城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快多舉措助力縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，多舉措助力縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)2022年5月6日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”），全面系統(tǒng)提出縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、政策保障和組織實(shí)施方式，旨在提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。2022年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜性和不確定性加劇，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇放緩，俄烏地緣政治沖突導(dǎo)致全球糧食、能源等大宗商品市場(chǎng)大幅波動(dòng)，國(guó)內(nèi)多地疫情大規(guī)模復(fù)發(fā)，市場(chǎng)主體困難明顯增加，經(jīng)濟(jì)面臨的下行壓力進(jìn)一步加大。在此背景下，“穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)預(yù)期”成為宏觀政策的焦點(diǎn)。從2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“適度超前基建投資”到今年4月中央政治局會(huì)議重申要“全力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求，發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用，全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，凝聚了基建穩(wěn)增長(zhǎng)的政策共識(shí)。《意見》是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)系列政策在縣域建設(shè)的細(xì)化和延伸，作為首個(gè)中央層級(jí)的縣城城鎮(zhèn)化政策文件，標(biāo)志著縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策支持力度進(jìn)一步提升。2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》印發(fā)實(shí)施，明確提出要把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向。2020年5月，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》，支持縣城提升綜合承載能力和治理能力，選擇120個(gè)縣及縣級(jí)市開展縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范工作，形成縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)“1+N+X”系列政策性文件。同時(shí)，黨的十九屆五中全會(huì)《建議》提出推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，國(guó)家“十四五”規(guī)劃《綱要》也提出縣城建設(shè)的任務(wù)舉措。縣城發(fā)展方向方面，《意見》要求尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。一是加快發(fā)展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。二是積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢(shì)的縣城發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，發(fā)展成為先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城，支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施。三是合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城，為保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。五是引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助。同時(shí)，《意見》明確縣城建設(shè)要嚴(yán)守耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？h城公共設(shè)施量大面廣、資金需求巨大，但縣級(jí)層面普遍財(cái)力不足，很多縣也缺乏新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。為破解縣城建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，增強(qiáng)縣城可持續(xù)發(fā)展能力，《意見》提出了完善人口、資金、土地等體制機(jī)制和政策措施的多方面要求。人口方面，《意見》要求健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，專項(xiàng)安排與進(jìn)城落戶人口數(shù)量相適應(yīng)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。土地利用方面，《意見》強(qiáng)調(diào)建立集約高效的建設(shè)用地利用機(jī)制，加強(qiáng)存量低效建設(shè)用地再開發(fā)，合理安排新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，保障縣城建設(shè)正常用地需求。投融資方面，《意見》提出多種融資方式，對(duì)于公益性項(xiàng)目，加強(qiáng)地方財(cái)政資金投入，其中符合條件項(xiàng)目可通過(guò)中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券予以支持；對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)特別是開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)增加中長(zhǎng)期貸款投放，同時(shí)支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券；引導(dǎo)社會(huì)資金參與縣城建設(shè)，盤活國(guó)有存量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，規(guī)范推廣政府和社會(huì)資本合作模式，穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)，鼓勵(lì)中央企業(yè)等參與縣城建設(shè)。同時(shí)，《意見》明確引導(dǎo)有條件的地區(qū)整合利用好既有平臺(tái)公司，有利于助推縣級(jí)平臺(tái)公司的整合和轉(zhuǎn)型發(fā)展。縣級(jí)城投企業(yè)承擔(dān)了區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)職能，亦為推動(dòng)區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，是大量基建項(xiàng)目的承接主體。隨著政策紅利逐步釋放，部分縣級(jí)城投承接項(xiàng)目的建設(shè)資金來(lái)源或更加豐富。具體來(lái)看，近期財(cái)政部要求地方政府在6月底基本完成2022年新增專項(xiàng)債的發(fā)行工作，在區(qū)縣財(cái)政緊平衡的背景下，部分城投公司下半年的資金壓力有望得到一定緩解?？h城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債作為發(fā)改委支持縣域城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板建設(shè)的融資工具，截至2022年5月11日，全國(guó)累計(jì)發(fā)行33只，涉及24家縣級(jí)城投公司，發(fā)行規(guī)模合計(jì)227.90億元。未來(lái)部分區(qū)縣城投仍可利用政策機(jī)遇，合理發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券融資，參與到重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中，特別是發(fā)改委確立的120個(gè)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣及縣級(jí)市的城投平臺(tái)可積極運(yùn)用新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)企業(yè)債拓展融資渠道，更好支持縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？傮w來(lái)看，縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。《意見》提出因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，并為縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指出了方向以及資金保障措施，部分縣級(jí)城投項(xiàng)目建設(shè)的資金來(lái)源或?qū)⒏迂S富，中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣及發(fā)改委確立的120個(gè)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣的主要城投企業(yè)參與機(jī)會(huì)較大。但《意