué)21世紀(jì)公共管理系列教材1重點(diǎn)問題什么是政策問題政策問題的性質(zhì)政策問題的種類問題界定與問題解決問題界定的步驟或階段問題界定的基本方法及其應(yīng)用重點(diǎn)問題什么是政策問題2社會(huì)問題公共政策問題社會(huì)問題社會(huì)問題公共政策問題社會(huì)問題33.1政策問題的性質(zhì)3.1.1什么是政策問題社會(huì)問題是一種情境，即一種被相當(dāng)數(shù)目的人們認(rèn)定為與他們所持的某些社會(huì)規(guī)范產(chǎn)生偏離的情形，社會(huì)學(xué)者所研究的不應(yīng)該只限于社會(huì)問題的客觀情況，同時(shí)應(yīng)該研究人們對(duì)同一情況所下的定義，以及產(chǎn)生解決辦法和它們所依據(jù)的價(jià)值判斷。

——富勒（R.C.Fuller）邁耶爾（R.R.Myers）3.1政策問題的性質(zhì)3.1.1什么是政策問題4所謂的政策問題乃是在一個(gè)社群中，大多數(shù)人覺察到或關(guān)心到一種情況，與他們所持有的價(jià)值、規(guī)范或利益相沖突時(shí)，便產(chǎn)生一種需要，受剝奪或不滿足的感覺，于是透過團(tuán)體的活動(dòng)向權(quán)威當(dāng)局提出，而權(quán)威當(dāng)局認(rèn)為所提出者屬其權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)，且有采取行動(dòng)，加以解決的必要者。（臺(tái)灣學(xué)者林永波、張世賢）所謂的政策問題乃是在一個(gè)社群中，大多數(shù)人覺察到或關(guān)心到一種情5政策問題的基本構(gòu)成要素：（1）一種客觀條件或情況（2）它是被感知的（3）是大多數(shù)人所感知到的一種情況（4）價(jià)值、利益、要求的沖突（5）需要、受剝奪、不滿足感的產(chǎn)生（6）團(tuán)體活動(dòng)過程（7）權(quán)威當(dāng)局認(rèn)為有備要采取行動(dòng)加以解決的問題政策問題的基本構(gòu)成要素：63.1.2政策問題的特征政策問題的相互依賴性政策問題的主觀性政策問題的人工性政策問題的動(dòng)態(tài)性3.1.2政策問題的特征政策問題的相互依賴性7問題系統(tǒng)

問題系統(tǒng)并不是機(jī)械的實(shí)體，它們是合目的的系統(tǒng)。沒有兩個(gè)分子在其所有的或期待的性質(zhì)和行為方面是相同的。每個(gè)分子的性質(zhì)和行為都對(duì)作為總體的系統(tǒng)的性質(zhì)和行為有影響每個(gè)分子的性質(zhì)和行為以及它影響作為整體的系統(tǒng)的方式，依賴于系統(tǒng)中至少一個(gè)其他分子的性質(zhì)和行為。所有可能的分子次屬群體對(duì)作為整體的系統(tǒng)有一種非獨(dú)立的影響。對(duì)于政策問題的特征的認(rèn)識(shí)，可以使我們警惕這樣一些可能的非預(yù)期的結(jié)果。問題系統(tǒng)問題系統(tǒng)并不是機(jī)械的實(shí)體，它們是合目的的系統(tǒng)83.1.3政策問題的種類瓊斯對(duì)美國政策問題的分類（1）外交（2）國防（3）國內(nèi)：人力資源（包括保健、教育、福利、職業(yè)培訓(xùn)），物理的和自然的資源（包括環(huán)境、能源、交通、住房、農(nóng)業(yè)、科學(xué)、技術(shù)），民權(quán)，社會(huì)控制（包括加強(qiáng)法制、藥物控制、社區(qū)支持等），經(jīng)濟(jì)控制，政府組織，稅收，對(duì)州和地方的資金援助，政府開支等3.1.3政策問題的種類瓊斯對(duì)美國政策問題的分類9鄧恩（Dunn）按照問題構(gòu)造的復(fù)雜性分為：結(jié)構(gòu)良好的問題、結(jié)構(gòu)適中的問題、結(jié)構(gòu)不良的問題問題的結(jié)構(gòu)因素結(jié)構(gòu)良好結(jié)構(gòu)適中結(jié)構(gòu)不良決策者一個(gè)或n個(gè)一個(gè)或n個(gè)許多備選方案有限有限無限效應(yīng)（價(jià)值）共識(shí)共識(shí)沖突結(jié)果確定或風(fēng)險(xiǎn)不確定未知概率可計(jì)算不可計(jì)算不可計(jì)算鄧恩（Dunn）按照問題構(gòu)造的復(fù)雜性分為：結(jié)構(gòu)良好的問題、結(jié)103.2問題界定的過程3.2.1問題界定與問題解決鄧恩等人指出，政策分析是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、多層次的過程，在這一過程中，問題界定或問題構(gòu)造的方法優(yōu)先于問題的解決方法。問題界定的方法是高階的方法或元方法，而問題解決的方法是低階方法，即它是由元方法派生出來的。3.2問題界定的過程3.2.1問題界定與問題解決11公共政策議程一、公共政策議程的概念美國學(xué)者安德森：在人們向政府提出的成千上萬個(gè)要求中，只有其中的一小部分得到了公共決策者的密切關(guān)注。那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策日程。北大張國慶教授：政策議程是指將政策問題提上公共部門的議事日程，公共部門正式?jīng)Q定進(jìn)行討論和研究，并準(zhǔn)備如何制定有效政策加以解決的過程。公共政策議程一、公共政策議程的概念12二、公共政策議程啟動(dòng)1、政治領(lǐng)袖（職業(yè)政治家、民間職業(yè)政治家2、行政、立法與司法部門體制3、社會(huì)團(tuán)體（利益團(tuán)體）4、公眾的活動(dòng)如抗議、信訪等5、危機(jī)或特殊事件6、大眾傳媒7、專業(yè)研究人員8、國際機(jī)構(gòu)和組織二、公共政策議程啟動(dòng)1、政治領(lǐng)袖（職業(yè)政治家、民間職業(yè)政治家13政策議程的引發(fā)機(jī)制內(nèi)在的引發(fā)機(jī)制包括：（1）自然災(zāi)害；（2）意外的人為事件；（3）科技方面的重大變革；（4）資源分配中的偏執(zhí)與失衡；（5）生態(tài)變遷。外在的引發(fā)機(jī)制包括：（1）戰(zhàn)爭(zhēng)；（2）武器技術(shù)的重大發(fā)展；（3）國際沖突；（4）世界性聯(lián)盟的格局發(fā)生變化。政策議程的引發(fā)機(jī)制內(nèi)在的引發(fā)機(jī)制包括：（1）自然災(zāi)害；（2）14三、政策議程的層次和階段分類1：分類二：公眾議程——政府議程系統(tǒng)議程制度議程決策議程一般議程尋求政策變革的集團(tuán)推動(dòng)問題更靠近決策議程反對(duì)政策變革的集團(tuán)阻礙問題進(jìn)入決策議程三、政策議程的層次和階段分類1：系統(tǒng)議程制度議程決策議程一般15北京市人大常委會(huì)2013年立法工作計(jì)劃來源：北京日?qǐng)?bào)發(fā)布時(shí)間：2013-02-0509:27:00一﹑審議項(xiàng)目8項(xiàng)

1.北京市實(shí)施《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》辦法（修訂）

2.北京市人民代表大會(huì)代表建議﹑批評(píng)和意見辦理?xiàng)l例（修訂）

3.北京市實(shí)施《中華人民共和國防震減災(zāi)法》規(guī)定

4.北京市專利保護(hù)和促進(jìn)條例（修訂）5.北京市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例

6.北京市大氣污染防治條例7.北京市人力資源市場(chǎng)條例

8.北京市動(dòng)物防疫條例二﹑起草項(xiàng)目3項(xiàng)

1.北京市急救醫(yī)療服務(wù)條例2.北京市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)條例3.北京市出版條例三﹑立項(xiàng)論證項(xiàng)目8項(xiàng)

1.北京市實(shí)施《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》辦法（修訂）

2.北京市統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例（修訂）3.北京市全民健身?xiàng)l例（修訂）

4.北京市控制吸煙條例5.北京市建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例

6.北京市基本住房保障條例7.北京市城市軌道交通安全條例

8.北京市實(shí)施《中華人民共和國水土保持法》辦法（修訂）四、年內(nèi)編制完成本屆常委會(huì)五年立法規(guī)劃北京市人大常委會(huì)2013年立法工作計(jì)劃16國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(一)行政體制改革(二)財(cái)稅體制改革(三)金融體制改革(四)投融資體制改革(五)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革(六)基本民生保障制度改革(七)城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相關(guān)改革國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意17(六)基本民生保障制度改革整體推進(jìn)城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)，整合城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理職能，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度建立健全最低生活保障、就業(yè)困難群體就業(yè)援助、重特大疾病保障和救助等制度建立最嚴(yán)格的覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的食品藥品安全監(jiān)管制度建立健全最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度和規(guī)范科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償制度(六)基本民生保障制度改革18四、議程設(shè)置的模式議程提出者決策者智囊團(tuán)民間民眾參與程度低關(guān)門模式內(nèi)參模式上書模式高動(dòng)員模式借力模式外壓模式香港中文大學(xué)政治與公共行政系王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》四、議程設(shè)置的模式議程提出者決策者智囊團(tuán)民間民眾參與程度低關(guān)19思考題什么是政策問題？如何看待政策問題的性質(zhì)？如何對(duì)政策問題加以分類？問題界定為何重要？如何看待問題界定與問題解決之間的關(guān)系？問題界定有哪些基本步驟？舉例說明問題界定的方法。根據(jù)上述案例以及材料，分析并界定中國城鎮(zhèn)的失業(yè)問題。思考題什么是政策問題？如何看待政策問題的性質(zhì)？20

第四章

目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

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目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)公共政策學(xué)21世紀(jì)公共管理系列教21重點(diǎn)問題澄清目標(biāo)的重要性與困難基本的政策目標(biāo)澄清和確定目標(biāo)的途徑及方法政策指標(biāo)的內(nèi)涵經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)和政治指標(biāo)確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的活動(dòng)及其困難評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基本類型重點(diǎn)問題澄清目標(biāo)的重要性與困難224.1政策目標(biāo)4.1.1澄清目標(biāo)的重要性在多數(shù)場(chǎng)合，決策者并不清楚了解所要達(dá)到的目標(biāo)或目的，他們往往以一般的方式如抽象的語言來陳述目標(biāo)。因此，澄清決策目標(biāo)便成為政策分析中的一項(xiàng)重要任務(wù)。4.1政策目標(biāo)4.1.1澄清目標(biāo)的重要性234.1.2基本的政策目標(biāo)基本經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的不同歸納：博爾?。↘.E.Bonlding）：經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)公正、經(jīng)濟(jì)自由長谷川啟之：資源有效配置、經(jīng)濟(jì)增長與穩(wěn)定、公平的分配、社會(huì)資本的擴(kuò)大、國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)4.1.2基本的政策目標(biāo)基本經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的不同歸納：24基本經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)增長（growth）效率（efficiency）帕累托原則（Paretoprinciple）穩(wěn)定（stability）包括充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、國際收支平衡公平（equality）三種不同的公平標(biāo)準(zhǔn)：貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、需求標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)基本經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)增長（growth）254.1.3澄清和確定目標(biāo)的困難價(jià)值因素

阿羅不可能定理：不可能從個(gè)人的偏好順序中推導(dǎo)出社會(huì)的偏好順序，因而實(shí)際上不存在每個(gè)個(gè)人都認(rèn)可的、統(tǒng)一的社會(huì)價(jià)值判斷政治原因目標(biāo)的多重性及沖突4.1.3澄清和確定目標(biāo)的困難價(jià)值因素264.1.4澄清和確定目標(biāo)的

途徑及方法價(jià)值分析和政治分析價(jià)值分析中主要涉及的東西：目標(biāo)群體價(jià)值I.政策及其目標(biāo)的價(jià)值含義、價(jià)值的一致性，絕對(duì)價(jià)值和相對(duì)價(jià)值II.對(duì)明確價(jià)值觀的可行性限制III.價(jià)值組合、價(jià)值沖突、價(jià)值觀的加強(qiáng)和改變以及進(jìn)一步假定的價(jià)值內(nèi)容4.1.4澄清和確定目標(biāo)的

途徑及方法價(jià)值分析和政治分析27最優(yōu)化途徑尋求最優(yōu)化途徑的分析程序：（1）在目標(biāo)之間確立一個(gè)相對(duì)價(jià)值和交易的系統(tǒng)。（2）確定目標(biāo)的偏好順序和優(yōu)化序列。（3）除最重要的目標(biāo)外，在最低限度上的目標(biāo)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，將其他目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束或限制。最優(yōu)化途徑尋求最優(yōu)化途徑的分析程序：28“令人滿意”的途徑

赫伯特·西蒙認(rèn)為，如果不能調(diào)和目標(biāo)之間的沖突的話，那么另一個(gè)為結(jié)果放棄找到“最好的”解決方案是確定各種目標(biāo)的最低約束，若在這些目標(biāo)上能達(dá)成共識(shí)的話，那么，將是“足夠好的”?！傲钊藵M意”的途徑赫伯特·西蒙認(rèn)為，如果不能調(diào)和目標(biāo)之294.2政策指標(biāo)4.2.1政策指標(biāo)的含義政策指標(biāo)是衡量政策目標(biāo)的量及質(zhì)的尺度，是對(duì)政策目標(biāo)的具體說明。指標(biāo)是客觀的、抑或是主觀的？指標(biāo)是包含價(jià)值因素的，因?yàn)橹笜?biāo)是政策目標(biāo)的具體化，指標(biāo)的選擇和確定也受價(jià)值因素的影響。但是，對(duì)于許多指標(biāo)尤其是描述性指標(biāo)而言，它反映的是社會(huì)事實(shí)，是統(tǒng)計(jì)學(xué)的指標(biāo)，因而價(jià)值因素是不明顯的。4.2政策指標(biāo)4.2.1政策指標(biāo)的含義304.2.2經(jīng)濟(jì)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)國民生產(chǎn)國民所得或國民收入國民消費(fèi)與儲(chǔ)蓄人均國民生產(chǎn)總值人均國民收入4.2.2經(jīng)濟(jì)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)312.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的指標(biāo)（1）維持物價(jià)穩(wěn)定的指標(biāo)（2）維持對(duì)外經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的指標(biāo)（3）維持經(jīng)濟(jì)安定與繁榮的指標(biāo)（4）充分就業(yè)的指標(biāo)2.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的指標(biāo)323.分配公平指標(biāo)洛倫茲曲線O3

100% O2O1 100%所得分配不平均區(qū)域

·L所得分配累計(jì)百分?jǐn)?shù)戶數(shù)（或人數(shù)）累計(jì)百分?jǐn)?shù)3.分配公平指標(biāo)洛倫茲曲線33洛倫茲曲線和基尼系數(shù)

上圖中，橫軸（由左至右）表示全國家庭或個(gè)人依所得由低到高分幾個(gè)等級(jí)的累計(jì)分?jǐn)?shù)；縱軸表示所得分配累計(jì)百分?jǐn)?shù)，在通常情況下，所得分配既不是絕對(duì)不平均，也非絕對(duì)平均，則洛倫茲曲線是一條O1LO3的曲線。基尼系數(shù)=所得分配不平均區(qū)域/O1O3對(duì)角線下三角區(qū)域 =O1LO3面積/O1O2O3面積洛倫茲曲線和基尼系數(shù)上圖中，橫軸（由左至右）表示全344.2.3社會(huì)指標(biāo)一些典型的社會(huì)指標(biāo)（鄧恩）研究領(lǐng)域指標(biāo)健康和疾病州精神病院的人數(shù)公共安全害怕夜間單獨(dú)行走的人數(shù)教育25歲及以上的高中畢業(yè)生就業(yè)婦女就業(yè)比率收入處于貧困線下的人口百分比住房住房條件低于法定標(biāo)準(zhǔn)的家庭數(shù)休閑和娛樂制造業(yè)職工年均帶薪假期人口計(jì)劃人口數(shù)和實(shí)際人口數(shù)政府和政治公共管理的質(zhì)量公公價(jià)值取向和態(tài)度對(duì)生活的總的滿意度和陌生感社會(huì)流動(dòng)性父輩職業(yè)的變遷自然環(huán)境空氣污染指數(shù)科學(xué)和技術(shù)科學(xué)發(fā)現(xiàn)4.2.3社會(huì)指標(biāo)一些典型的社會(huì)指標(biāo)（鄧恩）研究領(lǐng)域指標(biāo)健354.2.4政治指標(biāo)

政治指標(biāo)大都是非量化或質(zhì)的指標(biāo)，保持國家的獨(dú)立自主與安全、加強(qiáng)法制、擴(kuò)大民主、自由、維護(hù)國內(nèi)的安定團(tuán)結(jié)等政治政策目標(biāo)都是難以量化的，往往只能用質(zhì)的指標(biāo)。政治指標(biāo)量化的努力：i.編制政治量化指標(biāo);ii.用民意調(diào)查的方法，確定人民對(duì)各項(xiàng)政策或項(xiàng)目的滿意程度4.2.4政治指標(biāo)政治指標(biāo)大都是非量化或質(zhì)的指標(biāo)，保364.2.5綜合指標(biāo)全面小康社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展子系統(tǒng)，包括人均GDP、出口商品中機(jī)械及運(yùn)輸設(shè)備的比重、人均可支配收入、居住條件、營養(yǎng)結(jié)構(gòu)和社會(huì)信息化程度等指標(biāo)（2）文化衛(wèi)生發(fā)展子系統(tǒng)，包括每百萬人擁有科技人員數(shù)、全員勞動(dòng)生產(chǎn)率、每千人口病床數(shù)、每千人口醫(yī)生數(shù)、大學(xué)毛入學(xué)率、高等教育人口比例增長率、高中教育普及率等（3）社會(huì)發(fā)展子系統(tǒng)，包括城市化率、收入分配公平度、公眾對(duì)政府的滿意程度、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)、可持續(xù)發(fā)展指數(shù)、社會(huì)保障覆蓋率等指標(biāo)4.2.5綜合指標(biāo)全面小康社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：374.3評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)4.3.1評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的概念（1）目標(biāo)（goals）：一項(xiàng)政策方案遠(yuǎn)期索要取得東西的正式的和廣泛的語言陳述。（2）目的（objectives）：關(guān)于目標(biāo)狀態(tài)的更集中、更具體的語詞陳述，通常由時(shí)間向度和一群特殊的當(dāng)事人。（3）標(biāo)準(zhǔn)（criteria）：關(guān)于那些被用來評(píng)估備選方案或項(xiàng)目的目標(biāo)諸方面的明確陳述。（4）尺度（measures）：關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)的有形的或是量化的操作定義，每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都有幾個(gè)與之相聯(lián)系的尺度。4.3評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)4.3.1評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的概念384.3.3評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基本類型（1）效益：指某一特定方案能否實(shí)現(xiàn)所期望的行動(dòng)結(jié)果，即目標(biāo)。（2）效率（3）充分性（4）公正性（5）回應(yīng)性（6）適當(dāng)性4.3.3評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基本類型（1）效益：指某一特定方案能否39思考題解釋政策目標(biāo)、政策指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)概念。簡(jiǎn)述澄清目標(biāo)政策分析中的地位與作用。什么是基本的政策目標(biāo)？澄清和確定目標(biāo)有哪些途徑及方法？舉例說明經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)和政治指標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有哪些基本類型？試舉例說明。分析上述“西部山鄉(xiāng)的教育實(shí)驗(yàn)”案例，說明該項(xiàng)目的目標(biāo)及其成效。思考題解釋政策目標(biāo)、政策指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)概念。40

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問題界定

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第三章

問題界定公共政策學(xué)21世紀(jì)公共管理系列教材41重點(diǎn)問題什么是政策問題政策問題的性質(zhì)政策問題的種類問題界定與問題解決問題界定的步驟或階段問題界定的基本方法及其應(yīng)用重點(diǎn)問題什么是政策問題42社會(huì)問題公共政策問題社會(huì)問題社會(huì)問題公共政策問題社會(huì)問題433.1政策問題的性質(zhì)3.1.1什么是政策問題社會(huì)問題是一種情境，即一種被相當(dāng)數(shù)目的人們認(rèn)定為與他們所持的某些社會(huì)規(guī)范產(chǎn)生偏離的情形，社會(huì)學(xué)者所研究的不應(yīng)該只限于社會(huì)問題的客觀情況，同時(shí)應(yīng)該研究人們對(duì)同一情況所下的定義，以及產(chǎn)生解決辦法和它們所依據(jù)的價(jià)值判斷。

——富勒（R.C.Fuller）邁耶爾（R.R.Myers）3.1政策問題的性質(zhì)3.1.1什么是政策問題44所謂的政策問題乃是在一個(gè)社群中，大多數(shù)人覺察到或關(guān)心到一種情況，與他們所持有的價(jià)值、規(guī)范或利益相沖突時(shí)，便產(chǎn)生一種需要，受剝奪或不滿足的感覺，于是透過團(tuán)體的活動(dòng)向權(quán)威當(dāng)局提出，而權(quán)威當(dāng)局認(rèn)為所提出者屬其權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù)，且有采取行動(dòng)，加以解決的必要者。（臺(tái)灣學(xué)者林永波、張世賢）所謂的政策問題乃是在一個(gè)社群中，大多數(shù)人覺察到或關(guān)心到一種情45政策問題的基本構(gòu)成要素：（1）一種客觀條件或情況（2）它是被感知的（3）是大多數(shù)人所感知到的一種情況（4）價(jià)值、利益、要求的沖突（5）需要、受剝奪、不滿足感的產(chǎn)生（6）團(tuán)體活動(dòng)過程（7）權(quán)威當(dāng)局認(rèn)為有備要采取行動(dòng)加以解決的問題政策問題的基本構(gòu)成要素：463.1.2政策問題的特征政策問題的相互依賴性政策問題的主觀性政策問題的人工性政策問題的動(dòng)態(tài)性3.1.2政策問題的特征政策問題的相互依賴性47問題系統(tǒng)

問題系統(tǒng)并不是機(jī)械的實(shí)體，它們是合目的的系統(tǒng)。沒有兩個(gè)分子在其所有的或期待的性質(zhì)和行為方面是相同的。每個(gè)分子的性質(zhì)和行為都對(duì)作為總體的系統(tǒng)的性質(zhì)和行為有影響每個(gè)分子的性質(zhì)和行為以及它影響作為整體的系統(tǒng)的方式，依賴于系統(tǒng)中至少一個(gè)其他分子的性質(zhì)和行為。所有可能的分子次屬群體對(duì)作為整體的系統(tǒng)有一種非獨(dú)立的影響。對(duì)于政策問題的特征的認(rèn)識(shí)，可以使我們警惕這樣一些可能的非預(yù)期的結(jié)果。問題系統(tǒng)問題系統(tǒng)并不是機(jī)械的實(shí)體，它們是合目的的系統(tǒng)483.1.3政策問題的種類瓊斯對(duì)美國政策問題的分類（1）外交（2）國防（3）國內(nèi)：人力資源（包括保健、教育、福利、職業(yè)培訓(xùn)），物理的和自然的資源（包括環(huán)境、能源、交通、住房、農(nóng)業(yè)、科學(xué)、技術(shù)），民權(quán)，社會(huì)控制（包括加強(qiáng)法制、藥物控制、社區(qū)支持等），經(jīng)濟(jì)控制，政府組織，稅收，對(duì)州和地方的資金援助，政府開支等3.1.3政策問題的種類瓊斯對(duì)美國政策問題的分類49鄧恩（Dunn）按照問題構(gòu)造的復(fù)雜性分為：結(jié)構(gòu)良好的問題、結(jié)構(gòu)適中的問題、結(jié)構(gòu)不良的問題問題的結(jié)構(gòu)因素結(jié)構(gòu)良好結(jié)構(gòu)適中結(jié)構(gòu)不良決策者一個(gè)或n個(gè)一個(gè)或n個(gè)許多備選方案有限有限無限效應(yīng)（價(jià)值）共識(shí)共識(shí)沖突結(jié)果確定或風(fēng)險(xiǎn)不確定未知概率可計(jì)算不可計(jì)算不可計(jì)算鄧恩（Dunn）按照問題構(gòu)造的復(fù)雜性分為：結(jié)構(gòu)良好的問題、結(jié)503.2問題界定的過程3.2.1問題界定與問題解決鄧恩等人指出，政策分析是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、多層次的過程，在這一過程中，問題界定或問題構(gòu)造的方法優(yōu)先于問題的解決方法。問題界定的方法是高階的方法或元方法，而問題解決的方法是低階方法，即它是由元方法派生出來的。3.2問題界定的過程3.2.1問題界定與問題解決51公共政策議程一、公共政策議程的概念美國學(xué)者安德森：在人們向政府提出的成千上萬個(gè)要求中，只有其中的一小部分得到了公共決策者的密切關(guān)注。那些被決策者選中或決策者感到必須對(duì)之采取行動(dòng)的要求構(gòu)成了政策日程。北大張國慶教授：政策議程是指將政策問題提上公共部門的議事日程，公共部門正式?jīng)Q定進(jìn)行討論和研究，并準(zhǔn)備如何制定有效政策加以解決的過程。公共政策議程一、公共政策議程的概念52二、公共政策議程啟動(dòng)1、政治領(lǐng)袖（職業(yè)政治家、民間職業(yè)政治家2、行政、立法與司法部門體制3、社會(huì)團(tuán)體（利益團(tuán)體）4、公眾的活動(dòng)如抗議、信訪等5、危機(jī)或特殊事件6、大眾傳媒7、專業(yè)研究人員8、國際機(jī)構(gòu)和組織二、公共政策議程啟動(dòng)1、政治領(lǐng)袖（職業(yè)政治家、民間職業(yè)政治家53政策議程的引發(fā)機(jī)制內(nèi)在的引發(fā)機(jī)制包括：（1）自然災(zāi)害；（2）意外的人為事件；（3）科技方面的重大變革；（4）資源分配中的偏執(zhí)與失衡；（5）生態(tài)變遷。外在的引發(fā)機(jī)制包括：（1）戰(zhàn)爭(zhēng)；（2）武器技術(shù)的重大發(fā)展；（3）國際沖突；（4）世界性聯(lián)盟的格局發(fā)生變化。政策議程的引發(fā)機(jī)制內(nèi)在的引發(fā)機(jī)制包括：（1）自然災(zāi)害；（2）54三、政策議程的層次和階段分類1：分類二：公眾議程——政府議程系統(tǒng)議程制度議程決策議程一般議程尋求政策變革的集團(tuán)推動(dòng)問題更靠近決策議程反對(duì)政策變革的集團(tuán)阻礙問題進(jìn)入決策議程三、政策議程的層次和階段分類1：系統(tǒng)議程制度議程決策議程一般55北京市人大常委會(huì)2013年立法工作計(jì)劃來源：北京日?qǐng)?bào)發(fā)布時(shí)間：2013-02-0509:27:00一﹑審議項(xiàng)目8項(xiàng)

1.北京市實(shí)施《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》辦法（修訂）

2.北京市人民代表大會(huì)代表建議﹑批評(píng)和意見辦理?xiàng)l例（修訂）

3.北京市實(shí)施《中華人民共和國防震減災(zāi)法》規(guī)定

4.北京市專利保護(hù)和促進(jìn)條例（修訂）5.北京市促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例

6.北京市大氣污染防治條例7.北京市人力資源市場(chǎng)條例

8.北京市動(dòng)物防疫條例二﹑起草項(xiàng)目3項(xiàng)

1.北京市急救醫(yī)療服務(wù)條例2.北京市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)條例3.北京市出版條例三﹑立項(xiàng)論證項(xiàng)目8項(xiàng)

1.北京市實(shí)施《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》辦法（修訂）

2.北京市統(tǒng)計(jì)管理?xiàng)l例（修訂）3.北京市全民健身?xiàng)l例（修訂）

4.北京市控制吸煙條例5.北京市建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例

6.北京市基本住房保障條例7.北京市城市軌道交通安全條例

8.北京市實(shí)施《中華人民共和國水土保持法》辦法（修訂）四、年內(nèi)編制完成本屆常委會(huì)五年立法規(guī)劃北京市人大常委會(huì)2013年立法工作計(jì)劃56國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(一)行政體制改革(二)財(cái)稅體制改革(三)金融體制改革(四)投融資體制改革(五)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革(六)基本民生保障制度改革(七)城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相關(guān)改革國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意57(六)基本民生保障制度改革整體推進(jìn)城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)，整合城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理職能，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度建立健全最低生活保障、就業(yè)困難群體就業(yè)援助、重特大疾病保障和救助等制度建立最嚴(yán)格的覆蓋生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的食品藥品安全監(jiān)管制度建立健全最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度和規(guī)范科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償制度(六)基本民生保障制度改革58四、議程設(shè)置的模式議程提出者決策者智囊團(tuán)民間民眾參與程度低關(guān)門模式內(nèi)參模式上書模式高動(dòng)員模式借力模式外壓模式香港中文大學(xué)政治與公共行政系王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》四、議程設(shè)置的模式議程提出者決策者智囊團(tuán)民間民眾參與程度低關(guān)59思考題什么是政策問題？如何看待政策問題的性質(zhì)？如何對(duì)政策問題加以分類？問題界定為何重要？如何看待問題界定與問題解決之間的關(guān)系？問題界定有哪些基本步驟？舉例說明問題界定的方法。根據(jù)上述案例以及材料，分析并界定中國城鎮(zhèn)的失業(yè)問題。思考題什么是政策問題？如何看待政策問題的性質(zhì)？60

第四章

目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

公共政策學(xué)21世紀(jì)公共管理系列教材

第四章

目標(biāo)、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)公共政策學(xué)21世紀(jì)公共管理系列教61重點(diǎn)問題澄清目標(biāo)的重要性與困難基本的政策目標(biāo)澄清和確定目標(biāo)的途徑及方法政策指標(biāo)的內(nèi)涵經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)和政治指標(biāo)確定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的活動(dòng)及其困難評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基本類型重點(diǎn)問題澄清目標(biāo)的重要性與困難624.1政策目標(biāo)4.1.1澄清目標(biāo)的重要性在多數(shù)場(chǎng)合，決策者并不清楚了解所要達(dá)到的目標(biāo)或目的，他們往往以一般的方式如抽象的語言來陳述目標(biāo)。因此，澄清決策目標(biāo)便成為政策分析中的一項(xiàng)重要任務(wù)。4.1政策目標(biāo)4.1.1澄清目標(biāo)的重要性634.1.2基本的政策目標(biāo)基本經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的不同歸納：博爾?。↘.E.Bonlding）：經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)公正、經(jīng)濟(jì)自由長谷川啟之：資源有效配置、經(jīng)濟(jì)增長與穩(wěn)定、公平的分配、社會(huì)資本的擴(kuò)大、國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)4.1.2基本的政策目標(biāo)基本經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的不同歸納：64基本經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)增長（growth）效率（efficiency）帕累托原則（Paretoprinciple）穩(wěn)定（stability）包括充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、國際收支平衡公平（equality）三種不同的公平標(biāo)準(zhǔn)：貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、需求標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)基本經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)增長（growth）654.1.3澄清和確定目標(biāo)的困難價(jià)值因素

阿羅不可能定理：不可能從個(gè)人的偏好順序中推導(dǎo)出社會(huì)的偏好順序，因而實(shí)際上不存在每個(gè)個(gè)人都認(rèn)可的、統(tǒng)一的社會(huì)價(jià)值判斷政治原因目標(biāo)的多重性及沖突4.1.3澄清和確定目標(biāo)的困難價(jià)值因素664.1.4澄清和確定目標(biāo)的

途徑及方法價(jià)值分析和政治分析價(jià)值分析中主要涉及的東西：目標(biāo)群體價(jià)值I.政策及其目標(biāo)的價(jià)值含義、價(jià)值的一致性，絕對(duì)價(jià)值和相對(duì)價(jià)值II.對(duì)明確價(jià)值觀的可行性限制III.價(jià)值組合、價(jià)值沖突、價(jià)值觀的加強(qiáng)和改變以及進(jìn)一步假定的價(jià)值內(nèi)容4.1.4澄清和確定目標(biāo)的

途徑及方法價(jià)值分析和政治分析67最優(yōu)化途徑尋求最優(yōu)化途徑的分析程序：（1）在目標(biāo)之間確立一個(gè)相對(duì)價(jià)值和交易的系統(tǒng)。（2）確定目標(biāo)的偏好順序和優(yōu)化序列。（3）除最重要的目標(biāo)外，在最低限度上的目標(biāo)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，將其他目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束或限制。最優(yōu)化途徑尋求最優(yōu)化途徑的分析程序：68“令人滿意”的途徑

赫伯特·西蒙認(rèn)為，如果不能調(diào)和目標(biāo)之間的沖突的話，那么另一個(gè)為結(jié)果放棄找到“最好的”解決方案是確定各種目標(biāo)的最低約束，若在這些目標(biāo)上能達(dá)成共識(shí)的話，那么，將是“足夠好的”?！傲钊藵M意”的途徑赫伯特·西蒙認(rèn)為，如果不能調(diào)和目標(biāo)之694.2政策指標(biāo)4.2.1政策指標(biāo)的含義政策指標(biāo)是衡量政策目標(biāo)的量及質(zhì)的尺度，是對(duì)政策目標(biāo)的具體說明。指標(biāo)是客觀的、抑或是主觀的？指標(biāo)是包含價(jià)值因素的，因?yàn)橹笜?biāo)是政策目標(biāo)的具體化，指標(biāo)的選擇和確定也受價(jià)值因素的影響。但是，對(duì)于許多指標(biāo)尤其是描述性指標(biāo)而言，它反映的是社會(huì)事實(shí)，是統(tǒng)計(jì)學(xué)的指標(biāo)，因而價(jià)值因素是不明顯的。4.2政策指標(biāo)4.2.1政策指標(biāo)的含義704.2.2經(jīng)濟(jì)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)國民生產(chǎn)國民所得或國民收入國民消費(fèi)與儲(chǔ)蓄人均國民生產(chǎn)總值人均國民收入4.2.2經(jīng)濟(jì)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)增長的指標(biāo)712.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的指標(biāo)（1）維持物價(jià)穩(wěn)定的指標(biāo)（2）維持對(duì)外經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的指標(biāo)（3）維持經(jīng)濟(jì)安定與繁榮的指標(biāo)（4）充分就業(yè)的指標(biāo)2.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的指標(biāo)723.分配公平指標(biāo)洛倫茲曲線O3

100% O2O1 100%所得分配不平均區(qū)域

·L所得分配累計(jì)百分?jǐn)?shù)戶數(shù)（或人數(shù)）累計(jì)百分?jǐn)?shù)3.分配公平指標(biāo)洛倫茲曲線73洛倫茲曲線和基尼系數(shù)

上圖中，橫軸（由左至右）表示全國家庭或個(gè)人依所得由低到高分幾個(gè)等級(jí)的累計(jì)分?jǐn)?shù)；縱軸表示所得分配累計(jì)百分?jǐn)?shù)，在通常情況下，所得分配既不是絕對(duì)不平均，也非絕對(duì)平均，則洛倫茲曲線是一條O1LO3的曲線。基尼系數(shù)=所得分配不平均區(qū)域/O1O3對(duì)角線下三角區(qū)