PPP項(xiàng)目中的股權(quán)變更

PPP項(xiàng)目中的股權(quán)變更一、問題的提出（一）股權(quán)變更的原因PPP項(xiàng)目合作期限一般10年以上。在如此超長周期的合作過程中，投資人基于各種原因退出項(xiàng)目，轉(zhuǎn)讓持有的項(xiàng)目公司股權(quán)是一種正常現(xiàn)象。常見的項(xiàng)目公司股權(quán)變更原因包括但不限于：1.聯(lián)合體中，負(fù)責(zé)施工的投資人在建設(shè)期結(jié)束后,其自認(rèn)為無繼續(xù)持有項(xiàng)目股權(quán)的必要。2.聯(lián)合體中，負(fù)責(zé)融資的投資人，在建設(shè)期，其融資能力達(dá)不到，影響項(xiàng)目建設(shè)，需要引入新的融資方解決項(xiàng)目資金，清退原負(fù)責(zé)融資的聯(lián)合體成員。3.投資人業(yè)務(wù)方向發(fā)生變化或已經(jīng)達(dá)到投資目的，需要退出項(xiàng)目。4.項(xiàng)目推進(jìn)無力，突出的是在建設(shè)期投資人無力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資完成項(xiàng)目建設(shè)，政府方認(rèn)為需要更換投資人繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目。5.投資人業(yè)務(wù)重組，需要將持有的項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)由關(guān)聯(lián)單位持有。6.項(xiàng)目遇到不可抗力或政府方無力完成關(guān)鍵審批工作，致使發(fā)生較大變化或進(jìn)展緩慢，投資人無意繼續(xù)投資，擬退出項(xiàng)目。7.項(xiàng)目公司股權(quán)被股東質(zhì)押，質(zhì)權(quán)人行使質(zhì)押權(quán)，造成股權(quán)變更。（二）為什么會(huì)成為一個(gè)突出又棘手的問題股權(quán)變更只所以會(huì)成為一個(gè)繞不開的突出問題，主要原因是PPP項(xiàng)目的投資人是經(jīng)過法定程序確定的，一旦變動(dòng)可能會(huì)涉及合法性問題，進(jìn)而影響到了整個(gè)項(xiàng)目的合法性。投資人一般是通過公開招標(biāo)方式產(chǎn)生，在中標(biāo)取得PPP項(xiàng)目投資人資格后，在約定時(shí)間內(nèi)設(shè)立項(xiàng)目公司，成為項(xiàng)目公司的股東，開始以項(xiàng)目公司為主體進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營。在合作期內(nèi)，如果出現(xiàn)項(xiàng)目公司股權(quán)變更，則必然會(huì)有以下情況的一種或多種：1.原投資人轉(zhuǎn)讓持有的全部股權(quán)；2.原投資人轉(zhuǎn)讓持有的部分股權(quán)；3.非中標(biāo)者受讓股權(quán)，成為項(xiàng)目的投資人；4.聯(lián)合體成員內(nèi)部之間相互轉(zhuǎn)讓股權(quán)，變更了股權(quán)結(jié)構(gòu)但又均持有項(xiàng)目公司股權(quán)未完全退出項(xiàng)目，也有可能是部分聯(lián)合體成員不再持有任何股權(quán)。這里又分為大股東是否發(fā)生變化，即項(xiàng)目控股方可能不變，也可能從聯(lián)合體成員甲，變動(dòng)為聯(lián)合體成員乙。5.投資人（包括聯(lián)合體）將持有的股權(quán)全部或部分轉(zhuǎn)讓給政府出資代表，造成項(xiàng)目中沒有了社會(huì)資本。（注：四川省安岳縣人民法院（2019）川2021民初2087號民事判決書，四川安岳交投與重慶凰道公司PPP項(xiàng)目融資擔(dān)保追償權(quán)糾紛案）當(dāng)前述情況發(fā)生時(shí)，必然會(huì)涉及到項(xiàng)目的執(zhí)行與項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果之間產(chǎn)生了一定的偏離。對于這些偏離是否構(gòu)成違法或違反政策，股權(quán)變動(dòng)的安排是否合法有效，是否構(gòu)成嚴(yán)重違約，以及可能導(dǎo)致什么后果，事關(guān)重大，顯然成為一個(gè)非常突出的問題。（三）特別說明本文討論的是PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)變更，但梳理現(xiàn)行的法律法規(guī)規(guī)章政策文件，是否成立項(xiàng)目公司并不是強(qiáng)制要求，取決于項(xiàng)目交易機(jī)制自身安排。目前，絕大部分PPP項(xiàng)目是要求設(shè)立項(xiàng)目公司的。除現(xiàn)行法律法規(guī)未見有明確規(guī)定強(qiáng)制要求設(shè)立項(xiàng)目公司外，可以不設(shè)立項(xiàng)目公司的相關(guān)規(guī)定還包括：1.《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改委等六部委令第25號）第十八條

實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。需要成立項(xiàng)目公司的，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與依法選定的投資人簽訂初步協(xié)議，約定其在規(guī)定期限內(nèi)注冊成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。2.《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號）第十九條

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后30日內(nèi)，與中標(biāo)、成交社會(huì)資本簽訂經(jīng)本級人民政府審核同意的PPP項(xiàng)目合同。需要為PPP項(xiàng)目設(shè)立專門項(xiàng)目公司的，待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)重新簽署PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于繼承PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。從以上規(guī)定可以明確，是否設(shè)立項(xiàng)目公司是根據(jù)具體項(xiàng)目的推進(jìn)需要而定，并無強(qiáng)制性要求。實(shí)踐中，也有PPP項(xiàng)目不設(shè)立項(xiàng)目公司，或者在建設(shè)期設(shè)立項(xiàng)目公司作為建設(shè)主體存在，而進(jìn)入運(yùn)營期后出于母子公司之間稅務(wù)籌劃的考慮會(huì)通過吸收合并等方式將項(xiàng)目公司注銷。二、相關(guān)的法律法規(guī)政策文件規(guī)定因絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目的投資人是通過政府采購的招標(biāo)方式產(chǎn)生的，有關(guān)股權(quán)變更合法與否問題，主要涉及招標(biāo)投標(biāo)及政府采購法規(guī)中是否對項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性變更。通俗地說，也可以理解為是否實(shí)質(zhì)構(gòu)成了中標(biāo)投資人“轉(zhuǎn)讓”項(xiàng)目。（一）PPP項(xiàng)目投資人確定需要適用政府采購的相關(guān)依據(jù)1.《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）明確“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)”，同時(shí)也規(guī)定了“財(cái)政部將圍繞實(shí)現(xiàn)“物有所值”價(jià)值目標(biāo)，探索創(chuàng)新適合政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目采購的政府采購方式。地方各級財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴”。2.《政府采購法》第四條規(guī)定“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”。

3.《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫〔2014〕215號）第一條

為了規(guī)范政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購（以下簡稱PPP項(xiàng)目采購）行為，維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱政府采購法）和有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章，制定本辦法。綜合以下規(guī)定，可以這么理解，PPP項(xiàng)目采購的對象形式上是項(xiàng)目投資人，而實(shí)質(zhì)的主要采購內(nèi)容是項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營相應(yīng)的項(xiàng)目工程。由此，可以理解為PPP項(xiàng)目是通過采購?fù)顿Y人的方式采購相應(yīng)的工程，需要適用政府采購及招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)。（二）項(xiàng)目采購結(jié)果不得進(jìn)行“實(shí)質(zhì)性”變更的法律規(guī)定1.《中華人民共和國招標(biāo)投法》第四十六條第一款

招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。2.《中華人民共和國招標(biāo)投法實(shí)施條例》第五十七條招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。3.《中華人民共和國招標(biāo)投法實(shí)施條例》第七十五條招標(biāo)人和中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同，合同的主要條款與招標(biāo)文件、中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容不一致，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰以上10‰以下的罰款。4.《中華人民共和國招標(biāo)投法實(shí)施條例》第八十一條依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，對中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無效，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評標(biāo)。以上規(guī)定明確了經(jīng)過招標(biāo)程序確定的采購結(jié)果不得以補(bǔ)充協(xié)議、再談判等方式進(jìn)行變動(dòng)。否則，屬于違法行為，且可能導(dǎo)致相應(yīng)的變動(dòng)無效。（三）現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)合同“實(shí)質(zhì)性”具體內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定除前述有關(guān)規(guī)定列舉的“實(shí)質(zhì)性”情形外，下列規(guī)定集中對“實(shí)質(zhì)性”的內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的明確：1.《中華人民共和國民法典》第四百八十八條承諾的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與要約的內(nèi)容一致。受要約人對要約的內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性變更的，為新要約。有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭議方法等的變更，是對要約內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性變更。2.《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋(一)》（法釋〔2020〕25號）第二條第一款

招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂的建設(shè)工程施工合同約定的工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，與中標(biāo)合同不一致，一方當(dāng)事人請求按照中標(biāo)合同確定權(quán)利義務(wù)的，人民法院應(yīng)予支持。綜合前述規(guī)定的內(nèi)容，PPP項(xiàng)目合同簽訂后，在合同本身對相應(yīng)內(nèi)容未明確規(guī)定調(diào)整機(jī)制的情況下，有關(guān)合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)款或者報(bào)酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式、違約責(zé)任和解決爭議方法等的變更的，應(yīng)當(dāng)屬于發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變更，屬于違反《招標(biāo)投法法》《政府采購法》等法律法規(guī)規(guī)定的行為，可能會(huì)導(dǎo)致變更的內(nèi)容不具有法律效力。（四）有關(guān)PPP項(xiàng)目“股權(quán)鎖定期”的機(jī)制《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號）有關(guān)PPP項(xiàng)目合同管理的核心原則：“（六）兼顧靈活。鑒于PPP項(xiàng)目的生命周期通常較長，在合同訂立時(shí)既要充分考慮項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的實(shí)際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置一些關(guān)于期限變更（展期和提前終止）、內(nèi)容變更（產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、價(jià)格調(diào)整等）、主體變更（合同轉(zhuǎn)讓）的靈活調(diào)整機(jī)制，為未來可能長達(dá)20-30年的合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間”。由此可見，前述文件中，針對PPP項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，主管部門對有關(guān)PPP項(xiàng)目的股權(quán)變更是持開放、支持的態(tài)度的。在財(cái)金〔2014〕156號文件附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》第十節(jié)“股權(quán)變更限制”中對股權(quán)鎖定期進(jìn)行了比較系統(tǒng)的描述：“鎖定期，是指限制社會(huì)資本轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的項(xiàng)目公司股權(quán)的期間”；“鎖定期的期限需要根據(jù)項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行設(shè)定，常見的鎖定期是自合同生效日起，至項(xiàng)目開始運(yùn)營日后的一定期限（例如2年，通常至少直至項(xiàng)目缺陷責(zé)任期屆滿）。這一規(guī)定的目的是為了確保在社會(huì)資本履行完其全部出資義務(wù)之前不得輕易退出項(xiàng)目”。同時(shí)，規(guī)定了一些股權(quán)鎖定的例外情形?！敦?cái)政部辦公廳關(guān)于印發(fā)污水處理和垃圾處理領(lǐng)域

PPP項(xiàng)目合同示范文本的通知》（財(cái)辦金〔2020〕10號）附件2：《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合作協(xié)議》第4條股權(quán)變更-4.1：“鎖定期是指自項(xiàng)目公司成立之日起，至項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期_____年內(nèi)，未經(jīng)甲方書面同意，乙方持有的項(xiàng)目公司股權(quán)不得發(fā)生轉(zhuǎn)讓等變更”?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號）第三十二條

……項(xiàng)目建設(shè)完成進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營期后，社會(huì)資本方可以通過結(jié)構(gòu)性融資實(shí)現(xiàn)部分或全部退出，但影響公共安全及公共服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定提供的除外。股權(quán)鎖定期的機(jī)制是基于PPP項(xiàng)目超長合作周期的實(shí)際需要而設(shè)置的一個(gè)制度，可以理解為是對招標(biāo)投標(biāo)法律制度在PPP模式中適用的一個(gè)變通。通過綜合分析財(cái)政部的一系列規(guī)定可以看出，建設(shè)期不得轉(zhuǎn)讓股權(quán)，原因是要確保在投資人履行完其全部出資義務(wù)、完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)之前不得輕易退出項(xiàng)目。這當(dāng)然也是投資人的起碼、主要的義務(wù)，這個(gè)很容易理解。但在進(jìn)入運(yùn)營期之后，鎖定股權(quán)的期限放在多長期限合適，除《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》的舉例（例如2年，通常至少直至項(xiàng)目缺陷責(zé)任期屆滿）、財(cái)金〔2016〕92號規(guī)定的“穩(wěn)定運(yùn)營期”等原則性規(guī)定外，在現(xiàn)行的法規(guī)政策文件中未見更具體的規(guī)定。當(dāng)然，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，財(cái)政部有關(guān)股權(quán)鎖定、股權(quán)變更的規(guī)定涉及的文件在效力層級上僅僅是規(guī)范性文件，在效力層級上要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于招標(biāo)投標(biāo)、政府采購法律法規(guī)。因此，如果在項(xiàng)目實(shí)踐中，司法部門認(rèn)為財(cái)政部的前述文件有關(guān)股權(quán)鎖定的內(nèi)容與招標(biāo)投標(biāo)、政府采購法律法規(guī)相沖突，自然是要適用法律法規(guī)的規(guī)定。三、各種變更情形下的合規(guī)性評價(jià)及應(yīng)對分析投資人從項(xiàng)目退出，項(xiàng)目公司發(fā)生股權(quán)變更，按照項(xiàng)目推進(jìn)階段來劃分，可分為建設(shè)期退出和運(yùn)營期退出；按照是否全部轉(zhuǎn)讓持有股權(quán)完全退出項(xiàng)目，分為整體退出和部分退出。一般而言，基于《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號）第三十二條的規(guī)定，項(xiàng)目進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營期后，經(jīng)各方協(xié)商一致，社會(huì)資本方可以實(shí)現(xiàn)部分或全部退出（當(dāng)然，如前所述，何謂穩(wěn)定運(yùn)營期，目前并沒有統(tǒng)一的解釋），這種情況不是這里討論的重點(diǎn)，也不是項(xiàng)目實(shí)踐中的痛點(diǎn)。實(shí)踐中，進(jìn)入運(yùn)營期后即可按照合同約定的股權(quán)鎖定機(jī)制進(jìn)行執(zhí)行，而且如果項(xiàng)目已經(jīng)完成建設(shè)，即使還在股權(quán)鎖定期內(nèi)，如政府與投資人、投資人聯(lián)合體成員內(nèi)部能夠達(dá)成一致意見，自然也會(huì)順利實(shí)現(xiàn)股權(quán)變更。但如果在建設(shè)期發(fā)生股權(quán)變更，因投資人在未完成建設(shè)任務(wù)、未履行中標(biāo)主要承諾，此種階段的退出就可能存在著合法性的問題。1.整體退出投資人整體退出項(xiàng)目，其實(shí)質(zhì)為PPP項(xiàng)目合同的提前終止。在單一投資人的情況下，投資人將項(xiàng)目公司股權(quán)完全轉(zhuǎn)讓給第三方，從而退出項(xiàng)目；在聯(lián)合體中標(biāo)的情況下，聯(lián)合體各方均將持有的項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方。發(fā)生這一情形的主要原因是一方或雙方違約或者政府與投資人協(xié)商一致退出等情況：（1）違約退出在項(xiàng)目建設(shè)過程中，出現(xiàn)項(xiàng)目審批無法完全落實(shí)、投資人出資無法及時(shí)到位、政府不能按約提供建設(shè)所需土地、項(xiàng)目公司工程質(zhì)量不符合約定甚至投資人自身涉訴、項(xiàng)目公司融資遲遲無法落實(shí)等多種原因，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)根本無法正常進(jìn)行。此時(shí)，政府為繼續(xù)推動(dòng)項(xiàng)目，需要對原投資人進(jìn)行“清場”，而投資人也需要及早退出項(xiàng)目“止損”“了結(jié)”。此時(shí)的違約退出，一般的PPP項(xiàng)目合同均約定有違約退出時(shí)的補(bǔ)償機(jī)制，無非是誰違約、誰賠償，機(jī)制本身并不復(fù)雜。此時(shí)，如果政府采取解除與投資人及項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目合同，收回項(xiàng)目資產(chǎn)的處理方式，則不會(huì)涉及到項(xiàng)目公司股權(quán)變更一事，正常的處理程序是政府與投資人及項(xiàng)目公司按照PPP合同約定的終止機(jī)制，簽署解除及清算協(xié)議，政府負(fù)責(zé)補(bǔ)償，投資人負(fù)責(zé)將項(xiàng)目公司解散、清算了事。而對有些項(xiàng)目則由于多種原因項(xiàng)目公司需要繼續(xù)存續(xù)而原投資人又需要退出，政府需要引入新的投資人承接項(xiàng)目。此時(shí)，一個(gè)可行的方案就是，政府與原投資人簽署解除PPP項(xiàng)目的協(xié)議，項(xiàng)目公司繼續(xù)存續(xù)，政府按照約定條件和項(xiàng)目情況對原投資人進(jìn)行終止補(bǔ)償，然后政府再行招標(biāo)新的投資人。完成新的投資人招標(biāo)后，新的投資人在原投資人的配合下，通過受讓項(xiàng)目公司股權(quán)的方式成為該P(yáng)PP項(xiàng)目公司的新股東，成為該P(yáng)PP項(xiàng)目的新的投資人。這種操作方法也是“爛尾”PPP項(xiàng)目重整時(shí)采用的重要方式。通過這一操作，原投資人在項(xiàng)目違約的情況下順利退出項(xiàng)目，新的投資人通過法定程序成為項(xiàng)目的投資人，項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)了股權(quán)變更，項(xiàng)目獲得新生。（2）政府方與投資人協(xié)商一致直接協(xié)議變更這一情況是項(xiàng)目實(shí)踐中的重點(diǎn)，也是問題最多的一種方式。目前比較普遍的現(xiàn)象是，在建設(shè)期內(nèi)當(dāng)項(xiàng)目推進(jìn)不順利時(shí)，經(jīng)政府方同意，甚至是投資人未經(jīng)政府同意，單方私自直接通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式變更了項(xiàng)目公司股權(quán)（一般情況下，公司變更股權(quán)，市場監(jiān)督部門并不需要也無義務(wù)審查政府的批準(zhǔn)文件），原投資人全部或部分退出了項(xiàng)目，新的投資人未經(jīng)采購程序直接成為項(xiàng)目公司股東，成為項(xiàng)目的新的投資人。在建設(shè)期，因原未能完成其中標(biāo)承諾的項(xiàng)目主要內(nèi)容，特別是在連基本的建設(shè)內(nèi)容都沒有完成的情況下，直接將中標(biāo)獲得的投資人身份通過協(xié)議的方式轉(zhuǎn)讓給第三方，受讓方未經(jīng)采購程序直接通過協(xié)議的方式獲得的項(xiàng)目投資人的資格，此時(shí)變更的實(shí)質(zhì)屬于直接變更項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果，“轉(zhuǎn)手”項(xiàng)目，顯然是“實(shí)質(zhì)性”變更，存在違反《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》等突出問題，涉及到項(xiàng)目違法。在這種情況下，從項(xiàng)目實(shí)踐看，各省級財(cái)政部門也不會(huì)同意進(jìn)行項(xiàng)目信息調(diào)整，會(huì)造成項(xiàng)目的在庫登記信息與項(xiàng)目執(zhí)行實(shí)際發(fā)生嚴(yán)重偏離，金融機(jī)構(gòu)也無法為項(xiàng)目進(jìn)行融資，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目更加陷入僵局。此外，除了受招標(biāo)投標(biāo)、政府采購法規(guī)的規(guī)制之外，在一些行業(yè)也有自身明確的規(guī)定。比如，根據(jù)《中華人民共和國收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條第三款規(guī)定，經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)方式選擇投資者。而在直接協(xié)議受讓股權(quán)的情況下，新的投資人未經(jīng)過招標(biāo)程序獲得了項(xiàng)目投資人的身份，與法規(guī)規(guī)定不符。2.社會(huì)資本部分退出社會(huì)資本部分退出包括多種情況：一是將項(xiàng)目公司部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，受讓方成為項(xiàng)目公司的新股東，成為項(xiàng)目的新的投資人，原投資人持股比例降低；二是聯(lián)合體模式下，將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他聯(lián)合體成員，也即股權(quán)在聯(lián)合體成員內(nèi)部相互轉(zhuǎn)讓；還有一種情況是，原股東均不轉(zhuǎn)讓股權(quán)而由新的投資人直接通過對項(xiàng)目公司增資的方式進(jìn)入項(xiàng)目公司，成為項(xiàng)目投資人。前述第一種情況與第三種情況屬于同一性質(zhì)，無論通過直接的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，還是通過增資的方式，結(jié)果是一樣的，第三方成為項(xiàng)目公司的股東，原股東持有的項(xiàng)目公司的股權(quán)降低。這種情況下，存在的問題是第三方未經(jīng)采購程序成為項(xiàng)目公司的股東，其項(xiàng)目投資人身份的合法性存在問題。在第二種情況下，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十七條之規(guī)定，聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請文件前組成。資格預(yù)審后聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標(biāo)無效。因此，對于將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方退出聯(lián)合體的情況存在著合法性問題。而對于聯(lián)合體成員與政府方簽訂PPP合同后，聯(lián)合體成員之間轉(zhuǎn)讓股權(quán)的，如果在投資人招標(biāo)文件中沒有明確的禁止性規(guī)定，因聯(lián)合體本身仍正常存續(xù)，則并不影響其合法效力。但如果轉(zhuǎn)讓方將持有的全部股權(quán)進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，則會(huì)與財(cái)政部有關(guān)聯(lián)合體成員必須在項(xiàng)目公司持有股權(quán)的要求不符，存在著“合法但不合規(guī)”情況。因此，聯(lián)合體成員在內(nèi)部相互轉(zhuǎn)讓股權(quán)時(shí)，轉(zhuǎn)讓方仍應(yīng)適當(dāng)保留股權(quán)，以兼顧法律規(guī)定與行政主管部門的政策要求。3.向政府方出資代表轉(zhuǎn)讓股權(quán)的問題實(shí)踐中，在有政府出資代表的項(xiàng)目中，有部分項(xiàng)目的投資人通過向政府出資代表轉(zhuǎn)讓股權(quán)，以實(shí)現(xiàn)部分或全部退出項(xiàng)目的目的。這種情況下，無論是部分，還是全部轉(zhuǎn)讓股權(quán)均存在政府回購、改變中標(biāo)條件、不規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目的嫌疑，很難通過PPP項(xiàng)目信息庫的變更。如果是全部轉(zhuǎn)讓股權(quán)給政府出資代表，則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目不存在社會(huì)資本方，項(xiàng)目成了政府所屬國有企業(yè)全資投資的項(xiàng)目，已經(jīng)不再是PPP項(xiàng)目，需要清退出庫。四、現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)、政府采購法律法規(guī)具體規(guī)定在PPP項(xiàng)目中直接適用的合理性存疑現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例從適用范圍看，主要是為傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目招標(biāo)適用的，適用的前提是項(xiàng)目的邊界條件清晰，實(shí)施期限不長，實(shí)施過程中變更較少。一般情況下，工程招標(biāo)是在完成了項(xiàng)目施工圖設(shè)計(jì)，預(yù)算明確的前提下進(jìn)行招標(biāo)。即使是在工程總承包項(xiàng)目中，也是要完成項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)才進(jìn)行招標(biāo)。此時(shí)，項(xiàng)目的邊界條件極為清晰，正常情況下后續(xù)的變更是有限、可控的。而且，在多年的項(xiàng)目實(shí)施中，已經(jīng)形成了完善、清晰的合同條件調(diào)整機(jī)制，有推薦的、行業(yè)公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)合同文本供雙方簽約時(shí)參考，也有海量的糾紛案件的裁判實(shí)踐，雙方對項(xiàng)目條件是可預(yù)期的。所以，招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例有關(guān)于中標(biāo)后不得進(jìn)行實(shí)質(zhì)性變更的規(guī)定，在適用工程項(xiàng)目施工招標(biāo)時(shí)沒有什么問題，相應(yīng)的規(guī)定也能很好地適應(yīng)后續(xù)項(xiàng)目的變化，能夠很好地維護(hù)施工招投標(biāo)秩序。政府采購法及實(shí)施條例，還有一系列的配套政府采購規(guī)定適用的對象是政府機(jī)關(guān)，事業(yè)單位使用財(cái)政資金采購工程、貨物或服務(wù)。與工程招標(biāo)類似，多數(shù)情況下是短期合同，招標(biāo)標(biāo)的變動(dòng)可能性小，相應(yīng)的規(guī)定能夠很好地適用于傳統(tǒng)采購范圍。但由于PPP立法的滯后性，按照現(xiàn)行的政策規(guī)定，PPP項(xiàng)目投資人招標(biāo)時(shí)適用招標(biāo)投標(biāo)、政府采購法規(guī)，存在著制度設(shè)計(jì)與項(xiàng)目特點(diǎn)嚴(yán)重不匹配、不適應(yīng)的現(xiàn)實(shí)情況。包括：1.項(xiàng)目期限的超長期性，不可預(yù)見因素多。PPP項(xiàng)目30年甚至更長的合作期，這期間不太可能把未來的一切比較詳細(xì)地通過合同條件設(shè)置清楚，這就不可避免地在后續(xù)要對雙方簽訂的項(xiàng)目合同的“實(shí)質(zhì)性”內(nèi)容根據(jù)項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。往往這種調(diào)整又是合理、必須的，按照招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)的要求就可能屬于項(xiàng)目的“實(shí)質(zhì)性”改變，會(huì)導(dǎo)致一個(gè)明顯矛盾的現(xiàn)象。2.項(xiàng)目前期工作深度不夠。按照現(xiàn)行的政策要求，PPP項(xiàng)目的前期工作深度達(dá)到可研階段就可以進(jìn)行投資人的采購，進(jìn)而完成PPP項(xiàng)目合同的簽訂。但在項(xiàng)目可研階段，項(xiàng)目的邊界條件非常的模糊，后期會(huì)存在大量的變化，包括投資額、建設(shè)內(nèi)容、詳細(xì)建設(shè)地點(diǎn)，甚至項(xiàng)目性質(zhì)都可能會(huì)反復(fù)。這種情況下，PPP項(xiàng)目合同不可避免地要隨之變更，也當(dāng)然涉及到這一變更是否觸及“實(shí)質(zhì)性”變更這一法律紅線。3.項(xiàng)目參與主體更多、更復(fù)雜，導(dǎo)致交易機(jī)制更脆弱。PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)的施工招標(biāo)、政府采購不同的是，中標(biāo)方多是聯(lián)合體，而且整個(gè)合同體系涉及到政府、政府出資代表、投資人、融資機(jī)構(gòu)等，只要有一方出現(xiàn)不確定或意外的情況，比如項(xiàng)目聯(lián)合體一方的股權(quán)被司法查封，就可能導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)出現(xiàn)困難，進(jìn)而需要對原有的合同進(jìn)行重新處理。4.在項(xiàng)目不同階段，投資人的訴求不同，關(guān)注重