對(duì)公共品非排他性的管理學(xué)解讀

對(duì)公共品非排他性的管理學(xué)解讀最近一陣子，北京思想界、政策界針對(duì)“公共品”(publicgoods)產(chǎn)生了熱烈的討論，再度反映了中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革“問(wèn)題形成領(lǐng)先于政策思維”的特質(zhì)過(guò)剩背后的稀缺什么是“公共品”？這是相對(duì)于“私有品”(privategoods)的一個(gè)概念。私有品是一種個(gè)人享有的商品、服務(wù)或資源，個(gè)人享有時(shí)，具有“排他性”，即他人不得共享，像：冰淇淋、小汽車(chē)；公共品的享用則不具排他性，如：道路、治安。當(dāng)然，還存在著介乎在二者之間的“準(zhǔn)公共品”，如：公園、教育等。正是基于“私有品”與“公共品”在特質(zhì)上的差異，決定了其生產(chǎn)與供給必須依賴(lài)不同的機(jī)制。私有品很簡(jiǎn)單，在一個(gè)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，有需求就會(huì)出現(xiàn)供給；公共品則不是，由于公共品消費(fèi)時(shí)不具排他性，想消費(fèi)公共品的人往往希望在別人消費(fèi)時(shí)“搭便車(chē)”。這種“貪便宜”心理注定了沒(méi)有人愿意去生產(chǎn)公共品，以免“得不償失”。然而現(xiàn)實(shí)上，公共品的生產(chǎn)又是任何一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必需。那么，怎么辦呢？答案當(dāng)然就是政府，由政府提供社會(huì)必要的公共品，包括硬的及軟的，提供公共品的財(cái)源則通過(guò)稅收，取之于社會(huì)百姓。制約中國(guó)和諧成長(zhǎng)的瓶頸這個(gè)議題所以出現(xiàn)，跟當(dāng)前中國(guó)發(fā)展所面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題有關(guān)。中國(guó)東部沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著所得增加、生活富裕，但生活素質(zhì)卻往往沒(méi)有提升，甚至惡化。一些反映在各個(gè)方面的問(wèn)題，像：交通擁塞、醫(yī)療品質(zhì)、教育環(huán)境、社會(huì)治安、環(huán)境破壞等等，歸結(jié)到底，都是一個(gè)公共品數(shù)量及品質(zhì)不足的問(wèn)題。人們有錢(qián)買(mǎi)小汽車(chē)，但無(wú)能力修馬路；人們有錢(qián)買(mǎi)住宅，卻不保證能獲得好的治安；人們有錢(qián)吃大餐，卻沒(méi)有不呼吸污染空氣的自由……于是，大家發(fā)現(xiàn)：?jiǎn)栴}的癥結(jié)就在公共財(cái)富。這還是微觀角度的觀察。宏觀而言，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要失調(diào)之一，是貿(mào)易出超太大，是內(nèi)需不振，固而導(dǎo)致國(guó)際對(duì)人民幣升值的壓力。但內(nèi)需為何老振不起來(lái)？原因之一，是所得分配差距過(guò)大，導(dǎo)致社會(huì)平均消費(fèi)傾向偏低；原因之二，是人們即使有需求(對(duì)公共品的強(qiáng)烈需求)，也無(wú)從實(shí)現(xiàn)。換言之，公共品生產(chǎn)的不足，一定程度上約制了人們的消費(fèi)，也約制了內(nèi)需。好了，既然公共品的生產(chǎn)已成了當(dāng)前許多微觀與宏觀發(fā)展問(wèn)題的根源，那么，公共品的生產(chǎn)又為何不足呢？如前所云，大多數(shù)公共品應(yīng)由政府來(lái)提供，換個(gè)方式來(lái)問(wèn)，政府又為何沒(méi)能提供足夠數(shù)量和品質(zhì)的公共品呢？制約公共品供給的“錯(cuò)位”第一，可能是政府的政策滯后。這或許不是中國(guó)獨(dú)有的問(wèn)題。上世紀(jì)50年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Galbraith著《富裕中的貧窮》一書(shū)，分析美國(guó)二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展下產(chǎn)生的各種失衡問(wèn)題，其中多與公共品不足有關(guān)。第二，是政府職能定位的失當(dāng)。失當(dāng)有兩種：一是越位，做了不該做的事，例如：政府本身成了利益主體，搞地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；二是缺位，沒(méi)做該做的事，即公共品的供給。越位加缺位，合稱(chēng)錯(cuò)位。第三，政府何以會(huì)錯(cuò)位？或許與對(duì)“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的真正含義尚未能準(zhǔn)確掌握有關(guān)。對(duì)社會(huì)主義一個(gè)最通俗的理解是：政府有責(zé)任提供所有公民一個(gè)最起碼的生活水平，包括：食、衣、住、行、育等。必須承認(rèn)，現(xiàn)在還沒(méi)做到，其中即包括了必要公共品的提供。第四，政府錯(cuò)位的另一個(gè)原因，是公共部門(mén)尤其是公務(wù)員隊(duì)伍的能力與見(jiàn)識(shí)不足，不足以正確充分地發(fā)揮政府職能。最后，政府錯(cuò)位或許也跟民意反映未能給予政府必要的提醒有關(guān)。看來(lái)，中國(guó)不僅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要發(fā)育，社會(huì)主義也還要發(fā)育，焦點(diǎn)課題即在于公共品與政府職能的良好發(fā)揮之上。而政府的“生產(chǎn)活動(dòng)”所提供的公共物品、公共服務(wù)成本由于構(gòu)成復(fù)雜、不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、沒(méi)有局部的和一般的均衡價(jià)格與數(shù)量，因而難以有客觀的、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下產(chǎn)生的成本項(xiàng)目細(xì)分、成本項(xiàng)目核算指標(biāo)，應(yīng)該列入成本的與不該列入成本的界限模糊。而且是否應(yīng)該列入成本本身就沒(méi)有客觀標(biāo)準(zhǔn)。例如“養(yǎng)兵千日，用兵一時(shí)”，但也許養(yǎng)兵千日，卻從不用兵，這樣的成本如何算?產(chǎn)權(quán)約束對(duì)政府組織來(lái)說(shuō)是不存在的，即使有些政府官員把公職、公權(quán)私有化,但也是短期的（任期制、退休制就是一些限制）,因而他只可能盡量的利用權(quán)力謀私。由此推論，政府行政成本的不斷膨脹具有必然性,而其逆向的減少，則是外在約束的偶然。在職消費(fèi)最大化即在職消費(fèi)擬公共物品最大化。擬公共物品也稱(chēng)為準(zhǔn)公共物品，一般指那些從物品的經(jīng)濟(jì)技術(shù)角度來(lái)說(shuō)只能是私人消費(fèi)的物品，但卻采取了公共物品的支出形式。簡(jiǎn)言之,就是公共支付、私人消費(fèi)的物品。擬公共物品具有支出的公共性、消費(fèi)的私人性，或者說(shuō)是第三方付款的消費(fèi)物品。一般的擬公共物品包括:公車(chē)私用、公款吃喝、公費(fèi)旅游、公費(fèi)上學(xué)進(jìn)修、公物私用等各種各樣公共支出、私人消費(fèi)的物品。擬公共物品消費(fèi)盡管在非政府組織中也存在,但無(wú)論其數(shù)量、種類(lèi)、金額都不能與政府組織相比。在職消費(fèi)最大化常常是以合法的形式出現(xiàn)的，它沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公共物品所有權(quán)的私有化，而是達(dá)到了公共物品使用、占有、支配、受益的私有化，這種腐敗表現(xiàn)的更為普遍，其惡劣的影響也絕不亞于公共物品所有權(quán)私有化的違法敗德行為。公共物品公共物品（publicgood）公共物品是指公共使用或消費(fèi)的物品。公共物品是可以供社會(huì)成員共同享用的物品，嚴(yán)格意義上的公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。所謂非競(jìng)爭(zhēng)性，是指某人對(duì)公共物品的消費(fèi)并不會(huì)影響別人同時(shí)消費(fèi)該產(chǎn)品及其從眾獲得的效用，即在給定的生產(chǎn)水平下，為另一個(gè)消費(fèi)者提供這一物品所帶來(lái)的邊際成本為零。所謂非排他性，是指某人在消費(fèi)一種公共物品時(shí)，不能排除其他人消費(fèi)這一物品（不論他們是否付費(fèi)），或者排除的成本很高。通常不具備排他性或（和）競(jìng)爭(zhēng)性，一旦生產(chǎn)出來(lái)就不可能把某些人排除在外的商品稱(chēng)為（純）公共物品。所謂商品的排他性是指商品的生產(chǎn)者或者購(gòu)買(mǎi)者可以很容易地把他人排斥在獲得該商品帶來(lái)的利益之外；商品的競(jìng)爭(zhēng)性是指消費(fèi)商品的數(shù)量與生產(chǎn)這一數(shù)量的成本有關(guān)。公共物品基本上可以分為三類(lèi)：第一類(lèi)是純公共物品，即同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性；第二類(lèi)公共物品的特點(diǎn)是消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性，但是卻可以較輕易地做到排他，有學(xué)者將這類(lèi)物品形象地稱(chēng)為俱樂(lè)部物品（clubgoods）；第三類(lèi)公共物品與俱樂(lè)部物品剛好相反，即在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性，但是卻無(wú)法有效地排他，有學(xué)者將這類(lèi)物品稱(chēng)為共同資源或公共池塘資源物品。俱樂(lè)部物品和共同資源物品通稱(chēng)為“準(zhǔn)公共物品，即不同時(shí)具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。準(zhǔn)公共物品一般具有“擁擠性”的特點(diǎn)，即當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)目增加到某一個(gè)值后，就會(huì)出現(xiàn)邊際成本為正的情況，而不是像純公共物品，增加一個(gè)人的消費(fèi)，邊際成本為零。準(zhǔn)公共物品到達(dá)“擁擠點(diǎn)”后，每增加一個(gè)人，將減少原有消費(fèi)者的效用。公共物品的分類(lèi)以及準(zhǔn)公共物品“擁擠性”的特點(diǎn)為我們探討公共服務(wù)產(chǎn)品的多重性提供了理論依據(jù)。公共物品也可以這樣分類(lèi)：（1）純公共物品：具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，如國(guó)防和燈塔等，通常采用免費(fèi)提供的方式。在現(xiàn)實(shí)生活中并不多見(jiàn)。（2）準(zhǔn)公共物品：具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性和局部的排他性。即超過(guò)一定的臨界點(diǎn)，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性就會(huì)消失，擁擠就會(huì)出現(xiàn)。準(zhǔn)公共物品可以分為兩類(lèi)：a.公益物品。如義務(wù)教育、公共圖書(shū)館、博物館、公園等b公共事業(yè)物品，也稱(chēng)自然壟斷產(chǎn)品。如電信、電力、自來(lái)水、管道、煤氣等公共服務(wù)產(chǎn)品的特性：公共服務(wù)產(chǎn)品就其整體而言具有公共物品的性質(zhì)，按照競(jìng)爭(zhēng)性、非競(jìng)爭(zhēng)性、排他性、非排他性的物品屬性對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行歸類(lèi)，可以把公共服務(wù)產(chǎn)品劃分為私有私益、私有公益、公有私益、公有公益產(chǎn)品。顯然，私有私益產(chǎn)品是純粹的私益性物品，如市場(chǎng)上的肉、菜；而公有公益物品則是純粹的公益性物品，如國(guó)防、社會(huì)治安。私有公益物品和公有私益物品，則是非純粹的公益物品或不純粹的私益物品。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的慣例，分別稱(chēng)之為俱樂(lè)部物品（可以低成本的排他）和公共池塘資源物品（競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性），總稱(chēng)為準(zhǔn)公共物品。公共物品的消費(fèi)：在準(zhǔn)公共物品的消費(fèi)中，存在一個(gè)“擁擠點(diǎn)”。即當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)目增加到該擁擠點(diǎn)之前，每增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本是零；而達(dá)到該點(diǎn)之后，每增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本開(kāi)始上升；當(dāng)達(dá)到容量的最大限制時(shí)，增加額外消費(fèi)者的邊際成本趨于無(wú)窮大?！熬銟?lè)部經(jīng)濟(jì)理論”對(duì)準(zhǔn)公共物品的擁擠性進(jìn)行了分析。該理論認(rèn)為消費(fèi)同一社區(qū)的公共物品的消費(fèi)者為同一俱樂(lè)部的“成員”，其中每個(gè)成員對(duì)于該俱樂(lè)部范圍內(nèi)的既定數(shù)量與質(zhì)量的公共物品的消費(fèi)效用都是其他成員消費(fèi)該公共物品的函數(shù)。帕累托最優(yōu)條件要求：俱樂(lè)部的任何成員在其消費(fèi)公共物品時(shí)所獲得的收益必須大于或至少等于它使用其他成員所負(fù)擔(dān)的邊際成本總額。由于人們對(duì)于公共物品的購(gòu)買(mǎi)方式異于私人物品，在自利原則驅(qū)使下，消費(fèi)者總是希望不斷地?cái)U(kuò)大公共物品的范圍，以便免費(fèi)或者少付費(fèi)來(lái)享受更多的社會(huì)福利。這種搭便車(chē)的消費(fèi)心理，造成了對(duì)公共物品消費(fèi)的一種福利“剛性”。這種福利剛性在福利國(guó)家和社會(huì)主義國(guó)家普遍存在。公共物品的供給：由于公共物品的特殊性，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制決定的公共物品供給量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于帕累托最優(yōu)狀態(tài)。先后出現(xiàn)庇古均衡、林達(dá)爾均衡、薩繆爾遜均衡和馬斯格雷夫均衡等四種主要的公共物品均衡模型對(duì)公共物品的供給問(wèn)題進(jìn)行研究。最終可以得出如下結(jié)論：區(qū)別于私人物品的帕累托最優(yōu)要求個(gè)人邊際替代率等于個(gè)人邊際轉(zhuǎn)換率，公共物品的帕累托最優(yōu)要求所有人的“公共”邊際替代率總合等于邊際轉(zhuǎn)換率。既然市場(chǎng)機(jī)制在提供公共物品方面是失靈的，ZF的介入就成為必要。但是ZF介入公共物品的供給，并不等于ZF生產(chǎn)所有的公共物品，更不等于ZF完全取代公共物品的市場(chǎng)。ZF對(duì)公共物品的供給，可以通過(guò)直接生產(chǎn)公共物品來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以通過(guò)某種方式委托私人企業(yè)的間接生產(chǎn)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。前者包括中央ZF直接經(jīng)營(yíng)、地方ZF直接經(jīng)營(yíng)和地方公共團(tuán)體經(jīng)營(yíng)等三種情形，后者包括簽訂合同、授予經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)濟(jì)資助、ZF參股、法律保護(hù)私人進(jìn)入、社會(huì)資源服務(wù)等六種情形。公共物品具有與私人物品相對(duì)應(yīng)的四個(gè)特性：（1）非排他性。一種公共物品可以同時(shí)供一個(gè)以上的人消費(fèi)，任何人對(duì)某種公共物品的消費(fèi)，都不排斥其他人對(duì)這種物品的消費(fèi)，也不會(huì)減少其他人由此而獲得的滿(mǎn)足。（2）強(qiáng)制性。公共物品是自動(dòng)的提供給所有社會(huì)成員的，不論你是否愿意。（3）無(wú)償性。消費(fèi)者消費(fèi)這種物品可以不支付費(fèi)用，或者以遠(yuǎn)低于其邊際效用或邊際成本決定的價(jià)格來(lái)討價(jià)錢(qián)。（4）非競(jìng)爭(zhēng)性。公共物品是提供給一切消費(fèi)者的，無(wú)法再消費(fèi)者之間進(jìn)行分割。促進(jìn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與中國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的建議（25條）中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院（聯(lián)合論壇?北京）2000年11月1—3日，我院、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)及德國(guó)技術(shù)合作公司在海口聯(lián)合舉辦了第二次“中國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域改革國(guó)際論壇”。在第一次論壇的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)討論了非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的作用、時(shí)機(jī)、途徑、政策和制度環(huán)境。我院在以往研究的基礎(chǔ)上，參考此次論壇中外專(zhuān)家的意見(jiàn)，提出本建議報(bào)告?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》指出：“加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是未來(lái)五至十年一項(xiàng)十分重要的任務(wù)”。“十五”期間將要實(shí)施的若干發(fā)展戰(zhàn)略，要求基礎(chǔ)設(shè)施必須保持高速度發(fā)展態(tài)勢(shì)。更為緊迫的是，我國(guó)即將加入WTO，無(wú)論是管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，還是技術(shù)裝備、資金、人才和服務(wù)方面，基礎(chǔ)領(lǐng)域的開(kāi)放都將面臨發(fā)達(dá)國(guó)家的優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)。因此，抓住機(jī)遇，充分發(fā)揮非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的作用，創(chuàng)造非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的途徑、制度環(huán)境和條件，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域投資主體的轉(zhuǎn)換，是我國(guó)目前基礎(chǔ)領(lǐng)域改革迫切需要解決的重大問(wèn)題。一、充分發(fā)揮我國(guó)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主體作用，加快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域投資的主體轉(zhuǎn)換1、吸收非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)是我國(guó)開(kāi)放市場(chǎng)，打破壟斷，加快基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的重要途徑。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府是基礎(chǔ)領(lǐng)域和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的主要投資者，也是經(jīng)營(yíng)者。從資金來(lái)源看，主要依靠政府的公共預(yù)算和發(fā)行債券，渠道單一，資金嚴(yán)重短缺。從投資方式看，主要采取直接投資方式，且投資主體缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，普遍存在著重復(fù)投資、管理落后，投資回報(bào)率低，經(jīng)濟(jì)效益差等問(wèn)題。能否有效地解決上述問(wèn)題，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到支撐未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，一要看能否有效動(dòng)員民間和境外資本進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域；二要看能否大幅度提高投資效益。二十多年改革開(kāi)放的實(shí)踐證明，打破國(guó)有經(jīng)濟(jì)壟斷，開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成份發(fā)展是我國(guó)制造業(yè)發(fā)展形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)格局的最重要經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于壟斷性服務(wù)業(yè)和自然壟斷性行業(yè)的改革提供了有益借鑒。80年代自英、美基礎(chǔ)設(shè)施民營(yíng)化、私有化改革以來(lái)，基礎(chǔ)領(lǐng)域打破壟斷，開(kāi)放市場(chǎng)已成為一種世界潮流，旨在通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)公共產(chǎn)品的提供和運(yùn)營(yíng)，以提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率和運(yùn)營(yíng)的效益，從而實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)生產(chǎn)和可持續(xù)消費(fèi)。因此，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)是一個(gè)大趨勢(shì)。開(kāi)放市場(chǎng)，打破壟斷，吸引非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革，取代政府成為基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資主體與經(jīng)營(yíng)主體的地位，是加快我國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域改革、發(fā)展的主要途徑。2、加快實(shí)現(xiàn)投資主體轉(zhuǎn)換是我國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的基本任務(wù)。無(wú)論從投資，還是從基礎(chǔ)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革來(lái)說(shuō)，政府都不可能成為基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資經(jīng)營(yíng)主體。1998年以來(lái)的實(shí)踐證明，僅靠政府以獨(dú)立投資和直接投資的方式無(wú)法解決資金短缺問(wèn)題，更無(wú)法緩解基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面。相對(duì)于幾萬(wàn)億的社會(huì)資本，政府投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)力是有限的、難以持久的。只有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)民間資本的積極性，吸引民間資本投資基礎(chǔ)領(lǐng)域，才是解決這一矛盾的根本途徑。因此，由政府作為投資主體轉(zhuǎn)向非國(guó)有經(jīng)濟(jì)逐漸成為投資主體，是基礎(chǔ)領(lǐng)域加快發(fā)展的重要措施，也是基礎(chǔ)領(lǐng)域保持活力的關(guān)鍵所在。因此，加快基礎(chǔ)領(lǐng)域投資主體的轉(zhuǎn)換，是目前我國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域改革面臨的最為突出的深層次矛盾，只有從根本上解決這一矛盾，才能使基礎(chǔ)領(lǐng)域改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。3、當(dāng)前，加快非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革具有特別重要的意義。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域的加快發(fā)展對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，對(duì)于保持經(jīng)濟(jì)的較快發(fā)展都是至關(guān)重要的。實(shí)踐證明，民有民營(yíng)經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)的激勵(lì)與約束機(jī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體與生力軍。吸引非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革，不僅為非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展找到了新的途徑和空間，為我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了新的資源與動(dòng)力；而且有利于打破我國(guó)電信、民航、鐵路、電力等行業(yè)的長(zhǎng)期壟斷，形成開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的局面，促進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)降低成本，改善服務(wù)，提高效率和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力。因此，我們應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，主動(dòng)推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革進(jìn)程。二、把握時(shí)機(jī)、積極推動(dòng)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的進(jìn)程4、我國(guó)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)趨于成熟。過(guò)去20多年的發(fā)展，我國(guó)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取得重大成就，開(kāi)始成為支撐我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主力軍。非國(guó)有經(jīng)濟(jì)僅用1/3的社會(huì)資源，生產(chǎn)出2/3的國(guó)民生產(chǎn)總值，顯示了活力。民間積累了相當(dāng)大的社會(huì)投資潛力，6萬(wàn)多億的社會(huì)存款隨時(shí)都能釋放出巨大的投資力量。我國(guó)憲法已經(jīng)肯定非國(guó)有經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要組成部分，十五大文件也承認(rèn)民營(yíng)資本的地位與作用。這些進(jìn)展標(biāo)志著非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革的政策和體制條件已經(jīng)趨于成熟。我國(guó)加入WTO,將在有限的時(shí)間內(nèi)開(kāi)放基礎(chǔ)領(lǐng)域市場(chǎng)，允許外資參與競(jìng)爭(zhēng)。在對(duì)外開(kāi)放之前，先對(duì)國(guó)內(nèi)民間資本開(kāi)放應(yīng)是題中應(yīng)有之義。盡快制定出鼓勵(lì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的具體政策與措施已迫在眉睫。5、技術(shù)進(jìn)步與制度創(chuàng)新為非國(guó)有企業(yè)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域提供了技術(shù)條件。過(guò)去，基礎(chǔ)領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)基本屬于公共產(chǎn)品的范圍，并且由于公共產(chǎn)品存在消費(fèi)效用的不可分性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性及受益的非排他性，使私人參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資收益得不到有效實(shí)現(xiàn)，這是基礎(chǔ)領(lǐng)域主要由政府作為投資主體的重要根源。此外，基礎(chǔ)領(lǐng)域還存在經(jīng)營(yíng)上的自然壟斷和投資上的資金密集等特性，也是民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的重要壁壘。技術(shù)創(chuàng)新使壟斷性行業(yè)變得可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。制度創(chuàng)新也使原來(lái)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的收費(fèi)和收益補(bǔ)償變?yōu)榭赡?。因此，通過(guò)制度創(chuàng)新使政府規(guī)制更為規(guī)范，為基礎(chǔ)領(lǐng)域打破行政壟斷、引入民間資本提供機(jī)會(huì)與條件。6、加快基礎(chǔ)領(lǐng)域改革，消除非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的體制性障礙。目前，我國(guó)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的主要障礙是行政壟斷，特別是有項(xiàng)目審批權(quán)的行政性壁壘，對(duì)擬進(jìn)入的企業(yè)具有生殺予奪的大權(quán)。其次，基礎(chǔ)領(lǐng)域現(xiàn)有的組織體系，也對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入形成體制性障礙。再次，融資渠道不暢，我國(guó)銀行體系缺乏為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)融資的部門(mén)與渠道，在直接融資方面，對(duì)非公有制企業(yè)上市還存在過(guò)多的限制；資金問(wèn)題成為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸之一。因此，盡快通過(guò)相關(guān)立法對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)實(shí)行可靠的保障，這對(duì)于消除產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和產(chǎn)業(yè)壁壘，加快基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革步伐有根本性作用。三、股份制是非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的基本形式，應(yīng)加快推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革7、加快基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革，打破國(guó)有經(jīng)濟(jì)的壟斷局面。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，加快電信、民航、鐵路、電力等基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革，不僅有利于實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離、政企分開(kāi)，解決投資不足和提高運(yùn)營(yíng)效率。更為重要的是，股份制是非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的基本形式。歷史上，鐵路就是靠股份制發(fā)展起來(lái)的。我們應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)股份制改造在促進(jìn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域中的重要作用。并采取切實(shí)的改革措施和步驟，通過(guò)股份制改革，盡快打破基礎(chǔ)領(lǐng)域國(guó)家控制、行業(yè)壟斷、效率低下的局面。中共十五屆五中全會(huì)的《建議》指出，要把中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施提高到一個(gè)新的水平，必須優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高質(zhì)量，拓寬融資渠道，注重投資效率。實(shí)踐證明，國(guó)有經(jīng)濟(jì)壟斷基礎(chǔ)領(lǐng)域是形成資源配置低效率，產(chǎn)生制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)偏差的主要原因。推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革：要逐步減少?lài)?guó)有經(jīng)濟(jì)的比重，為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入創(chuàng)造條件；要通過(guò)大量吸收國(guó)內(nèi)外資本，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域的投資主體多元化、股權(quán)多元化。當(dāng)前，按照國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)劃，適應(yīng)我國(guó)加入WTO的新形勢(shì)，對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域國(guó)有股權(quán)的比重，應(yīng)當(dāng)有靈活的安排。事實(shí)上，只要規(guī)劃合理，國(guó)有股權(quán)的比重少一些，更有利于基礎(chǔ)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。8、采取有效形式，加快基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革。無(wú)論是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化，還是從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)在要求看，在電信、民航、鐵路、電力等基礎(chǔ)領(lǐng)域加快股份制改革都是大勢(shì)所趨。為此，我們應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，采取多種形式，切實(shí)地推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革。首先，對(duì)未來(lái)一些盈利性的運(yùn)輸、通信、能源等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)根據(jù)條件成熟程度，逐步地、普遍地進(jìn)行股份制改造。第二，對(duì)于能夠改造為規(guī)范的股份公司的，應(yīng)爭(zhēng)取早日上市。第三，對(duì)不能整體改制的企業(yè)，應(yīng)采取分類(lèi)、分解的辦法，逐步實(shí)現(xiàn)股份制改造。第四，對(duì)條件暫不成熟的企業(yè)應(yīng)通過(guò)發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券的方式，分階段實(shí)現(xiàn)股份制改造。第五，在條件成熟時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)債券發(fā)行的范圍，以多種形式實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域投資的社會(huì)化，為基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制改革創(chuàng)造條件。9、在加快基礎(chǔ)領(lǐng)域股份制改革中建立嚴(yán)格的公司治理結(jié)構(gòu)。股份制的一個(gè)重要特征是在實(shí)現(xiàn)資本所有者和經(jīng)營(yíng)者相分離的基礎(chǔ)上，建立嚴(yán)格的公司治理結(jié)構(gòu)。這是國(guó)有企業(yè)改革的方向，也是基礎(chǔ)領(lǐng)域國(guó)有部門(mén)改革的方向。適應(yīng)基礎(chǔ)領(lǐng)域股份制改革的要求，政府不能再對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的股份制企業(yè)實(shí)施不必要的行政干預(yù)，也不能以所有者的身份控制企業(yè)的人事、經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)等具體事務(wù)。政府在基礎(chǔ)領(lǐng)域的活動(dòng)范圍、調(diào)控方式及職能都應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由政府直接管理和控制向間接監(jiān)控方式轉(zhuǎn)變。四、采取多種形式，拓寬非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的渠道10、鼓勵(lì)民間資本采取聯(lián)合、聯(lián)營(yíng)、集資、入股方式進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域；同時(shí)，采用項(xiàng)目分割的方式，降低民間資本進(jìn)入的門(mén)檻。民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的方式，不象服裝、針織、塑料、低壓電器、餐飲等行業(yè)，一開(kāi)始就可以獨(dú)資進(jìn)入、獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，基礎(chǔ)領(lǐng)域投資額度大，存在著相當(dāng)大的產(chǎn)業(yè)壁壘。加上我國(guó)民間資本多半是小額資本，單個(gè)民間資本不足以形成進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的力量，民間資本進(jìn)入的方式只能是聯(lián)合、聯(lián)營(yíng)、集資、入股方式。因此，應(yīng)當(dāng)采取有力措施，鼓勵(lì)和支持民間資本以聯(lián)合方式進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域。比如通過(guò)建立多種形式的基金，把分散的社會(huì)資本集中起來(lái)，由專(zhuān)業(yè)投資人員進(jìn)行運(yùn)作，將降低投資風(fēng)險(xiǎn)，有利于調(diào)動(dòng)民間投資的積極性。另一方面，許多具有公益性和商業(yè)性的項(xiàng)目，是可以分割開(kāi)來(lái)分別組織實(shí)施的，如鐵路運(yùn)輸與建設(shè)可分為兩部分，將商業(yè)性的運(yùn)輸部分讓給市場(chǎng)去運(yùn)作。11、充分運(yùn)用資本市場(chǎng)吸收非國(guó)有投資。近年來(lái)國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革實(shí)踐證明，基礎(chǔ)領(lǐng)域在長(zhǎng)期內(nèi)具有穩(wěn)定的投資價(jià)值和收益。放寬基礎(chǔ)領(lǐng)域運(yùn)用資本市場(chǎng)和上市的條件，不僅有利于形成非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域的途徑，而且有利于促進(jìn)我國(guó)資本市場(chǎng)的完善和穩(wěn)定。應(yīng)通過(guò)貨幣的資本化、資本的股份化、股份的證券化、證券的大眾化來(lái)實(shí)現(xiàn)的民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域。12、充分利用和借鑒BOT方式。BOT是國(guó)際通行的基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)方式。我國(guó)加入WTO后，利用BOT方式，吸收外資和其他民間資本參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)將有很大空間。經(jīng)濟(jì)效益好的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以吸引民間資本參與，經(jīng)濟(jì)效益不好的項(xiàng)目也可以通過(guò)好的制度設(shè)計(jì)，提高投資預(yù)期收益，從而吸引民間資本。政府通過(guò)多種方式改善基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)率，關(guān)鍵是要解決BOT方式所遇到的土地征用、項(xiàng)目融資、收益補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。13、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的非國(guó)有化和國(guó)有資本的民營(yíng)化。非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域有資本方式和經(jīng)營(yíng)權(quán)方式兩條線(xiàn)索。非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域，不一定要出讓國(guó)有股權(quán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的非國(guó)有化本身也是非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的很重要的內(nèi)容之一。我國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)權(quán)的民營(yíng)化可供選擇的大體有三種形式：即尋找民間的經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)理人；通過(guò)向民間招標(biāo)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域服務(wù)和產(chǎn)品的銷(xiāo)售代理民營(yíng)化；通過(guò)招標(biāo)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)領(lǐng)域后勤、技術(shù)保障的民營(yíng)化。14、根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同類(lèi)型，采取不同方式吸引民間資本。（1）對(duì)于電信、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、城市公交等既競(jìng)爭(zhēng)又排他的基礎(chǔ)設(shè)施，可以由民間資本參股、控股，甚至獨(dú)資經(jīng)營(yíng)。美國(guó)的鐵路，溫州機(jī)場(chǎng)，石獅的石湖港等就是私人出資興建的。（2）對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性弱但排他性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施。如果有利可圖，私人企業(yè)愿意投資，那么政府應(yīng)該引導(dǎo)民間資本介入，而不應(yīng)該禁止其參與。如收費(fèi)高速公路、橋梁、隧道等，政府應(yīng)限制壟斷高價(jià)以保護(hù)消費(fèi)者利益，同時(shí)限制惡性競(jìng)爭(zhēng)以維護(hù)投資人獲得合理回報(bào)。（3）對(duì)于純公共產(chǎn)品，如果能對(duì)使用者強(qiáng)制收費(fèi)，民間資本仍然可以參與，如燈塔、鐵路等。15、漸進(jìn)式改革和重點(diǎn)突破相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)的快速發(fā)展。所謂漸進(jìn)式，是指對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的增量資產(chǎn)部分逐步放開(kāi)，在資本市場(chǎng)上吸引非國(guó)有資本參與基礎(chǔ)領(lǐng)域投資建設(shè)，從而相應(yīng)逐漸減少?lài)?guó)有資產(chǎn)的相對(duì)比例，促進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域主體轉(zhuǎn)換。所謂重點(diǎn)突破，是指對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的存量資產(chǎn)部分，通過(guò)有重點(diǎn)地減持國(guó)有資本，使“國(guó)退民進(jìn)”。具體做法有三種，一是“賣(mài)一塊”，即通過(guò)產(chǎn)權(quán)置換、轉(zhuǎn)讓等，將一部分國(guó)有資產(chǎn)出售，轉(zhuǎn)變產(chǎn)權(quán)關(guān)系，出售所得上繳國(guó)庫(kù)。二是“分一塊”，即把產(chǎn)權(quán)制度改革與勞動(dòng)制度改革、社會(huì)保障制度改革相結(jié)合，徹底打破'鐵飯碗”，轉(zhuǎn)換職工身份，把國(guó)家對(duì)全民所有制職工的低工資欠帳，以“股票”、“債券”等形式歸還，即“買(mǎi)斷工齡”。三是“托一塊”，即在存量資產(chǎn)中留一部分，進(jìn)行資產(chǎn)委托經(jīng)營(yíng)。資產(chǎn)委托經(jīng)營(yíng)不同于承包租賃，而是搞“經(jīng)營(yíng)權(quán)革命”，是通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的民營(yíng)化。目前，需要把漸進(jìn)的改革方式與重點(diǎn)突破的方式結(jié)合起來(lái)，把“增量”改革與盤(pán)活和重組“存量”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)的快速發(fā)展。五、打破行政壟斷，全面推進(jìn)基礎(chǔ)領(lǐng)域管理體制改革與創(chuàng)新16、鐵路、民航、電信業(yè)改革的總體思艮一分業(yè)管理。（1）建議鐵路行業(yè)改革實(shí)行“四層分離”。第一層，網(wǎng)運(yùn)分離，即把具有自然壟斷性的國(guó)家鐵路路網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施管理與具有競(jìng)爭(zhēng)性的鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)分離開(kāi)，組建一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家鐵路路網(wǎng)公司及若干個(gè)有較強(qiáng)實(shí)力的客、貨運(yùn)輸公司，實(shí)行分類(lèi)管理。第二層，鐵路干線(xiàn)與鐵路支線(xiàn)相分離。組建單獨(dú)的、綜合性的支線(xiàn)管理機(jī)構(gòu)，有條件的支線(xiàn)進(jìn)行規(guī)范的公司制改革。第三層，客貨運(yùn)分離?？瓦\(yùn)中有些出于公益性考慮不能完全放開(kāi)的部分，應(yīng)采用轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)公益性鐵路的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行補(bǔ)償，其余部分則應(yīng)完全放開(kāi)。第四層，一般貨運(yùn)與集裝箱運(yùn)輸、冷藏運(yùn)輸、特殊運(yùn)輸?shù)认喾蛛x。（2）建議民航業(yè)的改革實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)。第一，盈利性業(yè)務(wù)與非盈利性業(yè)務(wù)分開(kāi)。將經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、客流量小、不盈利但社會(huì)效益顯著的業(yè)務(wù)與航空公司業(yè)務(wù)、航油航材經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)且客流量大的機(jī)場(chǎng)業(yè)務(wù)等盈利性業(yè)務(wù)分開(kāi)，采取不同的投資、運(yùn)營(yíng)方式和財(cái)稅政策。第二，自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)。對(duì)機(jī)場(chǎng)服務(wù)等具有自然壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)，要在業(yè)務(wù)范圍、收費(fèi)價(jià)格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行管制，對(duì)航空公司業(yè)務(wù)、航油航材經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)等非自然壟斷業(yè)務(wù)，要打破行業(yè)性壟斷，引入合理的競(jìng)爭(zhēng)。第三，航空業(yè)內(nèi)部服務(wù)職能按專(zhuān)業(yè)分離，即按客運(yùn)、貨運(yùn)、通用航空、旅游、技術(shù)信息、航空食品、地面服務(wù)等進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化分工。第四，軍用、民用、通用相分離。（3）建議電信市場(chǎng)逐步完全放開(kāi)。第一，網(wǎng)絡(luò)與業(yè)務(wù)相分離，即電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與電信服務(wù)業(yè)務(wù)相分離，對(duì)電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有所限制，完全放開(kāi)電信服務(wù)業(yè)務(wù)。第二，對(duì)電信基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的主十網(wǎng)絡(luò)與接入終端住戶(hù)的局域網(wǎng)絡(luò)圈相分離，即所謂主干線(xiàn)與“最后一公里”相分離，使網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域局域?qū)哟胃?jìng)爭(zhēng)成為可能。第三，保證普遍服務(wù)業(yè)務(wù)。政府必須保證提供充足和合適的全國(guó)范圍內(nèi)的電信服務(wù)，若普遍服務(wù)有缺口，應(yīng)通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇最低限的補(bǔ)貼保證提供普遍服務(wù)業(yè)務(wù)。第四，通過(guò)招標(biāo)或拍買(mǎi)，發(fā)放有限的許可證，按許可證的類(lèi)別分別允許提供傳播線(xiàn)路、公共線(xiàn)路及自行運(yùn)作電信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的聲音電話(huà)服務(wù)。17、放松基礎(chǔ)領(lǐng)域進(jìn)入管制，確立價(jià)格市場(chǎng)形成機(jī)制。目前，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的壟斷，主要是通過(guò)對(duì)行業(yè)的價(jià)格管制和進(jìn)入管制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，并且國(guó)家往往是通過(guò)價(jià)格管制形成進(jìn)入障礙。因此，必須改革基礎(chǔ)領(lǐng)域的價(jià)格管理體制。（1）在鐵路業(yè)，建議在“網(wǎng)運(yùn)分離”的前提下，對(duì)路網(wǎng)和運(yùn)輸企業(yè)間的結(jié)算價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，放開(kāi)除農(nóng)用物資、軍用物資等特殊物資以外的貨運(yùn)價(jià)格，對(duì)客運(yùn)則應(yīng)完全放開(kāi)。改革全國(guó)統(tǒng)一運(yùn)價(jià)的傳統(tǒng)價(jià)格體制，形成以各運(yùn)輸企業(yè)產(chǎn)品價(jià)值為基礎(chǔ)的、反映市場(chǎng)供求狀況的區(qū)域性、專(zhuān)業(yè)性鐵路運(yùn)輸企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格。（2）國(guó)際上電信市場(chǎng)開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)證明，電信市場(chǎng)開(kāi)放越早的國(guó)家，電信業(yè)發(fā)展就越快，服務(wù)價(jià)格也更低廉。因此，應(yīng)在電信資費(fèi)實(shí)行聽(tīng)證制的基礎(chǔ)上，由市場(chǎng)形成電信價(jià)格。（3）在民航業(yè)，應(yīng)放松管制，除屬于自然壟斷性的、涉及國(guó)家安全的基礎(chǔ)設(shè)施（制空權(quán)及通訊導(dǎo)航設(shè)施）等可以由國(guó)家繼續(xù)控制外，對(duì)屬于競(jìng)爭(zhēng)性的航運(yùn)業(yè)、機(jī)場(chǎng)服務(wù)及航線(xiàn)等則要與民航總局及其分支機(jī)構(gòu)脫鉤，實(shí)行基于市場(chǎng)供求關(guān)系的航運(yùn)價(jià)格政策。滿(mǎn)足廣大消費(fèi)者的多樣化需求，對(duì)不同的航線(xiàn)、航班、飛機(jī)、季節(jié)和節(jié)日，允許實(shí)行靈活的票價(jià)，不斷縮小國(guó)內(nèi)價(jià)格與國(guó)際價(jià)格的差距，迎接加入WTO和更激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。18、分解鐵道部職能，推進(jìn)鐵路運(yùn)輸管理體制改革。應(yīng)將鐵道部的鐵路國(guó)有資產(chǎn)管理職能分解出來(lái)，轉(zhuǎn)移給國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)。鐵道部作為政府職能部門(mén)，主要擔(dān)負(fù)全國(guó)鐵路的行業(yè)管理、鐵路國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理、鐵路運(yùn)輸市場(chǎng)管理調(diào)控及部分社會(huì)事物管理職能。鐵道部現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)職能，轉(zhuǎn)移給新組建的中國(guó)鐵路建設(shè)投資公司或以經(jīng)濟(jì)區(qū)域和現(xiàn)有路局為基礎(chǔ)、按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建的鐵路運(yùn)輸集團(tuán)，讓它們作為市場(chǎng)主體與法人實(shí)體，依據(jù)運(yùn)輸市場(chǎng)狀況進(jìn)行獨(dú)立決策與經(jīng)營(yíng)。明確鐵路運(yùn)輸業(yè)的屬性，以法律形式界定國(guó)家與鐵路運(yùn)輸以外的關(guān)系，為鐵路運(yùn)輸業(yè)實(shí)施市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。建議結(jié)合《鐵路法》的修訂，通過(guò)法律手段來(lái)界定鐵路運(yùn)輸業(yè)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)與公共產(chǎn)品性質(zhì)之間的關(guān)系。當(dāng)鐵路運(yùn)輸業(yè)在承擔(dān)國(guó)家所需運(yùn)輸而蒙受損失時(shí)，國(guó)家要依據(jù)契約給予補(bǔ)償。19、實(shí)行“先脫鉤、后重組”，推進(jìn)民航管理體制改革。民航管理體制改革應(yīng)從轉(zhuǎn)變民航總局職能入手，撤消省級(jí)民航管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行國(guó)家、大區(qū)垂直管理模式，即建立機(jī)構(gòu)精干、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的民航總局及其地區(qū)管理機(jī)構(gòu)兩級(jí)行政管理體制。民航總局及其地區(qū)管理機(jī)構(gòu)與所屬企業(yè)完全脫鉤，管理方法和手段要由過(guò)去簡(jiǎn)單地定計(jì)劃、管審批，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ú?shí)施全局性、戰(zhàn)略性行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。加快機(jī)場(chǎng)管理體制改革，建議中央政府所屬的機(jī)場(chǎng)資產(chǎn)，應(yīng)盡快地轉(zhuǎn)讓給地方政府，少數(shù)仍屬直屬中央政府的機(jī)場(chǎng)，應(yīng)成立機(jī)場(chǎng)公司，由國(guó)務(wù)院授權(quán)管理經(jīng)營(yíng)。民航總局主要行使政府對(duì)機(jī)場(chǎng)的行業(yè)管理職能，不再直接管理機(jī)場(chǎng)。改革傳統(tǒng)的空中管制辦法，按照國(guó)際慣例，重新劃分我國(guó)空中資源的軍用、民用、軍民合用（混用）的航空權(quán)。20、打破“政企聯(lián)盟”，使信息產(chǎn)業(yè)部成為一個(gè)真正中立的管制者。信息產(chǎn)業(yè)部的成立，標(biāo)志著信息產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一規(guī)制時(shí)代的到來(lái)。但只要信息產(chǎn)業(yè)部繼續(xù)負(fù)責(zé)中國(guó)電信內(nèi)部企業(yè)的改制和內(nèi)部管理及其經(jīng)營(yíng)運(yùn)行，它所制定的管制政策就難免有傾向性，很難真正發(fā)揮其行業(yè)管理職能。信息產(chǎn)業(yè)部作為行業(yè)的行政管制者，代表的應(yīng)是公共利益，即站在中立的立場(chǎng)上，盡量避免任何利益集團(tuán)的干擾，保證電信業(yè)內(nèi)部有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的建立。因此，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)行信息產(chǎn)業(yè)部與電信企業(yè)的徹底分離，從而打破'政企聯(lián)盟”，使信息產(chǎn)業(yè)部成為真正中立的管制者，對(duì)現(xiàn)有市場(chǎng)主體和新進(jìn)入者一視同仁，進(jìn)行公平管制。六、加強(qiáng)法制保障和服務(wù)功能，充分發(fā)揮政府在非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革中的重要作用21、應(yīng)進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變政府職能。首先，政府要尊重和支持非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革發(fā)展。從現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域是中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革的題中應(yīng)有之義，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的必然要求。因此，政府對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革不是允許不允許、賦予不賦予、讓出不讓出的問(wèn)題，而是要還權(quán)與民、還權(quán)于市場(chǎng)。其次，應(yīng)進(jìn)一步明確政府的職能定位。政府有義務(wù)為社會(huì)提供基本的公共產(chǎn)品和信息服務(wù)，創(chuàng)造和維護(hù)公開(kāi)和公平的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。政府的主要作用應(yīng)是完善基礎(chǔ)領(lǐng)域的立法，推動(dòng)政府工作的法制化，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)產(chǎn)關(guān)系、信用關(guān)系和契約關(guān)系，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證公平競(jìng)爭(zhēng)，建立和完善社會(huì)保障制度和社會(huì)服務(wù)體系，為基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革和發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。22、實(shí)現(xiàn)由政策推動(dòng)向制度推動(dòng)的轉(zhuǎn)變，為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革提供制度和法律保障。我國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域改革沿襲一種先改革、后立法的傳統(tǒng)，主要依靠政策手段推動(dòng)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的建設(shè)和發(fā)展。政策的隨機(jī)性較大，缺乏法律制度的規(guī)范性和穩(wěn)定性，由此產(chǎn)生許多弊端。加入WTO,必然要求減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的人為因素，提高法制化程度。加快我國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域的體制改革進(jìn)程，迫切需要建立一套清晰透明、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作、符合國(guó)際慣例的'游戲規(guī)則”。目前我國(guó)基礎(chǔ)領(lǐng)域應(yīng)該提上議事日程的立法重點(diǎn)，是盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的《航空法》和《電信法》，修改《電力法》和《鐵路法》。新的法律應(yīng)體現(xiàn)立法者的中立性以及立法過(guò)程的公開(kāi)性和透明性，保證法律和規(guī)則符合各個(gè)方面的利益，保證公私營(yíng)經(jīng)濟(jì)公平的進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域；法律必須確定基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)改革的目標(biāo)與程序，以增加市場(chǎng)的可預(yù)見(jiàn)性；新的立法應(yīng)把引入競(jìng)爭(zhēng)作為立法的基本原則，將原來(lái)的維持壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的法規(guī)條目予以廢除;必須體現(xiàn)實(shí)行政企分開(kāi)的原則，明確政府、行業(yè)管理機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，必須對(duì)管制機(jī)構(gòu)的權(quán)限和行政程序進(jìn)行規(guī)定，充分保障企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；必須對(duì)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等重大問(wèn)題作出規(guī)定。為促進(jìn)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)領(lǐng)域的建設(shè)，建議專(zhuān)門(mén)制定民營(yíng)企業(yè)投資基礎(chǔ)設(shè)施的《基礎(chǔ)設(shè)施投資促進(jìn)法》。23、加大政策扶持力度，為民私營(yíng)經(jīng)濟(jì)積極參與基礎(chǔ)領(lǐng)域改革創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。（1）廢除對(duì)民私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的歧視性政策。清理和修改現(xiàn)行對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的歧視政