第三章-公共管理的主體-(《公共管理學(xué)》課件)

第三講公共管理的主體學(xué)習(xí)要點(diǎn)：公共組織與非公共組織的區(qū)別公共組織的基本結(jié)構(gòu)公共組織的類型和作用公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式公共組織的變革第三講公共管理的主體學(xué)習(xí)要點(diǎn)：1第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念2（二）公共組織公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。（二）公共組織3（三）公共組織的基本要素與其它社會組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。1．物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費(fèi)。（3）物資設(shè)備2．精神要素（1）目標(biāo)。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人際關(guān)系。（三）公共組織的基本要素4二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會成員的整體利益。二、公共組織的性質(zhì)52．為社會所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。2．為社會所提供的服務(wù)不同。非公共63．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。3．管理對象不同。非公共組織只能以74．活動的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。4．活動的依據(jù)不同。非公共組織主要8（二）公共組織的性質(zhì)1．社會性。2．權(quán)威性。3．法制性。4．系統(tǒng)性。5．主動性。（二）公共組織的性質(zhì)9三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

三、公共組織的結(jié)構(gòu)10公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實施方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：11

中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門12基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行13公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組14缺點(diǎn)：（1）各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。缺點(diǎn)：15（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)16優(yōu)點(diǎn)：（1）符合分工專業(yè)化的原則。每個部門只負(fù)責(zé)某一項業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。優(yōu)點(diǎn)：17缺點(diǎn)：（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。（2）分工過細(xì)，易造成部門林立。（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。缺點(diǎn)：182.按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等，。2.按管理程序分工19優(yōu)點(diǎn)：（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識；（2）由于從事該項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。優(yōu)點(diǎn)：20缺點(diǎn)：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨(dú)立出來。缺點(diǎn)：213.按管理對象分工按管理對象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進(jìn)行的部門設(shè)置。這一分工方式最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。3.按管理對象分工22優(yōu)點(diǎn)：（1）根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。（2）群眾對公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督優(yōu)點(diǎn)：23缺點(diǎn)：（1）隨著管理的對象日益增多，勢必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約。（2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象。（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。（4）按服務(wù)對象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。缺點(diǎn)：24（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1.直線制。2.職能制3.直線職能制。4.矩陣制。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式25第二節(jié)公共組織的類型與作用一、政府（一）政府的概念在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。國家必須具備四個條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律進(jìn)行統(tǒng)治。第二節(jié)公共組織的類型與作用一、政府26政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)。政府是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學(xué)意義上，政府則專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機(jī)關(guān)。社會學(xué)一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強(qiáng)的政治性。政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實27綜上所述，政府是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機(jī)關(guān)。其中立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。綜上所述，政府是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)28狹義的政府僅僅是指國家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這里所研究的對象主要就是狹義的政府。狹義的政府僅僅是指國家的行政機(jī)29二）政府的主要類型現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式：1.總統(tǒng)制政府總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機(jī)關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制的國家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。二）政府的主要類型30

2．內(nèi)閣制政府這是一種在形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)?？偫頁?dān)負(fù)實際行政責(zé)任，并握有行政實權(quán)。2．內(nèi)閣制政府313．委員會制政府委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。3．委員會制政府32二、非營利組織（一）非營利組織的概念與非營利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨(dú)立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。我們認(rèn)為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。二、非營利組織33二）非營利組織的主要類型從國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來看，非營利組織的具體分類如下：宗教性組織。包括教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運(yùn)動。社會性組織。包括奉獻(xiàn)俱樂部、友愛團(tuán)體。文化性組織。包括美術(shù)館、博物館、交響樂團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。學(xué)術(shù)性組織。包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。二）非營利組織的主要類型34保護(hù)性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。政治性組織。包括政黨、政治后援集團(tuán)。慈善性組織。包括私立福利團(tuán)體、私立財團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。社會運(yùn)動組織。包括和平運(yùn)動集團(tuán)、家族計劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動組織、消費(fèi)者運(yùn)動組織、女權(quán)運(yùn)動組織，犯罪撲滅運(yùn)動組織。保護(hù)性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。35根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利組織進(jìn)行具體分析。一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。

根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可36公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進(jìn)社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義上，政府也屬于廣義的非營利組織。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以37民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進(jìn)社會公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。民辦的非營利組織主要可分為以下類型：慈善機(jī)構(gòu)。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。社會福利機(jī)構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。文化教育事業(yè)。如各類民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不38財團(tuán)（基金會）機(jī)構(gòu)。這是通過接受中央、地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金，而成立的財團(tuán)（基金會），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會福利等領(lǐng)域。如國家自然科學(xué)基金委員會、國家哲學(xué)社會科學(xué)基金委員會、中華環(huán)境保護(hù)基金會、中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會，等等。群眾團(tuán)體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團(tuán)體，如同學(xué)會、老鄉(xiāng)會、動物保護(hù)協(xié)會、球迷協(xié)會，等等。財團(tuán)（基金會）機(jī)構(gòu)。這是通過接受中央、39三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點(diǎn)（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量三、公共組織的作用40第三節(jié)公共管理的主體（2）：個人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者

“領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團(tuán)。第三節(jié)公共管理的主體（2）：個人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者41理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。（2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。

（3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：42領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：1.權(quán)力性影響力。這是由社會賦予個人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點(diǎn)是對部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：432.非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。2.非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無關(guān)，是44（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。1.思想品德素質(zhì)2.文化知識素質(zhì)3.領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)4.心理素質(zhì)5.身體素質(zhì)（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)45（三）領(lǐng)導(dǎo)方式領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有4種類型：1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式，2.民主型領(lǐng)導(dǎo)方式，3.放任型領(lǐng)導(dǎo)方式，指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。4.“無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式，（三）領(lǐng)導(dǎo)方式46對于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對的標(biāo)準(zhǔn)。美國管理學(xué)家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來表示：對于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種47E=f（L，F(xiàn)，S）其中：E——領(lǐng)導(dǎo)的有效性L——領(lǐng)導(dǎo)者

F——被領(lǐng)導(dǎo)者S——環(huán)境

f——函數(shù)關(guān)系即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數(shù)。E=f（L，F(xiàn)，S）48二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力來影響他人的活動。二、公共組織中的一般管理者49（二）管理者的主要類型與職責(zé)根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。（二）管理者的主要類型與職責(zé)50三、被管理者（一）作為被管理者的公共組織成員1.管理者與被管理者的靜態(tài)劃分2.管理者與被管理者的動態(tài)劃分三、被管理者51（二）作為被管理者的社會公眾社會公眾從幾個方面影響著公共管理：社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。（二）作為被管理者的社會公眾52第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（一）馬克斯·韋伯的科層制理論德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機(jī)組成部分。第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征53韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型；一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠54（二）科層制組織的特征具體而言，在公共組織的管理中，科層、制方法的主要方法（特征）是：1．組織標(biāo)準(zhǔn)化。為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：（1）分工專業(yè)化。（2）工作指標(biāo)化。（3）人員統(tǒng)一化。（二）科層制組織的特征552．工作秩序化。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤?qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。2．工作秩序化。秩序是一切組織存在563．管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度行事，堅決抵制人情關(guān)系的干擾。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。3．管理規(guī)范化。科層制管理嚴(yán)格按規(guī)章制度57

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。3．管理規(guī)范化。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以58（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。（2）對所有的人都一視同仁，使組織成59二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化（專業(yè)化）管理的原理，為構(gòu)造科學(xué)管理的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)展演變奠定了一般的原則基礎(chǔ)。二、傳統(tǒng)科層制組織的困境60其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級制組織。第三，倡導(dǎo)“理性化－法律化”的組織形態(tài)，強(qiáng)調(diào)組織的運(yùn)作應(yīng)以法律為規(guī)范?？傊瑐鹘y(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標(biāo)明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱，協(xié)調(diào)一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。其次，總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建61不足表現(xiàn)為：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對組織的動態(tài)方面的研究。他們關(guān)注的重點(diǎn)是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對組織目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。不足表現(xiàn)為：62第二，他們在強(qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動物，忽視人的尊嚴(yán)與價值。第三，他們只將組織當(dāng)作一個封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關(guān)系、相互影響。第二，他們在強(qiáng)調(diào)組織的非人格化、理性化時63（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷1．科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就象一部機(jī)器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運(yùn)轉(zhuǎn)。2．采用標(biāo)準(zhǔn)化的管理和服務(wù)，忽視人的差異性和多樣性。（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷643．排除了競爭的必要與可能，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負(fù)責(zé)任。4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。3．排除了競爭的必要與可能，組織成65科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率66中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環(huán)境穩(wěn)定，任務(wù)簡單明確，社會需求單一雷同，那么傳統(tǒng)的官僚體制還是可以勝任的。然而，在新興的信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經(jīng)不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。如果環(huán)67三、公共組織的變革（一）公共組織變革的主要動因引起公共組織變革的外部因素有許多，可概括為如下幾個方面：1.經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌推動公共組織的變革

三、公共組織的變革682.政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革3.社會發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革4.國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革2.政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革69（二）公共組織變革的目標(biāo)1.公共組織對外在環(huán)境的適應(yīng)力、改造力。2.公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性。（二）公共組織變革的目標(biāo)70（三）公共組織變革的主要內(nèi)容1.公共組織職能的變革從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織是由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。（三）公共組織變革的主要內(nèi)容71從職能的分化程度來看，公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主。從職能的分化程度來看，公共組織的722.公共組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列組合方式。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。在橫向部門結(jié)構(gòu)上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。2.公共組織結(jié)構(gòu)的變革73從公共管理的作用領(lǐng)域來看，由于“有限政府”的出現(xiàn)，使政府許多微觀管理職能交給社會，從而精簡、撤并了相應(yīng)的部門，與此相應(yīng)，增強(qiáng)了政府對社會尤其是對經(jīng)濟(jì)宏觀管理部門。在縱向?qū)蛹壣?，整個公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔型的結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。從公共管理的作用領(lǐng)域來看，由于“有743.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革

首先，公共組織向社會組織還權(quán)。其次，橫向分權(quán)。最后，在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢。3.公共組織權(quán)力關(guān)系的變革75第三講公共管理的主體學(xué)習(xí)要點(diǎn)：公共組織與非公共組織的區(qū)別公共組織的基本結(jié)構(gòu)公共組織的類型和作用公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式公共組織的變革第三講公共管理的主體學(xué)習(xí)要點(diǎn)：76第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。第一節(jié)公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念77（二）公共組織公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。（二）公共組織78（三）公共組織的基本要素與其它社會組織一樣，構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。1．物質(zhì)要素（1）人員。（2）經(jīng)費(fèi)。（3）物資設(shè)備2．精神要素（1）目標(biāo)。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。（3）人際關(guān)系。（三）公共組織的基本要素79二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動的目的不同。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會成員的整體利益。二、公共組織的性質(zhì)802．為社會所提供的服務(wù)不同。非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費(fèi)者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。2．為社會所提供的服務(wù)不同。非公共813．管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。3．管理對象不同。非公共組織只能以824．活動的依據(jù)不同。非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點(diǎn)。4．活動的依據(jù)不同。非公共組織主要83（二）公共組織的性質(zhì)1．社會性。2．權(quán)威性。3．法制性。4．系統(tǒng)性。5．主動性。（二）公共組織的性質(zhì)84三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)

三、公共組織的結(jié)構(gòu)85公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：最高層次的公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政的總目標(biāo)、總方針、總政策和總的實施方案，最高層次的公共組織，是一個開放的、面向社會的公共組織。公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系是：86

中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針和政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門87基層公共組織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調(diào)、指揮之下，負(fù)責(zé)具體的帶技術(shù)操作性的工作。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題?；鶎庸步M織為技術(shù)操作層，其任務(wù)是執(zhí)行88公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點(diǎn)。優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組89缺點(diǎn)：（1）各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；（2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；（3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。缺點(diǎn)：90（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)1.按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工，是指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。例如：財政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，就以此為基礎(chǔ)，設(shè)置不同的單位。（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)91優(yōu)點(diǎn)：（1）符合分工專業(yè)化的原則。每個部門只負(fù)責(zé)某一項業(yè)務(wù)工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。優(yōu)點(diǎn)：92缺點(diǎn)：（1）業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務(wù)性質(zhì)工作之間的合作、協(xié)調(diào)。（2）分工過細(xì)，易造成部門林立。（3）有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易作出明確的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。缺點(diǎn)：932.按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等，。2.按管理程序分工94優(yōu)點(diǎn)：（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識；（2）由于從事該項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機(jī)構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。優(yōu)點(diǎn)：95缺點(diǎn)：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨(dú)立出來。缺點(diǎn)：963.按管理對象分工按管理對象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進(jìn)行的部門設(shè)置。這一分工方式最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。3.按管理對象分工97優(yōu)點(diǎn)：（1）根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。（2）群眾對公共組織的職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督優(yōu)點(diǎn)：98缺點(diǎn)：（1）隨著管理的對象日益增多，勢必導(dǎo)致公共組織部門林立，不利于精簡節(jié)約。（2）容易忽視甚至割裂管理對象之間的相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性的工作無人管理的現(xiàn)象。（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。（4）按服務(wù)對象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。缺點(diǎn)：99（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1.直線制。2.職能制3.直線職能制。4.矩陣制。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式100第二節(jié)公共組織的類型與作用一、政府（一）政府的概念在國際法意義上，政府是主權(quán)國家的要件之一，它指的是某一國家或地區(qū)的合法代表者，它是主權(quán)國家的代理者。國家必須具備四個條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律進(jìn)行統(tǒng)治。第二節(jié)公共組織的類型與作用一、政府101政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實現(xiàn)其統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機(jī)關(guān)。政府是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。在行政學(xué)意義上，政府則專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機(jī)關(guān)。社會學(xué)一般將政府視為社會組織的一種，它與一般的社會組織如家庭相比，具有較強(qiáng)的政治性。政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實102綜上所述，政府是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機(jī)關(guān)。其中立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。綜上所述，政府是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)103狹義的政府僅僅是指國家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機(jī)關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。這里所研究的對象主要就是狹義的政府。狹義的政府僅僅是指國家的行政機(jī)104二）政府的主要類型現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式：1.總統(tǒng)制政府總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機(jī)關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制的國家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。二）政府的主要類型105

2．內(nèi)閣制政府這是一種在形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)?？偫頁?dān)負(fù)實際行政責(zé)任，并握有行政實權(quán)。2．內(nèi)閣制政府1063．委員會制政府委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。3．委員會制政府107二、非營利組織（一）非營利組織的概念與非營利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部門”、“獨(dú)立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。我們認(rèn)為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。二、非營利組織108二）非營利組織的主要類型從國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來看，非營利組織的具體分類如下：宗教性組織。包括教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運(yùn)動。社會性組織。包括奉獻(xiàn)俱樂部、友愛團(tuán)體。文化性組織。包括美術(shù)館、博物館、交響樂團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。學(xué)術(shù)性組織。包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)。二）非營利組織的主要類型109保護(hù)性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。政治性組織。包括政黨、政治后援集團(tuán)。慈善性組織。包括私立福利團(tuán)體、私立財團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。社會運(yùn)動組織。包括和平運(yùn)動集團(tuán)、家族計劃推進(jìn)組織、環(huán)境保護(hù)組織、人權(quán)運(yùn)動組織、消費(fèi)者運(yùn)動組織、女權(quán)運(yùn)動組織，犯罪撲滅運(yùn)動組織。保護(hù)性組織。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。110根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利組織進(jìn)行具體分析。一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。

根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可111公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進(jìn)社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。從層次角度而言，還可分為中央、地方以及基層政府主辦的非營利組織。在某種意義上，政府也屬于廣義的非營利組織。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以112民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進(jìn)社會公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。民辦的非營利組織主要可分為以下類型：慈善機(jī)構(gòu)。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。社會福利機(jī)構(gòu)。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護(hù)理院、老年公寓、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。文化教育事業(yè)。如各類民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。民辦的非營利組織是指由民間主辦的、不113財團(tuán)（基金會）機(jī)構(gòu)。這是通過接受中央、地方政府的財政援助或者個人委托的專項基金，而成立的財團(tuán)（基金會），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會福利等領(lǐng)域。如國家自然科學(xué)基金委員會、國家哲學(xué)社會科學(xué)基金委員會、中華環(huán)境保護(hù)基金會、中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會，等等。群眾團(tuán)體。這是由群眾自愿組合而成立的各種團(tuán)體，如同學(xué)會、老鄉(xiāng)會、動物保護(hù)協(xié)會、球迷協(xié)會，等等。財團(tuán)（基金會）機(jī)構(gòu)。這是通過接受中央、114三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點(diǎn)（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量三、公共組織的作用115第三節(jié)公共管理的主體（2）：個人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者

“領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團(tuán)。第三節(jié)公共管理的主體（2）：個人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者116理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：（1）領(lǐng)導(dǎo)必須有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，否則就不成其為領(lǐng)導(dǎo)。（2）領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。

（3）領(lǐng)導(dǎo)的目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織的目標(biāo)。理解領(lǐng)導(dǎo)的含義必須把握三點(diǎn)：117領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：1.權(quán)力性影響力。這是由社會賦予個人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點(diǎn)是對部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：1182.非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界所賦予的。其特點(diǎn)是自然形成，比權(quán)力影響力具有更大的影響，起著權(quán)力影響力所起不到的作用。公共管理學(xué)還從另外的角度研究領(lǐng)導(dǎo)者的行為，這就是權(quán)力基礎(chǔ)或者說基礎(chǔ)性權(quán)力問題。一般來說，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力基礎(chǔ)或基礎(chǔ)性權(quán)力有5種，即合法權(quán)，懲罰權(quán)，獎勵權(quán)，模范權(quán)，專長權(quán)。2.非權(quán)力性影響力。它與法定權(quán)力無關(guān)，是119（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。1.思想品德素質(zhì)2.文化知識素質(zhì)3.領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)4.心理素質(zhì)5.身體素質(zhì)（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)120（三）領(lǐng)導(dǎo)方式領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有4種類型：1.集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式，2.民主型領(lǐng)導(dǎo)方式，3.放任型領(lǐng)導(dǎo)方式，指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。4.“無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式，（三）領(lǐng)導(dǎo)方式121對于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對的標(biāo)準(zhǔn)。美國管理學(xué)家菲德勒（F.E.Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之間的相互影響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點(diǎn)和環(huán)境的變化而變化。這種關(guān)系可以用下式來表示：對于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種122E=f（L，F(xiàn)，S）其中：E——領(lǐng)導(dǎo)的有效性L——領(lǐng)導(dǎo)者

F——被領(lǐng)導(dǎo)者S——環(huán)境

f——函數(shù)關(guān)系即領(lǐng)導(dǎo)工作受到領(lǐng)導(dǎo)者所處的客觀環(huán)境的影響，領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數(shù)。E=f（L，F(xiàn)，S）123二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力來影響他人的活動。二、公共組織中的一般管理者124（二）管理者的主要類型與職責(zé)根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。（二）管理者的主要類型與職責(zé)125三、被管理者（一）作為被管理者的公共組織成員1.管理者與被管理者的靜態(tài)劃分2.管理者與被管理者的動態(tài)劃分三、被管理者126（二）作為被管理者的社會公眾社會公眾從幾個方面影響著公共管理：社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。社會公眾的意見決定著公共管理的合法性程度。社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計。社會公眾的素質(zhì)影響著公共管理方式的選擇。（二）作為被管理者的社會公眾127第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征（一）馬克斯·韋伯的科層制理論德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯，被稱為“組織理論之父”。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機(jī)組成部分。第四節(jié)傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制的基本特征128韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠權(quán)威來維持的，而合法的權(quán)威主要有三種類型；一是基于習(xí)俗慣例的傳統(tǒng)型權(quán)威；二是基于領(lǐng)袖個人超凡魅力的超人型權(quán)威；三是基于理性法規(guī)的法理型權(quán)威。他指出每一種權(quán)威各有其理想的組織，而科層制則是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。韋伯認(rèn)為，任何組織的存在都是靠129（二）科層制組織的特征具體而言，在公共組織的管理中，科層、制方法的主要方法（特征）是：1．組織標(biāo)準(zhǔn)化。為了完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績效。包括3個方面：（1）分工專業(yè)化。（2）工作指標(biāo)化。（3）人員統(tǒng)一化。（二）科層制組織的特征1302．工作秩序化。秩序是一切組織存在和發(fā)展的基礎(chǔ)?？茖又乒芾矸椒◤?qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部的各要素、環(huán)節(jié)之間形成有機(jī)的聯(lián)系，使相關(guān)組織之間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成了一個無障礙的工作流。它要求理順組織內(nèi)外的各種關(guān)系，包括命令服從關(guān)系、信息溝通關(guān)系、意見反映與反饋關(guān)系等。2．工作秩序化。秩序是一切組織存在1313．管理規(guī)范化?？茖又乒芾韲?yán)格按規(guī)章制度行事，堅決抵制人情關(guān)系的干擾。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。3．管理規(guī)范化。科層制管理嚴(yán)格按規(guī)章制度132

（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。3．管理規(guī)范化。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。

（4）精確計算組織成員的工作成果，以133（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁?jù)進(jìn)行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。（2）對所有的人都一視同仁，使組織成134二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻(xiàn)：