淺析預算法律制度改革中 立法主體問題

淺析預算法律制度改革中立法主體問題「內(nèi)容摘要」隨著社會市場經(jīng)濟體制的不斷完善，財務改革的不斷深化，1995年1月1日開始施行的〔中國預算法〕在強化我們國家預算的分配和監(jiān)督本能機能、健全預算管理、加強國家宏觀調(diào)控、保障經(jīng)濟和社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了主要作用之后，已日益顯露出一些弊端，亟需進一步改革。筆者僅就預算法律制度改革中的立法主體問題談談自己的認識?！副疚年P鍵詞語」預算法立法主體「正文」一、預算法改革的需要性預算是經(jīng)法定程序批準的國家各級人民和實行預算管理的各部門、各單位一定期間的財務或財政收支計劃，[1]是國民經(jīng)濟預算的主要構成部分，也是國家管理社會經(jīng)濟事務，施行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要手段之一，在國家政治經(jīng)濟生活中有著特別主要的地位和作用。[2]1994年3月22日八屆人大二次會議審議通過、并于1995年1月1日開始施行的〔中國預算法〕是我們國家財務管理的一部主要法律?！仓袊A算法〕自1995年1月1日頒布施行以來，有力地促進了各級人大對財務預決算的審查和監(jiān)督，各級、財稅部門和各單位依法加強財務預算管理，促進了財務本能機能改變及我們國家公共財務基本框架的建立，對于強化我們國家預算的分配和監(jiān)督本能機能、健全預算管理、加強國家宏觀調(diào)控、保障經(jīng)濟和社會健康發(fā)展，發(fā)揮了主要作用。但是，隨著社會市場經(jīng)濟體制的不斷完善，財務改革的不斷深化，現(xiàn)行〔預算法〕已日益顯露出一些弊端，同時也出現(xiàn)了新的法律空白。這些問題在一定水平上削弱了〔預算法〕的權威性，[3]作為我們國家民主政治主要構成部分的預算制度需要適應我們國家市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和完善，進而為建設社會民主法治國家發(fā)揮其應有的積極作用。由此可見，預算制度改革是依法治國、建設法制現(xiàn)代化的需要。[4]因而，在〔預算法〕及與之配套的法律法規(guī)頒布施行以來，廣闊的專業(yè)學者和相關工作人員都積極呼吁現(xiàn)行預算法律制度的改革，在新中國第一部〔預算法〕施行10周年紀念日上，全國人大常委會預算工作委員會對外發(fā)布了〔預算法〕修訂工作正式啟動的消息。要對我們國家現(xiàn)行的預算法律制度進行全面、系統(tǒng)、科學的改革并不是一項簡單的工作，不僅需要深切進入實際的科學調(diào)查，專業(yè)系統(tǒng)的理論論證分析，而且要嚴格根據(jù)法律規(guī)定進行法律制度改造，保證此次改革的合法性和權威性。本文中，筆者僅就預算法律制度改革中立法主體確實定談談自己的看法。二、我們國家現(xiàn)行〔預算法〕的立法主體〔一〕法定立法主〔中國立法法〕第八條明確規(guī)定：基本經(jīng)濟制度以及財務、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度本能機能制訂法律。也就是說，〔預算法〕作為財務法律體系中的基本制度，應當以法律的形式存在并發(fā)揮相應的作用。根據(jù)〔中國立法法〕第七條的規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。因而，〔預算法〕的法定立法主體應當是全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會?！捕硨嶋H立法主體根據(jù)〔中國預算法〕的規(guī)定，全國人民代表大會審查和地方預算草案及和地方履行情況的報告；批準預算和預算履行情況的報告；改變和撤銷全國人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當決議。全國人民代表大會常務委員會監(jiān)督和地方預算的履行；審查和批準決算的調(diào)整方案；審查和批準決算；撤銷制訂的同憲法、法律相抵觸的關于預算、決算的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務委員會制訂的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關于預算、決算的定放行法規(guī)和決議。[5]由此可見，我們國家〔預算法〕實際規(guī)定是，預算草案由行政部門編制，由人大審批，但對人大能否享有預算草案的修正權，以及能否享有對預算審批的制衡權則語焉不詳。從預算管理的理論來看，人大實際上只能就預算草案的同意與否行使審批權，不能對預算草案實行科目流用。對人大審批通過的預算也必需履行，即便預算被否決或久拖不決也缺乏相應的制衡機制。[6]換而言之，〔預算法〕的內(nèi)容實際上是由行政部門制訂的，人大所享有得勝批表決通過權并不能真正實際到法律的內(nèi)容，因而筆者以為，我們國家〔預算法〕的實際立法主體并非國家立法機關，而是和地方各級行政部門?！踩沉⒎ㄖ黧w不一致所帶來的問題根據(jù)我們國家〔預算法〕的規(guī)定，各級人大都有權批準本級制訂的預算、決算草案，也就是說，各級以及相應的行政部門都擁有實際上的預算立法權。預算制度直接決定著各級的財務收支制度，直接關系到其經(jīng)濟利益的實現(xiàn)問題，因此各級行政部門制訂預算法草案時必定會尋求實現(xiàn)本部本的經(jīng)濟利益最大化。能夠肯定的說，在一個國家總的財務收入有限的情況下，各個部門都想在這有限的財務收入中盡最大可能使得自己擁有的份額到達最大，這就是必導致不同級的部門之間和同一級的部門之間的利益沖突，但是每個部門都由實現(xiàn)自己最大利益的“法律根據(jù)〞，其間的沖突就將難以解決，如此一來，整個國家的財務和預算體系將混亂不堪，必將嚴重影響我們國家的經(jīng)濟穩(wěn)定，毀壞我們國家的經(jīng)濟秩序。三、〔預算法〕立法主體的改革〔一〕立法權利的歸屬根據(jù)前文所述，立法權的法定權限的歸屬毫無疑問應當歸于全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會，立法權利歸屬的關鍵問題應當是怎樣解決法定立法主體與實際立法主體不一致的問題，進而避免由于立法主體而導致的一系列問題。筆者以為，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會應當依法行使立法權，但這并不料味著一定要由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會親身完成起草法律草案的工作，而是通過法律賦予其對于行政部門所提交審議的草案能夠改變欠妥內(nèi)容的權利?！捕硻嗬麤_突的解決僅僅解決立法權利的歸屬是不能完全解決預算立法問題的，還應當避免各由于各級人大自行制訂預算法律而導致的不同行政區(qū)劃之間的財務沖突，筆者以為，能夠由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會在充足聽取各個部門和各級人大對預算分配的意見之后，綜合協(xié)調(diào)各方利益，站在全局性的高度制訂一部合理分配財務收入的統(tǒng)籌性預算計劃，作為各級人大制訂預算法律的基本根據(jù)，各級預算制度都不得與這一全國性的預算統(tǒng)籌計劃相抵觸，否則應當公布為無效，也就是說各個部門本能機能再不影響全局利益和其他部門利益的允許范圍內(nèi)通過合理計劃實現(xiàn)自己的部門利益。〔三〕立法主體的本身建設我們國家的實際情況是：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的構成人員大多缺乏財務和法律這兩方面的專業(yè)知識；而全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會中從事法律工作的人員固然具備系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和技能，但對于財務放明的專業(yè)知識卻達不到能夠制訂出科學、完善的預算法律所要求的水平；同樣，具備財務專業(yè)知識和技能的各個部門工作人員的法律素養(yǎng)也達不到相應標準，可