行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范概述課件

1

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范概述

1

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范概述

2

主要思路

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的特點(diǎn)、目標(biāo)、原則和流程單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點(diǎn)具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點(diǎn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督2

主要思路

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹3行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹3行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹國家自然科學(xué)基金委員會小會計(jì)何以玩轉(zhuǎn)2億元財(cái)務(wù)主管失職內(nèi)部審計(jì)缺失外部監(jiān)督不力在八年間，犯罪嫌疑人卞中在擔(dān)任基金委財(cái)務(wù)局經(jīng)費(fèi)管理處會計(jì)期間，利用掌管國家基礎(chǔ)科學(xué)研究的專項(xiàng)資金下?lián)軝?quán)，采用謊稱支票作廢、偷蓋印鑒、削減撥款金額、偽造銀行進(jìn)賬單和信匯憑證、編造銀行對賬單等手段貪污、挪用公款人民幣兩億余元。內(nèi)部控制案例案例4國家自然科學(xué)基金委員會小會計(jì)何以玩轉(zhuǎn)2億元財(cái)務(wù)主內(nèi)部審計(jì)缺失春節(jié)剛過，基金委財(cái)務(wù)局經(jīng)費(fèi)管理處剛來的大學(xué)生李剛上班伊始便到定點(diǎn)銀行拿對賬單。以往這一工作由會計(jì)卞中負(fù)責(zé)。卞中的犯罪始于1995年。經(jīng)過與經(jīng)費(fèi)管理處副處長吳峰商量后，雙方達(dá)成一致。卞中挪用最大一筆款項(xiàng)是6000萬元。2002年12月，卞中通過偽造銀行進(jìn)賬單、編造銀行對賬單直接將6000萬巨款挪用至北京匯人建筑裝飾工程有限公司，用于該公司的工程驗(yàn)資及日常開支使用。卞中的作案手段采用最多的便是退匯重?fù)芎蛡卧爝M(jìn)賬單。從1995年作案至案發(fā)，他所有共計(jì)26筆貪污和挪用犯罪絕大多數(shù)以此法炮制。1999年1月，浙江大學(xué)因科研項(xiàng)目撤銷向基金委退回一筆25萬元的項(xiàng)目撥款。2001年4月，卞中編造以退匯重?fù)苊x，偽造了給云南地理所撥款的銀行信匯憑證平賬，實(shí)際將這筆退款匯至某私人公司。最多的時候卞中曾一次憑空偽造出25家受資助單位。5春節(jié)剛過，基金委財(cái)務(wù)局經(jīng)費(fèi)管理處剛來的大學(xué)生李剛上班伊始便到令人驚訝的是，從1995年至2003年的8年時間，如此頻繁的大批資金的不明流轉(zhuǎn)并沒有引起基金委主管部門的注意。卞中擔(dān)任會計(jì)期間，財(cái)務(wù)局等主管部門都未很好地查過財(cái)務(wù)賬。僅有的幾次，卞中以正在調(diào)整賬目為由得以逃避。當(dāng)下面受資助單位打電話催款時，卞中要么說，手續(xù)還沒到財(cái)務(wù)，要么通過倒賬先打一部分錢過去救急。負(fù)責(zé)管章的吳峰出差時很多次就把章留給了卞中，在經(jīng)費(fèi)管理處那間三個人的辦公室里，沒有上級查賬，沒有旁人監(jiān)督，卞中如入無人之境，一個人默默地導(dǎo)演著“進(jìn)進(jìn)出出”的大戲。他被描述為在公開場合，為了偽裝自己卻帶盒飯、騎自行車上班。卞中并不是一個張揚(yáng)的人，相反還有些自閉。卞中將絕大部分的錢都花在了女友及其家人身上，他在法庭上承認(rèn)，“自己的錢實(shí)際很少。在單位說話不多的卞中長期以來卻對單位收入分配不公心存不滿?！拔覀冞@些人累死累活地干，上面憑什么白拿那么多”。6令人驚訝的是，從1995年至2003年的8年時間，如此頻繁的由于基金委涉及資助項(xiàng)目和范圍眾多，為了減少填寫支票的工作量，項(xiàng)目撥款長期一直采用“打包撥款”，按京內(nèi)和京外兩部分來打包，30家單位為一包。每張支票或匯票上一般填寫的是×××等30家單位，總金額×××元，然后在支票后面附上撥往30家單位的銀行票據(jù)。如此大規(guī)模的多張票據(jù)，容易為替換銀行票據(jù)提供可乘之機(jī)。基金委一直采用“以撥代收”的會計(jì)核算方式。項(xiàng)目款從銀行撥出后，收到銀行蓋有“附件”字樣章的回單和銀行對賬單后，即視為對方單位收到款項(xiàng)，不再要求收款單位提供收款發(fā)票。這種資金撥付中的開放管理，造成外部監(jiān)督不力，一旦改變資金走向則很難及時發(fā)現(xiàn)。長期以來基金委對退匯重?fù)艿馁~戶沒有建立嚴(yán)格的監(jiān)控體系，使得大量退匯的資金無人管理成為沉淀資金。7由于基金委涉及資助項(xiàng)目和范圍眾多，為了減少填寫支票的工作量，內(nèi)部控制案例案例銀行賬戶、現(xiàn)金支票和法人章一人管理，可輕而易舉拿到財(cái)務(wù)印章機(jī)會（Opportunity）壓力（Pressure）工作失誤，為了彌補(bǔ)損失自我合理化（Rationalization）借口：彩票中獎后歸還公司

舞弊三角（FraudTriangle）8內(nèi)部控制案例案例銀行賬戶、現(xiàn)金支票和法人章一人管理，可輕而易內(nèi)部控制如何防范舞弊機(jī)會（Opportunity）壓力（Pressure）自我合理化（Rationalization）舞弊三角（FraudTriangle）Greed貪婪Opportunity機(jī)會Need需要Exposure暴露GONE不相容職務(wù)相分離9內(nèi)部控制如何防范舞弊機(jī)會壓力自我合理化舞弊三角Greed四眼原則

至少兩雙眼睛同時看住一件交易沒有一個人可以同時承擔(dān)如下工作：提議授權(quán)記錄執(zhí)行審核實(shí)物控制內(nèi)部控制如何防范舞弊10四眼原則內(nèi)部控制如何防范舞弊10本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。內(nèi)部控制定義11本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)12內(nèi)部控制體系框架---內(nèi)部控制概念的幾個發(fā)展階段萌芽期－內(nèi)部牽制發(fā)展期－內(nèi)部控制制度過渡期－內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)完善期－內(nèi)控整體架構(gòu)成熟期－全面風(fēng)險(xiǎn)管理1940’s1970’s1990’s2000’s八要素五要素三要素二分法二個假定12內(nèi)部控制體系框架---內(nèi)部控制概念的幾個發(fā)展階段完善期－13中國內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定發(fā)展歷程2000年，財(cái)政部制定了《單位內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范體系》安然事件，美國出臺了薩班斯法案，302條款和404條款2005年，國務(wù)院批示2006年，成立企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會2008年，發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范2010年，發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引2011年，發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范征求意見稿2012年，發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，要求于2014年1月1日正式實(shí)施

13中國內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定發(fā)展歷程2000年，財(cái)政部制定了《單14運(yùn)用公共受托責(zé)任與委托代理理論分析公民是所有者，其相對分散，需要下放權(quán)力與經(jīng)營者——政府。公民對于政府所屬的行政事業(yè)單位通過稅收的形式激勵政府從事公共事業(yè)。道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問題，促使公民還會用另一只手去監(jiān)督其是否將財(cái)政資金運(yùn)用的合理合法。于是監(jiān)管必不可少，內(nèi)部可以通過內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，外部則可以通過政府審計(jì)監(jiān)督解決，使得資金的使用與流向有利于公共職能的充分發(fā)揮。14運(yùn)用公共受托責(zé)任與委托代理理論分析規(guī)范制定的背景存在管理制度設(shè)計(jì)不完善，實(shí)際執(zhí)行不到位，監(jiān)督走過場等問題。有些單位經(jīng)濟(jì)管理混亂，缺乏內(nèi)部控制，造成資產(chǎn)損失浪費(fèi)；有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金，設(shè)立“小金庫”；更有甚者采用“白條抵庫”、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污挪用財(cái)政資金。此外，出借銀行賬戶、違規(guī)處置國有資產(chǎn)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對外簽訂經(jīng)濟(jì)合同等現(xiàn)象也時有發(fā)生。15規(guī)范制定的背景15規(guī)范制定的背景（續(xù)）有必要通過建立健全內(nèi)部控制制度，來堵塞漏洞、消除隱患，防范行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)。制定統(tǒng)一的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，一是能夠提高各部門、各單位對內(nèi)部控制工作的重視，增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險(xiǎn)管控意識，促進(jìn)各單位加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)部控制；二是為打擊發(fā)票違法犯罪和治理“小金庫”問題提供制度性保障，防止國家財(cái)政收入和國有資產(chǎn)的流失，遏制腐敗現(xiàn)象；三是將預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理、基建、經(jīng)濟(jì)合同、內(nèi)外監(jiān)督等納入一個統(tǒng)一的管控體系中，在保障財(cái)政資金安全的同時便于單位內(nèi)各部門之間形成聯(lián)動機(jī)制，提高資金使用的績效。16規(guī)范制定的背景（續(xù)）1617實(shí)踐中，有人產(chǎn)生了這樣的疑問：為什么還要去制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，把企業(yè)那套內(nèi)部控制規(guī)范指引拿過來不就是行政事業(yè)單位的嗎？17實(shí)踐中，有人產(chǎn)生了這樣的疑問：為什么還要去制定行政事業(yè)單18本質(zhì)：行政事業(yè)單位與企業(yè)區(qū)別無論行政還是事業(yè)單位，其目標(biāo)側(cè)重于社會公共服務(wù)與公共管理活動目標(biāo)的履行，強(qiáng)調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性。而企業(yè)則是從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動，以生產(chǎn)或服務(wù)滿足社會需要，實(shí)行自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、依法設(shè)立的一種盈利性經(jīng)濟(jì)組織。企業(yè)的存在的目的在于實(shí)現(xiàn)盈利，實(shí)現(xiàn)自身價值的最大化，它生存的動力來自于競爭，對比效率和公平，往往會出于自利性，更多強(qiáng)調(diào)效率性，而忽視公平性。行政事業(yè)單位與企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度不同帶來受托責(zé)任履行的自覺性不同。行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部管理的績效評估標(biāo)準(zhǔn)不同。在企業(yè)管理中，績效評估指標(biāo)主要有:銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產(chǎn)凈利率、凈值報(bào)酬率和市場占有率等。而對于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理來說，其行為的合法性、公眾輿論好壞、減少各種沖突的程度、公共項(xiàng)目的實(shí)施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其耗費(fèi)程度等是評估其管理績效的主要指標(biāo)。顯然，企業(yè)管理的績效評估強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，而行政事業(yè)單位管理的績效則偏重于社會效益。18本質(zhì)：行政事業(yè)單位與企業(yè)區(qū)別無論行政還是事業(yè)單位，其目標(biāo)19主要區(qū)別體現(xiàn)：內(nèi)部控制的目標(biāo)不同在企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范中，我們談到的目標(biāo)主要是戰(zhàn)略目標(biāo)、合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)、經(jīng)營的效率效果目標(biāo)。在這五個目標(biāo)上，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)相同的是在合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)上，不同的在于行政事業(yè)單位還應(yīng)注意，建設(shè)內(nèi)部控制主要目標(biāo)在于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率效果。19主要區(qū)別體現(xiàn)：內(nèi)部控制的目標(biāo)不同在企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范中20其他區(qū)別此外，由于行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、職能權(quán)限等會受到外來制度和規(guī)定的約束，尤其是我國條塊分割的行政管理體制使得內(nèi)部控制制度建設(shè)的空間相對企業(yè)來說要小，很多時候無法涉及到事權(quán)的控制，僅能涉及到財(cái)權(quán)（經(jīng)濟(jì)活動）的控制。當(dāng)然，反過來，經(jīng)濟(jì)活動這條主線抓住了，也有利于事權(quán)的合規(guī)、有效性的管理。還有，由于行政事業(yè)單位在資金來源、資本結(jié)構(gòu)、會計(jì)處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別，內(nèi)部控制制度建設(shè)的內(nèi)容相對簡單，不能完全套用企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的五大要素框架，否則最終難以落實(shí)。20其他區(qū)別此外，由于行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、職能21但是，西方公共部門內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，他們的公共部門內(nèi)部控制建設(shè)還是吸收了企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的成果，并且也是企業(yè)先行，公共部門隨后跟進(jìn)。所以，我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范也還是兼顧了企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范中好的方面，例如，注重運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評估，除了加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，加強(qiáng)對于單位層面（控制環(huán)境）的內(nèi)部控制，還注重了對于內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督，保證內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。這些多多少少我們可以看出企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范中的控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、內(nèi)部監(jiān)督要素的影子。21但是，西方公共部門內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，他們的公共22行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的特點(diǎn)、目標(biāo)、原則和流程

22行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的特點(diǎn)、目標(biāo)、原則和流程

23我國的內(nèi)部控制建設(shè)整體起步較晚。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)也遵循了國外的規(guī)律，企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)先行，行政事業(yè)單位隨后的思路。從目前整體行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的內(nèi)容來看，還是采用謹(jǐn)慎原則，局限于經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制，沒有滲透到整個業(yè)務(wù)活動，沒有采用多家政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文，或者國務(wù)院發(fā)文的形式，而是由財(cái)政部一家發(fā)文，這樣使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制還是過多的局限在了以財(cái)政資金為主線的會計(jì)控制上，但是從體系上來看還是比以往的邏輯性更強(qiáng)了，更加體系化了，但并未采用企業(yè)內(nèi)部控制的五大要素的寫法。規(guī)范的特點(diǎn)23我國的內(nèi)部控制建設(shè)整體起步較晚。規(guī)范的特點(diǎn)規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）突出強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系，防范舞弊、預(yù)防腐敗中的重要作用。例如，《規(guī)范》第一條、第四條，均在原有征求意見稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改，強(qiáng)調(diào)了這一內(nèi)容。從行政事業(yè)單位現(xiàn)有管理水平出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)導(dǎo)向的內(nèi)部控制定義。（一般我們理解內(nèi)部控制的定義時，總是強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制是一個過程，不僅僅是是制度、規(guī)章）。與這個定義相適應(yīng)，《規(guī)范》并未明確內(nèi)部控制的要素框架，刪除了原有征求意見稿的第六條關(guān)于五要素的內(nèi)部控制框架提法。24規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）24規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）刪除了成本效益原則，補(bǔ)充了全面性原則。與征求意見稿相比，為什么在《規(guī)范》中刪除了成本效益原則，可能還是出于以下幾點(diǎn)考慮：第一，行政事業(yè)單位不像企業(yè)，其服務(wù)于社會公益的特征決定了其效益不好衡量。第二，如果一味堅(jiān)持成本效益原則，會大大降低相關(guān)控制建設(shè)的必要性，會給規(guī)模小的一些行政事業(yè)單位單位建設(shè)內(nèi)部控制留下借口，以不符合成本效益為原則而不建設(shè)相關(guān)控制措施，而可能這項(xiàng)內(nèi)部控制對于單位來說恰恰卻是必要的。第三，補(bǔ)充全面性原則，則強(qiáng)調(diào)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制全員參加，全過程控制，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的系統(tǒng)性，而不是可有可無。25規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）25規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）明確了單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施的責(zé)任。應(yīng)該承認(rèn)，內(nèi)部控制建設(shè)是“一把手”工程，也就是說，如果這項(xiàng)工作“一把手”不重視，內(nèi)部控制的局限性就會凸顯，就會走過場，成為“籠子的耳朵——擺設(shè)”。原有的征求意見稿，雖然強(qiáng)調(diào)了單位領(lǐng)導(dǎo)班子在內(nèi)部控制的角色，但并未明確單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任。這一點(diǎn)。對于推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)工作起到至關(guān)重要的作用。豐富了行政事業(yè)單位控制方法的內(nèi)容?！兑?guī)范》增加了作為行政事業(yè)單位所特有的歸口管理、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等三項(xiàng)控制方法。26規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）26規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）將內(nèi)部控制基本原理與行政事業(yè)單位具體情況相結(jié)合，定位于對經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)防控，重點(diǎn)突出、針對性強(qiáng)。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動主要包括預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、債務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)合同的訂立執(zhí)行等方面。更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督?！兑?guī)范》中收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、債務(wù)等具體業(yè)務(wù)控制都包含了內(nèi)部監(jiān)督檢查的要求，明確指出了內(nèi)部監(jiān)督關(guān)注的重點(diǎn)和檢查的方式。明確主管部門對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的外部監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。27規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）2728五個要素

28五個要素29企業(yè)內(nèi)部控制的框架體系（對比）29企業(yè)內(nèi)部控制的框架體系（對比）規(guī)范的內(nèi)容《規(guī)范》的章節(jié)內(nèi)容包含了總則、風(fēng)險(xiǎn)評估、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制（預(yù)算、收入、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理）、評價與監(jiān)督等內(nèi)容，體現(xiàn)了內(nèi)控的五要素。30規(guī)范的內(nèi)容30行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)根據(jù)《規(guī)范》（試行）第四條單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。總結(jié)為：合法合規(guī)目標(biāo)資產(chǎn)安全、使用有效目標(biāo)財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整防范舞弊和預(yù)防腐敗提高公共服務(wù)的效率和效果從目標(biāo)來看，賦予行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的要求還是很高的。31行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)31全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的全面控制。重要性原則。在全面控制的基礎(chǔ)上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動和經(jīng)濟(jì)活動的重大風(fēng)險(xiǎn)。制衡性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。32行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的原則全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全33行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的流程開始梳理業(yè)務(wù)流程找出關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評價影響確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略結(jié)束方法流程開始第一步：分層次培訓(xùn)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識與方法第二步：成立以一把手為核心的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)與具體工作組織第三步：執(zhí)行以風(fēng)險(xiǎn)為核心，“流程”為內(nèi)容的建設(shè)工作第四步：測試與優(yōu)化結(jié)束組織流程可惜規(guī)范并沒有補(bǔ)充組織流程，只是從方法進(jìn)行了敘述。33行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的流程開始梳理業(yè)務(wù)流程找出關(guān)鍵業(yè)34與企業(yè)相比，目前來看，行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制的知識及其體系不甚了解，許多人對于它并沒有什么概念，執(zhí)行時的動力更多的是來自于外部的推動，并沒有真正認(rèn)識到，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要組成部分。甚至?xí)腥苏J(rèn)為，這種來自于外部的約束機(jī)制會對自身形成控制，建設(shè)過程中難免出現(xiàn)抵觸情緒。例如，由于對其理解不深，實(shí)施中會對增加的控制與減少的控制形成抵觸，認(rèn)為增加控制會增加崗位，但是編制又有限，因此無需控制。減少控制會削弱自身的權(quán)力，因此，在控制建設(shè)時難免會故意留出操作空間。因此，加強(qiáng)宣貫對于執(zhí)行這套《規(guī)范》具有重要意義，尤其是對于那些行政事業(yè)單位的一把手的宣傳顯得尤為重要，應(yīng)強(qiáng)調(diào)他們在內(nèi)部控制建設(shè)中的責(zé)任，應(yīng)注意，他們的支持和理解對于《規(guī)范》的落實(shí)起到舉足輕重的作用。第一步：重視對《規(guī)范》的宣貫34與企業(yè)相比，目前來看，行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制的知識及其組織1.誰牽頭建設(shè)內(nèi)部控制制度體系？2.誰參與內(nèi)部控制制度體系的建設(shè)？3.誰監(jiān)督制度的執(zhí)行落實(shí)？35第二步：明確誰做這些事情？組織1.誰牽頭建設(shè)內(nèi)部控制制度體系？2.誰參與內(nèi)部控制制度體36應(yīng)注意成立內(nèi)部控制建設(shè)小組，并由一把手和各個部門主要負(fù)責(zé)人來擔(dān)任組長和成員。前面已經(jīng)談到，一把手在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中的作用。應(yīng)該認(rèn)識到，內(nèi)部控制建設(shè)同樣是“一把手”工程。但需要注意，內(nèi)部控制建設(shè)小組中，一把手應(yīng)確實(shí)起到一把手的作用，而不是形式上重視，實(shí)質(zhì)上不重視，走過場。否則，一旦執(zhí)行不力，內(nèi)部控制的建設(shè)就容易變成應(yīng)付監(jiān)管的形式。36應(yīng)注意成立內(nèi)部控制建設(shè)小組，并由一把手和各個部門主要負(fù)責(zé)37誰來牽頭負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)工作？從目前來看，一旦執(zhí)行內(nèi)部控制建設(shè)工作，出于對于經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督、控制，行政事業(yè)單位很容易將這項(xiàng)工作交由會計(jì)部門或者紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門負(fù)責(zé)。需要注意的是，會計(jì)部門可以負(fù)責(zé)牽頭，但應(yīng)該提醒的是，僅是牽頭，負(fù)責(zé)這個過程中的協(xié)調(diào)、溝通，組織培訓(xùn)等工作，但具體落實(shí)到內(nèi)部控制的內(nèi)容建設(shè)，會計(jì)部門僅能負(fù)責(zé)會計(jì)控制，其他內(nèi)部控制的內(nèi)容應(yīng)該由其他各個部門自行來負(fù)責(zé)建設(shè)，也就說，內(nèi)部控制是全員、全過程的系統(tǒng)工程，而不是會計(jì)工程。具體到紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門，那就絕對不能負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建設(shè)工作，當(dāng)然也可以牽頭，與我所強(qiáng)調(diào)的會計(jì)部門工作差不多，也絕對不能負(fù)責(zé)所有建設(shè)，一旦參與具體建設(shè)，就會為未來的評價、檢查工作埋下“禍根”。參與內(nèi)部控制建設(shè)，會形成紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門既充當(dāng)“運(yùn)動員”，又充當(dāng)“裁判員”，這種不獨(dú)立是應(yīng)該避免的。37誰來牽頭負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)工作？38重視內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制評價、維護(hù)方面的作用。理論上來講，內(nèi)部審計(jì)作為一種內(nèi)部控制有效性的保障機(jī)制，可以通過評價，有利于發(fā)揮其對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的日常維護(hù)，合理保證內(nèi)部控制的有效性。雖然我們在《規(guī)范》第五章中對內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)、任務(wù)進(jìn)行了描述和要求。但是，現(xiàn)實(shí)來看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)部門大多缺少獨(dú)立性、權(quán)威性，出身大多來自于會計(jì)部門，審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員編制大多沒有獨(dú)立，要么合并在會計(jì)部門，要么合并在紀(jì)檢監(jiān)察，獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門單位很少，職能的發(fā)揮大多限于財(cái)務(wù)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。這種現(xiàn)實(shí)，使得內(nèi)部審計(jì)的功能很容易被取代，難以有效發(fā)揮作用?，F(xiàn)實(shí)來看，行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制的工作完成后，其主動維護(hù)的積極性和效果其實(shí)并不會多么高，作為一種機(jī)制建設(shè)，內(nèi)部審計(jì)可以有效發(fā)揮其日常監(jiān)督的專業(yè)特長，與外部的政府審計(jì)配合，有利于發(fā)揮內(nèi)外聯(lián)動，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性。因此，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)該隨著內(nèi)部控制的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，以此來推動內(nèi)部控制工作的日常監(jiān)督。38重視內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制評價、維護(hù)方面的作用。39第三步：方法流程的本質(zhì)核心是兩項(xiàng)工作：“流程梳理”與“風(fēng)險(xiǎn)評估”為核心。風(fēng)險(xiǎn)識別風(fēng)險(xiǎn)評估流程梳理

1.工作小組通過訪談、審閱文檔或問卷調(diào)查等方式梳理流程，明確大流程下對應(yīng)的子流程，根據(jù)統(tǒng)一的模板編制業(yè)務(wù)流程圖。2.在流程梳理過程中，及時發(fā)現(xiàn)并記錄有遺漏、雜亂、不符合相關(guān)法律、不相容職務(wù)未分離或權(quán)限設(shè)置不合理等內(nèi)控缺失的工作流程。3.采取相應(yīng)的措施規(guī)范操作流程，避免內(nèi)部舞弊等重大風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，提高工作效率。1.結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范》（試行）所列示的風(fēng)險(xiǎn)、審核要求、內(nèi)審報(bào)告、提案改善、質(zhì)量事故等初始資料。2.從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度，對子流程中涉及到的每個風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行綜合分析，識別其固有風(fēng)險(xiǎn)。1.根據(jù)識別的風(fēng)險(xiǎn)，評價其影響，確認(rèn)其風(fēng)險(xiǎn)等級，形成風(fēng)險(xiǎn)清單。2.根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級，識別流程中的關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)（風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)），并在流程圖中進(jìn)行編號。3.編制流程描述、風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣等內(nèi)控文檔，對業(yè)務(wù)活動和節(jié)點(diǎn)進(jìn)行記錄描述。39第三步：方法流程的本質(zhì)核心是兩項(xiàng)工作：“流程梳理”與“風(fēng)40思考：內(nèi)部控制建設(shè)為什么總是和流程扯上關(guān)系？目標(biāo)管理VS流程管理40思考：內(nèi)部控制建設(shè)為什么總是和流程扯上關(guān)系？目標(biāo)管理VS41什么是目標(biāo)管理傳統(tǒng)語錄：不管黑貓白貓，逮住耗子就是好貓。典型的目標(biāo)管理。以大廚師炒菜為例，把魚香肉絲炒到了顧客滿意的程度就叫做目標(biāo)管理，至于大廚師炒菜的方法，我們是不關(guān)心的。41什么是目標(biāo)管理傳統(tǒng)語錄：不管黑貓白貓，逮住耗子就是好貓。42什么是過程管理我們把大廚師炒菜的步驟分成20個階段，也就是20道工序，第一個人切蔥花，第二個人切肉絲。。。。。，如果不好吃就重新調(diào)整第2、5、9道工序，還不好吃，再調(diào)整3、7、14道工序，還不好吃，就調(diào)整18、19道工序，就這樣也許經(jīng)過無數(shù)次調(diào)整后，我們終于能夠炒出跟大廚師一樣好吃的菜，在這時，蔥花的長度必須是1.1厘米，肉絲的長度必須是1.3厘米，醬油必須是2勺。以后就按照這個調(diào)整后的流程炒菜，每個人都按照這個工序嚴(yán)格要求來做。按照這個流程辦事，而不管結(jié)果，這就是過程管理。42什么是過程管理我們把大廚師炒菜的步驟分成20個階段，也就43目標(biāo)管理的缺點(diǎn)大廚師一走，就把什么都帶走了。如果靠大廚炒菜，端出來什么就是什么，如果客戶定制，就需要大廚調(diào)整，但是下一次還能不能炒出同樣的菜，不知道，目標(biāo)管理不可修改，因?yàn)槲覀儾恢来髲N師炒菜的方法，過程管理可以修改，因?yàn)槲覀冎浪辛鞒?。過程管理可以積累經(jīng)驗(yàn)，目標(biāo)管理是個結(jié)果，好也是他，壞也是他，并且往往勝者為王，敗者為寇。43目標(biāo)管理的缺點(diǎn)大廚師一走，就把什么都帶走了。44內(nèi)部控制與流程梳理之間的關(guān)系要落實(shí)內(nèi)控目標(biāo)，必然涉及到行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動中的所有流程。內(nèi)控的有效實(shí)施必須建立在業(yè)務(wù)流程清晰描述的基礎(chǔ)之上，從具體業(yè)務(wù)流程中識別關(guān)鍵內(nèi)控節(jié)點(diǎn)，通過合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)與崗位，落實(shí)內(nèi)控責(zé)任。達(dá)到在具體流程環(huán)節(jié)中，明確內(nèi)控要求與規(guī)則，使流程在合規(guī)條件下運(yùn)轉(zhuǎn)的要求。44內(nèi)部控制與流程梳理之間的關(guān)系要落實(shí)內(nèi)控目標(biāo)，必然涉及到行45第四步：測試與優(yōu)化將單位現(xiàn)有制度和控制措施與風(fēng)險(xiǎn)清單進(jìn)行比對，通過穿行測試、控制測試等手段，獲取關(guān)于內(nèi)控設(shè)計(jì)和運(yùn)行有效性的證據(jù)，查找內(nèi)控缺陷，形成《風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫》和《內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)診斷和評價報(bào)告》。對發(fā)現(xiàn)的重大缺陷及時報(bào)告內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷應(yīng)及時制定內(nèi)控缺陷整改方案，形成內(nèi)部控制管理優(yōu)化建議書。45第四步：測試與優(yōu)化將單位現(xiàn)有制度和控制措施與風(fēng)險(xiǎn)清單進(jìn)行梳理各類經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)內(nèi)容。將各項(xiàng)業(yè)務(wù)中的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制融入到業(yè)務(wù)流程中的每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，并依此細(xì)化各個環(huán)節(jié)的部門和崗位設(shè)置，明確范圍和分工。建立健全管理制度。各單位在制定內(nèi)部控制管理制度時，要注意與相關(guān)制度的銜接，并將制衡機(jī)制嵌入到各項(xiàng)管理工作，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。著重在四個方面形成制衡機(jī)制：一是建立重大事項(xiàng)議事決策機(jī)制；二是規(guī)定不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制；三是建立預(yù)決算、政府采購、資產(chǎn)管理等部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；四是建立關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)、輪崗和評價等機(jī)制。46內(nèi)部控制體系建設(shè)的測試與優(yōu)化梳理各類經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)內(nèi)容。將各項(xiàng)業(yè)務(wù)中提高內(nèi)部控制的信息化水平。各單位要不斷加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，利用信息化手段提高內(nèi)部控制的科學(xué)性、及時性和有效性。通過信息的同步集成，改變單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動分塊管理、信息分割的局面，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等整合集成在統(tǒng)一的平臺，減少或消除人為操縱因素，確保財(cái)務(wù)信息和其他管理信息的及時、可靠、完整。建立內(nèi)部控制評價機(jī)制，重視評價結(jié)果運(yùn)用。各單位要將內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況納入日常監(jiān)管范圍，并將其納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，切實(shí)開展內(nèi)部控制測試評價，編制內(nèi)部控制自評報(bào)告。內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門要定期通過審計(jì)報(bào)告、審計(jì)建議書等形式將測試評價結(jié)果上報(bào)單位主要負(fù)責(zé)人，促進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范有效執(zhí)行。47內(nèi)部控制體系建設(shè)的測試與優(yōu)化（續(xù)）提高內(nèi)部控制的信息化水平。各單位要不斷加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)，利用48單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點(diǎn)48單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點(diǎn)規(guī)范要求：單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。

這么多涉及的組織，他們在這其中都起到什么作用，怎么樣協(xié)調(diào)彼此的關(guān)系呢？內(nèi)部控制工作的開展可以單獨(dú)設(shè)置也可以委派某個部門牽頭開展內(nèi)部控制建設(shè)工作。政府采購、基建、資產(chǎn)管理是控制的執(zhí)行者與建設(shè)者，是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。財(cái)會部門是建設(shè)者，同時也是信息生成的反映和監(jiān)督者。內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察是對財(cái)會部門信息的確認(rèn)與所有控制環(huán)節(jié)執(zhí)行有效與設(shè)計(jì)有效的再監(jiān)督、評價者。49規(guī)范要求：這么多涉及的組織，他們在這其中都起到什么作用，怎50規(guī)范要求：單位經(jīng)濟(jì)活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相互分離。單位應(yīng)當(dāng)建立健全集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機(jī)制。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實(shí)際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。50規(guī)范要求：51集體決策制度1.目的是為了解決權(quán)力的壟斷與集中問題，解決決策、執(zhí)行和監(jiān)督相重合的問題。2.集體決策制度關(guān)鍵要解決的是制度建設(shè)問題。3.應(yīng)該明確、細(xì)化相關(guān)制度，例如，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的范圍。什么情況下進(jìn)行專家論證，什么情況加進(jìn)行技術(shù)咨詢。4.重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)：例如，10萬元以上大型會議支出、大型修繕支出、大型設(shè)備購買支出、工資福利方面的改善支出。5.集體決策的原則：例如，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)集體討論決定后報(bào)批，反對專權(quán)。對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，必須進(jìn)行專家論證、技術(shù)咨詢、決策評估。涉及集體的事項(xiàng)應(yīng)注意必要的政務(wù)公開制度。廣泛聽取群眾意見。51集體決策制度1.目的是為了解決權(quán)力的壟斷與集中問題，解決52規(guī)范要求：3.單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)鍵崗位。52規(guī)范要求：53職責(zé)分工問題（強(qiáng)調(diào)不相容職務(wù)分離與授權(quán)）授權(quán)批準(zhǔn)職務(wù)與執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)相分離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)與監(jiān)督審核職務(wù)相分離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)與會計(jì)記錄職務(wù)相分離；財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)與會計(jì)記錄職務(wù)相分離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)與財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)相分離。一項(xiàng)完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，如果是經(jīng)過兩個以上的相互制約環(huán)節(jié)對其進(jìn)行監(jiān)督和核查，發(fā)生錯弊的概率大大降低。橫向控制53職責(zé)分工問題（強(qiáng)調(diào)不相容職務(wù)分離與授權(quán)）授權(quán)批準(zhǔn)職務(wù)與執(zhí)54授權(quán)審批——縱向控制授權(quán)控制，是指單位應(yīng)該根據(jù)各崗位業(yè)務(wù)性質(zhì)和人員要求，相應(yīng)地賦予作業(yè)任務(wù)和職責(zé)權(quán)限，規(guī)定操作規(guī)程和處理手續(xù)，明確紀(jì)律規(guī)則和檢查標(biāo)準(zhǔn)，以使職、責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合。崗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有專職，辦事有標(biāo)準(zhǔn)，工作有檢查。授權(quán)應(yīng)當(dāng)是區(qū)別不同情況分層次授權(quán)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動的重要性水平和金額大小確定不同的授權(quán)批準(zhǔn)層次，有利于保證各種管理層和有關(guān)人員有權(quán)有責(zé)。授權(quán)批準(zhǔn)在層次上應(yīng)當(dāng)考慮連續(xù)性，要將可能發(fā)生的情況全面納入授權(quán)批準(zhǔn)體系，避免出現(xiàn)真空地帶。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)允許根據(jù)具體情況的變化，不斷對有關(guān)制度進(jìn)行修正。54授權(quán)審批——縱向控制授權(quán)控制，是指單位應(yīng)該根據(jù)各崗位業(yè)務(wù)55關(guān)鍵崗位輪崗制度輪崗制度的實(shí)施能制約腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。內(nèi)部某崗位人才呆得時間過長，會熟悉并且繞過相應(yīng)的控制流程，加之人際關(guān)系復(fù)雜，有效地克服"關(guān)系網(wǎng)"、"人情網(wǎng)"，難免會滋生腐敗。實(shí)施輪崗制度則有助于制約腐敗產(chǎn)生，打破壟斷專權(quán)的現(xiàn)象。輪崗制度有利于拓展職位的寬度發(fā)展，激勵培養(yǎng)人才。起到激勵作用。關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動的關(guān)鍵崗位。輪崗制度的補(bǔ)充制度是專項(xiàng)審計(jì)制度。目前有的單位還會開展強(qiáng)制休假制度，作為輪崗制度的補(bǔ)充制度實(shí)施。執(zhí)行的難度在于：剛性和崗位范圍和層次的界定。在制定內(nèi)部控制時容易出現(xiàn)故意繞開這一制度的問題。

55關(guān)鍵崗位輪崗制度輪崗制度的實(shí)施能制約腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生。內(nèi)部某56規(guī)范要求：4.內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員應(yīng)當(dāng)具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升其業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。5.單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國會計(jì)法》的規(guī)定建立會計(jì)機(jī)構(gòu)，配備具有相應(yīng)資格和能力的會計(jì)人員。單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)按照國家統(tǒng)一的會計(jì)制度及時進(jìn)行賬務(wù)處理、編制財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)告，確保財(cái)務(wù)信息真實(shí)、完整。6.單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。對信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護(hù)信息安全。56規(guī)范要求：57具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點(diǎn)57具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點(diǎn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)容體系預(yù)算業(yè)務(wù)控制收支業(yè)務(wù)控制政府采購業(yè)務(wù)控制資產(chǎn)控制合同控制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容體系建設(shè)項(xiàng)目控制58行預(yù)算業(yè)務(wù)控制收支業(yè)務(wù)控制政府采購業(yè)務(wù)控制資產(chǎn)控制合同控制行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方法體系不相容崗位相互分離內(nèi)部授權(quán)審批控制歸口管理預(yù)算控制財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制會計(jì)控制單據(jù)控制信息內(nèi)部公開59行不相容崗位相互分離內(nèi)部授權(quán)審批控制歸口管理預(yù)算控制財(cái)產(chǎn)保護(hù)60政府采購控制政府采購就是指國家各級政府為從事日常的政務(wù)活動或?yàn)榱藵M足公共服務(wù)的目的，利用國家財(cái)政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度。相對于私人采購而言，政府采購具有如下特點(diǎn)：資金來源的公共性非盈利性采購對象的廣泛性和復(fù)雜性規(guī)范性政策性公開性60政府采購控制政府采購就是指國家各級政府為從事日常的政務(wù)活61政府采購的組織形式國外政府采購一般有三種模式：集中采購模式，即由一個專門的政府采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級政府的全部采購任務(wù)；分散采購模式，即由各支出采購單位自行采購；半集中半分散采購模式，即由專門的政府采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)部分項(xiàng)目的采購，而其他的則由各單位自行采購。中國的政府采購中集中采購占了很大的比重，列入集中采購目錄和達(dá)到一定采購金額以上的項(xiàng)目必須進(jìn)行集中采購。61政府采購的組織形式62政府采購中的主要控制問題審批、招標(biāo)、公告環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位，控制不嚴(yán)

在“審批環(huán)節(jié)”中，一些職能部門“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員”。角色上的交叉使得能否有效地履行監(jiān)督職能遭到質(zhì)疑。在“招投標(biāo)環(huán)節(jié)”中，一些地方只是走個程序，一些地方政府采購人提前透露標(biāo)底給“自己人”，合伙商量“圍標(biāo)”、“陪標(biāo)”等早已不是秘密，一些地方甚至出現(xiàn)幾家企業(yè)長期壟斷政府采購的局面。政府采購的最后一個流程是“公告關(guān)”，本意是公開讓社會審核。而有些“高價”采購，只簡單公布招投標(biāo)結(jié)果，不公開事前、事中情況，公眾很難發(fā)現(xiàn)個中“道道”，監(jiān)督也就無從談起。62政府采購中的主要控制問題審批、招標(biāo)、公告環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位，63未編制合理的政府采購預(yù)算目前，有些單位無部門采購預(yù)算，而是由有采購項(xiàng)目的單位根據(jù)需要臨時申報(bào)采購計(jì)劃并提出項(xiàng)目資金預(yù)算，采購單位提出的資金預(yù)算往往未經(jīng)認(rèn)真審核即被定為招標(biāo)控制價，增大了財(cái)政資金用于政府采購的隨意性，臨時采購、即審即購的行為給采購工作帶來了一定的盲目性和被動性。63未編制合理的政府采購預(yù)算64政府采購驗(yàn)收不到位政府采購履約驗(yàn)收的責(zé)任主體是采購單位，而部分采購單位職責(zé)缺失，存在重采購結(jié)果輕履約驗(yàn)收的現(xiàn)象，一些供應(yīng)商為降低供貨成本以次充好，采購單位在驗(yàn)收時未嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，不但浪費(fèi)采購資金，也損害了政府采購聲譽(yù)。政府采購資金管理存在預(yù)算約束力不強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督失控，支出單位自主支出權(quán)限過大，資金使用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。政府采購程序不夠規(guī)范，表現(xiàn)在政府采購信息發(fā)布不規(guī)范、供應(yīng)商資質(zhì)審核不規(guī)范以及具體評標(biāo)、定標(biāo)程序不規(guī)范。64政府采購驗(yàn)收不到位65個別單位化整為零，逃避政府采購。當(dāng)前仍有一些單位以種種借口對于列入政府采購目錄的項(xiàng)目，在年初不編制預(yù)算，而在采購時把超出政府采購目錄中規(guī)定數(shù)量、金額標(biāo)準(zhǔn)的部分，分次采購，化整為零、化批次為單項(xiàng)從而規(guī)避政府采購。政府采購內(nèi)控制度未有效運(yùn)行目前，我國政府采購預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)，編制籠統(tǒng)、粗糙，公用支出項(xiàng)目未細(xì)化到政府采購目標(biāo)，財(cái)政部門很難把握政府采購資金額度。而一些政府采購程序繁鎖復(fù)雜，導(dǎo)致整個政府采購效率低下，特別是采購資金的申請、批復(fù)、撥付環(huán)節(jié)的時間周期長，影響了采購項(xiàng)目的執(zhí)行效率。另外，財(cái)政部門重分配、輕管理，缺乏使用過程中的監(jiān)督機(jī)制，忽視了采購項(xiàng)目的使用效益，浪費(fèi)了資金。65個別單位化整為零，逃避政府采購。66成本仍然偏高

一是采購的商品成本偏高。政府采購一般選擇一些較高信譽(yù)的廠家和較高質(zhì)量的商品，有的甚至超出采購單位的實(shí)際需要。再者，對于分散、零星、緊急的商品采購以及一些人為的因素，也使采購商品的成本偏高。二是政府采購管理成本偏高。政府采購不同于一般的采購業(yè)務(wù)，要求采購人員不僅僅在招投標(biāo)、合同、商業(yè)洽談等知識的掌握，還要求對市場調(diào)查分析、法律、工程、機(jī)電設(shè)備等知識有足夠的了解。而我國的政府采購人員目前主要來自財(cái)政部門，由于他們知識結(jié)構(gòu)的局限性，相當(dāng)?shù)恼少徎顒游猩鐣薪闄C(jī)構(gòu)，從而增加了采購成本。三是政府采購信息不通暢，縮小了采購渠道。我國大部分地區(qū)政府采購項(xiàng)目未公開發(fā)布信息，或只是在較小的區(qū)域內(nèi)發(fā)布信息，以及信息發(fā)布的媒體選擇不科學(xué)，使政府采購信息溝通不暢，增加了供應(yīng)商了解政府采購信息的困難。也使對供應(yīng)商的選擇局限在很小的范圍，極易形成壟斷。不利于通過競爭機(jī)制節(jié)約政府采購資金，違背了實(shí)行政府采購的初衷，同時也影響了采購項(xiàng)目的質(zhì)量和增加了成本。66成本仍然偏高67總結(jié)問題的原因從運(yùn)行體制看,缺乏統(tǒng)一的政府采購組織管理模式和統(tǒng)一的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與流程,政府集中采購機(jī)構(gòu)職責(zé)不統(tǒng)一,在程序制定上地方特色濃、隨意性很大,很難保證政府采購運(yùn)作的獨(dú)立性,也不能形成合力,不利于政府采購長遠(yuǎn)發(fā)展。67總結(jié)問題的原因從運(yùn)行體制看,缺乏統(tǒng)一的政府采購組織管理68政府采購控制規(guī)范解讀規(guī)范要求：1.單位應(yīng)當(dāng)建立健全政府采購預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購活動管理、驗(yàn)收管理等政府采購內(nèi)部管理制度。解釋：一個完整的政府采購環(huán)節(jié)主要包括：預(yù)算與計(jì)劃、實(shí)施采購、驗(yàn)收入庫，這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)該建立有相應(yīng)的制度，沒有的應(yīng)該補(bǔ)充，已經(jīng)具備的，應(yīng)該落實(shí)完善。政府采購程序是一個較為完整的流程，包括確定采購需求、選擇和執(zhí)行采購方式、簽訂與履行采購合同、采購項(xiàng)目驗(yàn)收、采購資金支付、采購資料存檔與信息反饋等六大步驟這里省略了一個環(huán)節(jié)是付款控制，這個應(yīng)該在貨幣資金控制中進(jìn)行講解。其運(yùn)行的控制載體為：采購立項(xiàng)、招標(biāo)、經(jīng)濟(jì)合同、結(jié)算憑證、入庫單據(jù)。政府采購控制加強(qiáng)這些環(huán)節(jié)的控制目的是：規(guī)范行為，促進(jìn)廉政建設(shè)，保證采購的質(zhì)量，最大化利用財(cái)政資金的效益性。68政府采購控制規(guī)范解讀規(guī)范要求：69政府采購控制規(guī)范要求：2.單位應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離。解釋：體現(xiàn)政府采購中的不相容職務(wù)分離制度。69政府采購控制規(guī)范要求：70政府采購控制規(guī)范要求：3.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購業(yè)務(wù)預(yù)算與計(jì)劃的管理。建立預(yù)算編制、政府采購和資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)本單位實(shí)際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購計(jì)劃。解釋：1.應(yīng)該從屬于預(yù)算與計(jì)劃環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制制度內(nèi)容。目的是為了從源頭上預(yù)防治理腐敗，從源頭上控制盲目采購、重復(fù)采購等問題。的發(fā)生。應(yīng)依據(jù)政府采購法、本單位實(shí)際情況制定相關(guān)內(nèi)容。2.采購預(yù)算的編制內(nèi)容包括采購項(xiàng)目、實(shí)施采購的時間、采購的名稱、數(shù)量金額、資金來源。3.采購預(yù)算不能編制無資金來源的采購預(yù)算，不得超過規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)編制采購預(yù)算。4.應(yīng)補(bǔ)充制定預(yù)算追加調(diào)整的制度。應(yīng)注意協(xié)調(diào)溝通機(jī)制的建立，保證預(yù)算編制計(jì)劃的準(zhǔn)確性。70政府采購控制規(guī)范要求：71政府采購控制規(guī)范要求：4.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購活動的管理。對政府采購活動實(shí)施歸口管理，在政府采購活動中建立政府采購、資產(chǎn)管理、財(cái)會、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購申請的內(nèi)部審核，按照規(guī)定選擇政府采購方式、發(fā)布政府采購信息。對政府采購進(jìn)口產(chǎn)品、變更政府采購方式等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部審核，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。解釋：政府采購可以采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。一旦確定了采購方式，就必須嚴(yán)格按照已定采購方式的程序和要求操作，采購實(shí)體不得在執(zhí)行過程中自行改變采購方式。如果確有必要改變采購方式，必須報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)，同時告訴供應(yīng)商。提示：采購活動應(yīng)該經(jīng)過的控制環(huán)節(jié)包括：政府采購、資產(chǎn)管理、財(cái)會、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位，應(yīng)該明確他們在控制中注意的控制內(nèi)容及目的，避免多重控制造成的效率低下與形式化。71政府采購控制規(guī)范要求：72政府采購控制規(guī)范要求：5.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購項(xiàng)目驗(yàn)收的管理。根據(jù)規(guī)定的驗(yàn)收制度和政府采購文件，由指定部門或?qū)Ｈ藢λ徫锲返钠贩N、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。解釋：采購一般項(xiàng)目會設(shè)定采購驗(yàn)收組織，一般會由資產(chǎn)管理部門成立三人以上的驗(yàn)收小組。專項(xiàng)采購項(xiàng)目則應(yīng)由單位辦公室、資產(chǎn)管理處、內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)、使用部門等專家共同參與，根據(jù)采購合同、檢測標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收。重大采購項(xiàng)目的驗(yàn)收可委托專業(yè)檢測機(jī)構(gòu)辦理驗(yàn)收事項(xiàng)。制定該制度時應(yīng)該注意對于驗(yàn)收結(jié)果的處理制度，應(yīng)該要明晰出來，即合格與不合格的都應(yīng)該如何處理。72政府采購控制規(guī)范要求：73政府采購控制規(guī)范要求：6.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)的管理。指定牽頭部門負(fù)責(zé)、相關(guān)部門參加，按照國家有關(guān)規(guī)定做好政府采購業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作。7.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購業(yè)務(wù)的記錄控制。妥善保管政府采購預(yù)算與計(jì)劃、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)資料。定期對政府采購業(yè)務(wù)信息進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，并在內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)。8.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對涉密政府采購項(xiàng)目安全保密的管理。對于涉密政府采購項(xiàng)目，單位應(yīng)當(dāng)與相關(guān)供應(yīng)商或采購中介機(jī)構(gòu)簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款。解讀：1.現(xiàn)實(shí)中，政府采購資料管理混亂。部分單位政府采購資料的管理比較混亂，缺乏統(tǒng)一的保管要求，造成采購資料缺失。一旦發(fā)生糾紛，單位將處于被動局面。第七條解決了這一問題。2.履行安全保密審查程序。各單位應(yīng)當(dāng)在采購前對采購項(xiàng)目是否屬于涉密采購進(jìn)行論證。一般涉密采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由本單位安全保密管理工作小組進(jìn)行安全保密審查，重大涉密采購項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)報(bào)請相關(guān)機(jī)構(gòu)審查。各單位自行組織采購的，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)供應(yīng)商簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款；委托采購中心采購的，應(yīng)當(dāng)與采購中心簽訂保密協(xié)議或者在委托協(xié)議書中設(shè)定保密條款。各單位應(yīng)當(dāng)對保密協(xié)議和保密條款的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理。73政府采購控制規(guī)范要求：74控制的關(guān)鍵方法在于管采分離推行政府采購制度其基本要求應(yīng)該是“管采分離”，監(jiān)督權(quán)、使用權(quán)、采購權(quán)等三權(quán)相互制約、相互監(jiān)督，監(jiān)督管理職能與具體操作職能相分離，具體就是要形成“裁判員是裁判員、運(yùn)動員是運(yùn)動員”的運(yùn)行機(jī)制，以避免權(quán)利過于集中而滋生腐敗行為。但仍然有一些部門和單位認(rèn)為，政府采購就是簡單的招標(biāo)投標(biāo)工作，只要實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)就行了，使一些采購資金和采購項(xiàng)目至今沒有按規(guī)范的要求、程序?qū)嵤┎少彙?4控制的關(guān)鍵方法在于管采分離推行政府采購制度其基本要求應(yīng)該75編制、細(xì)化采購預(yù)算是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)正是由于采購人在上一年度沒有做好預(yù)算，因此采購人只能在采購年度臨時提出采購計(jì)劃，臨時進(jìn)行商品市場調(diào)查、臨時申請采購預(yù)算、臨時申報(bào)采購計(jì)劃，再經(jīng)過制作招標(biāo)文件、開標(biāo)、評標(biāo)、公告中標(biāo)結(jié)果、簽訂政府采購合同、供應(yīng)商備貨、供貨、安裝、組織驗(yàn)收、支付貨款等等一系列的政府采購程序和環(huán)節(jié)后，“政府采購效率低”的問題也就隨之出現(xiàn)了。正是因?yàn)闆]有編制細(xì)化的政府采購預(yù)算，采購代理機(jī)構(gòu)無法對同一品目的采購項(xiàng)目進(jìn)行整合、打包，也就無法發(fā)揮集中采購的規(guī)模效益，一單一采的“零購模式”肯定沒有批量采購的“批夠模式”效益高。可以說沒有編制科學(xué)細(xì)化的政府采購預(yù)算，是政府采購效率低問題、價格高問題的根源所在。75編制、細(xì)化采購預(yù)算是基礎(chǔ)環(huán)節(jié)正是由于采購人在上一年度沒有76建設(shè)項(xiàng)目控制規(guī)范要求：1.單位應(yīng)當(dāng)建立健全建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部管理制度。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，確保項(xiàng)目建議和可行性研究與項(xiàng)目決策、概預(yù)算編制與審核、項(xiàng)目實(shí)施與價款支付、竣工決算與竣工審計(jì)等不相容崗位相互分離。2.單位應(yīng)當(dāng)建立與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的議事決策機(jī)制，嚴(yán)禁任何個人單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策意見。決策過程及各方面意見應(yīng)當(dāng)形成書面文件，與相關(guān)資料一同妥善歸檔保管。3.單位應(yīng)當(dāng)建立與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的審核機(jī)制。項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、概預(yù)算、竣工決算報(bào)告等應(yīng)當(dāng)由單位內(nèi)部的規(guī)劃、技術(shù)、財(cái)會、法律等相關(guān)工作人員或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，出具評審意見。76建設(shè)項(xiàng)目控制規(guī)范要求：77解釋：1.由于工程項(xiàng)目涉及資金巨大，控制漏洞較多，固有風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重。因此，針對這一項(xiàng)目的控制要求極為嚴(yán)格，也是比較其他相對來說最容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的地方。2.以上核心內(nèi)容要求行政事業(yè)單位應(yīng)該建立崗位職責(zé)分工制度、集體議事決策制度、審核制度。3.最大的風(fēng)險(xiǎn)在于事前的可行性研究，立項(xiàng)缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，決策不當(dāng)，盲目上馬，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效益或項(xiàng)目失敗。集體決策要求避免一人說的算，審核制度要求注意外部專業(yè)機(jī)構(gòu)的可行性審核。77解釋：78規(guī)范要求：4.單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定組織建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)工作，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)采取簽訂保密協(xié)議、限制接觸等必要措施，確保標(biāo)底編制、評標(biāo)等工作在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行。解釋：最大的風(fēng)險(xiǎn)和突出問題在于：項(xiàng)目招標(biāo)過程中暗箱操作，存在商業(yè)賄賂。部分行政事業(yè)單位在招投標(biāo)過程中，未能嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度和儀器設(shè)備集中采購制度。按照《招投標(biāo)法》和當(dāng)?shù)卣募笳袠?biāo)的工程項(xiàng)目，建設(shè)單位要么規(guī)避招標(biāo)而不招標(biāo)，要么虛假招標(biāo)。將建設(shè)項(xiàng)目整體或部分拆分為單位工程、單項(xiàng)工程甚至到分項(xiàng)工程，使標(biāo)的金額降至《招投標(biāo)》法規(guī)定的限額以下，以此規(guī)避招標(biāo)；或是存在“壟斷”現(xiàn)象，有的建設(shè)單位本系統(tǒng)內(nèi)有建筑公司，組織系統(tǒng)內(nèi)基建項(xiàng)目施工招標(biāo)時，只有本系統(tǒng)內(nèi)的公司能中標(biāo)，存在暗箱操作的可能性。財(cái)務(wù)人員應(yīng)參與招投標(biāo)和合同簽訂工作，從財(cái)務(wù)角度對招標(biāo)文件和合同進(jìn)行審查，如簽訂的合同條款是否與招標(biāo)文件一致，合同條款是否可行、有效等；對招標(biāo)文件和合同中約定不清的條款提出相應(yīng)的建議，以降低工程風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到控制項(xiàng)目投資的目的。將招投標(biāo)、合同簽訂環(huán)節(jié)納入財(cái)務(wù)管理，進(jìn)行事前事中控制，是有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)資金安全運(yùn)行的重要手段。建設(shè)項(xiàng)目控制78規(guī)范要求：建設(shè)項(xiàng)目控制79建設(shè)項(xiàng)目控制規(guī)范要求：5.單位應(yīng)當(dāng)按照審批單位下達(dá)的投資計(jì)劃和預(yù)算對建設(shè)項(xiàng)目資金實(shí)行專款專用，嚴(yán)禁截留、挪用和超批復(fù)內(nèi)容使用資金。財(cái)會部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與建設(shè)項(xiàng)目承建單位的溝通，準(zhǔn)確掌握建設(shè)進(jìn)度，加強(qiáng)價款支付審核，按照規(guī)定辦理價款結(jié)算。實(shí)行國庫集中支付的建設(shè)項(xiàng)目，單位應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政國庫管理制度相關(guān)規(guī)定支付資金。解釋：這部分內(nèi)容實(shí)際上還是要求財(cái)務(wù)部門在資金的使用上應(yīng)該注意專款專用，加強(qiáng)支付審核。79建設(shè)項(xiàng)目控制規(guī)范要求：80建設(shè)項(xiàng)目控制規(guī)范要求：6.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對建設(shè)項(xiàng)目檔案的管理。做好相關(guān)文件、材料的收集、整理、歸檔和保管工作。7.經(jīng)批準(zhǔn)的投資概算是工程投資的最高限額，如有調(diào)整，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)。單位建設(shè)項(xiàng)目工程洽商和設(shè)計(jì)變更應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的審批程序。解釋：經(jīng)批準(zhǔn)的投資概算是工程投資的最高限額，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得突破，單位應(yīng)當(dāng)杜絕超規(guī)模、超概預(yù)算現(xiàn)象的發(fā)生。工程概算也是進(jìn)行工程項(xiàng)目控制的重要依據(jù)，細(xì)化概預(yù)算管理，控制資金使用，實(shí)行?？顚Ｓ?，是資金管理的重要內(nèi)容。概算控制，一是控制工程經(jīng)費(fèi)不得用于工程項(xiàng)目外支出；二是做好工程項(xiàng)目各分項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的控制。80建設(shè)項(xiàng)目控制規(guī)范要求：81建設(shè)項(xiàng)目控制規(guī)范要求：8.建設(shè)項(xiàng)目竣工后，單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的時限及時辦理竣工決算，組織竣工決算審計(jì)，并根據(jù)批復(fù)的竣工決算和有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)項(xiàng)目檔案和資產(chǎn)移交等工作。建設(shè)項(xiàng)目已實(shí)際投入使用但超時限未辦理竣工決算的，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)對建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際投資暫估入賬，轉(zhuǎn)作相關(guān)資產(chǎn)管理。解釋：單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)項(xiàng)目竣工決算審計(jì)工作。未經(jīng)竣工決算審計(jì)的建設(shè)項(xiàng)目，不得辦理資產(chǎn)驗(yàn)收和移交手續(xù)。81建設(shè)項(xiàng)目控制規(guī)范要求：82評價與監(jiān)督82評價與監(jiān)督83規(guī)范要求：1.單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對獨(dú)立。2.內(nèi)部審計(jì)部門或崗位應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，以及內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議。3.單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)本單位實(shí)際情況確定內(nèi)部監(jiān)督檢查的方法、范圍和頻率。4.單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)指定專門部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價并出具單位內(nèi)部控制自我評價報(bào)告。解釋：1.這是一種內(nèi)部評價與監(jiān)督制度。2.發(fā)揮作用最大的應(yīng)該是內(nèi)部審計(jì)部門3.一般應(yīng)該至少一年評價一次。出具內(nèi)部控制自我評價報(bào)告。4.內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制完善與否的晴雨表，內(nèi)審有利于內(nèi)部控制的自我評價，實(shí)時監(jiān)督，內(nèi)部審計(jì)更是內(nèi)部控制有效運(yùn)行的保證5.但是，當(dāng)前內(nèi)部審計(jì)部門的現(xiàn)實(shí)和能力還有待于提升、改進(jìn)。83規(guī)范要求：84完善對策行政事業(yè)單位要提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)層次，強(qiáng)化其權(quán)威性和獨(dú)立性。對內(nèi)部單位定期進(jìn)行各項(xiàng)審計(jì)，并對單位的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的效果及其實(shí)施的有效程度作出評價，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，做到財(cái)務(wù)制度健全、會計(jì)核算合規(guī)。內(nèi)部審計(jì)人員要提高政治素質(zhì)、審計(jì)業(yè)務(wù)素質(zhì)、審計(jì)法規(guī)素質(zhì)，不斷增強(qiáng)服務(wù)意識。加強(qiáng)跟蹤落實(shí)審計(jì)決定、審計(jì)意見，真正做到通過內(nèi)部審計(jì)加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高單位各項(xiàng)管理水平。84完善對策行政事業(yè)單位要提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)層次，強(qiáng)化其權(quán)威性85規(guī)范要求：5.國務(wù)院財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)和縣級以上地方各級人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有針對性地提出檢查意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。6.國務(wù)院審計(jì)機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)和縣級以上地方各級人民政府審計(jì)機(jī)關(guān)對單位進(jìn)行審計(jì)時，應(yīng)當(dāng)調(diào)查了解單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施的有效性，揭示相關(guān)內(nèi)部控制的缺陷，有針對性地提出審計(jì)處理意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。

解釋：1.這是一種外部評價與監(jiān)督機(jī)制。2.要求重點(diǎn)發(fā)揮財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)、審計(jì)署在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價與監(jiān)督中的重要作用，但是應(yīng)該做好分工，避免重復(fù)評價。85規(guī)范要求：86我們回去可以做些什么？樹立內(nèi)部控制建設(shè)的決心與信心確認(rèn)所要進(jìn)行的內(nèi)控建設(shè)針對的內(nèi)控目標(biāo)是什么。根據(jù)確認(rèn)的內(nèi)控目標(biāo)，識別單位的內(nèi)外部主要風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行評估。通過流程的全面梳理，鎖定與確認(rèn)的內(nèi)控目標(biāo)相關(guān)的業(yè)務(wù)流程。將梳理得出的業(yè)務(wù)流程與控制要求進(jìn)行對比分析，分析確認(rèn)業(yè)務(wù)活動中存在的風(fēng)險(xiǎn)，提出整改建議。各項(xiàng)制度規(guī)章的完善和補(bǔ)充。86我們回去可以做些什么？樹立內(nèi)部控制建設(shè)的決心與信心87謝謝87謝謝88

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范概述

1

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范概述

89

主要思路

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的特點(diǎn)、目標(biāo)、原則和流程單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點(diǎn)具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點(diǎn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督2

主要思路

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹90行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹3行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范發(fā)布的背景介紹國家自然科學(xué)基金委員會小會計(jì)何以玩轉(zhuǎn)2億元財(cái)務(wù)主管失職內(nèi)部審計(jì)缺失外部監(jiān)督不力在八年間，犯罪嫌疑人卞中在擔(dān)任基金委財(cái)務(wù)局經(jīng)費(fèi)管理處會計(jì)期間，利用掌管國家基礎(chǔ)科學(xué)研究的專項(xiàng)資金下?lián)軝?quán)，采用謊稱支票作廢、偷蓋印鑒、削減撥款金額、偽造銀行進(jìn)賬單和信匯憑證、編造銀行對賬單等手段貪污、挪用公款人民幣兩億余元。內(nèi)部控制案例案例91國家自然科學(xué)基金委員會小會計(jì)何以玩轉(zhuǎn)2億元財(cái)務(wù)主內(nèi)部審計(jì)缺失春節(jié)剛過，基金委財(cái)務(wù)局經(jīng)費(fèi)管理處剛來的大學(xué)生李剛上班伊始便到定點(diǎn)銀行拿對賬單。以往這一工作由會計(jì)卞中負(fù)責(zé)。卞中的犯罪始于1995年。經(jīng)過與經(jīng)費(fèi)管理處副處長吳峰商量后，雙方達(dá)成一致。卞中挪用最大一筆款項(xiàng)是6000萬元。2002年12月，卞中通過偽造銀行進(jìn)賬單、編造銀行對賬單直接將6000萬巨款挪用至北京匯人建筑裝飾工程有限公司，用于該公司的工程驗(yàn)資及日常開支使用。卞中的作案手段采用最多的便是退匯重?fù)芎蛡卧爝M(jìn)賬單。從1995年作案至案發(fā)，他所有共計(jì)26筆貪污和挪用犯罪絕大多數(shù)以此法炮制。1999年1月，浙江大學(xué)因科研項(xiàng)目撤銷向基金委退回一筆25萬元的項(xiàng)目撥款。2001年4月，卞中編造以退匯重?fù)苊x，偽造了給云南地理所撥款的銀行信匯憑證平賬，實(shí)際將這筆退款匯至某私人公司。最多的時候卞中曾一次憑空偽造出25家受資助單位。92春節(jié)剛過，基金委財(cái)務(wù)局經(jīng)費(fèi)管理處剛來的大學(xué)生李剛上班伊始便到令人驚訝的是，從1995年至2003年的8年時間，如此頻繁的大批資金的不明流轉(zhuǎn)并沒有引起基金委主管部門的注意。卞中擔(dān)任會計(jì)期間，財(cái)務(wù)局等主管部門都未很好地查過財(cái)務(wù)賬。僅有的幾次，卞中以正在調(diào)整賬目為由得以逃避。當(dāng)下面受資助單位打電話催款時，卞中要么說，手續(xù)還沒到財(cái)務(wù)，要么通過倒賬先打一部分錢過去救急。負(fù)責(zé)管章的吳峰出差時很多次就把章留給了卞中，在經(jīng)費(fèi)管理處那間三個人的辦公室里，沒有上級查賬，沒有旁人監(jiān)督，卞中如入無人之境，一個人默默地導(dǎo)演著“進(jìn)進(jìn)出出”的大戲。他被描述為在公開場合，為了偽裝自己卻帶盒飯、騎自行車上班。卞中并不是一個張揚(yáng)的人，相反還有些自閉。卞中將絕大部分的錢都花在了女友及其家人身上，他在法庭上承認(rèn)，“自己的錢實(shí)際很少。在單位說話不多的卞中長期以來卻對單位收入分配不公心存不滿。“我們這些人累死累活地干，上面憑什么白拿那么多”。93令人驚訝的是，從1995年至2003年的8年時間，如此頻繁的由于基金委涉及資助項(xiàng)目和范圍眾多，為了減少填寫支票的工作量，項(xiàng)目撥款長期一直采用“打包撥款”，按京內(nèi)和京外兩部分來打包，30家單位為一包。每張支票或匯票上一般填寫的是×××等30家單位，總金額×××元，然后在支票后面附上撥往30家單位的銀行票據(jù)。如此大規(guī)模的多張票據(jù)，容易為替換銀行票據(jù)提供可乘之機(jī)。基金委一直采用“以撥代收”的會計(jì)核算方式。項(xiàng)目款從銀行撥出后，收到銀行蓋有“附件”字樣章的回單和銀行對賬單后，即視為對方單位收到款項(xiàng)，不再要求收款單位提供收款發(fā)票。這種資金撥付中的開放管理，造成外部監(jiān)督不力，一旦改變資金走向則很難及時發(fā)現(xiàn)。長期以來基金委對退匯重?fù)艿馁~戶沒有建立嚴(yán)格的監(jiān)控體系，使得大量退匯的資金無人管理成為沉淀資金。94由于基金委涉及資助項(xiàng)目和范圍眾多，為了減少填寫支票的工作量，內(nèi)部控制案例案例銀行賬戶、現(xiàn)金支票和法人章一人管理，可輕而易舉拿到財(cái)務(wù)印章機(jī)會（Opportunity）壓力（Pressure）工作失誤，為了彌補(bǔ)損失自我合理化（Rationalization）借口：彩票中獎后歸還公司

舞弊三角（FraudTriangle）95內(nèi)部控制案例案例銀行賬戶、現(xiàn)金支票和法人章一人管理，可輕而易內(nèi)部控制如何防范舞弊機(jī)會（Opportunity）壓力（Pressure）自我合理化（Rationalization）舞弊三角（FraudTriangle）Greed貪婪Opportunity機(jī)會Need需要Exposure暴露GONE不相容職務(wù)相分離96內(nèi)部控制如何防范舞弊機(jī)會壓力自我合理化舞弊三角Greed四眼原則

至少兩雙眼睛同時看住一件交易沒有一個人可以同時承擔(dān)如下工作：提議授權(quán)記錄執(zhí)行審核實(shí)物控制內(nèi)部控制如何防范舞弊97四眼原則內(nèi)部控制如何防范舞弊10本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。內(nèi)部控制定義98本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)99內(nèi)部控制體系框架---內(nèi)部控制概念的幾個發(fā)展階段萌芽期－內(nèi)部牽制發(fā)展期－內(nèi)部控制制度過渡期－內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)完善期－內(nèi)控整體架構(gòu)成熟期－全面風(fēng)險(xiǎn)管理1940’s1970’s1990’s2000’s八要素五要素三要素二分法二個假定12內(nèi)部控制體系框架---內(nèi)部控制概念的幾個發(fā)展階段完善期－100中國內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定發(fā)展歷程2000年，財(cái)政部制定了《單位內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范體系》安然事件，美國出臺了薩班斯法案，302條款和404條款2005年，國務(wù)院批示2006年，成立企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會2008年，發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范2010年，發(fā)布企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引2011年，發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范征求意見稿2012年，發(fā)布行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，要求于2014年1月1日正式實(shí)施

13中國內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)定發(fā)展歷程2000年，財(cái)政部制定了《單101運(yùn)用公共受托責(zé)任與委托代理理論分析公民是所有者，其相對分散，需要下放權(quán)力與經(jīng)營者——政府。公民對于政府所屬的行政事業(yè)單位通過稅收的形式激勵政府從事公共事業(yè)。道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問題，促使公民還會用另一只手去監(jiān)督其是否將財(cái)政資金運(yùn)用的合理合法。于是監(jiān)管必不可少，內(nèi)部可以通過內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，外部則可以通過政府審計(jì)監(jiān)督解決，使得資金的使用與流向有利于公共職能的充分發(fā)揮。14運(yùn)用公共受托責(zé)任與委托代理理論分析規(guī)范制定的背景存在管理制度設(shè)計(jì)不完善，實(shí)際執(zhí)行不到位，監(jiān)督走過場等問題。有些單位經(jīng)濟(jì)管理混亂，缺乏內(nèi)部控制，造成資產(chǎn)損失浪費(fèi)；有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金，設(shè)立“小金庫”；更有甚者采用“白條抵庫”、虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污挪用財(cái)政資金。此外，出借銀行賬戶、違規(guī)處置國有資產(chǎn)、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自對外簽訂經(jīng)濟(jì)合同等現(xiàn)象也時有發(fā)生。102規(guī)范制定的背景15規(guī)范制定的背景（續(xù)）有必要通過建立健全內(nèi)部控制制度，來堵塞漏洞、消除隱患，防范行政事業(yè)單位的重大經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)。制定統(tǒng)一的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，一是能夠提高各部門、各單位對內(nèi)部控制工作的重視，增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險(xiǎn)管控意識，促進(jìn)各單位加強(qiáng)和規(guī)范內(nèi)部控制；二是為打擊發(fā)票違法犯罪和治理“小金庫”問題提供制度性保障，防止國家財(cái)政收入和國有資產(chǎn)的流失，遏制腐敗現(xiàn)象；三是將預(yù)算、收支、資產(chǎn)管理、基建、經(jīng)濟(jì)合同、內(nèi)外監(jiān)督等納入一個統(tǒng)一的管控體系中，在保障財(cái)政資金安全的同時便于單位內(nèi)各部門之間形成聯(lián)動機(jī)制，提高資金使用的績效。103規(guī)范制定的背景（續(xù)）16104實(shí)踐中，有人產(chǎn)生了這樣的疑問：為什么還要去制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，把企業(yè)那套內(nèi)部控制規(guī)范指引拿過來不就是行政事業(yè)單位的嗎？17實(shí)踐中，有人產(chǎn)生了這樣的疑問：為什么還要去制定行政事業(yè)單105本質(zhì)：行政事業(yè)單位與企業(yè)區(qū)別無論行政還是事業(yè)單位，其目標(biāo)側(cè)重于社會公共服務(wù)與公共管理活動目標(biāo)的履行，強(qiáng)調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性。而企業(yè)則是從事生產(chǎn)、流通、服務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動，以生產(chǎn)或服務(wù)滿足社會需要，實(shí)行自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、依法設(shè)立的一種盈利性經(jīng)濟(jì)組織。企業(yè)的存在的目的在于實(shí)現(xiàn)盈利，實(shí)現(xiàn)自身價值的最大化，它生存的動力來自于競爭，對比效率和公平，往往會出于自利性，更多強(qiáng)調(diào)效率性，而忽視公平性。行政事業(yè)單位與企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度不同帶來受托責(zé)任履行的自覺性不同。行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部管理的績效評估標(biāo)準(zhǔn)不同。在企業(yè)管理中，績效評估指標(biāo)主要有:銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產(chǎn)凈利率、凈值報(bào)酬率和市場占有率等。而對于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理來說，其行為的合法性、公眾輿論好壞、減少各種沖突的程度、公共項(xiàng)目的實(shí)施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其耗費(fèi)程度等是評估其管理績效的主要指標(biāo)。顯然，企業(yè)管理的績效評估強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，而行政事業(yè)單位管理的績效則偏重于社會效益。18本質(zhì)：行政事業(yè)單位與企業(yè)區(qū)別無論行政還是事業(yè)單位，其目標(biāo)106主要區(qū)別體現(xiàn)：內(nèi)部控制的目標(biāo)不同在企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范中，我們談到的目標(biāo)主要是戰(zhàn)略目標(biāo)、合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)、經(jīng)營的效率效果目標(biāo)。在這五個目標(biāo)上，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)相同的是在合法合規(guī)目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)、資產(chǎn)安全完整目標(biāo)上，不同的在于行政事業(yè)單位還應(yīng)注意，建設(shè)內(nèi)部控制主要目標(biāo)在于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率效果。19主要區(qū)別體現(xiàn)：內(nèi)部控制的目標(biāo)不同在企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范中107其他區(qū)別此外，由于行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、職能權(quán)限等會受到外來制度和規(guī)定的約束，尤其是我國條塊分割的行政管理體制使得內(nèi)部控制制度建設(shè)的空間相對企業(yè)來說要小，很多時候無法涉及到事權(quán)的控制，僅能涉及到財(cái)權(quán)（經(jīng)濟(jì)活動）的控制。當(dāng)然，反過來，經(jīng)濟(jì)活動這條主線抓住了，也有利于事權(quán)的合規(guī)、有效性的管理。還有，由于行政事業(yè)單位在資金來源、資本結(jié)構(gòu)、會計(jì)處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別，內(nèi)部控制制度建設(shè)的內(nèi)容相對簡單，不能完全套用企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的五大要素框架，否則最終難以落實(shí)。20其他區(qū)別此外，由于行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、職能108但是，西方公共部門內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，他們的公共部門內(nèi)部控制建設(shè)還是吸收了企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的成果，并且也是企業(yè)先行，公共部門隨后跟進(jìn)。所以，我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范也還是兼顧了企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范中好的方面，例如，注重運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評估，除了加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，加強(qiáng)對于單位層面（控制環(huán)境）的內(nèi)部控制，還注重了對于內(nèi)部控制的評價與監(jiān)督，保證內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。這些多多少少我們可以看出企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范中的控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、內(nèi)部監(jiān)督要素的影子。21但是，西方公共部門內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，他們的公共109行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的特點(diǎn)、目標(biāo)、原則和流程

22行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的特點(diǎn)、目標(biāo)、原則和流程

110我國的內(nèi)部控制建設(shè)整體起步較晚。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)也遵循了國外的規(guī)律，企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)先行，行政事業(yè)單位隨后的思路。從目前整體行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的內(nèi)容來看，還是采用謹(jǐn)慎原則，局限于經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)部控制，沒有滲透到整個業(yè)務(wù)活動，沒有采用多家政府機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文，或者國務(wù)院發(fā)文的形式，而是由財(cái)政部一家發(fā)文，這樣使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制還是過多的局限在了以財(cái)政資金為主線的會計(jì)控制上，但是從體系上來看還是比以往的邏輯性更強(qiáng)了，更加體系化了，但并未采用企業(yè)內(nèi)部控制的五大要素的寫法。規(guī)范的特點(diǎn)23我國的內(nèi)部控制建設(shè)整體起步較晚。規(guī)范的特點(diǎn)規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）突出強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系，防范舞弊、預(yù)防腐敗中的重要作用。例如，《規(guī)范》第一條、第四條，均在原有征求意見稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改，強(qiáng)調(diào)了這一內(nèi)容。從行政事業(yè)單位現(xiàn)有管理水平出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)導(dǎo)向的內(nèi)部控制定義。（一般我們理解內(nèi)部控制的定義時，總是強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制是一個過程，不僅僅是是制度、規(guī)章）。與這個定義相適應(yīng)，《規(guī)范》并未明確內(nèi)部控制的要素框架，刪除了原有征求意見稿的第六條關(guān)于五要素的內(nèi)部控制框架提法。111規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）24規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）刪除了成本效益原則，補(bǔ)充了全面性原則。與征求意見稿相比，為什么在《規(guī)范》中刪除了成本效益原則，可能還是出于以下幾點(diǎn)考慮：第一，行政事業(yè)單位不像企業(yè)，其服務(wù)于社會公益的特征決定了其效益不好衡量。第二，如果一味堅(jiān)持成本效益原則，會大大降低相關(guān)控制建設(shè)的必要性，會給規(guī)模小的一些行政事業(yè)單位單位建設(shè)內(nèi)部控制留下借口，以不符合成本效益為原則而不建設(shè)相關(guān)控制措施，而可能這項(xiàng)內(nèi)部控制對于單位來說恰恰卻是必要的。第三，補(bǔ)充全面性原則，則強(qiáng)調(diào)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制全員參加，全過程控制，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的系統(tǒng)性，而不是可有可無。112規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）25規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）明確了單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施的責(zé)任。應(yīng)該承認(rèn)，內(nèi)部控制建設(shè)是“一把手”工程，也就是說，如果這項(xiàng)工作“一把手”不重視，內(nèi)部控制的局限性就會凸顯，就會走過場，成為“籠子的耳朵——擺設(shè)”。原有的征求意見稿，雖然強(qiáng)調(diào)了單位領(lǐng)導(dǎo)班子在內(nèi)部控制的角色，但并未明確單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任。這一點(diǎn)。對于推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)工作起到至關(guān)重要的作用。豐富了行政事業(yè)單位控制方法的內(nèi)容?！兑?guī)范》增加了作為行政事業(yè)單位所特有的歸口管理、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等三項(xiàng)控制方法。113規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）26規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）將內(nèi)部控制基本原理與行政事業(yè)單位具體情況相結(jié)合，定位于對經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)防控，重點(diǎn)突出、針對性強(qiáng)。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動主要包括預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、債務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)合同的訂立執(zhí)行等方面。更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督?！兑?guī)范》中收支、采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、債務(wù)等具體業(yè)務(wù)控制都包含了內(nèi)部監(jiān)督檢查的要求，明確指出了內(nèi)部監(jiān)督關(guān)注的重點(diǎn)和檢查的方式。明確主管部門對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的外部監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。114規(guī)范的特點(diǎn)（續(xù)）27115五個要素

28五個要素116企業(yè)內(nèi)部控制的框架體系（對比）29企業(yè)內(nèi)部控制的框架體系（對比）規(guī)范的內(nèi)容《規(guī)范》的章節(jié)內(nèi)容包含了總則、風(fēng)險(xiǎn)評估、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制（預(yù)算、收入、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理）、評價與監(jiān)督等內(nèi)容，體現(xiàn)了內(nèi)控的五要素。117規(guī)范的內(nèi)容30行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)根據(jù)《規(guī)范》（試行）第四條單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包