國家公務(wù)員制度第一章概論課件

第一章

國家公務(wù)員制度概況第一章

國家公務(wù)員制度概況1基本內(nèi)容一、公務(wù)員與公務(wù)員制度二、國外公務(wù)員制度概況三、中國公務(wù)員制度的創(chuàng)建與發(fā)展基本內(nèi)容一、公務(wù)員與公務(wù)員制度2重點(diǎn)內(nèi)容１、公務(wù)員和公務(wù)員制度的概念２、我國建立公務(wù)員制度的意義３、中西方公務(wù)員制度的特點(diǎn)比較

重點(diǎn)內(nèi)容１、公務(wù)員和公務(wù)員制度的概念3一、公務(wù)員與公務(wù)員制度

（一）公務(wù)員的名稱與范圍

“公務(wù)員”一詞，最早是英文“CivilServant或者CivilService”翻譯過來的。英文原意是“文職服務(wù)員”、“文職仆人”，有人直譯為“女王的仆人”，有人意譯為“文官”或“公務(wù)員”。美國則稱為“政府雇員”（GovernmentalEmployee）。日本在二次世界大戰(zhàn)前稱“文官”，戰(zhàn)后改稱為“公務(wù)員”。法國直稱為“公務(wù)員”。聯(lián)邦德國稱為“聯(lián)邦公務(wù)員”或“聯(lián)邦官員”。一、公務(wù)員與公務(wù)員制度

（一）公務(wù)員的名稱與范圍4重點(diǎn)內(nèi)容１、公務(wù)員和公務(wù)員制度的概念２、我國建立公務(wù)員制度的意義３、中西方公務(wù)員制度的特點(diǎn)比較

重點(diǎn)內(nèi)容１、公務(wù)員和公務(wù)員制度的概念5（二）公務(wù)員的內(nèi)涵

所謂公務(wù)員，一般是指代表國家或政府為社會(huì)提供公共服務(wù)的工作人員，且大多是由非選舉、由考試和被任命而擔(dān)任職務(wù)的。因此，我們也叫它“國家公務(wù)員”。（二）公務(wù)員的內(nèi)涵所謂公務(wù)員，一般是指代表國家或政府為社6（三）公務(wù)員的范圍１、在國外，大致說來有三種類型：

第一種是小范圍的，公務(wù)員僅指中央政府中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官，不包括由選舉或政治任命產(chǎn)生的內(nèi)閣成員及各部政務(wù)次官、政治秘書等政務(wù)官。這種范圍同國家公務(wù)員法規(guī)的適用范圍相一致，英國及許多英聯(lián)邦國家基本屬于此類。在英國，公務(wù)員是指那些不與內(nèi)閣共進(jìn)退，經(jīng)過公開考試擇優(yōu)錄用，沒有過失可以長期任職的文職人員。

（三）公務(wù)員的范圍１、在國外，大致說來有三種類型：7

第二種是中等范圍的，中央人民政府的所有公職人員，包括政務(wù)官與事務(wù)官都稱為公務(wù)員，但適用于國家公務(wù)員法規(guī)的只是事務(wù)官。美國基本屬于此類。美國把公務(wù)員稱為“政府雇員”，“政府雇員”是范圍很廣的一種稱謂，它包括了除軍事人員以外的所有政府雇員。

第二種是中等范圍的，中央人民政府的所有公職人員，包括政務(wù)8

第三種是大范圍的，把從中央到地方政府機(jī)關(guān)的公職人員、國會(huì)除議員以外的工作人員、審判官、檢察官、國有企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員統(tǒng)稱為公務(wù)員，并由“國家公務(wù)員”和“地方公務(wù)員”之別，有“特別職”與“一般職”之分?！耙话懵殹惫珓?wù)員是指政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政府任命的工作人員，是國家政府系統(tǒng)中的事務(wù)官，即非選舉產(chǎn)生和非政治任命的政府工作人員，適用于國家公務(wù)員法規(guī)的，只是“一般職”的國家公務(wù)員。日本、法國基本那屬于此類。法國公務(wù)員是指在中央機(jī)關(guān)及其所屬機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)、公共企事業(yè)單位被任命為常任官員的工作人員。第三種是大范圍的，把從中央到地方政府機(jī)關(guān)的公職人員、國會(huì)9２、中國公務(wù)員的范圍

根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》（1993），我國的國家公務(wù)員是指各級國家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員（包括國家行政機(jī)關(guān)中從事黨團(tuán)工作的專職工作人員，如人事部機(jī)關(guān)黨委專職副書記等）。

２、中國公務(wù)員的范圍

根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》（1910但是《中華人民共和國公務(wù)員法》（2006）中規(guī)定，“本法所稱公務(wù)員，是指依照法律規(guī)定管理國家事務(wù)和履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能、使用國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員?！?/p>

根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，中國公務(wù)員的范圍應(yīng)當(dāng)包括中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)這七大機(jī)關(guān)的工作人員。這一界定，充分體現(xiàn)了中國現(xiàn)行政治制度的基本特點(diǎn)。

但是《中華人民共和國公務(wù)員法》（2006）中規(guī)定11（四）公務(wù)員制度（一）公務(wù)員制度的含義

公務(wù)員制度，即是通過制定法律和規(guī)章，對公務(wù)員依法進(jìn)行管理的總稱。如我國《國家公務(wù)員暫行條例》的設(shè)置，我國公務(wù)員制度包括公務(wù)員的義務(wù)權(quán)利、職位分類、錄用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律、職務(wù)升降、培訓(xùn)、交流、回避、工資、保險(xiǎn)、福利、辭職辭退、退休、申訴、控告等方面的基本規(guī)范和具體制度。（四）公務(wù)員制度12（二）建立公務(wù)員制度的作用

第一、公務(wù)員制度的推行，有利于社會(huì)安定和行政秩序的長期穩(wěn)定。第二、公務(wù)員制度的推行，有利于政府管理的民主化、科學(xué)化。第三、公務(wù)員制度的推行，有利于政府行政的高效化。第四、公務(wù)員制度的推行，有利于開發(fā)高層次的人才資源。第五、公務(wù)員制度的推行，有利于政府為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。（二）建立公務(wù)員制度的作用

第一、公務(wù)員制度的推行，有利于社13二、外國公務(wù)員制度概況二、外國公務(wù)員制度概況14（一）西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生

１、中國古代科舉制度的影響（西方公務(wù)員制度的歷史淵源）（一）西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生

１、中國古代科舉制度的影響（西方15

1983年美國人事管理總署署長艾倫·坎貝爾應(yīng)邀來中國講授西方文官制度時(shí)說：“在我們的政治學(xué)教科書中，當(dāng)讀到文官制度的時(shí)候，都把文官制度的創(chuàng)始者歸于中國?！薄艾F(xiàn)在各國的考試制度，差不多都是學(xué)英國的。窮流溯源，英國的考試制度，原來還是從我們中國學(xué)過去的?！薄獙O中山1983年美國人事管理總署署長艾倫·坎貝爾應(yīng)邀來中國講授16２、公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景

第一、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求改革傳統(tǒng)的官制。第二、社會(huì)政治根源：１９世紀(jì)以后，各主要資本主義國家實(shí)行的政黨分臟制導(dǎo)致大量的用人腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。第三、政治文化基礎(chǔ)：資產(chǎn)階級政治理論中的社會(huì)契約思想、主權(quán)在民思想、權(quán)力制衡思想等為西方公務(wù)員制度的創(chuàng)立提供了重要的理論依據(jù)和思想來源。２、公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景17（二）西方公務(wù)員制度的建立與發(fā)展

１、英國

政務(wù)官與事務(wù)官區(qū)分（1805年)——《諾斯科特－杜維廉報(bào)告》(1854年)——兩個(gè)樞密院令(1855年和1857年)——《富爾頓報(bào)告》(1968年).（二）西方公務(wù)員制度的建立與發(fā)展

１、英國18英國文官制度的建立經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。早在1805年英國財(cái)政部就設(shè)立了常務(wù)次官，隨后一些重要部門也相繼設(shè)立常務(wù)次官，到1833年政府所有部門都設(shè)立了常務(wù)次官?！罢?wù)官”和“事務(wù)官”兩大類的“兩官分途”體制由此發(fā)軔。政務(wù)官包括各部大臣、副大臣和政務(wù)次官，負(fù)責(zé)制定政策，并隨政黨進(jìn)退而進(jìn)退；事務(wù)官包括常務(wù)次官、副常務(wù)次官、助理次官等，負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，不與內(nèi)閣共進(jìn)退。這一做法，有效地保證了政府工作的連續(xù)性和政局的穩(wěn)定性。與此同時(shí)，這一時(shí)期，英國許多政治性報(bào)刊開始不斷刊登介紹中國錄用官吏的程序和做法，主張實(shí)行中國式的文官考試。

英國文官制度的建立經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。早在1805年英191833年英國政府各部開始實(shí)行官職的考試補(bǔ)缺制度。1853年英國議會(huì)派遣麥克萊等3人組成委員會(huì)調(diào)查東印度公司的用人制度。該委員會(huì)在調(diào)查報(bào)告中明確提出了要摒棄用人制度上的“恩賜”主義，實(shí)行考試任用制度。1854年，英國財(cái)政部高級官員查里斯·屈威廉和斯坦?！ぢ逅箍颂貙τ墓龠M(jìn)行了全面調(diào)查，提出了著名的《關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告》。報(bào)告建議設(shè)立常任文官制度，包括考試、錄用文官、重視文官的專業(yè)水平、提撥優(yōu)秀文官等等。1855年英國政府以樞密院令的形式公布了這個(gè)報(bào)告，并決定成立了3人委員會(huì)負(fù)責(zé)文官的考試、錄用事宜。1870年，英國政府又頒布了第2號樞密院令，對文官的考試、錄用、等級結(jié)構(gòu)等重要原則做了進(jìn)一步的確定和完善。至此，世界近代史上的第一個(gè)文官制度在英國正式確立。1833年英國政府各部開始實(shí)行官職的考試補(bǔ)缺制度。1853年2020世紀(jì)50年代以來，西方文官制度獲得了較大程度的發(fā)展。在英國，1968年，以蘇塞克斯大學(xué)名譽(yù)副校長福爾頓勛爵為首的12人委員會(huì)提出了改革文官制度的報(bào)告。這份報(bào)告共158項(xiàng)，主要內(nèi)容有：精簡文官層次，打破行政官員系統(tǒng)的封閉性，建立開放的、統(tǒng)一的分類制度；成立文官事務(wù)部，代替財(cái)政部行使文官管理權(quán)限，改革對文官的管理辦法；重視專家和專業(yè)技術(shù)人員的作用；成立文官學(xué)院，專門從事對文官的培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作等等。報(bào)告建議具體，操作性強(qiáng)，其中大部分建議被采納和實(shí)行，大大推動(dòng)了英國文官制度的發(fā)展。20世紀(jì)50年代以來，西方文官制度獲得了較大程度的發(fā)展。21２、美國

“政黨分臟制”(1828-1883)《彭德爾頓法》（1883)《文官制度改革法》（1978)

２、美國22美國文官制度的建立，經(jīng)歷了和英國大體相同的情況。建國后的美國，政治上實(shí)行多黨制，但“政黨分肥制”所帶來的政局不穩(wěn)和官員素質(zhì)低下問題絲毫不遜色于英國。例如1841年，哈里森當(dāng)選美國總統(tǒng)，一個(gè)月后便因忙于職位分配勞累而死；1861年，林肯當(dāng)選總統(tǒng)，分官使他精疲力盡，他形容說“如果前院起火，我都無法去救”。1881年，因分官不均，導(dǎo)致菲爾德總統(tǒng)被刺事件發(fā)生，使資產(chǎn)階級異常震驚，為了克服“政黨分肥”的種種弊端，1883年1月，美國國會(huì)正式通過了由議員彭德爾頓提出的《文官制度法案》（史稱《彭德爾頓法》），該法確立的原則主要有：用功績制取代分肥制；文官實(shí)行公開考試，擇優(yōu)錄用；文官為職業(yè)官員，除非瀆職，不得被解雇；文官不得參與政治活動(dòng)，在政黨政治中必須保持中立；依法成立3人文官委員會(huì)，負(fù)責(zé)聯(lián)邦文官的統(tǒng)一管理活動(dòng)。該法案標(biāo)志美國文官制度的建立。美國文官制度的建立，經(jīng)歷了和英國大體相同的情況。建國后的23在美國，第二次世界大戰(zhàn)后，國會(huì)通過了一系列有關(guān)文官制度的法律，其中職位分類是最為重要的法律之一。職位分類注重職位的性質(zhì)和對職位的工作要求，強(qiáng)調(diào)職位與責(zé)任、職位與能力的有機(jī)統(tǒng)一，職位分類的實(shí)行，有助于科學(xué)地選拔人才，有利于提高文官的素質(zhì)和政府的工作效率。1978年10月，卡特政府提出并由國會(huì)通過了《公務(wù)員改革法》，對聯(lián)邦政府文官制度進(jìn)行了重大改革。這次改革的主要內(nèi)容包括，確立九項(xiàng)成績制原則、改革人事管理機(jī)構(gòu)、推行成績工資、改革考核制度等，其核心是推進(jìn)按工作表現(xiàn)付酬的成績制，以達(dá)到提高政府管理效率的目的。在美國，第二次世界大戰(zhàn)后，國會(huì)通過了一系列有關(guān)文官制度的法律24３、法國、德國和日本

與英美不同，法國、德國和日本在歷史上都曾存在過強(qiáng)大的中央集權(quán)官僚體制。法國在拿破侖統(tǒng)治時(shí)期就建立了龐大的官吏隊(duì)伍，德國在“鐵血宰相”俾斯麥執(zhí)政時(shí)期建立了中央集權(quán)政府體制，日本在明治維新之后，建立了以天皇為權(quán)力中心的中央集權(quán)的官僚體制。1946年，法國頒布了統(tǒng)一的公務(wù)員法，開始將文官的管理納入法制化的軌道；1947年日本通過了《國家公務(wù)員法》，其主要內(nèi)容有文官實(shí)行公開考試，擇優(yōu)錄用，實(shí)行功績制等；1949年，聯(lián)邦德國制定了《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，對帝國的官吏制度進(jìn)行了一系列改革，確立了“考試用人”、“機(jī)會(huì)均等”、“文官常任”等原則，1950年又頒布了《德意志聯(lián)邦共和國公務(wù)員法》，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。

３、法國、德國和日本與英美不同，法國、德國和日本在歷25

進(jìn)入新世紀(jì)以來，文官制度正在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化的趨勢，呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點(diǎn)：這就是錄用形式趨向多樣化；越來越重視文官的專業(yè)化；越來越重視文官的權(quán)利保障；實(shí)行開放式管理，強(qiáng)化文官的流動(dòng)性；強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)的終身化；強(qiáng)化人事行政管理機(jī)構(gòu)的職能和作用等等。進(jìn)入新世紀(jì)以來，文官制度正在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化的26（三）西方公務(wù)員制度的基本特征第一、公開考試，擇優(yōu)錄用。

即絕大多數(shù)文官都必須通過公開的競爭考試，擇優(yōu)錄用，政府任何一級文官職位，都要向成績優(yōu)秀者開放。西方各國幾乎都用立法的形式把考試的內(nèi)容、方式、條件、機(jī)構(gòu)等方面固定下來，形成制度。公開考試，擇優(yōu)錄用制度地有效貫徹，對于建立一支精干、穩(wěn)定和高水平的文官隊(duì)伍，保持行政系統(tǒng)的連續(xù)性和高效率具有重要的作用。

（三）西方公務(wù)員制度的基本特征第一、公開考試，擇優(yōu)錄用。27第二、嚴(yán)格考核，晉升唯功

。

考核是文官制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是提高工作效率的中心環(huán)節(jié)。西方各國都非常重視對文官的考核工作，一般都堅(jiān)持以下3個(gè)原則，即職責(zé)一致的原則、獎(jiǎng)懲結(jié)合的原則、公平對待的原則；考核內(nèi)容詳細(xì)、全面。第二、嚴(yán)格考核，晉升唯功。28第三、政治中立，職務(wù)常任。

西方各國普遍要求文官必須在政治上保持中立，不得介入黨派活動(dòng)，不得參加黨派競選，不得以黨派偏見影響決策，文官的工作與黨派完全分開。

西方國家一般把政府官員分為兩大類，一類稱為政務(wù)官，他們往往隨黨派競選的勝敗而進(jìn)退，主要擔(dān)任各部、委的行政首長，構(gòu)成內(nèi)閣成員，有一定的任期限制；另一類為事務(wù)官，即我們通常所稱的文官，他們一般被錄用后，就按工作成績逐年提升，對自己的本職工作有全面的了解，實(shí)行職位的常任制，只要沒有過失，就可以終身任職，有終身的職業(yè)保障。

第三、政治中立，職務(wù)常任。29第四、官紀(jì)嚴(yán)明，待遇優(yōu)厚。

西方各國對文官普遍具有嚴(yán)格的紀(jì)律要求。與此同時(shí)，各國都有比較完備的關(guān)于文官的法律、法規(guī)，對文官的身份、地位、權(quán)利和義務(wù)做出了十分詳備的規(guī)定。所謂法律保障包含兩層含義：一是對文官的權(quán)利做出明確的規(guī)定；二是當(dāng)他們的權(quán)利受到侵犯，或因違反紀(jì)律受到不適當(dāng)處分時(shí)，有權(quán)向司法機(jī)關(guān)或有關(guān)專門機(jī)構(gòu)提出申訴，并受到法律和法律程序的保障。

西方各國文官待遇普遍比較優(yōu)厚。除了較高的工資外，還有職務(wù)津貼、住房津貼、子女撫養(yǎng)補(bǔ)貼等等，退休后享有來源固定的、較為豐厚的退休金。

第四、官紀(jì)嚴(yán)明，待遇優(yōu)厚。30三、中國公務(wù)員制度的

創(chuàng)建與發(fā)展

國家公務(wù)員制度是指制定法律、法規(guī)，依法對國家公務(wù)員進(jìn)行科學(xué)管理的各種制度的總稱。我國公務(wù)員制度，是社會(huì)主義的政府機(jī)關(guān)干部人事制度，它繼承和發(fā)揚(yáng)了黨和國家干部人事制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了黨的十一屆三中全會(huì)以來干部人事制度改革的成果，吸收和借鑒了國外一些國家人事管理的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，堅(jiān)持從我國的國情出發(fā)，是具有中國特色的社會(huì)主義的公務(wù)員制度。

三、中國公務(wù)員制度的

創(chuàng)建與發(fā)展國家公務(wù)員制度是指制定31（一）我國過去干部人事制度的特點(diǎn)及弊端１、管理對象籠統(tǒng)龐雜，缺乏科學(xué)分類；２、管理權(quán)限過于集中，管人與管事相脫節(jié)；３、管理方式陳舊單一，阻礙人才成長；４、管理制度不健全，用人缺乏法治等等。顯而已見，只有對干部人事進(jìn)行整體性的、全面的改革，才能適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，才能跟上現(xiàn)代管理前進(jìn)的步伐。（一）我國過去干部人事制度的特點(diǎn)及弊端１、管理對象籠統(tǒng)龐雜，32（二）中國國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生過程中國建立公務(wù)員制度，最早可以追溯到1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出的全黨工作重心轉(zhuǎn)移，這是改革人事制度、實(shí)行公務(wù)員制度的根本起因。為建立符合國情的公務(wù)員制度，在繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)的同時(shí)，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢，廣泛借鑒國外的科學(xué)方法，經(jīng)過多年改革實(shí)踐探索，其過程可分以下幾個(gè)階段：（二）中國國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生過程中國建立公務(wù)員制度，最早可33

第一階段：思路形成階段（1978年底至1988年3月）

1980年8月18日，鄧小平作了《論黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，拉開了干部人事制度改革的帷幕。1984年下半年到1986年下半年，中共中央組織部和原勞動(dòng)人事部組織專家和實(shí)際工作者起草《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》.1986年下半年，中央專門成立了政治體制改革研討小組，下設(shè)干部人事制度改革專題組，專題組將《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》更名為《國家公務(wù)員暫行條例》，并得到中央的原則同意。1987年9月召開的中共“十三大”正式提出建立國家公務(wù)員制度，次年3月召開的全國七屆人大一次會(huì)議，進(jìn)一步提出要“抓緊建立和逐步實(shí)施國家公務(wù)員制度”，這標(biāo)志著實(shí)行國家公務(wù)員制度得到了黨和國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。第一階段：思路形成階段（1978年底至1988年3月）34第二階段：試點(diǎn)和法規(guī)修改形成階段（1988年3月1993年8月）從1988年5月到1991年，是國家公務(wù)員條例從理論探討、法規(guī)起草進(jìn)入具體實(shí)踐探索驗(yàn)證的階段，尤其是在國務(wù)院六個(gè)部門即審計(jì)署、海關(guān)總署、國家統(tǒng)計(jì)局、國家環(huán)保局、國家稅務(wù)局、國家建材局進(jìn)行試點(diǎn)，初步取得了不少經(jīng)驗(yàn)。1993年8月14日，國務(wù)院正式頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，并在同年10月１日起正式生效，標(biāo)志著中國國家公務(wù)員制度正式建立起來。

第二階段：試點(diǎn)和法規(guī)修改形成階段（1988年3月1993年835第三階段：全面實(shí)施階段（1993年10月至1998年12月）第四階段：深化完善階段（1999年以來）2006年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》是我國50多年來干部人事管理方面的第一部總章程性質(zhì)的法律。它的制定和頒布是我國民主法制建設(shè)的一件大使，是干部人事管理科學(xué)化、法制化的里程碑。

第三階段：全面實(shí)施階段（1993年10月至1998年136（三）我國建立國家公務(wù)員制度的

重大意義1、建立國家公務(wù)員制度，有利于實(shí)現(xiàn)分類管理。

國家公務(wù)員制度改掉了傳統(tǒng)的人事管理制度的管理模式單一，缺少法制，缺少競爭機(jī)制等弊端，有利于調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，提高政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證機(jī)關(guān)工作人員隊(duì)伍的優(yōu)化，從而提高國家行政機(jī)關(guān)卓有成效地?fù)?dān)負(fù)起組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理國家行政事務(wù)的職能部門，以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和改革開放、發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的需要。

（三）我國建立國家公務(wù)員制度的

重大意義1、建立國家公務(wù)員制372、建立國家公務(wù)員制度，有利于加強(qiáng)廉政建設(shè)。

廉政建設(shè)的關(guān)鍵是提高隊(duì)伍素質(zhì)和加強(qiáng)制度約束，國家公務(wù)員制度正是為廉政建設(shè)提供了保障機(jī)制。通過考試、考核、培訓(xùn)、交流來提高素質(zhì)；通過義務(wù)、紀(jì)律、回避、申訴、控告促進(jìn)廉潔奉公；通過法制化的管理，防止人治現(xiàn)象。

2、建立國家公務(wù)員制度，有利于加強(qiáng)廉政建設(shè)。383、建立國家公務(wù)員制度，有利于增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力。

建立國家公務(wù)員正常的退休制、實(shí)行部分職務(wù)聘任制、規(guī)定不同職務(wù)的最高任職年齡、采取辭職辭退等辦法，增強(qiáng)了機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力。3、建立國家公務(wù)員制度，有利于增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力。394、建立國家公務(wù)員制度，有利于促進(jìn)政府機(jī)關(guān)人事管理的科學(xué)化、法制化。

我國公務(wù)員制度包括《國家公務(wù)員暫行條例》，《國家公務(wù)員法》和單項(xiàng)法規(guī)，構(gòu)成了完整的國家公務(wù)員法規(guī)體系。為我國的人事管理逐步走上科學(xué)化、法制化的軌道奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4、建立國家公務(wù)員制度，有利于促進(jìn)政府機(jī)關(guān)人事管理的科學(xué)化、40（四）中國國家公務(wù)員制度的特點(diǎn)

中國國家公務(wù)員制度具有十分突出的特點(diǎn)。首先與西方文官制度（即公務(wù)員制度）相比，體現(xiàn)出鮮明的中國特色；其次與中國以往的干部人事制度相比，又具有強(qiáng)烈的時(shí)代特色。此外，還與我國歷史上官吏制度相區(qū)別。

（四）中國國家公務(wù)員制度的特點(diǎn)中國國家公務(wù)員制度具有十41鮮明的中國特色

第一，堅(jiān)持黨的基本路線，不同于西方的所謂“政治中立”。

中國國家公務(wù)員制度要求，國家公務(wù)員必須堅(jiān)持黨的基本路線，執(zhí)行黨的路線、方針和政策，國家公務(wù)員中的共產(chǎn)黨員，必須參加黨的組織生活，執(zhí)行黨的決議，遵守黨的紀(jì)律，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用。所有這些，都與西方國家要求文官不得以公務(wù)員身份參加黨派活動(dòng)，在公務(wù)活動(dòng)中不得帶有黨派的政治傾向性等“政治中立”的要求，有著本質(zhì)的區(qū)別。

鮮明的中國特色第一，堅(jiān)持黨的基本路線，不同于西方的所謂“政42第二，堅(jiān)持“黨管干部”原則，不同于西方文官管理獨(dú)立于黨派之外。

中國國家公務(wù)員制度是黨的干部制度的組成部分，各級政府組成人員和其它重要干部由各級黨委管理，他們的任免由黨委組織部門考察，黨委決定或推薦，依法由各級人大選舉產(chǎn)生或政府任命。而西方文官制度則強(qiáng)調(diào)文官管理是由獨(dú)立于黨派之外的專門管理系統(tǒng)負(fù)責(zé)，“不受政黨干預(yù)”，“與黨派政治脫鉤”，任何黨派無權(quán)管理文官。

第二，堅(jiān)持“黨管干部”原則，不同于西方文官管理獨(dú)立于黨派43第三，堅(jiān)持“德才兼?zhèn)洹钡挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，不同于西方國家只強(qiáng)調(diào)文官的業(yè)務(wù)水平。

《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定，對新進(jìn)國家行政機(jī)關(guān)擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員的錄用，實(shí)行公開考試，嚴(yán)格考核，擇優(yōu)錄用，并把考核政治思想和道德品質(zhì)的結(jié)果作為是否錄用的重要條件；在職務(wù)晉升上，堅(jiān)持德才兼?zhèn)湓瓌t，注重貫徹執(zhí)行黨的基本路線的表現(xiàn)和工作實(shí)績；在考核方面，強(qiáng)調(diào)對國家公務(wù)員的德、能、勤、績進(jìn)行全面考核。而西方文官制度在用人標(biāo)準(zhǔn)上，有的強(qiáng)調(diào)所謂“專才”，有的強(qiáng)調(diào)所謂“通才”，但都把業(yè)務(wù)知識和能力作為用人的主要條件。

第三，堅(jiān)持“德才兼?zhèn)洹钡挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，不同于西方國家只強(qiáng)調(diào)文官44

第四，堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本宗旨，不同于西方強(qiáng)調(diào)文官是一個(gè)單獨(dú)的利益集團(tuán)。

中國國家公務(wù)員制度規(guī)定，國家公務(wù)員必須全心全意為人民服務(wù)，廉潔奉公，不貪污受賄，不謀私利，自覺接受群眾監(jiān)督。國家公務(wù)員除了人民群眾的利益之外，沒有自己的特殊利益。而西方的文官是一個(gè)單獨(dú)的利益集團(tuán)，他們同政府的關(guān)系是雇員和雇主的關(guān)系，文官工會(huì)為了文官的利益經(jīng)常同政府談判，并設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)文官集團(tuán)與政府的關(guān)系。第四，堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本宗旨，不同于西方強(qiáng)調(diào)文官是一個(gè)單45第五，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任用交流制度，不同于西方“政務(wù)官”和“事務(wù)官”的截然分野。

在中國政府機(jī)關(guān)中，國家公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大序列。他們之間根據(jù)需要，可以相互轉(zhuǎn)任。與此同時(shí)，政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和黨的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、其它國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部以及企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，可以通過一定的程序和辦法相互交流。而西方文官制度實(shí)行所謂“兩官分途”，“政務(wù)官”與“事務(wù)官”是兩個(gè)截然不同的體系，強(qiáng)調(diào)“政務(wù)官”“政治化”，“事務(wù)官”“職業(yè)化”，相互之間不能轉(zhuǎn)任。

第五，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任用交流制度，不同于西方“政務(wù)官”和“46強(qiáng)烈的時(shí)代特色第一，建立了科學(xué)的分類管理制度。

國家公務(wù)員制度明確界定了國家公務(wù)員的范圍，對傳統(tǒng)意義上的“國家干部”實(shí)行分類管理。國家公務(wù)員制度只適合于各級國家行政機(jī)關(guān)，與企業(yè)、事業(yè)單位的人事管理制度相區(qū)別，從而改革了以往無論什幺管理干部，按照一個(gè)模式進(jìn)行管理的辦法。不言而喻，國家公務(wù)員制度的建立，標(biāo)志著中國人事分類管理制度的初步形成。

強(qiáng)烈的時(shí)代特色第一，建立了科學(xué)的分類管理制度。47第二，引進(jìn)了公平的競爭激勵(lì)機(jī)制。

在“進(jìn)口”上，改革了過去那種“統(tǒng)分統(tǒng)配”、憑關(guān)系進(jìn)機(jī)關(guān)的做法，實(shí)行公開考試，嚴(yán)格考核，擇優(yōu)錄用的辦法；在職務(wù)晉升上，貫徹“實(shí)績制”原則，聽取群眾意見，提倡公開競爭，注重工作實(shí)績，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)選拔優(yōu)秀人才，有利于克服少數(shù)人圈定人選的弊端。在“出口”上，對不稱職人員區(qū)別情況，給予降職或辭退，做到優(yōu)勝劣汰，保證國家公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)。

第二，引進(jìn)了公平的競爭激勵(lì)機(jī)制。48

第三，強(qiáng)化了正常的新陳代謝機(jī)制。

國家公務(wù)員制度在健全退休制度的同時(shí)，增加了出口，例如對部分職務(wù)實(shí)行聘任制，做到能上能下；對年度考核連續(xù)兩年不稱職的，要給予辭退；另外，國家公務(wù)員還可根據(jù)規(guī)定辭去國家公務(wù)員職務(wù)。所有這些措施和辦法，有利于保證國家公務(wù)員能上能下，能進(jìn)能出，增強(qiáng)國家行政機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力。第三，強(qiáng)化了正常的新陳代謝機(jī)制。49第四，構(gòu)建了廉政、勤政的約束機(jī)制。

國家公務(wù)員制度把廉政的要求貫穿于國家公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律、晉升、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、回避、等各個(gè)單項(xiàng)制度之中，使國家公務(wù)員能夠依法行使權(quán)力，保證廉潔奉公；通過義務(wù)、紀(jì)律、職位分類的明確規(guī)定以及把考核結(jié)果與職務(wù)升降、晉級、增資等直接掛鉤，做到功過分明，克服“干好干壞一個(gè)樣”的現(xiàn)象，激勵(lì)國家公務(wù)員勤政務(wù)實(shí)，努力工作，提高工作效率。

第四，構(gòu)建了廉政、勤政的約束機(jī)制。50第五，形成了比較配套的法規(guī)體系。

除了國家公務(wù)員制度的總法規(guī)，即《中華人民共和國公務(wù)員法》之外，還制定了各個(gè)單項(xiàng)條例及其實(shí)施細(xì)則等，形成了一套比較配套的法規(guī)體系，使國家公務(wù)員的管理有法可依，逐步走上法制化的軌道。第五，形成了比較配套的法規(guī)體系。51與我國歷史上官吏制度相區(qū)別

中國立國悠久，官吏制度源遠(yuǎn)流長。從黃帝以云為官、炎帝以火為官、太昊以龍為官等圖騰名官開始，到西周的世卿世祿制度，從九品中正，到隋唐至明清的科舉制度，從設(shè)官取仕，到官風(fēng)官德，其體系之完備、制度之健全，令人贊嘆。現(xiàn)代的公務(wù)員制度與歷史上的官吏制度，產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景完全不同，其性質(zhì)和特點(diǎn)也完全不一樣。概要分析如下：與我國歷史上官吏制度相區(qū)別

中國立國悠久，官吏制度源遠(yuǎn)流長52第一、在價(jià)值取向方面的不同。

封建社會(huì)實(shí)行專制政體，皇帝擁有至高無上的權(quán)力，“朕即國家”，國家或政府乃是皇帝的所有物。建立官吏制度的目的，是為了維護(hù)王朝的統(tǒng)治地位。現(xiàn)代社會(huì)的國家政府，是建立在“主權(quán)在民”的基礎(chǔ)之上的，政府的權(quán)力來自人民，其責(zé)任是為了保護(hù)人民，改善人民生活福利，維護(hù)人民的平等自由。國家公職人員是受人民之托，為人民服務(wù)，當(dāng)人民公仆。建立公務(wù)員制度目的，是為了創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，選拔優(yōu)秀人才，提高行政效率，更好地為人民服務(wù)。第一、在價(jià)值取向方面的不同。53第二、與國家的關(guān)系方面的不同。

封建社會(huì)的官吏與國家無法定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。君主視官吏為家奴，無條件地占有，官吏只有服務(wù)命令的義務(wù)，無表示意志的權(quán)利。官吏的任用及生殺予奪，均由君主決定。

現(xiàn)代社會(huì)的公務(wù)員與國家有明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。擔(dān)任國家公務(wù)，是公民的一項(xiàng)權(quán)利，而不是義務(wù)，國家招考公務(wù)員時(shí)，符合條件的公民可以報(bào)考，也可以放棄。被錄用為公務(wù)員后，公務(wù)員與國家的關(guān)系是雙方意見一致基礎(chǔ)之上的法律關(guān)系。第二、與國家的關(guān)系方面的不同。54

第三、在管理的方式上不同。

在封建社會(huì)，“王言曰制”，君主的意志就是法律。人事管理上均“由單獨(dú)一個(gè)人按照自己的意見與反復(fù)無常的心情決定一切”，國家機(jī)構(gòu)、官位的設(shè)置、官吏的任用，主要以個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移，官位可以作為“禮品”贈(zèng)與或接受。官吏的獎(jiǎng)懲、升降，在很大程度上，取決于君主的喜怒哀樂。（人治）在現(xiàn)代社會(huì)，公務(wù)員的管理實(shí)行法制化。公務(wù)員的選拔任用、職務(wù)升降、培訓(xùn)、退休等各項(xiàng)管理都有健全的法律法規(guī)，并嚴(yán)格依法進(jìn)行。公務(wù)員對法律和崗位職責(zé)負(fù)責(zé)。公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)過程中要依法辦事，并嚴(yán)格接受社會(huì)廣泛的監(jiān)督，等等。（法治）

總之，公務(wù)員制度與歷史上的官吏制度是根本不同的制度。

第三、在管理的方式上不同。55（五）中國國家公務(wù)員制度的內(nèi)容（前面已講略）（五）中國國家公務(wù)員制度的內(nèi)容（前面已講略）56（六）推行公務(wù)員制度取得的成效及存在的問題思考（六）推行公務(wù)員制度取得的成效及存在的問題思考57主要成效第一、管理法規(guī)體系初步形成；第二、凡進(jìn)必考機(jī)制基本建立；第三、激勵(lì)機(jī)制開始運(yùn)行；第四、獎(jiǎng)勵(lì)制度發(fā)揮有效作用；第五、競爭上崗制度逐步推開；主要成效第一、管理法規(guī)體系初步形成；58第六、培訓(xùn)開始進(jìn)入軌道，成為建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍的有效途徑；第七、輪崗、回避初見成效；第八、“出口”初步暢通；第九、廉政約束機(jī)制發(fā)揮作用；第十、公務(wù)員合法權(quán)利有了保障。第六、培訓(xùn)開始進(jìn)入軌道，成為建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍的有59思考題１、公務(wù)員和公務(wù)員制度的涵義？

2、我國建立國家公務(wù)員制度的重大意義是什么？３、西方國家公務(wù)員制度有哪些特點(diǎn)？４、我國國家公務(wù)員制度有哪些特點(diǎn)？（鮮明的中國特色；強(qiáng)烈的時(shí)代特色）

思考題１、公務(wù)員和公務(wù)員制度的涵義？60第一章

國家公務(wù)員制度概況第一章

國家公務(wù)員制度概況61基本內(nèi)容一、公務(wù)員與公務(wù)員制度二、國外公務(wù)員制度概況三、中國公務(wù)員制度的創(chuàng)建與發(fā)展基本內(nèi)容一、公務(wù)員與公務(wù)員制度62重點(diǎn)內(nèi)容１、公務(wù)員和公務(wù)員制度的概念２、我國建立公務(wù)員制度的意義３、中西方公務(wù)員制度的特點(diǎn)比較

重點(diǎn)內(nèi)容１、公務(wù)員和公務(wù)員制度的概念63一、公務(wù)員與公務(wù)員制度

（一）公務(wù)員的名稱與范圍

“公務(wù)員”一詞，最早是英文“CivilServant或者CivilService”翻譯過來的。英文原意是“文職服務(wù)員”、“文職仆人”，有人直譯為“女王的仆人”，有人意譯為“文官”或“公務(wù)員”。美國則稱為“政府雇員”（GovernmentalEmployee）。日本在二次世界大戰(zhàn)前稱“文官”，戰(zhàn)后改稱為“公務(wù)員”。法國直稱為“公務(wù)員”。聯(lián)邦德國稱為“聯(lián)邦公務(wù)員”或“聯(lián)邦官員”。一、公務(wù)員與公務(wù)員制度

（一）公務(wù)員的名稱與范圍64重點(diǎn)內(nèi)容１、公務(wù)員和公務(wù)員制度的概念２、我國建立公務(wù)員制度的意義３、中西方公務(wù)員制度的特點(diǎn)比較

重點(diǎn)內(nèi)容１、公務(wù)員和公務(wù)員制度的概念65（二）公務(wù)員的內(nèi)涵

所謂公務(wù)員，一般是指代表國家或政府為社會(huì)提供公共服務(wù)的工作人員，且大多是由非選舉、由考試和被任命而擔(dān)任職務(wù)的。因此，我們也叫它“國家公務(wù)員”。（二）公務(wù)員的內(nèi)涵所謂公務(wù)員，一般是指代表國家或政府為社66（三）公務(wù)員的范圍１、在國外，大致說來有三種類型：

第一種是小范圍的，公務(wù)員僅指中央政府中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官，不包括由選舉或政治任命產(chǎn)生的內(nèi)閣成員及各部政務(wù)次官、政治秘書等政務(wù)官。這種范圍同國家公務(wù)員法規(guī)的適用范圍相一致，英國及許多英聯(lián)邦國家基本屬于此類。在英國，公務(wù)員是指那些不與內(nèi)閣共進(jìn)退，經(jīng)過公開考試擇優(yōu)錄用，沒有過失可以長期任職的文職人員。

（三）公務(wù)員的范圍１、在國外，大致說來有三種類型：67

第二種是中等范圍的，中央人民政府的所有公職人員，包括政務(wù)官與事務(wù)官都稱為公務(wù)員，但適用于國家公務(wù)員法規(guī)的只是事務(wù)官。美國基本屬于此類。美國把公務(wù)員稱為“政府雇員”，“政府雇員”是范圍很廣的一種稱謂，它包括了除軍事人員以外的所有政府雇員。

第二種是中等范圍的，中央人民政府的所有公職人員，包括政務(wù)68

第三種是大范圍的，把從中央到地方政府機(jī)關(guān)的公職人員、國會(huì)除議員以外的工作人員、審判官、檢察官、國有企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員統(tǒng)稱為公務(wù)員，并由“國家公務(wù)員”和“地方公務(wù)員”之別，有“特別職”與“一般職”之分。“一般職”公務(wù)員是指政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政府任命的工作人員，是國家政府系統(tǒng)中的事務(wù)官，即非選舉產(chǎn)生和非政治任命的政府工作人員，適用于國家公務(wù)員法規(guī)的，只是“一般職”的國家公務(wù)員。日本、法國基本那屬于此類。法國公務(wù)員是指在中央機(jī)關(guān)及其所屬機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)、公共企事業(yè)單位被任命為常任官員的工作人員。第三種是大范圍的，把從中央到地方政府機(jī)關(guān)的公職人員、國會(huì)69２、中國公務(wù)員的范圍

根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》（1993），我國的國家公務(wù)員是指各級國家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員（包括國家行政機(jī)關(guān)中從事黨團(tuán)工作的專職工作人員，如人事部機(jī)關(guān)黨委專職副書記等）。

２、中國公務(wù)員的范圍

根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》（1970但是《中華人民共和國公務(wù)員法》（2006）中規(guī)定，“本法所稱公務(wù)員，是指依照法律規(guī)定管理國家事務(wù)和履行社會(huì)公共事務(wù)管理職能、使用國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員?！?/p>

根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，中國公務(wù)員的范圍應(yīng)當(dāng)包括中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)這七大機(jī)關(guān)的工作人員。這一界定，充分體現(xiàn)了中國現(xiàn)行政治制度的基本特點(diǎn)。

但是《中華人民共和國公務(wù)員法》（2006）中規(guī)定71（四）公務(wù)員制度（一）公務(wù)員制度的含義

公務(wù)員制度，即是通過制定法律和規(guī)章，對公務(wù)員依法進(jìn)行管理的總稱。如我國《國家公務(wù)員暫行條例》的設(shè)置，我國公務(wù)員制度包括公務(wù)員的義務(wù)權(quán)利、職位分類、錄用、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律、職務(wù)升降、培訓(xùn)、交流、回避、工資、保險(xiǎn)、福利、辭職辭退、退休、申訴、控告等方面的基本規(guī)范和具體制度。（四）公務(wù)員制度72（二）建立公務(wù)員制度的作用

第一、公務(wù)員制度的推行，有利于社會(huì)安定和行政秩序的長期穩(wěn)定。第二、公務(wù)員制度的推行，有利于政府管理的民主化、科學(xué)化。第三、公務(wù)員制度的推行，有利于政府行政的高效化。第四、公務(wù)員制度的推行，有利于開發(fā)高層次的人才資源。第五、公務(wù)員制度的推行，有利于政府為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。（二）建立公務(wù)員制度的作用

第一、公務(wù)員制度的推行，有利于社73二、外國公務(wù)員制度概況二、外國公務(wù)員制度概況74（一）西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生

１、中國古代科舉制度的影響（西方公務(wù)員制度的歷史淵源）（一）西方公務(wù)員制度的產(chǎn)生

１、中國古代科舉制度的影響（西方75

1983年美國人事管理總署署長艾倫·坎貝爾應(yīng)邀來中國講授西方文官制度時(shí)說：“在我們的政治學(xué)教科書中，當(dāng)讀到文官制度的時(shí)候，都把文官制度的創(chuàng)始者歸于中國?！薄艾F(xiàn)在各國的考試制度，差不多都是學(xué)英國的。窮流溯源，英國的考試制度，原來還是從我們中國學(xué)過去的?！薄獙O中山1983年美國人事管理總署署長艾倫·坎貝爾應(yīng)邀來中國講授76２、公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景

第一、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求改革傳統(tǒng)的官制。第二、社會(huì)政治根源：１９世紀(jì)以后，各主要資本主義國家實(shí)行的政黨分臟制導(dǎo)致大量的用人腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。第三、政治文化基礎(chǔ)：資產(chǎn)階級政治理論中的社會(huì)契約思想、主權(quán)在民思想、權(quán)力制衡思想等為西方公務(wù)員制度的創(chuàng)立提供了重要的理論依據(jù)和思想來源。２、公務(wù)員制度產(chǎn)生的歷史背景77（二）西方公務(wù)員制度的建立與發(fā)展

１、英國

政務(wù)官與事務(wù)官區(qū)分（1805年)——《諾斯科特－杜維廉報(bào)告》(1854年)——兩個(gè)樞密院令(1855年和1857年)——《富爾頓報(bào)告》(1968年).（二）西方公務(wù)員制度的建立與發(fā)展

１、英國78英國文官制度的建立經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。早在1805年英國財(cái)政部就設(shè)立了常務(wù)次官，隨后一些重要部門也相繼設(shè)立常務(wù)次官，到1833年政府所有部門都設(shè)立了常務(wù)次官?！罢?wù)官”和“事務(wù)官”兩大類的“兩官分途”體制由此發(fā)軔。政務(wù)官包括各部大臣、副大臣和政務(wù)次官，負(fù)責(zé)制定政策，并隨政黨進(jìn)退而進(jìn)退；事務(wù)官包括常務(wù)次官、副常務(wù)次官、助理次官等，負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，不與內(nèi)閣共進(jìn)退。這一做法，有效地保證了政府工作的連續(xù)性和政局的穩(wěn)定性。與此同時(shí)，這一時(shí)期，英國許多政治性報(bào)刊開始不斷刊登介紹中國錄用官吏的程序和做法，主張實(shí)行中國式的文官考試。

英國文官制度的建立經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程。早在1805年英791833年英國政府各部開始實(shí)行官職的考試補(bǔ)缺制度。1853年英國議會(huì)派遣麥克萊等3人組成委員會(huì)調(diào)查東印度公司的用人制度。該委員會(huì)在調(diào)查報(bào)告中明確提出了要摒棄用人制度上的“恩賜”主義，實(shí)行考試任用制度。1854年，英國財(cái)政部高級官員查里斯·屈威廉和斯坦?！ぢ逅箍颂貙τ墓龠M(jìn)行了全面調(diào)查，提出了著名的《關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告》。報(bào)告建議設(shè)立常任文官制度，包括考試、錄用文官、重視文官的專業(yè)水平、提撥優(yōu)秀文官等等。1855年英國政府以樞密院令的形式公布了這個(gè)報(bào)告，并決定成立了3人委員會(huì)負(fù)責(zé)文官的考試、錄用事宜。1870年，英國政府又頒布了第2號樞密院令，對文官的考試、錄用、等級結(jié)構(gòu)等重要原則做了進(jìn)一步的確定和完善。至此，世界近代史上的第一個(gè)文官制度在英國正式確立。1833年英國政府各部開始實(shí)行官職的考試補(bǔ)缺制度。1853年8020世紀(jì)50年代以來，西方文官制度獲得了較大程度的發(fā)展。在英國，1968年，以蘇塞克斯大學(xué)名譽(yù)副校長福爾頓勛爵為首的12人委員會(huì)提出了改革文官制度的報(bào)告。這份報(bào)告共158項(xiàng)，主要內(nèi)容有：精簡文官層次，打破行政官員系統(tǒng)的封閉性，建立開放的、統(tǒng)一的分類制度；成立文官事務(wù)部，代替財(cái)政部行使文官管理權(quán)限，改革對文官的管理辦法；重視專家和專業(yè)技術(shù)人員的作用；成立文官學(xué)院，專門從事對文官的培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作等等。報(bào)告建議具體，操作性強(qiáng)，其中大部分建議被采納和實(shí)行，大大推動(dòng)了英國文官制度的發(fā)展。20世紀(jì)50年代以來，西方文官制度獲得了較大程度的發(fā)展。81２、美國

“政黨分臟制”(1828-1883)《彭德爾頓法》（1883)《文官制度改革法》（1978)

２、美國82美國文官制度的建立，經(jīng)歷了和英國大體相同的情況。建國后的美國，政治上實(shí)行多黨制，但“政黨分肥制”所帶來的政局不穩(wěn)和官員素質(zhì)低下問題絲毫不遜色于英國。例如1841年，哈里森當(dāng)選美國總統(tǒng)，一個(gè)月后便因忙于職位分配勞累而死；1861年，林肯當(dāng)選總統(tǒng)，分官使他精疲力盡，他形容說“如果前院起火，我都無法去救”。1881年，因分官不均，導(dǎo)致菲爾德總統(tǒng)被刺事件發(fā)生，使資產(chǎn)階級異常震驚，為了克服“政黨分肥”的種種弊端，1883年1月，美國國會(huì)正式通過了由議員彭德爾頓提出的《文官制度法案》（史稱《彭德爾頓法》），該法確立的原則主要有：用功績制取代分肥制；文官實(shí)行公開考試，擇優(yōu)錄用；文官為職業(yè)官員，除非瀆職，不得被解雇；文官不得參與政治活動(dòng)，在政黨政治中必須保持中立；依法成立3人文官委員會(huì)，負(fù)責(zé)聯(lián)邦文官的統(tǒng)一管理活動(dòng)。該法案標(biāo)志美國文官制度的建立。美國文官制度的建立，經(jīng)歷了和英國大體相同的情況。建國后的83在美國，第二次世界大戰(zhàn)后，國會(huì)通過了一系列有關(guān)文官制度的法律，其中職位分類是最為重要的法律之一。職位分類注重職位的性質(zhì)和對職位的工作要求，強(qiáng)調(diào)職位與責(zé)任、職位與能力的有機(jī)統(tǒng)一，職位分類的實(shí)行，有助于科學(xué)地選拔人才，有利于提高文官的素質(zhì)和政府的工作效率。1978年10月，卡特政府提出并由國會(huì)通過了《公務(wù)員改革法》，對聯(lián)邦政府文官制度進(jìn)行了重大改革。這次改革的主要內(nèi)容包括，確立九項(xiàng)成績制原則、改革人事管理機(jī)構(gòu)、推行成績工資、改革考核制度等，其核心是推進(jìn)按工作表現(xiàn)付酬的成績制，以達(dá)到提高政府管理效率的目的。在美國，第二次世界大戰(zhàn)后，國會(huì)通過了一系列有關(guān)文官制度的法律84３、法國、德國和日本

與英美不同，法國、德國和日本在歷史上都曾存在過強(qiáng)大的中央集權(quán)官僚體制。法國在拿破侖統(tǒng)治時(shí)期就建立了龐大的官吏隊(duì)伍，德國在“鐵血宰相”俾斯麥執(zhí)政時(shí)期建立了中央集權(quán)政府體制，日本在明治維新之后，建立了以天皇為權(quán)力中心的中央集權(quán)的官僚體制。1946年，法國頒布了統(tǒng)一的公務(wù)員法，開始將文官的管理納入法制化的軌道；1947年日本通過了《國家公務(wù)員法》，其主要內(nèi)容有文官實(shí)行公開考試，擇優(yōu)錄用，實(shí)行功績制等；1949年，聯(lián)邦德國制定了《德意志聯(lián)邦共和國基本法》，對帝國的官吏制度進(jìn)行了一系列改革，確立了“考試用人”、“機(jī)會(huì)均等”、“文官常任”等原則，1950年又頒布了《德意志聯(lián)邦共和國公務(wù)員法》，形成比較完整的現(xiàn)代文官制度。

３、法國、德國和日本與英美不同，法國、德國和日本在歷85

進(jìn)入新世紀(jì)以來，文官制度正在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化的趨勢，呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點(diǎn)：這就是錄用形式趨向多樣化；越來越重視文官的專業(yè)化；越來越重視文官的權(quán)利保障；實(shí)行開放式管理，強(qiáng)化文官的流動(dòng)性；強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)的終身化；強(qiáng)化人事行政管理機(jī)構(gòu)的職能和作用等等。進(jìn)入新世紀(jì)以來，文官制度正在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化的86（三）西方公務(wù)員制度的基本特征第一、公開考試，擇優(yōu)錄用。

即絕大多數(shù)文官都必須通過公開的競爭考試，擇優(yōu)錄用，政府任何一級文官職位，都要向成績優(yōu)秀者開放。西方各國幾乎都用立法的形式把考試的內(nèi)容、方式、條件、機(jī)構(gòu)等方面固定下來，形成制度。公開考試，擇優(yōu)錄用制度地有效貫徹，對于建立一支精干、穩(wěn)定和高水平的文官隊(duì)伍，保持行政系統(tǒng)的連續(xù)性和高效率具有重要的作用。

（三）西方公務(wù)員制度的基本特征第一、公開考試，擇優(yōu)錄用。87第二、嚴(yán)格考核，晉升唯功

。

考核是文官制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是提高工作效率的中心環(huán)節(jié)。西方各國都非常重視對文官的考核工作，一般都堅(jiān)持以下3個(gè)原則，即職責(zé)一致的原則、獎(jiǎng)懲結(jié)合的原則、公平對待的原則；考核內(nèi)容詳細(xì)、全面。第二、嚴(yán)格考核，晉升唯功。88第三、政治中立，職務(wù)常任。

西方各國普遍要求文官必須在政治上保持中立，不得介入黨派活動(dòng)，不得參加黨派競選，不得以黨派偏見影響決策，文官的工作與黨派完全分開。

西方國家一般把政府官員分為兩大類，一類稱為政務(wù)官，他們往往隨黨派競選的勝敗而進(jìn)退，主要擔(dān)任各部、委的行政首長，構(gòu)成內(nèi)閣成員，有一定的任期限制；另一類為事務(wù)官，即我們通常所稱的文官，他們一般被錄用后，就按工作成績逐年提升，對自己的本職工作有全面的了解，實(shí)行職位的常任制，只要沒有過失，就可以終身任職，有終身的職業(yè)保障。

第三、政治中立，職務(wù)常任。89第四、官紀(jì)嚴(yán)明，待遇優(yōu)厚。

西方各國對文官普遍具有嚴(yán)格的紀(jì)律要求。與此同時(shí)，各國都有比較完備的關(guān)于文官的法律、法規(guī)，對文官的身份、地位、權(quán)利和義務(wù)做出了十分詳備的規(guī)定。所謂法律保障包含兩層含義：一是對文官的權(quán)利做出明確的規(guī)定；二是當(dāng)他們的權(quán)利受到侵犯，或因違反紀(jì)律受到不適當(dāng)處分時(shí)，有權(quán)向司法機(jī)關(guān)或有關(guān)專門機(jī)構(gòu)提出申訴，并受到法律和法律程序的保障。

西方各國文官待遇普遍比較優(yōu)厚。除了較高的工資外，還有職務(wù)津貼、住房津貼、子女撫養(yǎng)補(bǔ)貼等等，退休后享有來源固定的、較為豐厚的退休金。

第四、官紀(jì)嚴(yán)明，待遇優(yōu)厚。90三、中國公務(wù)員制度的

創(chuàng)建與發(fā)展

國家公務(wù)員制度是指制定法律、法規(guī)，依法對國家公務(wù)員進(jìn)行科學(xué)管理的各種制度的總稱。我國公務(wù)員制度，是社會(huì)主義的政府機(jī)關(guān)干部人事制度，它繼承和發(fā)揚(yáng)了黨和國家干部人事制度的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了黨的十一屆三中全會(huì)以來干部人事制度改革的成果，吸收和借鑒了國外一些國家人事管理的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，堅(jiān)持從我國的國情出發(fā)，是具有中國特色的社會(huì)主義的公務(wù)員制度。

三、中國公務(wù)員制度的

創(chuàng)建與發(fā)展國家公務(wù)員制度是指制定91（一）我國過去干部人事制度的特點(diǎn)及弊端１、管理對象籠統(tǒng)龐雜，缺乏科學(xué)分類；２、管理權(quán)限過于集中，管人與管事相脫節(jié)；３、管理方式陳舊單一，阻礙人才成長；４、管理制度不健全，用人缺乏法治等等。顯而已見，只有對干部人事進(jìn)行整體性的、全面的改革，才能適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，才能跟上現(xiàn)代管理前進(jìn)的步伐。（一）我國過去干部人事制度的特點(diǎn)及弊端１、管理對象籠統(tǒng)龐雜，92（二）中國國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生過程中國建立公務(wù)員制度，最早可以追溯到1978年黨的十一屆三中全會(huì)提出的全黨工作重心轉(zhuǎn)移，這是改革人事制度、實(shí)行公務(wù)員制度的根本起因。為建立符合國情的公務(wù)員制度，在繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)的同時(shí)，根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢，廣泛借鑒國外的科學(xué)方法，經(jīng)過多年改革實(shí)踐探索，其過程可分以下幾個(gè)階段：（二）中國國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生過程中國建立公務(wù)員制度，最早可93

第一階段：思路形成階段（1978年底至1988年3月）

1980年8月18日，鄧小平作了《論黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，拉開了干部人事制度改革的帷幕。1984年下半年到1986年下半年，中共中央組織部和原勞動(dòng)人事部組織專家和實(shí)際工作者起草《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》.1986年下半年，中央專門成立了政治體制改革研討小組，下設(shè)干部人事制度改革專題組，專題組將《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》更名為《國家公務(wù)員暫行條例》，并得到中央的原則同意。1987年9月召開的中共“十三大”正式提出建立國家公務(wù)員制度，次年3月召開的全國七屆人大一次會(huì)議，進(jìn)一步提出要“抓緊建立和逐步實(shí)施國家公務(wù)員制度”，這標(biāo)志著實(shí)行國家公務(wù)員制度得到了黨和國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。第一階段：思路形成階段（1978年底至1988年3月）94第二階段：試點(diǎn)和法規(guī)修改形成階段（1988年3月1993年8月）從1988年5月到1991年，是國家公務(wù)員條例從理論探討、法規(guī)起草進(jìn)入具體實(shí)踐探索驗(yàn)證的階段，尤其是在國務(wù)院六個(gè)部門即審計(jì)署、海關(guān)總署、國家統(tǒng)計(jì)局、國家環(huán)保局、國家稅務(wù)局、國家建材局進(jìn)行試點(diǎn)，初步取得了不少經(jīng)驗(yàn)。1993年8月14日，國務(wù)院正式頒布《國家公務(wù)員暫行條例》，并在同年10月１日起正式生效，標(biāo)志著中國國家公務(wù)員制度正式建立起來。

第二階段：試點(diǎn)和法規(guī)修改形成階段（1988年3月1993年895第三階段：全面實(shí)施階段（1993年10月至1998年12月）第四階段：深化完善階段（1999年以來）2006年1月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國公務(wù)員法》是我國50多年來干部人事管理方面的第一部總章程性質(zhì)的法律。它的制定和頒布是我國民主法制建設(shè)的一件大使，是干部人事管理科學(xué)化、法制化的里程碑。

第三階段：全面實(shí)施階段（1993年10月至1998年196（三）我國建立國家公務(wù)員制度的

重大意義1、建立國家公務(wù)員制度，有利于實(shí)現(xiàn)分類管理。

國家公務(wù)員制度改掉了傳統(tǒng)的人事管理制度的管理模式單一，缺少法制，缺少競爭機(jī)制等弊端，有利于調(diào)整人員結(jié)構(gòu)，提高政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證機(jī)關(guān)工作人員隊(duì)伍的優(yōu)化，從而提高國家行政機(jī)關(guān)卓有成效地?fù)?dān)負(fù)起組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理國家行政事務(wù)的職能部門，以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和改革開放、發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的需要。

（三）我國建立國家公務(wù)員制度的

重大意義1、建立國家公務(wù)員制972、建立國家公務(wù)員制度，有利于加強(qiáng)廉政建設(shè)。

廉政建設(shè)的關(guān)鍵是提高隊(duì)伍素質(zhì)和加強(qiáng)制度約束，國家公務(wù)員制度正是為廉政建設(shè)提供了保障機(jī)制。通過考試、考核、培訓(xùn)、交流來提高素質(zhì)；通過義務(wù)、紀(jì)律、回避、申訴、控告促進(jìn)廉潔奉公；通過法制化的管理，防止人治現(xiàn)象。

2、建立國家公務(wù)員制度，有利于加強(qiáng)廉政建設(shè)。983、建立國家公務(wù)員制度，有利于增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力。

建立國家公務(wù)員正常的退休制、實(shí)行部分職務(wù)聘任制、規(guī)定不同職務(wù)的最高任職年齡、采取辭職辭退等辦法，增強(qiáng)了機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力。3、建立國家公務(wù)員制度，有利于增強(qiáng)政府機(jī)關(guān)的生機(jī)和活力。994、建立國家公務(wù)員制度，有利于促進(jìn)政府機(jī)關(guān)人事管理的科學(xué)化、法制化。

我國公務(wù)員制度包括《國家公務(wù)員暫行條例》，《國家公務(wù)員法》和單項(xiàng)法規(guī)，構(gòu)成了完整的國家公務(wù)員法規(guī)體系。為我國的人事管理逐步走上科學(xué)化、法制化的軌道奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4、建立國家公務(wù)員制度，有利于促進(jìn)政府機(jī)關(guān)人事管理的科學(xué)化、100（四）中國國家公務(wù)員制度的特點(diǎn)

中國國家公務(wù)員制度具有十分突出的特點(diǎn)。首先與西方文官制度（即公務(wù)員制度）相比，體現(xiàn)出鮮明的中國特色；其次與中國以往的干部人事制度相比，又具有強(qiáng)烈的時(shí)代特色。此外，還與我國歷史上官吏制度相區(qū)別。

（四）中國國家公務(wù)員制度的特點(diǎn)中國國家公務(wù)員制度具有十101鮮明的中國特色

第一，堅(jiān)持黨的基本路線，不同于西方的所謂“政治中立”。

中國國家公務(wù)員制度要求，國家公務(wù)員必須堅(jiān)持黨的基本路線，執(zhí)行黨的路線、方針和政策，國家公務(wù)員中的共產(chǎn)黨員，必須參加黨的組織生活，執(zhí)行黨的決議，遵守黨的紀(jì)律，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用。所有這些，都與西方國家要求文官不得以公務(wù)員身份參加黨派活動(dòng)，在公務(wù)活動(dòng)中不得帶有黨派的政治傾向性等“政治中立”的要求，有著本質(zhì)的區(qū)別。

鮮明的中國特色第一，堅(jiān)持黨的基本路線，不同于西方的所謂“政102第二，堅(jiān)持“黨管干部”原則，不同于西方文官管理獨(dú)立于黨派之外。

中國國家公務(wù)員制度是黨的干部制度的組成部分，各級政府組成人員和其它重要干部由各級黨委管理，他們的任免由黨委組織部門考察，黨委決定或推薦，依法由各級人大選舉產(chǎn)生或政府任命。而西方文官制度則強(qiáng)調(diào)文官管理是由獨(dú)立于黨派之外的專門管理系統(tǒng)負(fù)責(zé)，“不受政黨干預(yù)”，“與黨派政治脫鉤”，任何黨派無權(quán)管理文官。

第二，堅(jiān)持“黨管干部”原則，不同于西方文官管理獨(dú)立于黨派103第三，堅(jiān)持“德才兼?zhèn)洹钡挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，不同于西方國家只強(qiáng)調(diào)文官的業(yè)務(wù)水平。

《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定，對新進(jìn)國家行政機(jī)關(guān)擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員的錄用，實(shí)行公開考試，嚴(yán)格考核，擇優(yōu)錄用，并把考核政治思想和道德品質(zhì)的結(jié)果作為是否錄用的重要條件；在職務(wù)晉升上，堅(jiān)持德才兼?zhèn)湓瓌t，注重貫徹執(zhí)行黨的基本路線的表現(xiàn)和工作實(shí)績；在考核方面，強(qiáng)調(diào)對國家公務(wù)員的德、能、勤、績進(jìn)行全面考核。而西方文官制度在用人標(biāo)準(zhǔn)上，有的強(qiáng)調(diào)所謂“專才”，有的強(qiáng)調(diào)所謂“通才”，但都把業(yè)務(wù)知識和能力作為用人的主要條件。

第三，堅(jiān)持“德才兼?zhèn)洹钡挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，不同于西方國家只強(qiáng)調(diào)文官104

第四，堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本宗旨，不同于西方強(qiáng)調(diào)文官是一個(gè)單獨(dú)的利益集團(tuán)。

中國國家公務(wù)員制度規(guī)定，國家公務(wù)員必須全心全意為人民服務(wù)，廉潔奉公，不貪污受賄，不謀私利，自覺接受群眾監(jiān)督。國家公務(wù)員除了人民群眾的利益之外，沒有自己的特殊利益。而西方的文官是一個(gè)單獨(dú)的利益集團(tuán)，他們同政府的關(guān)系是雇員和雇主的關(guān)系，文官工會(huì)為了文官的利益經(jīng)常同政府談判，并設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)文官集團(tuán)與政府的關(guān)系。第四，堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本宗旨，不同于西方強(qiáng)調(diào)文官是一個(gè)單105第五，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任用交流制度，不同于西方“政務(wù)官”和“事務(wù)官”的截然分野。

在中國政府機(jī)關(guān)中，國家公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大序列。他們之間根據(jù)需要，可以相互轉(zhuǎn)任。與此同時(shí)，政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和黨的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、其它國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部以及企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，可以通過一定的程序和辦法相互交流。而西方文官制度實(shí)行所謂“兩官分途”，“政務(wù)官”與“事務(wù)官”是兩個(gè)截然不同的體系，強(qiáng)調(diào)“政務(wù)官”“政治化”，“事務(wù)官”“職業(yè)化”，相互之間不能轉(zhuǎn)任。

第五，堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任用交流制度，不同于西方“政務(wù)官”和“106強(qiáng)烈的時(shí)代特色第一，建立了科學(xué)的分類管理制度。

國家公務(wù)員制度明確界定了國家公務(wù)員