教育資源配置現(xiàn)狀與問題湘南B區(qū)調(diào)查

體制偏差、城鄉(xiāng)失衡與教育資源公平配置陳潭羅新云［摘要］教育公平一直以來是中國公共管理領(lǐng)域重點討論的話題。公共教育資源分配不均衡和教育服務(wù)的不充分與不對等是造成教育不公的主要原因。以2005年湘南H區(qū)義務(wù)教育狀況為樣本，運(yùn)用實地調(diào)查和統(tǒng)計分析的研究方法，從教育財政資源、教師資源、學(xué)生資源三個方面分析了當(dāng)前地方公共教育資源配置失衡的狀況及其原因。由于長期實行城市偏向的教育政策和重點校制度，形成了農(nóng)村教育和城市教育以及“重點學(xué)?！焙汀捌胀▽W(xué)?！钡奶烊乐畡e，從而導(dǎo)致了公共教育資源配置失衡和公共教育的不平等。因此，要最終促進(jìn)公共教育的均衡發(fā)展和公共教育服務(wù)的均等化供給，必須糾正原有的政策偏差，進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大農(nóng)村教育投入力度，確保農(nóng)村教育投入的優(yōu)先性；必須打破原有辦學(xué)特權(quán)，實現(xiàn)辦學(xué)點和生源的均衡配置；必須實施鼓勵和優(yōu)惠政策，避免城鄉(xiāng)教育“馬太效應(yīng)”的持續(xù)惡化。［關(guān)鍵詞］教育公平；教育資源配置；政策均衡供給。義務(wù)教育即公共教育，是一種基本的保障型教育，是落實教育公平的底線訴求。多年來，教育公平一直以來是中國公共管理領(lǐng)域重點討論的話題。其中，教育腐敗、公共教育資源分配不均衡和教育服務(wù)的不充分與不對等是造成教育不公的主要原因"1】作為一個后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國家，中國以僅占世界公共教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)1.4%的財力，支撐著占世界學(xué)歷教育人口22.9%的龐大教育體系，因而“窮國辦大教育”的矛盾和壓力可想而知。改革開放以來，中國明確提出了“科教興國”的發(fā)展戰(zhàn)略，把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的地位，但教育資源配置失衡問題一直是困擾教育事業(yè)發(fā)展的一個“瓶頸”：一方面，教育投入嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)教育差距日益拉大；另一方面，有限的教育經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)擠占挪用、盲目攀比、鋪張奢華等不良傾向，存在配置不良的現(xiàn)象，即“外延發(fā)展”造成的結(jié)構(gòu)不良、重復(fù)建設(shè)；更有甚者，還有少數(shù)干部貪污腐敗、公款吃喝，浪費(fèi)了大量的教育資源，使我國本來就短缺的教育資源并沒有得到合理利用。這種資源配置失衡效應(yīng)在義務(wù)教育階段主要表現(xiàn)為：在貧困的農(nóng)村地區(qū)，由于政府投入不足，學(xué)校為了正常運(yùn)轉(zhuǎn)，向?qū)W生收取很高的學(xué)雜費(fèi)，不少農(nóng)民的子女因無力承受學(xué)雜費(fèi)和其它費(fèi)用，不得不輟學(xué)打工，出現(xiàn)“普九”以后農(nóng)村兒童失學(xué)輟學(xué)卷土重來的現(xiàn)象。由于政府教育分配制度的偏差，形成了一種雙重的二元教育制度⑵，在城市和農(nóng)村之間進(jìn)行整體分割，形成農(nóng)村教育和城市教育的天壤之別，使得地區(qū)之間教育發(fā)展呈現(xiàn)巨大差異，造成了城市和農(nóng)村生均教育經(jīng)費(fèi)的懸殊和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的差異。在同一地區(qū)，有限的教育資源在從幼兒園到大學(xué)的各教育階段實行內(nèi)部分割，過多地集中使用在重點學(xué)校，人為地拉大了學(xué)校之間的差異，形成重點學(xué)校和普通學(xué)校的兩個世界，加劇了基礎(chǔ)教育內(nèi)部資源的失衡。城鄉(xiāng)有別的福利待遇制度使農(nóng)村地區(qū)優(yōu)秀教師流失嚴(yán)重，農(nóng)村教師隊伍面臨斷層的困局，農(nóng)村教育質(zhì)量呈現(xiàn)下降趨勢。一些城市外來務(wù)工人員子女受不合理的戶籍制度限制，被無情拒之于城市公立學(xué)校門外。顯然，農(nóng)村教育的不斷衰敗、義務(wù)教育資源的公平配置成為教育界和學(xué)術(shù)界關(guān)注的一個焦點。縱觀一些較為規(guī)范的代表性研究，大致可以歸納為兩種傾向：(1)學(xué)者們普遍注意到了各地區(qū)之間的差距，但是對于城鄉(xiāng)之間的差距只是片段性地提及，并無專門研究，對各地區(qū)內(nèi)部的差距更是鮮有涉及；(2)較多地論述了教育差距與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的高度相關(guān)關(guān)系，而對它與國家的教育資源分配之間的關(guān)系很少關(guān)注，忽略了背后存在的主要由國家權(quán)力決定的資源配置一一利益分配問題⑶。在研究視角中，較多的學(xué)者側(cè)重于教育學(xué)理論的演繹和闡釋，而對于教育政策及其相關(guān)政策的研究明顯不夠，陷入了“只見樹木不見森林”的研

究誤區(qū)之中。本文通過對湘南H區(qū)的案例研究，揭示中國公共教育資源配置失衡狀況及其制度供給困境。公共教育資源配置失衡狀況及其問題湘南H區(qū)位于湖南省南部，地處長株潭經(jīng)濟(jì)一體化與珠江三角洲兩個經(jīng)濟(jì)圈交口處，是珠江三角洲產(chǎn)業(yè)輻射轉(zhuǎn)移的承接基地。湘南H區(qū)現(xiàn)有公辦初中、小學(xué)83所，其中城區(qū)中學(xué)3所，小學(xué)10所，農(nóng)村中學(xué)13所，農(nóng)村小學(xué)及教學(xué)點57個。在校學(xué)生30617人，其中小學(xué)21442人，初中9175人。在職教職工2296人。廠礦子弟學(xué)校8所，社會力量辦學(xué)單位54所，在校學(xué)生1.3萬人。近幾年來，湘南H區(qū)的義務(wù)教育得到了很大的發(fā)展，但仍存在許多問題。我們之所以選擇湘南H區(qū)為研究樣本，緣于該區(qū)義務(wù)教育呈現(xiàn)有城有鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)結(jié)合的分布狀態(tài)，比較全面地反映了當(dāng)前中國義務(wù)教育城鄉(xiāng)差異的非均衡狀況。對該區(qū)教育現(xiàn)狀的深入分析，有望獲得一個中國公共教育研究的典型樣本。1.1義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)配置的城鄉(xiāng)差距教育的城鄉(xiāng)差距是義務(wù)教育資源配置失衡的核心問題。我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的主體是政府，財政撥款是教育經(jīng)費(fèi)的主要來源。目前我國有70%的人口在農(nóng)村，農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生高達(dá)1.6億。農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入不足，是長期困擾我國教育發(fā)展的根本問題。圖12005年H區(qū)教育經(jīng)費(fèi)分配城鄉(xiāng)比較（1）生均教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異。生均經(jīng)費(fèi)作為反映教育經(jīng)費(fèi)情況的根本指標(biāo)，能夠較準(zhǔn)確地反映教育經(jīng)費(fèi)提供的的程度，也可以通過它觀察教育經(jīng)費(fèi)滿足教育事業(yè)發(fā)展需要的程度。以2005年為例，湘南H區(qū)城鎮(zhèn)小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)平均為3253元，農(nóng)村為2256元，農(nóng)村和城鎮(zhèn)相差44.19個百分點；初中生均教育經(jīng)費(fèi)城鎮(zhèn)平均為3261元，農(nóng)村為2386元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.36倍（見圖1圖12005年H區(qū)教育經(jīng)費(fèi)分配城鄉(xiāng)比較3500300025002000150010005000注：1小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)；2初中教育經(jīng)費(fèi)；3小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)；4初中生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)；5小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)；6初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)。數(shù)字來源：湘南H區(qū)教育局2005年財務(wù)統(tǒng)計報表。（2）生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異。生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)反映了財政資金對教育的支撐程度。生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)的水平高低和教育財政資金的多少是密切相關(guān)的。2005年，湘南H區(qū)城鎮(zhèn)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)平均是2743元，農(nóng)村為1394元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.96倍；初中生均教育預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)平均為2577元，農(nóng)村為1154元，農(nóng)村和城鎮(zhèn)相比相差123.31個百分點。（3）生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的城鄉(xiāng)差異。生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的差距反映了義務(wù)教育在

發(fā)展質(zhì)量上的差距。2005年，湘南H區(qū)小學(xué)的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)平均是628元，農(nóng)村為570元，城鎮(zhèn)是農(nóng)村的1.1倍；普通初中的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)，城鎮(zhèn)平均為916元，農(nóng)村為666元，農(nóng)村與城鎮(zhèn)相差27.29個百分點。按照國家的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)達(dá)到700元，湘南H區(qū)農(nóng)村小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)缺口達(dá)130元，農(nóng)村初中生均公用經(jīng)費(fèi)應(yīng)達(dá)到800元，湘南H區(qū)經(jīng)費(fèi)缺口134元，農(nóng)村小學(xué)和初中生均公用經(jīng)費(fèi)的缺口率分別達(dá)到18%與16.7%（見表1）。表12005年湘南H區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)缺口情況（單位：元）全省平均水平實際支出數(shù)額缺口數(shù)額缺口率小學(xué)70057013018.%初中80066613416.7%（4）義務(wù)教育辦學(xué)條件呈現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)差距。從表2和圖2可以看出，在學(xué)校建筑結(jié)構(gòu)、教學(xué)設(shè)施配件和生活條件上，農(nóng)村教育的硬件設(shè)施都與城市有明顯的差距。2005年，全區(qū)小學(xué)學(xué)校危房面積1075平方米，其中農(nóng)村為1012平方米，占全區(qū)學(xué)校危房面積的94%。一些農(nóng)村的小學(xué)，還在20世紀(jì)五六十年代建造的土木結(jié)構(gòu)教室里上課。截至2005年底，湘南H區(qū)的農(nóng)村小學(xué)校中，體育運(yùn)動場（館）面積和體育器械配備沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校有28所，占了全區(qū)農(nóng)村小學(xué)近一半的比例，音樂器材沒有達(dá)標(biāo)的學(xué)校有19所，美術(shù)器材配備沒有達(dá)標(biāo)的有15所，數(shù)學(xué)自然儀器配置沒有達(dá)標(biāo)的有23所，還沒有一所學(xué)校建立了校園網(wǎng)（見圖2）。而城市的小學(xué)基本已達(dá)到了國家一類學(xué)校的指標(biāo)。由此可以看出，在義務(wù)教育辦學(xué)條件上，城鄉(xiāng)之間依然存在鴻溝。皿城市口縣鎮(zhèn)

風(fēng)農(nóng)村圖22005年H區(qū)小學(xué)教育設(shè)施城鄉(xiāng)比較300000200000100000電子圖書藏量圖書藏量（冊）計算機(jī)（臺）體育運(yùn)動場（館）■172777400皿城市口縣鎮(zhèn)

風(fēng)農(nóng)村圖22005年H區(qū)小學(xué)教育設(shè)施城鄉(xiāng)比較300000200000100000電子圖書藏量圖書藏量（冊）計算機(jī)（臺）體育運(yùn)動場（館）■172777400895287438197270008450001956802070100

0構(gòu)區(qū)域校舍建筑結(jié)構(gòu)合計框架結(jié)構(gòu)磚混結(jié)構(gòu)磚木結(jié)構(gòu)土木結(jié)構(gòu)城區(qū)650231792647090013004650%13.8%36.2%0100%農(nóng)村189591512117649351061061.8%86.2%11%1%100%數(shù)字來源：湘南H區(qū)教育局基礎(chǔ)教育統(tǒng)計報表數(shù)字來源：根據(jù)調(diào)查和湘南H區(qū)教育局基礎(chǔ)教育統(tǒng)計報表整理1.2義務(wù)教育師資配置的城鄉(xiāng)差異教師是教育質(zhì)量的關(guān)鍵，在我國教師水平大幅度提高的大背景下，城鄉(xiāng)教師水平的差距日益拉大。農(nóng)村教師有效需求嚴(yán)重不足，年輕人到農(nóng)村從教的意愿明顯下降?？梢赃@樣說，中國教育問題的焦點在農(nóng)村，農(nóng)村教育問題的焦點在教師。根據(jù)我們對湘南H區(qū)的調(diào)查，義務(wù)教育教師水平的城鄉(xiāng)差異集中表現(xiàn)在三個方面：（1）農(nóng)村教師學(xué)歷明顯偏低。從全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國教師學(xué)歷水平近年來得到了明顯提高。2002年小學(xué)、初中教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)率（小學(xué)教師達(dá)到中專畢業(yè)，初中教師達(dá)到大專畢業(yè)）已經(jīng)分別達(dá)到97%和90%，小學(xué)教師高于達(dá)標(biāo)學(xué)歷的達(dá)到33%，初中教師高于達(dá)標(biāo)學(xué)歷的達(dá)到20%。但地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距仍然很大，且表現(xiàn)為層次越高差距越大的趨勢。表32005年湘南H區(qū)城鄉(xiāng)小學(xué)和初中專任教師學(xué)歷狀況城鎮(zhèn)農(nóng)村農(nóng)村與城鎮(zhèn)的差距小學(xué)專任教師學(xué)歷合格率（％）988414具有大專及以上學(xué)歷專任教師比例（％）80.560.320.2初中專任教師學(xué)歷合格率（％）1008218具有本科及以上學(xué)歷專任教師比例（％）93849數(shù)字來源：根據(jù)調(diào)查和湘南H區(qū)教育局基礎(chǔ)教育統(tǒng)計報表整理從湘南H區(qū)的情況來看，小學(xué)專任教師學(xué)歷水平達(dá)到合格率的，城鎮(zhèn)為98%，已經(jīng)超過了全國的平均水平，但農(nóng)村僅達(dá)到84%，與國家平均水平相差6個百分點，與湘南H區(qū)城鎮(zhèn)水平相差14個百分點（見表3）。而在這些數(shù)據(jù)背后隱藏的一個更為深層的問題是，農(nóng)村教師所提高的學(xué)歷基本上都是通過函授以及各類水平參差不齊的自學(xué)考試獲取的，這反映了教師在獲得學(xué)歷過程中的避難就易和某些“水分學(xué)歷”現(xiàn)象。在農(nóng)村義務(wù)教育教師學(xué)歷水平低于城市水平的同時，農(nóng)村義務(wù)教育所緊缺的數(shù)學(xué)、英語、電腦、藝術(shù)等提高學(xué)生素質(zhì)的專業(yè)教師并沒有得到充分的補(bǔ)充（見表4），多數(shù)農(nóng)村中小學(xué)的這類課程都是由非專業(yè)教師兼授，其教學(xué)水平自不待言。如果考慮這方面的因素，城鄉(xiāng)教師水平的差距可能遠(yuǎn)甚于表中數(shù)字所揭示的程度。表4湘南H區(qū)2004年農(nóng)村中小學(xué)學(xué)科教師欠編情況（單位：人）外語計算機(jī)音樂美術(shù)小學(xué)應(yīng)配人數(shù)53246451實有人數(shù)24204944所需人數(shù)294157初中應(yīng)配人數(shù)91222020實有人數(shù)81141819所需人數(shù)10821數(shù)據(jù)來源：根據(jù)湘南H區(qū)教育局人事部門提供的資料整理。（2）農(nóng)村教師年齡結(jié)構(gòu)明顯老化。由于農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移和計劃生育政策使農(nóng)村接受義務(wù)教育的人口客觀減少，使農(nóng)村教師隊伍尤其是小學(xué)教師從總量上長期處于飽和狀態(tài)，進(jìn)而使年輕的、新的教師力量難以充實到農(nóng)村中去，無法實現(xiàn)農(nóng)村教師隊伍的新陳代謝，農(nóng)村教師隊伍老化現(xiàn)象非常嚴(yán)重?！盃敔斈棠探绦W(xué)、叔叔阿姨教初中、哥哥姐姐教高中”，就是農(nóng)村教師年齡結(jié)構(gòu)的真實寫照。隨著素質(zhì)教育改革的深入和新課程的全面實施，對教師的素質(zhì)和創(chuàng)新能力提出了越來越高的要求，大批年齡老化的教師必然直接影響到農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量。與其相反的是，城市中小學(xué)的大規(guī)模擴(kuò)張，并憑借其良好的辦學(xué)條件、較高的福利待遇不斷吸收包括農(nóng)村優(yōu)秀骨干教師在內(nèi)的新生力量，教師隊伍向年輕化和高學(xué)歷化方向發(fā)展，從而在年齡結(jié)構(gòu)上又一次把農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)地甩在了后面。數(shù)據(jù)來源：湘南H區(qū)教育局2005年基礎(chǔ)教育統(tǒng)計報表。2005年，湘南H區(qū)城市教師中，35歲以下的占43%，而農(nóng)村僅有30%，51歲以上年齡的教師中，城區(qū)僅152位，占城區(qū)教師的11%，農(nóng)村中有476位，占農(nóng)村教師的36%。農(nóng)村中小學(xué)教師與城區(qū)教師年齡結(jié)構(gòu)的差異，反映了農(nóng)村中小學(xué)教師和城區(qū)教師來源的差異。城區(qū)中小學(xué)以35歲以下的教師為主，這些教師都是20世紀(jì)90年代的師范畢業(yè)生，他們掌握了現(xiàn)代文化科學(xué)知識、教育教學(xué)理論和現(xiàn)代信息技術(shù)?？梢哉f，他們完全有別于“文革”剛剛結(jié)束后的那批民辦教師。而現(xiàn)在仍站在農(nóng)村小學(xué)講臺上的教師大多是由過去的民辦教師轉(zhuǎn)正過來的。他們的文化知識基礎(chǔ)本來就薄弱，再加上年齡偏大，根本不可能再學(xué)習(xí)現(xiàn)代教育技術(shù)，不可能再學(xué)習(xí)并實踐現(xiàn)代教育理念了，因此，他們已經(jīng)很難適應(yīng)新課程改革的需要。（3）民轉(zhuǎn)公、“工代教”教師主要在農(nóng)村。由于歷史的原因，到目前為止我國還有部分教學(xué)人員沒有列入正式教師編制，他們不能享受正常的教師待遇，被稱為代課教師。從代課教師的分布來看，農(nóng)村遠(yuǎn)多于城市。特別是城鄉(xiāng)小學(xué)在代課教師問題上的矛盾更為突出。一方面，我們欣喜地看到，城市的代課教師問題已基本解決；另一方面，我們又不得不承認(rèn)，農(nóng)村代課教師的問題依然嚴(yán)重。湘南H區(qū)義務(wù)教育經(jīng)過幾年的大力發(fā)展，到2005年已經(jīng)基本沒有代課教師，但不可否認(rèn)的一個事實是，目前在崗在編的教師隊伍中，有很大一部分是由過去的代課教師、民辦教師和“以工代教”的教師轉(zhuǎn)變過來的，這一批教師仍大部分分布在農(nóng)村中小學(xué)（見表5），由于他們沒有進(jìn)行過系統(tǒng)專業(yè)的教育訓(xùn)練，必然要影響到農(nóng)村教育的教學(xué)質(zhì)量。表52005年湘南H區(qū)普通中小學(xué)代課教師城鄉(xiāng)分布情況城市學(xué)校專任教師來自代課（民辦）教師代課（民辦）教師占百分比農(nóng)村專任教師來自代課（民辦）教師代課、民辦教師占百分比農(nóng)村代課（民辦）教師占教師的百分比中學(xué)786304%85628834%17%小學(xué)61211019%52333263%29%數(shù)據(jù)來源：根據(jù)湘南H區(qū)教育局人事部門提供的數(shù)據(jù)整理。（4）農(nóng)村教師有效需求嚴(yán)重不足。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難，教師工資和福利待遇難以得到有效保障，教師工作條件和生活條件明顯低于城市（見圖4），有能力的教師往往不愿到農(nóng)村去，已經(jīng)在農(nóng)村工作的教師也想方設(shè)法調(diào)離農(nóng)村。這樣導(dǎo)致了農(nóng)村教師有效需求的兩難困境:

一方面是合格教師嚴(yán)重不足，另一方面是合格的高校畢業(yè)生下不到農(nóng)村學(xué)校，出現(xiàn)農(nóng)村教師人才的“腸梗阻”問題。造成這種困境主要有兩方面的原因：一方面，由于實行嚴(yán)格的計劃生育政策，農(nóng)村中小學(xué)的適齡學(xué)生正在減少；另一方面，國家確定的農(nóng)村中小學(xué)教師的編制比城市偏緊，許多農(nóng)村中小學(xué)處于超編狀態(tài)。即使農(nóng)村中小學(xué)有些老教師退出崗位，一些地方的人事部門也不允許補(bǔ)充年輕教師。導(dǎo)致農(nóng)村教師資源有效需求配置不足的深層原因是教師福利待遇的城鄉(xiāng)差距拉大，城市學(xué)校對農(nóng)村教師資源形成一種“吸管效應(yīng)”。從近幾年的情況來看，湘南H區(qū)農(nóng)村教師的人均福利（各類獎金、津貼）2004年為651元，而城市人均水平達(dá)到1883元。其中待遇最好的五中（城區(qū)）達(dá)到5000元，而待遇最低的大塘中心學(xué)校（農(nóng)村）僅為200元。農(nóng)村中小學(xué)的教師待遇已經(jīng)無法吸引人才和留住人才，許多農(nóng)村骨干教師拿到高級職稱后，要么通過選拔考試進(jìn)入城市，要么“孔雀東南飛”停薪留職到廣東沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)從教。圖4區(qū)教師福利待遇的城鄉(xiāng)比較資料來源：根據(jù)我們的調(diào)查資料和湘南圖4區(qū)教師福利待遇的城鄉(xiāng)比較資料來源：根據(jù)我們的調(diào)查資料和湘南H區(qū)教育局提供的財務(wù)統(tǒng)計資料整理。口城區(qū)■彌村2.3義務(wù)教育資源配置的校際差距湘南H區(qū)義務(wù)教育資源配置失衡的另一個表現(xiàn)，是同一地域?qū)W校之間的差別。這種校際差距主要體現(xiàn)在兩個方面：（1）重點校與非重點校的差異。20世紀(jì)80年代以來，我國重新恢復(fù)了重點學(xué)校制度，雖然在一定程度上取得了快出人才的辦學(xué)效益，但這與義務(wù)教育的“普惠性”本質(zhì)是相違背的。其實這是一個公平與效率的問題，義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是公平，而不是效率。而現(xiàn)階段在義務(wù)教育領(lǐng)域的重點學(xué)校制度卻關(guān)注的是效率，忽略了公平，事實上選擇了走培養(yǎng)“尖子”的精英教育之路。從高中到初中、從中學(xué)到小學(xué)甚至幼兒園層層設(shè)置重點學(xué)校甚至重點班組，加劇了中小學(xué)教育的失衡與競爭，加劇了教育資源的不平衡和不平等，嚴(yán)重?fù)p害了義務(wù)教育的公平性與公正性。重點學(xué)校與非重點學(xué)校在教育公共資源的差距有顯性的也有隱性的。顯性差距表現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)、師資、設(shè)備、校舍等方面（見表6）。在經(jīng)費(fèi)方面，首先是經(jīng)常性投入的差距，重點學(xué)校的生均經(jīng)費(fèi)普遍比非重點學(xué)校高出15-20%；重點學(xué)校教職員工的工資通常占日常經(jīng)費(fèi)的60%左右，而非重點學(xué)校要占到80%（見圖5）。而專項經(jīng)費(fèi)的配置上，基本為重點學(xué)校所有，非重點學(xué)校很少有機(jī)會得到。在師資方面，無論是師資的學(xué)歷構(gòu)成、師生比、晉升高級職稱的比例，還是獲得進(jìn)修深造的機(jī)會、取得特級教師的榮譽(yù)等方面，重點學(xué)校在條件和機(jī)會上要優(yōu)越得多。隱性差距主要表現(xiàn)在憑借“名牌效應(yīng)”，在生源質(zhì)量、社會資源和社會評價上獲得更大優(yōu)勢，從而在競爭中處于優(yōu)先地位。

表6湘南H區(qū)重點小學(xué)與非重點小學(xué)教學(xué)硬件設(shè)施比較學(xué)校名稱學(xué)生人數(shù)計算機(jī)彩色電視機(jī)影碟機(jī)擴(kuò)音器錄音機(jī)投影器銀幕投影片錄音教材光盤軟件教材缺少金額總金額（萬元）人平金額（元）完小452021025258545460810381006203255560完小46102118151515295520771670注：三完小為城市重點小學(xué)，二完小為城市一般小學(xué)。資料來源：根據(jù)湘南H區(qū)教育局2005年基礎(chǔ)教育統(tǒng)計報表整理從湘南H區(qū)的實際情況來看，重點學(xué)校在經(jīng)費(fèi)投入、師資、教學(xué)設(shè)備等方面均明顯優(yōu)于非重點學(xué)校，而且兩者之間的差距十分巨大，尤其在儀器投入、實驗室和人均圖書方面，重點學(xué)校與非重點學(xué)校的差距明顯。此外，由于地方政府在政策方面的支持和“名牌效應(yīng)”的影響，可以說，二者之間存在明顯的“馬太效應(yīng)”。而這一過程不公平的現(xiàn)狀必然導(dǎo)致重點學(xué)校與非重點學(xué)校學(xué)生受教育程度的差別、接受高等教育機(jī)會不均等的差別乃至將來前途命運(yùn)的差別。注：A為城市一般小學(xué)；B和C為城市重點小學(xué)；D為農(nóng)村中心小學(xué)。數(shù)據(jù)來源：根據(jù)我們對湘南H區(qū)四所小學(xué)的實地調(diào)查數(shù)據(jù)整理。（2）同類學(xué)校之間的差異。即便是同類學(xué)校，由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入狀況、領(lǐng)導(dǎo)

重視程度和家長教育意識的不同，在教育資源的配置上也存在不同。我們通過對湘南H區(qū)永春鄉(xiāng)、魯塘鎮(zhèn)、月峰鄉(xiāng)、南溪鄉(xiāng)、大塘鄉(xiāng)五所農(nóng)村中學(xué)2005年生均預(yù)算內(nèi)日常公用經(jīng)費(fèi)投入分析發(fā)現(xiàn)，生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)投入最多的大塘鄉(xiāng)達(dá)到292.86元，而投入最少的江口鄉(xiāng)僅為16.67元（見圖6）。按照一般的理解，事業(yè)經(jīng)費(fèi)是剛性支出，公用經(jīng)費(fèi)則可多可少，決定其多少的尺度就是經(jīng)費(fèi)的寬裕程度。在經(jīng)費(fèi)比較緊張的時候，普遍傾向于壓縮公用經(jīng)費(fèi)。究其原因，主要是教師工資在總支出中占據(jù)主要成分，從而擠壓了學(xué)生公用經(jīng)費(fèi)（主要用于完善教學(xué)器材和教學(xué)設(shè)施）的投入。由于許多農(nóng)村學(xué)校生源流失嚴(yán)重，導(dǎo)致出現(xiàn)初一三個班、初二兩個班、初三一個班的“虎頭蛇尾”現(xiàn)象，學(xué)校所獲得的人頭費(fèi)大量減少，而教師數(shù)量仍是固定的，這必然導(dǎo)致“教師吃學(xué)生”的擠占局面。圖6區(qū)五校預(yù)算內(nèi)生均日常公用經(jīng)費(fèi)比較（單位：元）隔江口鄉(xiāng)□魯塘鎮(zhèn)■月峰鄉(xiāng)圖6區(qū)五校預(yù)算內(nèi)生均日常公用經(jīng)費(fèi)比較（單位：元）隔江口鄉(xiāng)□魯塘鎮(zhèn)■月峰鄉(xiāng)口南溪鄉(xiāng)口大塘鄉(xiāng)16.6717.99222.2221.51292.86數(shù)據(jù)來源：根據(jù)我們的調(diào)查數(shù)據(jù)整理。2.4義務(wù)教育資源配置格局的分散效應(yīng)（1）學(xué)校布局不合理，規(guī)模效益差。在湘南H區(qū)農(nóng)村，由于受舊的經(jīng)濟(jì)體制和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長方式的影響，在教育發(fā)展上存在重速度、輕效益，重數(shù)量、輕質(zhì)量，重外延、輕內(nèi)涵的傾向，從而造成了農(nóng)村義務(wù)教育遍地開花的現(xiàn)象。在農(nóng)村幾乎是村村有小學(xué)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有初中，表7中數(shù)據(jù)反映出2005年湘南H區(qū)農(nóng)村初中、小學(xué)學(xué)校規(guī)模情況。表72005年湘南H區(qū)農(nóng)村中小學(xué)校規(guī)模情況類別學(xué)校數(shù)班級數(shù)學(xué)生數(shù)校均班數(shù)班均人數(shù)小學(xué)5731176325.524.5初中139440847.2432005年湘南H區(qū)農(nóng)村有小學(xué)57所，311個班級、7632名小學(xué)生，校均班數(shù)為5.5個，校均學(xué)生數(shù)為24.5人；有初中13所，94個班級、4084名初中生，校均班數(shù)7.2個，每班平均學(xué)生數(shù)為43人。一般來講，目前我國中小學(xué)校平均規(guī)模應(yīng)是小學(xué)以18-24班/校、40-50人/班、全校共720-810人為宜；中學(xué)以24-30班/校、40-50人/班、全校共1350-1500人為宜?？梢姡婺螲區(qū)中小學(xué)尤其是農(nóng)村小學(xué)布點偏多，規(guī)模偏小，班額不足，導(dǎo)致規(guī)模效益差，資源使用率低，造成人財、物資源嚴(yán)重浪費(fèi)。（2）中小學(xué)教師超編缺編并存，結(jié)構(gòu)不合理。中小學(xué)教職工編制是我國事業(yè)編制的重要組織部分，合理核定中小學(xué)教職工編制，足額配備教職員工，對提高中小學(xué)教育質(zhì)量和辦學(xué)效益有著極其重要的作用。在師資配置上，湘南H區(qū)還存在超編與缺編共存、供給與需求脫節(jié)的結(jié)構(gòu)性問題。一方面，湘南H區(qū)農(nóng)村中小學(xué)教師超編嚴(yán)重。2005年全區(qū)農(nóng)村小學(xué)和初中核定編制1183人，實際在崗教師有1415人，農(nóng)村中小學(xué)教師超編232人。但在超編的同時，英語、信息技術(shù)、語文、數(shù)學(xué)學(xué)科教師尤為緊缺，欠缺教師76人。另一方面，城區(qū)和城郊初中和小學(xué)教師編制卻相對緊張，城區(qū)中小學(xué)教師1214人，實際在崗工作人員1169人，根據(jù)學(xué)生數(shù)量配備老師，還欠缺老師45名。（3）資源使用效率低，財力物力浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。一方面是資源緊缺，另一方面又由于學(xué)校管理者自身素質(zhì)不高等原因，使有限的教育資源浪費(fèi)嚴(yán)重。具體表現(xiàn)在：“建了拆，拆了建”的現(xiàn)象較為普遍。2005年湘南H區(qū)新增危房1077平方米，這些危房大多是在“普九”驗收前后新建的，使用期限僅為7年一20年不等，估算損失資金幾百萬元以上。部分學(xué)校的語音室、微機(jī)室及教學(xué)器材、設(shè)備的配備以及鍋爐改造上出現(xiàn)劣質(zhì)、低檔現(xiàn)象嚴(yán)重，一些單位由于資金緊張，購入二手設(shè)備或偽劣產(chǎn)品，使用過程中故障多，短時間內(nèi)報廢率極高。對公共財物保護(hù)、保養(yǎng)不夠，減少了應(yīng)有的壽命。監(jiān)控不嚴(yán)，造成一定程度的公共財物流失。學(xué)校稀有的經(jīng)費(fèi)被挪用，更有甚者，教育腐敗不斷滋生蔓延，造成教育資源的流失和嚴(yán)重浪費(fèi)。公共教育資源分配失衡的原因中國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的根本問題在于城鄉(xiāng)義務(wù)教育對公共資源占有的不平等，換言之，農(nóng)村義務(wù)教育的貧困實質(zhì)上是資源的貧困，而公共資源的分配是由公共政策和社會政策來執(zhí)行的。因此，不合理的公共政策是造成城鄉(xiāng)教育差距的最主要的因素。2.1城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的教育管理體制偏差城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距源于城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，是二元社會結(jié)構(gòu)在教育上的必然反映。我國長期以來“城鄉(xiāng)差別發(fā)展”模式使教育在城鄉(xiāng)間進(jìn)行了事實上的分割，形成了“農(nóng)村教育”和“城市教育”的二元管理結(jié)構(gòu)。國家對農(nóng)村義務(wù)教育一貫執(zhí)行“人民教育人民辦”、“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”的思路，農(nóng)村義務(wù)教育被看作是“地方事業(yè)”?！督逃ā访鞔_規(guī)定農(nóng)民要負(fù)擔(dān)教育費(fèi)附加；對義務(wù)教育學(xué)?；ㄖС?，城鎮(zhèn)由政府負(fù)擔(dān)，農(nóng)村則要求由鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)，部分通過農(nóng)民集資。諸如此類對城鄉(xiāng)義務(wù)教育規(guī)定雙重標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致城市居民與農(nóng)村村民享受義務(wù)教育的待遇大相徑庭。城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)基本上由政府承擔(dān)，城市孩子享受著低廉的義務(wù)教育，而農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用絕大部分由農(nóng)民承擔(dān)，在農(nóng)村人均收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的情況下，農(nóng)村孩子為享用義務(wù)教育而付出了沉重的代價。農(nóng)村義務(wù)教育投入不足造成農(nóng)村義務(wù)教育“先天貧血”，這是城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展的最根本原因。自1985年5月中央頒布《關(guān)于教育體制改革的決定》以來，湘南H區(qū)落實了基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)的方針，實行“分級辦學(xué)、分級管理”的辦學(xué)體制。在當(dāng)時的歷史條件下，調(diào)動了鄉(xiāng)村辦學(xué)的積極性，出現(xiàn)了“村村有小學(xué)、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有中學(xué)”的局面，為推進(jìn)普及九年義務(wù)教育發(fā)揮過重要作用。但是，由于缺乏科學(xué)的規(guī)劃，一哄而上，有很大的盲目性，大多數(shù)鄉(xiāng)村學(xué)校起點較低，標(biāo)準(zhǔn)不高，規(guī)模小，條件差，時至今日，隨著形勢的發(fā)展，情況又發(fā)生了很大變化：本地農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，計劃生育政策得到了強(qiáng)有力的貫徹執(zhí)行，就學(xué)人口相應(yīng)減少；加之現(xiàn)代化的教育設(shè)備、手段發(fā)展很快，需要一定的投入才能適應(yīng)。而許多鄉(xiāng)村學(xué)校未能適應(yīng)和順應(yīng)這種變化，仍停留在原有的水平上，保持“十幾年一貫制”，這樣就理所當(dāng)然成為薄弱學(xué)校。有的學(xué)校雖然在硬件上有所充實，但也因為規(guī)模較小，而造成了教育資源的閑置和浪費(fèi)。因此，許多學(xué)校就出現(xiàn)了這樣一個兩難問題：不投入，不增加設(shè)施設(shè)備，硬件上不去，評估過不了；增加投入，添置設(shè)施設(shè)備，勢必又造成設(shè)施設(shè)備的閑置和浪費(fèi)。1995年，原縣級C市被撤銷，新設(shè)湘南H區(qū)。由于體制的變動，造成了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和教育結(jié)構(gòu)的逆向變動，由過去的城市型經(jīng)濟(jì)變成城鄉(xiāng)混合經(jīng)濟(jì)，由過去的城市教育結(jié)構(gòu)變成了城鄉(xiāng)二元混合型教育結(jié)構(gòu)。新劃入的11個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，就有5個鄉(xiāng)屬于貧困鄉(xiāng)，農(nóng)村教師學(xué)歷合格率只有75%，民辦代課教師占32%。全區(qū)教職工達(dá)2574人，專任教師2486人，小學(xué)專任教師學(xué)歷合格率為68.3%，初中專任教師學(xué)歷合格率僅為60.5%。1995年撤市建區(qū)后，新劃入的11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)校舍危房面積達(dá)15744平方米，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)校舍總面積的11.5%，在以后的幾年中，又新增大量危房。由于“歷史欠債”太多，2000年以前湘南H區(qū)財政投入的資金主要用于危房改造和教師隊伍建設(shè)中，從而無力顧及城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展和整體推進(jìn)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距的客觀存在。2.2以縣為主的教育財政體制偏差1994年實行分稅制，但各級地方政府基本上還是維持著原來“包干”財政體制下的事權(quán)格局。然而，財權(quán)劃分格局卻發(fā)生了很大變化，財力越來越向上一級政府集中，縣級財力越來越薄弱。由于縣級財政在原“包干”體制下的收支基數(shù)劃分不合理的問題并沒有得到解決，加上縣級政府實現(xiàn)的財政收入除“兩稅”要按比例上繳中央財政外，省、地市政府還將來源比較穩(wěn)定、數(shù)額大的收入種類作為共享收入甚至固定收入，一些省份對縣級實現(xiàn)的“兩稅”增量收入也按比例分成，造成縣級財政收入越來越困難。與縣級財政收入能力越來越弱這一狀況不相適應(yīng)的是，縣級政府的事權(quán)并沒減輕，公共事業(yè)特別是占縣級財政支出大頭的義務(wù)教育仍然由縣級政府承擔(dān)。一方面，收入來源和財力弱化，甚至收入總量也在下降，但擔(dān)負(fù)的事權(quán)并沒有減弱，甚至還在加強(qiáng)，縣級政府在這樣的兩難境地之下，自然是采取“拆東墻補(bǔ)西墻”的方式，上面重視哪一塊，就優(yōu)先保障哪一塊，不能形成制度性的規(guī)范性的教育支出保障機(jī)制；另一方面，縣級財政收入結(jié)構(gòu)中，非稅收比重較大，財政收入容易受到政策因素的影響，收入來源極不穩(wěn)定，但義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)支出卻是硬性的，縣級財政收入增長的不確定性與義務(wù)教育支出的硬性特征不相適應(yīng)，使農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入短缺的問題無法得到制度化解決。稅費(fèi)改革的實行使縣級財政收入來源日趨單一化，實行“以縣為主”的財管理體制后，縣級政府又要作為一個十分關(guān)鍵的領(lǐng)導(dǎo)層次，既要負(fù)責(zé)基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市建設(shè)的具體實施，又要解決好全縣上下的吃飯問題，對于一個財力較好的縣來說還不算困難，但對于一些財力薄弱的縣來說，全縣教師工資由縣統(tǒng)籌統(tǒng)發(fā)，更加大了縣級財政的壓力，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)有可能在“吃飯財政”的壓力下“流產(chǎn)”。這充分暴露出了“財權(quán)上收、事權(quán)下放”財政體制的弊端，當(dāng)前“以縣為主”義務(wù)教育管理體制無力平衡省內(nèi)不同縣（市）間的教育差距。近幾年來，湘南H區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，財政收入有所增加，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財力保障相對于教育事業(yè)發(fā)展的要求仍然基礎(chǔ)薄弱。從湘南H區(qū)的財政收入來看，2005年地方一般收入只有2.8億元，而支出卻達(dá)到了4.4億元，需要上級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助達(dá)1.6億元。而且企業(yè)改制、社保兜底還有較大的資金缺口，收支矛盾仍相當(dāng)突出，基本上屬于“吃飯型財政”。在此情況下，區(qū)級財政對農(nóng)村中小學(xué)的教育投入，主要用于保證教師基本工資、按政策規(guī)定的生均公用經(jīng)費(fèi)以及消滅D級危房①資金的到位，對其它方面的再投入，區(qū)財政已無能為力。稅費(fèi)改革前，農(nóng)村中小學(xué)危房改造資金和學(xué)校建設(shè)資金主要依靠農(nóng)村教育附加和中央、省、市的專項資金及農(nóng)村教育集資來解決。稅費(fèi)改革后，取消了農(nóng)村教育事業(yè)附加和農(nóng)村教育集資，盡管中央、省、市予以專項轉(zhuǎn)移支付資金361萬元，但較改革前減少了160多萬元，這個缺口只能通過擠壓投入來填補(bǔ)，從而導(dǎo)致義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的短缺。2.3城市偏向主義的教育政策話語權(quán)偏差①根據(jù)建設(shè)部頒發(fā)的《危險房屋鑒定標(biāo)準(zhǔn)》，危房分A、B、C、D四個等級。A級:結(jié)構(gòu)承載力能滿足正常使用要求，未腐朽危險點，房屋結(jié)構(gòu)安全。B級：結(jié)構(gòu)承載力基本滿足正常使用要求，個別結(jié)構(gòu)構(gòu)件處于危險狀態(tài)，但不影響主體結(jié)構(gòu)，基本滿足正常使用要求。C級：部分承重結(jié)構(gòu)承載力不能滿足正常使用要求，局部出現(xiàn)險情，構(gòu)成局部危房。D級:承重結(jié)構(gòu)承載力巳不能滿足正常使用要求，房屋整體出現(xiàn)險情，構(gòu)成整幢危房。其中D級危房是最危險的一類房屋，必須停止使用或立即改造。目前，我們的教育理論研究主要著眼于城市教育，教育決策權(quán)、教育話語權(quán)均以城市為中心，農(nóng)村教育境況常常被忽視。當(dāng)我們討論教育問題的時候，如創(chuàng)新教育問題、學(xué)生負(fù)擔(dān)過重、新課標(biāo)的實施、現(xiàn)代教育技術(shù)的運(yùn)用等問題更多的是代表了城市教育的呼聲，并不能真正代表廣大鄉(xiāng)村教育的聲音，盡管鄉(xiāng)村教育確也存在此類問題，但多數(shù)已經(jīng)淹沒在城市的吶喊聲中了。義務(wù)教育發(fā)展的有關(guān)制度和政策中的“城市優(yōu)先”和“因地制宜”，客觀上拉大了義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距。我國自20世紀(jì)八十年代中期實行九年制義務(wù)教育，這是中國教育制度的一次重大改革。實施義務(wù)教育無疑意味著追求這一階段的教育平等，然而考察義務(wù)教育制度設(shè)置，還是可以看出其存有某種“城市優(yōu)先”的傾向。1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，根據(jù)當(dāng)時的情況，確立了發(fā)展義務(wù)教育實施“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的體制。實踐證明，九年義務(wù)教育實行縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級管理。在此后的十幾年里，形成了我國義務(wù)教育發(fā)展運(yùn)行的有效機(jī)制，調(diào)動了地方政府和人民群眾的辦學(xué)責(zé)任感和積極性，使校舍、設(shè)施等方面辦學(xué)條件明顯改善，迅速改變了農(nóng)村義務(wù)教育的面貌，對“兩基”目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮了積極的作用。但在隨后的招生考試制度中，實行的又是城鄉(xiāng)有別的差別政策，農(nóng)村學(xué)生要進(jìn)入城市學(xué)校就學(xué)，要付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價（如建校費(fèi)）。考試制度的城鄉(xiāng)差異直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)受教育機(jī)會的嚴(yán)重不平等，而這種不平等又會在代際之間累積相傳，循環(huán)發(fā)生，使城鄉(xiāng)受教育機(jī)會的差距越拉越大。同時，在教育資源市場中，掌握義務(wù)教育資源分配權(quán)力的教育行政部門及其領(lǐng)導(dǎo)者也有其自身的利益，他們在教育資源分配過程中，一方面會根據(jù)個人的利益和偏好而傾斜，另一方面，也可能受到影響個人升遷的上級部門和領(lǐng)導(dǎo)的影響。一些城區(qū)及近郊的學(xué)校由于地理位置所帶來的“馬路效應(yīng)”，投入到這些學(xué)校的資金更容易體現(xiàn)教育行政部門和地方政府的政績和形象，因而，在資金投入、項目爭取及各種政策優(yōu)惠上自然“近水樓臺先得月”，而那些更需要教育投入的偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校往往得不到應(yīng)有的財政投入。2.4福利待遇方面的政策配置偏差由于城市的條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于農(nóng)村，大部分師范畢業(yè)生愿意留在城市工作，不愿到農(nóng)村從教。這使得城市擁有更多的高學(xué)歷教師而且可以挑選更優(yōu)秀的教師。農(nóng)村學(xué)校教師的學(xué)歷遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市學(xué)校，并且有大量的沒有受過正規(guī)訓(xùn)練的代課和民辦教師任教。這勢必影響農(nóng)村教育的質(zhì)量，并進(jìn)一步影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從目前所出臺的一些重要的教師政策文本來看，國家對城鄉(xiāng)教師實行不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)。如《中華人民共和國教師》第28條規(guī)定：地方各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門，對城市教師住房的建設(shè)、租賃、出售實行優(yōu)先、優(yōu)惠?？h、鄉(xiāng)兩級人民政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村中小學(xué)教師解決住房提供方便。由此說明城市教師的住房由國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并通過政府撥款予以資助或提供，而農(nóng)村教師的住房一方面缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌由農(nóng)民自己所負(fù)擔(dān)。稅費(fèi)改革前，農(nóng)村教師的住房改造資金主要來源于農(nóng)民所上繳的教育費(fèi)附加和教育集資。而稅費(fèi)改革后，由于取消了這兩項費(fèi)用，農(nóng)村教師住房改造基本處于停滯狀態(tài)。除此之外，城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段的教師在其他福利待遇如醫(yī)療保險、職工培訓(xùn)等方面都存在較大的差距。這種城鄉(xiāng)教師不同的待遇標(biāo)準(zhǔn)是導(dǎo)致目前大量鄉(xiāng)村教師，尤其是農(nóng)村年輕的骨干教師流入城市的一個關(guān)鍵性的政策因素。實現(xiàn)公共教育資源公平配置的政策路徑已故著名美國哲學(xué)家羅爾斯在其宏著《正義論》中闡明，處于原初狀態(tài)的人們將選擇兩個相當(dāng)不同的原則：第一個原則要求平等地分配基本權(quán)利和義務(wù)；第二個原則則認(rèn)為社會和經(jīng)濟(jì)的不平等（例如財富和權(quán)力的不平等）只要其結(jié)果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補(bǔ)償利益，它們就是正義的4。顯然，羅爾斯原則就是普惠原則與差異原則的融合，教育公平的制度設(shè)置也必須遵循這兩條原則。3.1加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)戶籍制度、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、農(nóng)村土地集體所有制度、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅制度、群眾互助社會保障制度等城市偏向的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大了城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民的差距，并成為教育以及其它公共政策的依據(jù)。形成了國家財政負(fù)擔(dān)的城市義務(wù)教育與農(nóng)民支撐的農(nóng)村義務(wù)教育的兩種不同教育管理格局，這種城市偏向的教育政策又強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元分化的社會格局。一項社會政策的制定，既要考慮到效率，又要考慮到公平，在公平和效率之間，政府的職能首先是要保護(hù)公平。因此，要實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，就必須消除這種“一國兩策”的二元結(jié)構(gòu)，從體制、制度和機(jī)制層面進(jìn)行徹底的改革。因此，在制度層面上，要著眼于改革城鄉(xiāng)分割的管理體制。在任何國家或地區(qū)，城鄉(xiāng)差異歷來都是存在的，但城鄉(xiāng)差異并不等于城鄉(xiāng)分離。城鄉(xiāng)分離主要源自制度上的不平等。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)著眼于消除現(xiàn)存的戶籍制度及附著在戶籍制度上的教育、衛(wèi)生、社會保險等方面的其它城鄉(xiāng)分割的制度。在決策層面上，要著手改變領(lǐng)導(dǎo)決策的城市傾向。在城鄉(xiāng)發(fā)展方面，要打破工農(nóng)分割、城鄉(xiāng)分治的二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、財政稅收、金融等方面，改變領(lǐng)導(dǎo)決策的城市偏向。城鄉(xiāng)財稅統(tǒng)籌，建立面向全社會的公共財政體制，公平稅賦，實行以工補(bǔ)農(nóng)；城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌，實行統(tǒng)一的勞動力市場、統(tǒng)一的用工制度和統(tǒng)一的勞動保障等；城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌，實行統(tǒng)一的最低生活保障制度等；城鄉(xiāng)公共資源統(tǒng)籌，即社會教育、衛(wèi)生、科技等公共資源實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排，合理配置，盡可能地消除鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生、文化、科技資源極其匱乏的局面；城鄉(xiāng)管理（體制）統(tǒng)籌，實行統(tǒng)一的戶籍制度。以工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化為目標(biāo)，把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展全局之中，與城市發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮。3.2改革教育財政體制，從“以縣為主”向“以省為主”推進(jìn)2001年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》對分級辦學(xué)的體制做了重大調(diào)整，提出農(nóng)村義務(wù)教育實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的新體制。與原先以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)民為主的辦學(xué)制度相比，“以縣為主”無疑是個較大的改進(jìn)。在縣級區(qū)域內(nèi)調(diào)度教育資源，較“分級辦學(xué)”制度有利于籌集更多的農(nóng)村義務(wù)教育資源，有利于減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也有助于緩和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系緊張和沖突。但“以縣為主”的制度有著先天性的缺陷，仍然沒有擺脫“分級辦學(xué)”制度下城鄉(xiāng)教育分割的格局?？h級行政區(qū)域仍然屬于農(nóng)村，從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”到“以縣為主”，只是在農(nóng)村內(nèi)部調(diào)整了教育資金的汲取和分配方式，并不能從根本上改善農(nóng)村教育的基礎(chǔ)條件，縮小城鄉(xiāng)教育差距。從對這項制度的最大預(yù)期來說，“以縣為主”可能緩解一縣之內(nèi)教育上“貧富不均”的情況，卻難以改變一個市或地區(qū)內(nèi)部、一個省區(qū)內(nèi)部以及全國范圍內(nèi)極端的貧富不均的局面，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。而且，事權(quán)與財權(quán)的對稱是現(xiàn)代政府體系中政府責(zé)任劃分應(yīng)遵循的基本原則。一級政府所承擔(dān)的對于某項社會事務(wù)的責(zé)任，應(yīng)該與其實際的財政能力相匹配，責(zé)任的劃分必須同財源的劃分相結(jié)合。從1994年實施“分稅制”改革特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，縣鄉(xiāng)兩級的財政收入份額大幅度下降，60%以上的縣市教育支出超過財政支出的40%，財政收入只占總收入1/5左右的縣鄉(xiāng)兩級財政，在農(nóng)村義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)中所承擔(dān)的比例卻超過4/5。因此，由縣級財政主要承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)公共支出的制度安排仍有很大的局限性。因此，在加大中央政府農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)專項轉(zhuǎn)移支付的前提下，必須從“以縣為主”向“以省為主”的新體制推進(jìn)。明確各級政府的責(zé)任和承擔(dān)經(jīng)費(fèi)的比例，以法律形式確立義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)投入體系，確保各級政府各盡其職，建立公正、公開的公共教育財政體制，確保政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分配的公正與均衡。3.3加大農(nóng)村教育投入力度，確保農(nóng)村教育投入的優(yōu)先性2005年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中宣布，從2005年起，免除國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生的書本費(fèi)、雜費(fèi)，并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi)；到2007年在全國農(nóng)村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學(xué)讀書，完成義務(wù)教育。從2005年春季開始，對農(nóng)村家庭學(xué)生實行“兩免一補(bǔ)”的范圍從2400萬人增加為3000萬人，對592個國家級貧困縣約1600萬農(nóng)村孩子免除書本費(fèi)和雜費(fèi)。實行農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)政策，這將從學(xué)生負(fù)擔(dān)的角度有力改變中國義務(wù)教育發(fā)展失衡的總體格局。但是要改變農(nóng)村落后的教學(xué)條件、師資配置的局面，使農(nóng)村學(xué)生在教育質(zhì)量上與城市學(xué)生站在同一條起跑線上，在教育財政制度上就必須實行積極的差別化傾斜政策，加大中央和各級政府部門在農(nóng)村義務(wù)教育上的統(tǒng)籌以及轉(zhuǎn)移支付和扶持力度。首先，要制定各級各類教育的基本的撥款原則與撥款標(biāo)準(zhǔn)，使教育撥款有章可循，同時要完善撥款程序，增加撥款的透明度。當(dāng)前，在投資取向和政策選擇上，弱化或不實行重點學(xué)校教育資源優(yōu)先配置政策，不使有限的資金、教學(xué)設(shè)施和素質(zhì)高的教師流向少數(shù)學(xué)校，不擴(kuò)大城鄉(xiāng)教育的差距，然后逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。在現(xiàn)實情況下，要特別增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、對各級各類村級小學(xué)的投入，解決貧困縣鄉(xiāng)村義務(wù)教育面臨的嚴(yán)重的生存危機(jī)。其次，在義務(wù)教育投入責(zé)任主體沒有上移的當(dāng)下狀態(tài)，要努力保證縣級財政對義務(wù)教育主渠道投入的暢通，依法確保教育經(jīng)費(fèi)的“三個增長”：政府教育財政撥款的增長應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入的增長，在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長，保證學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長。建立和完善農(nóng)村中小學(xué)教職工工資保障機(jī)制，將農(nóng)村中小學(xué)校舍維護(hù)、改造和建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)納入政府經(jīng)常性預(yù)算，并確保農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)。再次，按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》和新頒布的《義務(wù)教育法》，落實“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。中小學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、教師工資發(fā)放、干部人事、教育教學(xué)管理全部收歸縣管，消除由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異而帶來的教育發(fā)展條件差距，促進(jìn)基礎(chǔ)教育資源在縣域范圍內(nèi)均衡配置。最后，縣（市、區(qū)）級教育行政部門要建立和完善義務(wù)教育均衡發(fā)展的監(jiān)測制度，定期對轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校間的差距進(jìn)行監(jiān)測和分析。逐步建立規(guī)范化、科學(xué)化和制度化的義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測評估體系和教學(xué)指導(dǎo)體系，逐步開展學(xué)生綜合素質(zhì)的試點工作，不斷提高中小學(xué)的教育質(zhì)量?？h（市、區(qū)）級政府要對加強(qiáng)辦學(xué)困難學(xué)校建設(shè)、促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展負(fù)起責(zé)任，并將這項工作與政府主管行政領(lǐng)導(dǎo)的政績考核掛鉤。3.4打破原有辦學(xué)特權(quán)，實現(xiàn)辦學(xué)點和生源的均衡配置各級教育行政部門不得將學(xué)校分為重點學(xué)校（示范學(xué)校）和非重點學(xué)校（非示范學(xué)校），學(xué)校不得分為重點班和非重點班。防止以擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源為名，在經(jīng)費(fèi)投入、師資配備等方面向熱點學(xué)校傾斜，防止以實驗班、特色班、小班化等為名，實際上辦重點班的現(xiàn)象。依法堅持就近免試入學(xué)制度，不得以各種形式的考試、檢測跨招生區(qū)域選拔學(xué)生。對于一些辦學(xué)規(guī)模較小、布局不合理公辦小學(xué)，要本著“合理布局、整合資源、均衡發(fā)展、分步實施”的原則，通過“撤、并、轉(zhuǎn)、建”等方式進(jìn)行撤并整合。農(nóng)村學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整既要考慮山區(qū)人口居住分散的特點，多布點以滿足邊遠(yuǎn)地區(qū)兒童受教育需要，又要適當(dāng)集中提高教育資源的整體效益，使有限的教育資源發(fā)揮最大效益。在當(dāng)前情況下，要按照農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的要求，綜合人口密度、經(jīng)濟(jì)狀況、城市化進(jìn)程以及地理環(huán)境、交通情況等各方面的因素，充分考慮財力支付、