防范外來物種入侵的法律問題課件

防范外來物種入侵

法律問題

關(guān)鍵詞：外來物種外來物種引進外來物種入侵外來物種防范法律對策防治外來物種入侵與生物多樣性保護密切相關(guān)，是生物多樣性保護的重要內(nèi)容之一。生物多樣性是地球上生命經(jīng)過幾十億年發(fā)展進化的結(jié)果，是自然過程塑造的，同時也日益受到了人類活動的影響。生物多樣性形成了一個生命的網(wǎng)絡(luò)，人類是其中不可或缺的一部分并且完全依賴于它。從法律角度來看，生物多樣性可以定義為：在全球范圍內(nèi)，指各國在調(diào)整所有來源的活的生物體的變異性而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的總和。生物多樣性是生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的基礎(chǔ)，全人類的共同財富。它不僅具有作為食物、藥物和工業(yè)原料的直接價值，而且對于穩(wěn)定環(huán)境，保持經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力等方面都有間接價值。上世紀80年代以來國際社會對生物多樣性問題進行了各方面、多層次的研究，逐漸認識到生物多樣性的保護與全球變化的密切關(guān)系。1992年6月在巴西召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會世界，大多數(shù)國家元首和政府首腦共同簽署了《生物多樣性公約》，是國際上保護生物多樣性法律對策的一項重要成果表彰。根據(jù)《生物多樣性公約》第二條的規(guī)定，把生物多樣性定義為“所有來源的活的生物體中的變異性”，這些來源除其他外包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體，這包括物種內(nèi)，物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。所謂生物多樣性就是地球上所有的生物體及其所構(gòu)成的綜合體，它包括遺傳多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性。生物多樣性正在受到嚴重威脅，究其原因既有環(huán)境方面的，也有生物方面的，而從根本上是受人類活動的影響。此外，就是外來物種的引進和侵入。世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)己經(jīng)將外來入侵種列為對全球生物多樣性的第二大威脅，僅次于對棲息地的破壞。人類通過有意或無意的活動，將某種物種從一地引入其他地區(qū)，給當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟造成嚴重損害。外來入侵物種對環(huán)境的破壞及對生態(tài)系統(tǒng)的威脅是長期的、持久的，對其控制和治理十分困難。例如在綿延千里的云南昆明滇池，由于水葫蘆的瘋長，導致水中動植物大量死亡，16中水生植物已經(jīng)難覓蹤影，68種原生魚類有38滅絕。控制外來物種入侵，保護原始種群已到了刻不容緩的地步。

（三）引入：引入生物體是指包括通過人類有意或無意的引入行為成為植物或動物的一部分的所有生物體。

有意引種是指人類有意實施的引種，將某個物種有目的地轉(zhuǎn)移到其自然分布范圍及擴散潛力以外的地方(這種引種可以是授權(quán)的或未經(jīng)授權(quán)的)；無意引種是指某個物種利用人類或人類運輸系統(tǒng)為媒介，擴散到其自然分布范圍外的地方，從而形成的非有意的引入。

（四）外來物種入侵

外來物種入侵，有時也稱為生物入侵，是指在人類活動的作用下，某一外來物種在自然或半自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境中建立并擴散種群，給當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯的損害或影響，改變或威脅本地生物多樣性的一種現(xiàn)象。并非所有的外來物種都入侵性，

外來物種入侵的含義主要包括以下三個方面：一是這種生物種必須是外來的、非本地的；其次是在自然生態(tài)系統(tǒng)和生境中建立了種群，形成了自我再生能力；再次是構(gòu)成了對生態(tài)秩序、生態(tài)平衡、環(huán)境要素、生物多樣性和生態(tài)景觀的改變和破壞。

外來入侵種的生物學特征表現(xiàn)有三強：生態(tài)適應(yīng)能力強；繁殖能力強；傳播能力強。

二、外來物種入侵主要方式及其的危害

（一）外來物種入侵主要方式

外來物種入侵的方式主要有兩種：一種是通過自然因素進行的，即物種隨著風、雨、河流和自身移動而從原產(chǎn)地遷移到和擴散至另一地域；另一種則是由于人類因素所造成的，即通過人的有意或無意的物種引進活動而將外來物種帶入另一新的生境中。

在自然狀況下，某些外來入侵物種可通過風力、水流等方式自然傳入，鳥類等動物也可傳播雜草或樹木的種子。例如當前在我國西南地區(qū)肆虐的紫莖澤蘭就是從中緬、中越邊境自然擴散入我國的；薇甘菊可能是通過氣流從東南亞傳入廣東的；而稻水象甲可能是借助氣流遷飛到中國大陸的。

然而，據(jù)國家環(huán)保總局2003年的統(tǒng)計數(shù)字，經(jīng)自然擴散而進入中國境內(nèi)的外來入侵物種只占外來入侵物種的3.1%，外來物種入侵主要是個由于人類不當行為所引發(fā)的問題。到2003年，我國已有120多個外來入侵物種，大約有50%是有意引進后擴散成災的。在引進這些外來物種時，有些是未經(jīng)批準非法引進，有些是沒有進行嚴格的風險評估，引狼入室。

1．有意引進

有意引種是指人類有意實施的引進，將某個物種有目的地轉(zhuǎn)移到其自然分布范圍及擴散潛力以外的地方(這種引種可以是授權(quán)的或未經(jīng)授權(quán)的)。某些部門或個人，為了提高經(jīng)濟效益、觀賞和生物防治等，從國外或外地引入了大量物種。但是由于管理不善或事前缺乏相應(yīng)的風險評估，導致有些物種變?yōu)榱巳肭址N。水花生和水葫蘆引入我國，本是作為豬飼料，后來變?yōu)橐安荩蔀槟戏睫r(nóng)田、湖泊的主要害草，嚴重破壞了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。目前，我國草坪種植、退耕還林還草都大量引入外來物種，這些都是有意引進。另外一種是放生問題，在我國和東南亞一些國家，“放生”捕獲動物的活動是相當普遍的，既有個人零散的放生，也有為宗教祈福的儀式性放生，而儀式性放生的動物數(shù)量通常相當龐大，有關(guān)研究表明，放生的鳥類中有6%是外來的，多數(shù)魚類、烏龜更是在國外捕獲用來圈養(yǎng)的物種，而這些物種有可能具有入侵性。2．無意引進

無意引進，是指某個物種利用人類或人類運輸系統(tǒng)為媒介，擴散到其自然分布范圍外的地方，從而形成的非有意的引入。人員流動和物資交流充當著外來種的引入媒介，無意間將外來種從原生地帶到別的地區(qū)。相當一部分入侵種是由這種方式引入的，比如侵入我國的蔗扁蛾、豚草以及紫莖澤蘭等都是隨人員和商品貿(mào)易帶入的。

在引入地，外來物種的命運有兩種，一種是不能適應(yīng)當?shù)氐沫h(huán)境，或受到本地物種的排斥，種群不能自我維持。另一種情況則相反，外來物種在當?shù)亟⒘丝勺晕揖S持的種群，稱之為居留成功。居留成功的外來物種如果只是停留在引入地，不擴散到別的地區(qū)，當?shù)氐娜郝渫饷餐ǔ２粫酗@著改觀，這時的外來種稱為非入侵種。反之，如果居留成功的外來種種群數(shù)量急劇增加，并不斷向四周地區(qū)蔓延擴張，將會對當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能造成明顯的危害，這時的外來物種就變成了入侵物種。為了對這個問題有個感性的認識，我們先來看下面一則材料：

水葫蘆學名鳳眼蓮，原產(chǎn)于南美洲，屬雨久花科、鳳眼蓮屬，是一種水生飄浮植物，高約30cm,由于在每個葉柄中都有一個膨大似葫蘆的球狀體而得名。水葫蘆喜歡高溫濕潤，在25℃一35℃下生長最快，而且速度驚人，通常情況下在8個月內(nèi)就能從10棵增至60萬棵，是公認的生長最快的植物之一，它具有有性和無性兩種繁殖方式，以無性繁殖為主。每到生育佳季，在適宜條件下水葫蘆的數(shù)量呈幾何級數(shù)增長。在高密度的一公頃水面上水葫蘆約為200萬株。20世紀50-60年代，糧食極度短缺的中國從南美引進水葫蘆，作為鴨、鵝、魚、豬等的飼料推廣種植。近年來，水葫蘆在四川、云南等數(shù)個省市自治區(qū)迅速擴展蔓延，已大面積覆蓋很多河道和湖泊水面，其中包括許多用于交通、商業(yè)、電力、灌溉和娛樂等方面的水體。另外，由于水葫蘆覆蓋水面，形成優(yōu)勢物種，不僅阻礙了光線對水體的穿透，而且大大降低了水中的溶氧量，使很多水生動植物不能生存。例如云南滇池，20世紀60年代以前，主要水生植物有16種，水生動物有68種；但到80年代，由于水葫蘆的瘋狂蔓延，大部分水生植物相繼消亡，水生動物僅存30余種。水葫蘆的入侵，嚴重破壞了水生生態(tài)系統(tǒng)，破壞了生物的多樣性，帶來了嚴重的生態(tài)、經(jīng)濟和社會危害。在南美洲亞馬孫河流域的一些湖泊和河流中，卻生長著一種魚，特有的“食人魚”，當?shù)厝朔Q“水鬼”。不怕大動物，極具攻擊性。在當?shù)赜〉诎膊柯淅锍３？梢钥匆娨恍┤蓖葦啾酆蜌堉傅娜?，?jù)說這些人就是在河邊洗衣服或洗澡時遭難的。

美國探險家杜林專程進行了考察，他目睹了一只大鳥企圖捕獵水中魚的情景。大鳥以俯沖的姿勢沖入水中，卻在水中掙扎起來，最后沉入水中。杜林非常驚訝，為了解開這個謎團，他把一頭山羊用繩子綁住推入水中。不到幾秒鐘，湖水便猛烈地翻騰起來。5分鐘后，他拉起繩子一看，只剩下了一具山羊的骨骼，骨骼上的肉已被啃得干干凈凈。

杜林在山羊的胸腔骨里發(fā)現(xiàn)了幾條形狀怪異的小魚，它們掉在草地上亂跳，碰到什么咬什么。它們的頭部兩側(cè)呈黑色，腹部橙黃色，僅6厘米～7厘米長，奇怪的是小魚的嘴里卻長著兩排像利刃般鋒利的牙齒。

紫莖澤蘭（Eupatoriumadenophorum）紫莖澤蘭屬菊科，莖紫色，被腋狀短柔毛，葉對生，卵狀三角形，邊緣呈粗鋸齒狀；頭狀花序，直徑6毫米，排成傘房狀；總苞片3~4層，小白花。紫莖澤蘭高1~2.5米，為多年生草本或亞灌木，可進行有性繁殖和無性繁殖，每株年產(chǎn)瘦果1萬粒左右，借冠毛之助可隨風傳播。其根狀莖發(fā)達，可蔓延擴展，為侵占性很強的毒草。紫莖澤蘭原產(chǎn)于北美默西哥和中美洲，20世紀40年代從中緬、中越邊境傳入云南南部，現(xiàn)已廣布于西南地區(qū)，僅云南目前發(fā)生面積即達247000平方公里，并每年以10多公里的速度向周邊蔓延。受其影響，凡是紫莖蘭所到之處其他植物失去生存空間。例如，四川省涼山州17個縣市中有15個遭到其瘋狂侵占，其中德昌縣是最嚴重的重災區(qū)，是生物入侵引發(fā)生態(tài)危機的典型區(qū)域。由于該植物含有有毒物質(zhì)，很多當?shù)刂参锛吧蟮纳L常受它的抑制或引起死亡。紫莖蘭的原產(chǎn)地烏拉圭有天敵象甲蟲專吃其葉子，使其受到控制，而到中國后失去了天敵，使其蔓延，瘋狂侵襲本地物種，成為獨霸一方的單一優(yōu)勢種。飛機草是另一種來自中美洲的有害雜草，1924年在泰國栽培過這種草，30年代初傳入云南南部，現(xiàn)已蔓延到云南、廣西及海南。

福壽螺:2000年福壽螺因為在北京闖下大禍，成了大家討伐的對象。當人們追查福壽螺的歷史時才發(fā)現(xiàn)，福壽螺在讓87位北京市民痛苦不堪之前，已經(jīng)連闖危害生物進口、食品安全檢疫等關(guān)口，它能持續(xù)危害到今天，說明保護我們食品安全的防線百孔千瘡。福壽螺原產(chǎn)地：亞馬遜河流域。中國分布現(xiàn)狀：廣泛分布于廣東、廣西、云南、福建、浙江等地。引入擴散原因和危害：作為高蛋白質(zhì)食物最先被引入臺灣；1981年引入廣東，1984年前后，已在該省作為特種經(jīng)濟作物廣為養(yǎng)殖，后又被引入倒其他省份養(yǎng)殖。但由于養(yǎng)殖過度，口味不佳，市場并不好，而被大量遺棄或逃逸，并很快從農(nóng)田擴散倒天然濕地。福壽螺食量極大，并可啃食很粗糙的植物，還能刮食藻類，其排泄物能污染水體。其對水稻生產(chǎn)造成的損失顯然大大超過其作為美食的價值。除威脅入侵地的水生貝類、水生植物和破壞食物鏈構(gòu)成外，福壽螺也是卷棘口吸蟲、廣州管圓線蟲的中間宿主。外來物種入侵會對一國的生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟生活等諸多方面造成嚴重危害，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．對生態(tài)環(huán)境的危害。外來入侵種有別于普通外來種的最大的特征是他對本地生態(tài)系統(tǒng)帶來的入侵后果，入侵物種往往對生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能產(chǎn)生不良影響，危及本地物種特別是珍稀瀕危物種的生存，造成生物多樣性的損失。

據(jù)國際自然保護同盟的統(tǒng)計材料顯示，物種入侵問題是最近400年中造成39%動物滅絕的罪魁禍首，這種入侵現(xiàn)在已經(jīng)成為造成物種滅絕的第二位原因，僅次于人為的生境破壞。據(jù)初步統(tǒng)計，2004年入侵我國的外來物種至少有400多種，其中，北京外來入侵植物約有91種，分屬于25科，70%為雜草。這些外來入侵植物中，由國外入侵的就有66種。松材線蟲、濕地松粉蚧、松突圓蚧、美國白蛾、松干蚧等森林入侵害蟲嚴重發(fā)生與危害的面積在我國每年已達150萬公頃左右。水稻象甲、美洲斑潛蠅、馬鈴薯甲蟲、非洲大蝸牛等農(nóng)業(yè)入侵的害蟲近年來每年嚴重發(fā)生的面積達到140萬至160萬公頃。入侵我國東北、華北、華東、華中的豚草，入侵西南地區(qū)的紫莖澤蘭和飛機草，入侵廣東的薇甘菊，在我國華東、華中、華南、西南地區(qū)作飼料引進的空心蓮子草與水葫蘆，沿海省區(qū)引進的大米草等的蔓延，對本地生物多樣性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了巨大威脅，已經(jīng)到了難以控制的局面。2002年6月，有關(guān)部門在海南省?？谑惺状伟l(fā)現(xiàn)危害椰子樹的外來害蟲椰心葉甲蟲，一年后，這一蟲害已經(jīng)蔓延到海南省的12個縣市，受害椰樹達46萬株，占全省椰樹總量的6.6%。這些物種瘋長成災，侵入草場、林地和荒地，很快形成單種優(yōu)勢群落，導致原有植物群落的衰退。2．對經(jīng)濟發(fā)展的危害。外來入侵物種通過壓制或排擠本地物種，危及本地物種的生存，加快物種多樣性和遺傳多樣性的喪失，破壞生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，進而造成巨大的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟損失。根據(jù)間接經(jīng)濟損失評估模型計算的結(jié)果表明，外來入侵物種對我國造成的總經(jīng)濟損失為每年1198.76億元，為國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.36%。近幾年外來入侵物種給我國帶來每年約1300億元人民幣的損失。3．對人類健康的危害。外來入侵物種還可能對人類健康造成危害，據(jù)調(diào)查，每到豚草開花散粉季節(jié)，體質(zhì)過敏者便發(fā)生哮喘、打噴嚏、流清水樣鼻涕等癥狀，體質(zhì)弱者可發(fā)生其他合并癥并死亡。4．對社會文化的危害。外來物種入侵還可對國際貿(mào)易及旅游等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大影響。一些防止生物入侵的貿(mào)易限制條款經(jīng)常被一些國家，尤其是發(fā)達國家用作國際貿(mào)易的技術(shù)壁壘。在國際貿(mào)易活動中，外來物種常常引起國與國之間的貿(mào)易摩擦，成為貿(mào)易制裁的重要借口或手段。近年來我國出口美國的木制包裝品因光肩星天牛問題給我國的對外貿(mào)易帶來了數(shù)以千萬計的經(jīng)濟損失。我國防治外來物種入侵立法與政策一、我國防治外來物種入侵的立法現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)有有關(guān)防治外來入侵物種入侵的法律法規(guī)

迄今為止，我國所有的有關(guān)生物進口的法律法規(guī)，尚未考慮到外來入侵物種對生態(tài)環(huán)境或生物多樣性所構(gòu)成的巨大威脅。目前，我國制定并頒布的與防止和控制外來物種入侵有關(guān)的法律法規(guī)，比較重要的有以下幾類:

1．關(guān)于動植物衛(wèi)生檢疫方面的法律法規(guī)。目前在防止外來物種入侵方面最為重要的法律包括:《進出境動植物檢疫法》、《進出境動植物檢疫法實施條例》、《植物檢疫條例》、《植物檢疫條例實施細則(林業(yè)部分)》、《植物檢疫條例實施細則(農(nóng)業(yè)部分)》等。

2．關(guān)于自然資源和環(huán)境保護方面的法律法規(guī)。目前這方面的立法對防止外來物種入侵的作用還非常有限，主要包括:《環(huán)境保護法》、《森林法》、《野生動物保護法》、《陸生野生動物保護實施條例》、《水生野生動物保護實施條例》、《野生植物保護條例》、《漁業(yè)法》、《海洋環(huán)境保護法》。

3．其他法律法規(guī)。包括《種子法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《農(nóng)業(yè)法》、《對外貿(mào)易法》、《貨物進出口管理條例》等。

目前我國有些地方也開始嘗試出臺相關(guān)法規(guī)及政策，以應(yīng)對日益嚴重的外來物種入侵問題。目前我國防治外來物種入侵立法存在的主要問題（一）立法指導思想及立法宗旨存在缺陷

由于迄今為止我國目前還沒有針對外來入侵種的專項法規(guī)或條例，只是集中在人類健康、病蟲害及檢疫等方面，遠遠不能從生物多樣性保護角度控制外來物種，所以還很難斷定這方面存在一個完整的立法指導思想。《植物檢疫條例》第一條規(guī)定：“為了防止為害植物的危險性病、蟲、雜草傳播蔓延，保護農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)安全，制定本條例?！边@類立法的宗旨都是為了保護和促進農(nóng)林牧漁業(yè)的發(fā)展，保證農(nóng)業(yè)或林業(yè)生產(chǎn)抑或人體健康的安全，檢疫的對象側(cè)重于那些對農(nóng)林牧漁業(yè)經(jīng)濟發(fā)展帶來危害的危險性生物，而對于那些可能對生態(tài)環(huán)境、生物多樣性構(gòu)成威脅的入侵物種則沒有予以應(yīng)有重視。因此，像食人鯧這類入侵危險極大的外來物種能毫無阻攔地進入我國，并成為寵物市場上的新貴。從這點意義上來說，甚至把這類法律法規(guī)歸類為防治外來物種入侵方面的法律都顯得極為勉強。（二）法律防治體系不健全，有關(guān)法律制度嚴重缺失

1．現(xiàn)有法律之間存在沖突。例如關(guān)于“蛙類”到底是屬“陸生野生動物”還是“水生野生動物”而受相應(yīng)的法規(guī)保護，在我國《陸生野生動物保護實施條例》和《水生野生動物保護實施條例》中的規(guī)定是重疊又不協(xié)調(diào)的。2．現(xiàn)有的有關(guān)法律缺乏針對性。我國防治外來物種入侵方面的法律、法規(guī)并沒有充分包含入侵物種對生物多樣性或生態(tài)環(huán)境破壞的相關(guān)內(nèi)容，與從生物多樣性保護角度控制外來物種的目標還相差甚遠，明顯缺乏針對性。3．現(xiàn)行監(jiān)督管理體制不完善。在現(xiàn)有體制下，有關(guān)機構(gòu)在行使監(jiān)管職權(quán)時往往缺乏明確的法律依據(jù)。2002年發(fā)生的“食人鯧事件”，最終站出來管理的漁政部門，其所依據(jù)的是《漁業(yè)法》的第16條法律規(guī)定:“水產(chǎn)苗種的進口、出口由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門審批。”然而，水族館的食人鯧是不是屬于“水產(chǎn)苗種”范疇呢?有關(guān)方面沒有明確的司法解釋。實際上，當時食人鯧并未被規(guī)定為危險物種，而且水族館將其作為一種觀賞魚類通過海關(guān)的檢驗從而合法進入國內(nèi)，既非走私，又不是私自攜帶，屬于合法引入，即各地的魚市和水族館并沒有違法在先的行為。從這一角度而言，漁政部門的執(zhí)法依據(jù)并不是很充分的。在“食人鯧事件”被媒體披露后，國家漁政漁港監(jiān)督局發(fā)出緊急通知要求各地漁業(yè)行政主管部門對市場上銷售的以及公園、水族館等養(yǎng)殖、展示的食人鯧進行檢查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)立即沒收和銷毀，并嚴禁把食人魚放入自然水域。

4．損害救濟途徑缺失，有關(guān)法律責任規(guī)定不足。

1．《生物多樣性公約》

《生物多樣性公約》(內(nèi)羅畢，1992)，現(xiàn)己被170多個國家批準，是惟一的針對控制和消除外來物種引進的全球適用性條約。如前所述，外來物種入侵是造成本地生物多樣性銳減的第二大因素，國際社會制定的大量有關(guān)保護生物多樣性的法律文件都包含有阻止和控制外來入侵物種的規(guī)定，該公約堪稱是這方面最為重要的國際公約。公約在第8條“就地保護”條款中規(guī)定：“每一締約國應(yīng)盡可能并酌情防止引進、控制或消除那些威脅到生態(tài)系統(tǒng)、生境或物種的外來物種”。公約中還包含有些一般適用條款。這些有關(guān)規(guī)定對其它相關(guān)國際及國內(nèi)立法都產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。該公約的締約國會議還通過了許多與防治外來物種入侵有關(guān)的決議。例如，第IV/1C號決議：“威脅生態(tài)系統(tǒng)、生境或物種的外來物種”要求科學、技術(shù)和工藝咨詢事務(wù)附屬機構(gòu)制定防止、引進和減少外來物種影響的指導原則。

2．國際植物保護公約

《國際植物保護公約》(羅馬，1951年制定，1997年修訂)影響重大。該公約將“病蟲害”定義為“任何損害植物或植物產(chǎn)品的植物、動物或病原體物種”。公約范圍包括在此定義范圍內(nèi)的一切外來物種。公約為國際合作提供了法律框架，為了防止植物和植物產(chǎn)品病蟲害的傳播和蔓延，采取共同而有效的行動，提高控制手段。它的目標包括在國際貿(mào)易中制定和執(zhí)行國標植物病蟲害的傳播和蔓延。3．聯(lián)合國海洋法公約

《聯(lián)合國海洋法公約》(蒙特哥灣，1982)是在此方面其中最重要的公約。該公約第196條規(guī)定：“各國就采取一切必要措施以防止、減少和控制由于在其管轄或控制下實用技術(shù)而造成的海洋環(huán)境污染，或由于故意或偶然在海洋環(huán)境某一特定部分引進外來的或新的物種致使海洋環(huán)境可能發(fā)生重大和有害的變化?！绷硗?，第53屆聯(lián)合國大會還通過了“壓艙水中的有害水生生物體”的聯(lián)合國海洋法公約報告。

二、國際社會立法中存在的問題盡管在全球范圍內(nèi)防止和控制外來物種入侵的法律體系已初具模型，而且發(fā)揮著越來越重要的作用，但當前關(guān)于規(guī)范外來物入侵的國際文件還存在著諸多不足。首先，國際條約內(nèi)容往往很抽象，可操作性差，全球性條約尤為如此。而且目前關(guān)于外來物種入侵的條約，許多是不具有拘束力的文件，這種條款只能通過適當?shù)膰鴥?nèi)立法，在國內(nèi)法律體系中才能起到實際作用。其次，對入侵物種的外延規(guī)定過于狹隘。能導致入侵的物種幾乎可以是所有類型的物種，但是到目前為止，只有《生物多樣性公約》在內(nèi)的少數(shù)幾個法律文件的調(diào)整范圍涵蓋了大部分物種。許多文件都只是規(guī)定某一種類的外來物種。

再次，有關(guān)術(shù)語還相當混亂。如“外來物種”、“外來入侵物種”、“有意引種”或“無意引種”等術(shù)語在各種不同的國際文件中含義也許會存在較大的差別。毫無疑問，標準術(shù)語的缺乏成了這一領(lǐng)域的交流與發(fā)展的一大人為阻礙。二、有關(guān)外來物種入侵的外國立法

貿(mào)易和經(jīng)濟的普遍發(fā)展導致了更多的外來入侵物種現(xiàn)象的發(fā)生，有人研究發(fā)現(xiàn)，越是和全球貿(mào)易體系聯(lián)系緊密的國家，外來入侵物種也越多，這與地球上的運輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)展、移民比例、旅游人數(shù)、商品交易等方面呈正比的關(guān)系。這在發(fā)達國家往往表現(xiàn)得更為突出，所以相比于發(fā)展中國家，發(fā)達國家表現(xiàn)得更為關(guān)注外來物種入侵的防止和控制。美國、法國、瑞典、挪威、丹麥、澳大利亞和新西蘭等國家都先后制定了許多外來物種入侵防一治的法律規(guī)定，建立了防止和控制外來物種的法律管理制度。

（一）美國

在防治外來物種入侵方面，美國走在世界各國的前列，美國聯(lián)邦先后頒布或修訂的與防治外來物種入侵有關(guān)的法律主要有《野生動物保護法》、《外來物種預防和執(zhí)行法》、《國家入侵物種法》、《外來有害水生預防和控制法》、《聯(lián)邦有害雜草法》等。美國眾議院于1996年通過了一項議案，要求加強對有可能夾帶外來物種的交通工具的監(jiān)控。尤其值得一提的是，前總統(tǒng)克林頓于1999年2月簽署了一項總統(tǒng)令，該總統(tǒng)令旨在制定一項涉及非聯(lián)邦本土生態(tài)系統(tǒng)的入侵動植物物種對環(huán)境及經(jīng)濟的威脅的策略。根據(jù)該總統(tǒng)令，美國建立了一個由內(nèi)務(wù)部部長、農(nóng)業(yè)部部長、貿(mào)易部部長組成的國家入侵物種委員會（JSAC），并賦予了該委員會以下職責：監(jiān)督總統(tǒng)令，支持野外工作條件的計劃；修訂國際建議；制定環(huán)境政策及規(guī)劃的指南；建立入侵物種威脅的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；開發(fā)網(wǎng)站為基礎(chǔ)的信息網(wǎng)絡(luò)；開發(fā)網(wǎng)站為基礎(chǔ)的信息網(wǎng)絡(luò)；制定國家級入侵種管理計劃。同時，提出了在對付入侵種問題時優(yōu)先考慮的9個領(lǐng)域。

另外，美國還有許多州制定了有關(guān)法律，如新英格蘭州制定了《生物安全法案》（1993)和《有害物質(zhì)與新物種法案》（1996），這兩部法案都被公認為先行的立法典范。（三）澳大利亞和新西蘭

澳大利亞《環(huán)境保護和生物多樣性保護法》(1999)是澳大利亞保護環(huán)境的主要法律，它取代了若干原來與外來物種管理有關(guān)的法律。該法規(guī)定可以管理或禁止威脅生物多樣性的物種入境，也可以管理這些物種的國內(nèi)和國際貿(mào)易(第301A條)。聯(lián)邦政府主要通過“國家野生動物控制計劃”和“國家雜草計劃”等兩個項目來管理外來物種，由環(huán)境部和農(nóng)業(yè)部共同管理。

新西蘭《生物安全法》(1993)要求入境任何進口植物或者植物產(chǎn)品都要符合相應(yīng)的健康標準，攜帶外來物種或者外來物種產(chǎn)品必須申報，對外來物種及產(chǎn)品的處置費用由攜帶者承擔。建立了過邊境前處理措施、邊境控制制度、對害蟲和疾病入侵的緊急反映制度、檢測已經(jīng)進入本國的有害有機體的監(jiān)督制度，針對已經(jīng)入侵新西蘭生境的害蟲和疾病的地區(qū)和全國范圍的管理制度等。新西蘭《危險物品和新生物體法案》(1996)規(guī)定的立法宗旨在于“避免或減輕新生物對環(huán)境所造成的有害影響”。它還建立了一個“環(huán)境風險管理機構(gòu)”，負責對申請有意引進的新生物體進行評估，并決定許可證的發(fā)放。

我國防范外來物種入侵的立法建議我國應(yīng)盡快制定《防止外來物種入侵法》和《入侵物種管理法》，而且由于外來入侵物種的影響面極大，我國應(yīng)成立包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、海洋、貿(mào)易、檢疫、衛(wèi)生、國防、司法、教育、科研等國家主管部門在內(nèi)的統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)委員會，從國家利益的高度全面管理外來入侵物種。立法時的核心問題是加強和完善對外來物種引入的評估和審批制度，并應(yīng)充分考慮到入侵種傳入的各個環(huán)節(jié)，針對每一傳入途徑制定相應(yīng)的法制管理對策。具體應(yīng)當包括如下方面：

（一）確立正確的立法指導思想及立法目的

就我國目前能起到防治外來物種入侵的法律體系而言，其立法的直接目的之一是為了促進經(jīng)濟的發(fā)展，而不是為了保護生態(tài)環(huán)境和生物多樣性。這就導致人們從短期、局部利益的發(fā)展出發(fā)，以破壞環(huán)境、犧牲物種多樣性為代價，來獲得短期快速發(fā)展，如引進國外植物物種來搞城市綠化建設(shè)。為了從源頭上保障防止外來物種入侵立法的科學性，首先我們必須改變目前只片面考慮短期和局部經(jīng)濟發(fā)展和人體健康需要的目的，而應(yīng)該把可持續(xù)發(fā)展作為立法指導思想，從這一高度來確立立法的直接目的防止外來物種入侵，保護我國的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性。這一防治外來物種入侵立法真接目的的確立和促進我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的目標是相一致的。這也是我國走可持續(xù)發(fā)展的必由之路。保護好生態(tài)環(huán)境和生物多樣性是從長遠、整體利益出發(fā)，雖然近期的經(jīng)濟發(fā)展可能會因此而受到一定程度的影響，但從長遠來看，卻能保證整個國民經(jīng)濟長期、穩(wěn)定而健康有序地發(fā)展。（二）立法模式的選擇

第一種模式是制定一項基本性法律，該基本性法律不一定是專門針對外來物種入侵的，可以是對自然資源進行整體保護的《自然資源保護法》之類的法律，在其中涉及一些有關(guān)防治外來物種入侵的基本性法律規(guī)定，為防止和控制外來物種入侵明確規(guī)定基本概念、立法目的、有關(guān)基本原則及制度、標準和罰則等。然后根據(jù)這些基本性法律規(guī)定的要求，查清有關(guān)各部門的法律法規(guī)對防治外來物種入侵存在的空缺、重復、交叉和矛盾，然后進行修訂，構(gòu)建一個更為科學、嚴密而高效的法律體系；第二種模式是審查現(xiàn)行全部有關(guān)法律規(guī)定，并將它們統(tǒng)一到一部專門的綜合性法律中，它應(yīng)該能覆蓋所有生態(tài)系統(tǒng)和物種種類、所有入侵途徑及所有相關(guān)部門，規(guī)定將采取全方位行動，且有潛力確保這些法律規(guī)定能一體實行。

以上兩種不同的立法模式實質(zhì)上反映了一個國家在法治進程的不同階段可能采用的立法模式，第二種立法模式無論從我國目前的法律體制層面而言，還是從立法技術(shù)層面而言，其難度都是非常大的，到底應(yīng)該采用哪種立法模式歸根到底要取決于我國的國情。立法必須立足實際、循序漸進，不能冒進?；谖覈壳暗膰椋C合采用第一種立法模式也許是可行的。（三）必須貫徹的原則1．風險預防原則

引進外來物種，有一個重要前提：除非有充分理由說明引進物種是無害的，除非能夠控制引進物種繁衍生長不泛濫成災。因此，預防外來物種入侵，加強對已有入侵物種的清除，其重要性不言而喻。因此，對外來入侵物種進行管理的立法中應(yīng)貫徹風險預防原則。

風險預防原則(precautionaryprinciple)指的是“為了保護環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛適用預防措施。遇有嚴重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時，不得以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”。即如果對某種活動可能導致對自然生態(tài)環(huán)境有害的后果存在著很大的懷疑，最好在該后果發(fā)生之前不太遲的時候采取行動，而不是等到獲得不容置疑的因果關(guān)系科學證據(jù)之后再采取行動。2．引進者付費原則

“引進者付費”原則，是指外來物種入侵造成的直接損失及控制和治理入侵物種所需的費用應(yīng)該由引進者承擔，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給國家、社會及他人，其實質(zhì)是要使得防治外來物種入侵損害的“外部”費用內(nèi)部化。該原則源于“污染者付費”原則，最先是由聯(lián)合國經(jīng)濟合作與發(fā)展組織環(huán)境委員會在1972年初提出，后來在國際上得到廣泛承認，許多國際環(huán)境法律文件中都有對此規(guī)定，并被許多國家確定為環(huán)境保護法的一項基本原則。（四）應(yīng)當優(yōu)先考慮建立的幾項制度：1．風險評價制度

由于外來物種一旦入侵成功，危害后果十分嚴重，而且清除控制又異常艱難，所以防治外來物種入侵的重點是預防。有效的預防比外來物種入侵發(fā)生后采取的補救措施更符合成本效益原則和環(huán)境要求，嚴防應(yīng)該是防治外來物種入侵法律制度的核心然而，在外來物種入侵的防治領(lǐng)域，以確切的危害后果為前提的傳統(tǒng)預防原則已不適用。

風險評價制度是指對意向中引進的物種進行風險評價，調(diào)查該物種的本質(zhì)和潛在有害影響的大小以及這種損害產(chǎn)生的可能性，以決定能否被引進。風險評價應(yīng)該是多方面的，包括對人體健康、經(jīng)濟生產(chǎn)、當?shù)匾吧锖蜕锒鄻有缘耐{以及引起環(huán)境破壞或?qū)е律鷳B(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失的風險等。我國目前也有一些部門著手從各自的角度建立有關(guān)生物安全的風險評價體系，如國家質(zhì)檢總局利用CAS技術(shù)開展的對有害生物的風險分析；國家環(huán)?？偩峙c南京大學等科研機構(gòu)合作開發(fā)的頗為完備的風險評價體系；中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會生態(tài)安全課題組提出的外來入侵物種風險評價體系等。值得注意的是，設(shè)置風險評價制度的前提條件是必須有一些高水平的、運作良好的專門性的風險評價機構(gòu)。在發(fā)達國家，這方面的大大小小的政府或民間組織非常多，他們在決策時是以科學的定性定量分析為基礎(chǔ)的，在很大程度上避免了決策的盲目性。2．引進許可證制度

所有的有意引進都必須由引進者先提出申請，再由有關(guān)部門依法定程序進行審批。意向中的引進只有被證明不可能對生物多樣性和生態(tài)環(huán)境造成重大損害才能被批準，只有持有許可證才能進行引進。根據(jù)一些國際文件的要求，對某些特殊的地區(qū)，如保護區(qū)、地理上和進化上隔離的生態(tài)系統(tǒng)及其他脆弱生態(tài)系統(tǒng)，則應(yīng)禁止或特別嚴格限制引進外來物種，因為這些地區(qū)抵抗外來物種侵襲的能力很弱，往往又是獨特物種豐富的區(qū)域，在這些地區(qū)應(yīng)實施特別嚴格的強制性保護措施。

許可證制度則是審批程序的規(guī)范化和法律化形式，目前建立這一制度必須重視以下五個方面:

一是必須建立外來入侵物種名錄。

二是必須有相應(yīng)的環(huán)境標準。三是必須建立高效嚴格的審批程序。

四是規(guī)范風險分析流程。

五是設(shè)立跨部門、多學科、綜合性的專業(yè)評估機構(gòu)。3．外來入侵物種名錄制度

為了更科學地實施外來物種許可證制度，同時保證行政效率，必須在充分的科學研究和信息收集整理的基礎(chǔ)上建立與之配套的外來入侵物種名錄制度。將這些科學研究的結(jié)果作為法律和條例的附件，為執(zhí)法和司法實踐提供科學參考。理論上，這種名錄可以分三級，即：第一級是黑色名錄、列明已知極大入侵可能性的物種，對此應(yīng)嚴格限制引進；第二級是白色名錄，列明己知基本上不具有入侵可能性的物種，所有不在名單上的物種應(yīng)被禁止；第三級是灰色名錄，列明尚不清楚入侵危險程度大小的物種，若經(jīng)評估后確定入侵風險在可接受范圍之內(nèi)，可適當引進。

我國國家環(huán)保局和中國科學院于2003年聯(lián)合發(fā)布了《中國第一批外來入侵物種名單》，列出紫莖澤蘭、飛機草、牛蛙等在內(nèi)的16種外來入侵物種。但從保護生物多樣性角度來衡量，這些名錄名單還遠不夠完善。初步統(tǒng)計，目前可以認定的已經(jīng)造成危害的外來入侵生物至少在100種以上，其中植物大約50種，動物(包括昆蟲)40多種，微生物10余種。我國目前防范外來物種入侵過分依賴黑名單，只有當某一物種上了黑名單才會受限制。4．檢疫制度

雖然有意引進是外來物種入侵的主要途徑，但隨著貿(mào)易量的增長，通過副產(chǎn)品、商品上或旅行者身上的寄生蟲以及裝載產(chǎn)品或服務(wù)的船舶、交通工具或容器中的藏匿物所帶來的無意引進的風險愈來愈高。且無意引進這種入侵途徑的隱蔽性給預防工作帶來了更大的困難。所以，必須建立檢疫制度以御敵于門外。對活物種、日用品、包裹和其它傳播媒介所采取的檢疫與邊境控制手段在