落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀完善資本市場(chǎng)法治

-.z落實(shí)科學(xué)開展觀完善資本市場(chǎng)法治以上市公司監(jiān)管立法為中心俊海中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授關(guān)鍵詞:科學(xué)開展觀/公平/效率/公司自治/自律監(jiān)管/混業(yè)監(jiān)管容提要:科學(xué)開展觀是指導(dǎo)資本市場(chǎng)法治建立的指南針。在對(duì)?上市公司監(jiān)管條例草案?進(jìn)展總體評(píng)價(jià)后,主進(jìn)一步鼓勵(lì)公司自治,鼓勵(lì)證券交易所自律監(jiān)管和公司制改革,打造效勞型政府和法治政府,成立綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一、科學(xué)開展觀是指導(dǎo)資本市場(chǎng)法治建立的指南針黨的十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)全面落實(shí)依法治國(guó)根本方略,加快建立社會(huì)主義法治國(guó)家;并要求優(yōu)化資本市場(chǎng)構(gòu)造,多渠道提高直接融資比重;加強(qiáng)和改良金融監(jiān)管,防和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)完善上市公司監(jiān)管立法、運(yùn)用法治手段推動(dòng)資本市場(chǎng)的**開展具有重要的理論指導(dǎo)意義。資本市場(chǎng)既是虛擬市場(chǎng)、資金密集型市場(chǎng)、信息密集型市場(chǎng),也是誠(chéng)信密集型、風(fēng)險(xiǎn)密集型和信心密集型市場(chǎng)。繁榮的資本市場(chǎng)背后也潛伏著利益沖突、道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。上市公司及其高管以及市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)都可能存在道德風(fēng)險(xiǎn)。在2007年股指飆升的情況下,幕交易、操縱市場(chǎng)和虛假述的現(xiàn)象依然愈演愈烈即其明證。無論在熊市背景下,還是在牛市背景下,都要厲行資本市場(chǎng)法治。好制度比好運(yùn)氣更重要。要促進(jìn)資本市場(chǎng)的永續(xù)和諧開展,必須夯實(shí)法治根底。要推進(jìn)資本市場(chǎng)法治,必須結(jié)實(shí)樹立開展與規(guī)并重的新思維。科學(xué)開展觀主,開展是目標(biāo),規(guī)是前提,法治是根底,和諧是關(guān)鍵。資本市場(chǎng)本身就是社會(huì)關(guān)系的總和。資本市場(chǎng)主體天然呼喚公平、透明、鼓勵(lì)創(chuàng)新的游戲規(guī)則。各行其道、各得其所的游戲規(guī)則是資本市場(chǎng)**開展的康莊大道。要夯實(shí)資本市場(chǎng)法治根基,必須梳理好資本市場(chǎng)主體之間的法律關(guān)系,明確和落實(shí)各方主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,構(gòu)建各方主體誠(chéng)信行事的市場(chǎng)法律環(huán)境。要把規(guī)貫穿于資本市場(chǎng)開展的全過程。資本市場(chǎng)只能在規(guī)中開展,在開展中規(guī)。開展與規(guī)如影隨形,必須強(qiáng)調(diào)邊開展、邊規(guī)。開展中的問題既要通過開展去解決,也要通過法治去解決。要扭轉(zhuǎn)“重開展、輕規(guī)〞,“先開展、后規(guī)〞,“只開展、不規(guī)〞的錯(cuò)誤理念和做法。加大資本市場(chǎng)的規(guī)力度,打擊證券市場(chǎng)犯罪行為,既是法治工程、規(guī)工程,也是民心工程、開展工程。近年來資本市場(chǎng)案要案的查處非但沒有阻礙資本市場(chǎng)的開展,反而凈化了資本市場(chǎng)穩(wěn)步開展的法治大環(huán)境,對(duì)于保護(hù)廣闊投資者合法權(quán)益,完善上市公司治理,推進(jìn)上市公司的誠(chéng)信體系建立,提高上市公司的競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)揮了積極作用。因此,盡快出臺(tái)?上市公司監(jiān)管條例?對(duì)于證券市場(chǎng)是一個(gè)長(zhǎng)期利好信息。要推進(jìn)資本市場(chǎng)法治,還必須結(jié)實(shí)樹立公平與效率兼顧的新思維。如何認(rèn)識(shí)公平與效率之間的關(guān)系,是爭(zhēng)議已久的老大難問題。傳統(tǒng)開展觀認(rèn)為,效率優(yōu)先、兼顧公平;或者,在初次分配階段強(qiáng)調(diào)效率,在二次分配階段強(qiáng)調(diào)公平。長(zhǎng)期以來,重效率、輕公平的思維定式潛移默化地影響著資本市場(chǎng)。曾經(jīng)出現(xiàn)的虛假“包裝上市〞即其適例。重效率、輕公平的傳統(tǒng)思維不僅導(dǎo)致公平正義、老實(shí)守信的主流價(jià)值觀受到污染,公平公正的市場(chǎng)秩序遭到破壞,效率目標(biāo)也很難實(shí)現(xiàn)。公平與效率既有差異、沖突的一面,也有相容、共生的一面。在和諧的資本市場(chǎng)中,公平價(jià)值與效率價(jià)值同等珍貴。公平培育效率,效率成就公平。因此,國(guó)不以利為利,國(guó)以義為利。立法與政策方案越公平,就越能激發(fā)人們創(chuàng)造價(jià)值和積累財(cái)富的驅(qū)力,資本市場(chǎng)就越有效率。股權(quán)分置改革的成功推進(jìn)即為明證。睿智的立法者與監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)通過、科學(xué)、透明的決策機(jī)制優(yōu)選公平與效率兩全的方案。如果實(shí)難兩全,只能選擇符合公平價(jià)值的方案。注重資本市場(chǎng)的公平正義,并不是說效率不重要。相反,效率價(jià)值很重要。只不過,效率價(jià)值不能對(duì)抗公平價(jià)值而已。和諧的資本市場(chǎng)不能容忍不公平的效率。例如,對(duì)于關(guān)聯(lián)交易的規(guī)制以及對(duì)于高管的股權(quán)鼓勵(lì)機(jī)制,要遵循公平與效率兼顧的精神。二、對(duì)?上市公司監(jiān)管條例草案?的總體評(píng)價(jià)為規(guī)上市公司的組織和行為,保護(hù)公司和投資者的合法權(quán)益,中國(guó)證監(jiān)會(huì)根據(jù)?公司法?和?證券法?等法律法規(guī)和規(guī)性文件的要求,起草了?上市公司監(jiān)視管理?xiàng)l例(征求意見稿)?(以下簡(jiǎn)稱?條例草案?)。?條例草案?容豐富,共計(jì)10章106條,包括總則;公司治理構(gòu)造;控股股東和實(shí)際控制人;董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員;關(guān)聯(lián)交易和重大擔(dān)保;發(fā)行證券、收購、重大資產(chǎn)重組、合并及分立;信息披露;監(jiān)視管理;法律責(zé)任;附則等容。為了進(jìn)一步增強(qiáng)立法透明度,提高立法質(zhì)量,國(guó)務(wù)院法制辦公室于2007年9月7日將?條例草案?及其說明在網(wǎng)上和媒體上全文公布,征求社會(huì)各界意見,以便進(jìn)一步研究、修改后報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。國(guó)務(wù)院法制辦公開征集社會(huì)公眾意見的做法既表達(dá)了十七大報(bào)告提出的“堅(jiān)持科學(xué)立法、立法〞的重要思想,也表達(dá)了“依法行政〞、“以人為本〞(而非“以官為本〞)的要求。法乃公器。立法文件是立法者向納稅人提供的公共產(chǎn)品。立法者的智慧是有限的。市場(chǎng)的智慧(包括積極智慧與消極智慧)是無限的。為了全面采集市場(chǎng)精英和社會(huì)各界的立法建議,提高立法質(zhì)量,預(yù)防和化解制度供應(yīng)與制度需求之間的矛盾與沖突,必須大力弘揚(yáng)立法、科學(xué)立法、開門立法、透明立法的理念。建議國(guó)務(wù)院法制辦認(rèn)真梳理社會(huì)各界的立法建議,并對(duì)具有典型性與代表性的立法建議的處理結(jié)果予以公開說明。對(duì)于不予采納的意見和建議,應(yīng)當(dāng)說明立法理由。建議立法機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)出臺(tái)涉及資本市場(chǎng)的立法文件和規(guī)性文件時(shí),都能一如既往地堅(jiān)持公募民意的立法慣例。實(shí)踐證明,資本市場(chǎng)立法越透明,公眾參與度越有保障,制度設(shè)計(jì)就越公平、越有效率、越有預(yù)期度,投資者的投資信心就越有保證。?條例?是上市公司監(jiān)管的根本大法,在資本市場(chǎng)法律體系中位于承上啟下的重要地位。從立法規(guī)制對(duì)象來看,上市公司是宏觀經(jīng)濟(jì)的重要細(xì)胞,是國(guó)民經(jīng)濟(jì)永續(xù)開展的火車頭和領(lǐng)頭羊,是資本市場(chǎng)開展的基石,是廣闊投資者分享改革與開展成果的重要平臺(tái)。從立法淵源上看,?條例草案?在資本市場(chǎng)根本法律(如?公司法??證券法??信托法?)與眾多的部門規(guī)章、證券交易所和行業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)則、公司章程之間處于承上啟下的重要地位,在規(guī)制上市公司的行政法規(guī)之間處于核心地位。?條例草案?既是對(duì)根本法律預(yù)留制度接口的進(jìn)一步立法延伸,提高了資本市場(chǎng)根本法律的可操作性與可訴性,也為未來的部門規(guī)章、自律規(guī)則、公司章程的修改與完善預(yù)留了二級(jí)制度接口,為未來多層次資本市場(chǎng)法律規(guī)則的進(jìn)一步完善指明了價(jià)值方向,提供了立法依據(jù)。因此,?條例?在金字塔形的資本市場(chǎng)法律體系之中處于銜接左右、承啟上下、銜接前后的重要位置。建議將?獨(dú)立董事條例?納入?條例草案?的第2章“公司治理〞或第4章“董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員〞中予以規(guī)定;也可考慮予以專章規(guī)定。至于非上市的商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司和證券投資基金管理公司的獨(dú)立董事事項(xiàng)原則上可參酌?條例草案?執(zhí)行。立法產(chǎn)品的可訴性與可操作性是衡量其質(zhì)量?jī)?yōu)劣的試金石。面對(duì)?公司法?與?證券法?在上市公司監(jiān)管方面的規(guī)則缺失,?條例草案?既進(jìn)展了拾遺補(bǔ)缺的規(guī)則完善,又進(jìn)展了漏洞填補(bǔ),進(jìn)而具有一定的可操作性和可訴性。例如,新?公司法?第106條規(guī)定了股東大會(huì)選舉董事、監(jiān)事可以實(shí)行累積投票制。?條例草案?第15條第2款進(jìn)一步明確了差額的累積投票選舉制度,否認(rèn)了現(xiàn)實(shí)生活中等額選舉的舊做法,對(duì)于違反該條款的行為,第96條授權(quán)中國(guó)證監(jiān)會(huì)責(zé)令該上市公司改正,并給予警告和罰款的行政處分。問題在于,倘假設(shè)上市公司承受罰款以后拒不改正,并非股東的董事、監(jiān)事候選人可否依據(jù)?公司法?第22條提起股東會(huì)決議撤銷之訴,依然語焉不詳。建議立法者結(jié)合我國(guó)上市公司監(jiān)管的新情況和新問題,辭別“立法宜粗不宜細(xì)〞的立法思維模式,樹立“立法宜細(xì)不宜粗〞的新理念。從規(guī)邏輯構(gòu)成看,既要從正面提醒行為規(guī)則的涵和程序,也要從反面明確違反行為規(guī)則的法律效果(有效、無效、可撤銷、民事責(zé)任、行政處分、刑事責(zé)任)。法律法規(guī)的生命力在于可操作性,而可操作性的核心是可訴性。遺憾的是,?條例草案?對(duì)違反許多規(guī)則的民事法律責(zé)任及其救濟(jì)方式規(guī)定不明,許多冠以“應(yīng)當(dāng)〞的法律條款終究是倡導(dǎo)性規(guī),還是強(qiáng)制性規(guī);如果是強(qiáng)制性規(guī),是導(dǎo)致民事行為無效和行政處分雙重效果的效力規(guī),還是僅導(dǎo)致行政處分、民事行為自身有效的訓(xùn)示規(guī),也語焉不詳,亟待進(jìn)一步完善。?條例草案?還應(yīng)妥善處理實(shí)體規(guī)與程序規(guī)的相互關(guān)系。要在強(qiáng)化實(shí)體規(guī)的根底上,進(jìn)一步豐富和開展程序法律規(guī),防止將本應(yīng)由?條例草案?解決的問題留待部門規(guī)章或者司法解釋解決。?條例草案?實(shí)在無法進(jìn)一步細(xì)化時(shí),也要盡量為日后出臺(tái)的部門規(guī)章與司法解釋預(yù)留“制度接口〞。建議?條例草案?在附則中增加定義條款。為了增強(qiáng)我國(guó)資本市場(chǎng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,?條例草案?既要從中國(guó)國(guó)情出發(fā),防止照抄照搬,也要盡可能表達(dá)國(guó)際化色彩,從而成為國(guó)際投資者友好型的立法文件。在借鑒國(guó)際先進(jìn)立法經(jīng)歷方面,要兼收并蓄、擇善而從,倡導(dǎo)忠實(shí)移植,反對(duì)東施效顰。例如,我國(guó)不少投資者的法律意識(shí)和知識(shí)有限,這就決定了?條例草案?應(yīng)當(dāng)包含適度的倡導(dǎo)性和指引性規(guī),立法用語應(yīng)當(dāng)盡量樸實(shí)易懂。但從中國(guó)國(guó)情出發(fā)不應(yīng)當(dāng)被解釋為遷就和保護(hù)落后。三、鼓勵(lì)公司自治公司自治是現(xiàn)代公司法的靈魂,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)富有活力的秘籍。上市公司監(jiān)管以尊重公司自治為前提。黨的十七大報(bào)告指出,要“提高自主創(chuàng)新能力,建立創(chuàng)新型國(guó)家。這是國(guó)家開展戰(zhàn)略的核心,是提高綜合國(guó)力的關(guān)鍵〞。而要建立創(chuàng)新型國(guó)家,就必須建立創(chuàng)新型公司。而要建立創(chuàng)新型公司,就必須弘揚(yáng)公司自治精神。方案經(jīng)濟(jì)是迷信政府智慧的經(jīng)濟(jì)。政府被假定為先知先覺、全知全能的圣賢,因而對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都能料事如神、指揮假設(shè)定。企業(yè)則被假定為機(jī)械執(zhí)行和貫徹政府指令性方案和指導(dǎo)性方案的工具和手段而已。在方案經(jīng)濟(jì)體制下,可以形象地用“鳥籠子〞理論概括政企關(guān)系:政府(方案)是籠子,企業(yè)是鳥。1993年?公司法?和1998年?證券法?的缺陷之一恰恰在于重管制,輕自治。這種管制包括立法管制,也包括行政管制。該管的沒有管好,不該管的管得太多。從法律規(guī)的構(gòu)成比重上看,行政法律規(guī)多于民事法律規(guī),管制型規(guī)多于效勞型規(guī)。本應(yīng)由股東自治和公司自治的事項(xiàng)往往被代之以立法者的包辦代替和行政機(jī)關(guān)的自由裁量。我國(guó)上市公司的自治程度依然不高的原因,除了高度集中的股權(quán)構(gòu)造,還有傳統(tǒng)的封建文化基因和方案經(jīng)濟(jì)思維慣性。實(shí)踐中,依然有人迷信政府智慧,疑心商人智慧和市場(chǎng)智慧。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是相信市場(chǎng)智慧的經(jīng)濟(jì)。實(shí)踐證明:立法者的智慧遜于商人的智慧,政府的智慧遜于市場(chǎng)的智慧。商人比立法者更聰明具有雙重含義:一是儒商的正面智慧、積極智慧多,尤其是依法經(jīng)營(yíng)的智慧、經(jīng)歷和藝術(shù)多;二是奸商的負(fù)面智慧、消極智慧多。立法者對(duì)于前者應(yīng)予滿腔熱忱的鼓勵(lì)、保護(hù)、呵護(hù)和促成;對(duì)于后者應(yīng)全力以赴地遏制、封殺、打壓和制裁。當(dāng)然,商人比立法者更聰明僅就商人整體而言。就特定商人而言,其學(xué)問、閱歷、見聞?dòng)锌赡苓h(yuǎn)遠(yuǎn)遜于立法者,自不待言。新?公司法?進(jìn)一步擴(kuò)了公司自治空間,尊重股東自治、股東自由、股東和股東權(quán)利,進(jìn)一步大幅減少了行政權(quán)和國(guó)家意志對(duì)公司生活的不必要干預(yù),大幅提高了民事規(guī)、任意規(guī)、促成規(guī)、賦權(quán)規(guī)、倡導(dǎo)規(guī)和保護(hù)規(guī)的比重,審慎擬定了強(qiáng)制規(guī),適度減少了制止規(guī)。因此,?條例草案?也應(yīng)大力弘揚(yáng)公司自治精神。在行政權(quán)和立法權(quán)淡出對(duì)公司生活的過度干預(yù)時(shí),以定紛止?fàn)帪橹饕獌r(jià)值追求的司法權(quán)呈現(xiàn)慢慢擴(kuò)大趨勢(shì)。例如,在小股東受到公司董事會(huì)和控制股東壓榨、且無法轉(zhuǎn)讓股權(quán)的情況下,只有司法救濟(jì)才能雪中送炭。但司法權(quán)(包括作為準(zhǔn)司法權(quán)的仲裁權(quán))的介入的目的不是吞沒公司自治精神,而是保衛(wèi)和弘揚(yáng)公司自治精神。因此,司法權(quán)介入的低限是不能威脅和傷害公司自治精神。倘假設(shè)司法權(quán)的介入以犧牲公司自治精神為代價(jià),寧可不要司法權(quán)的介入。在缺乏法律明文規(guī)定的情況下,即使公司自治失靈需要司法權(quán)的介入,未必需要行政權(quán)的介入。即使行政機(jī)關(guān)出于善意,也是如此。公司自治精神要求裁判者充分尊重商人們的理性選擇和商業(yè)判斷。由于裁判者與商人之間在專業(yè)技能與思維定式方面的天然差異,裁判者無法在所有情況下作出賢明、公平的商業(yè)決策,即使法官出于良好愿望也是如此。只有當(dāng)私法自治被濫用、導(dǎo)致公司法律關(guān)系中當(dāng)事人的權(quán)利和利益受到損害、公司法律秩序被扭曲或者破壞時(shí),法官才能依法以自己的司法判斷取代商業(yè)判斷。但凡不違反強(qiáng)行性法律規(guī)定、老實(shí)信用原則和公序良俗原則,不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人利益的章程條款、自治規(guī)章、契約安排都屬有效。要貫徹契約自由、疑罪從無、法無制止皆可為的裁判理念,原則上推定商事行為有效。集資行為合法與否的界限模糊時(shí),應(yīng)采取疑罪從無的態(tài)度。系爭(zhēng)行為既可解釋為有效,也可解釋為無效的,盡量解釋為有效;既可解釋為無效,也可解釋為可撤銷的,盡量解釋為可撤銷。當(dāng)然,弘揚(yáng)公司自治精神,并不意味著放縱濫用公司自治的行為。四、鼓勵(lì)證券交易所自律監(jiān)管市場(chǎng)有自愈功能。?條例草案?第8條規(guī)定:“證券交易所依法對(duì)上市公司及相關(guān)各方在證券市場(chǎng)的活動(dòng)實(shí)行自律管理。上市公司成立自律組織,依法進(jìn)展自律管理。〞第94條規(guī)定:“上市公司協(xié)會(huì)是上市公司的全國(guó)性自律組織,是社會(huì)團(tuán)體法人。〞證交所自律監(jiān)管是證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的重要組成局部。證交所自律監(jiān)管源遠(yuǎn)流長(zhǎng),甚至長(zhǎng)于政府行政監(jiān)管的歷史。早在1934年美國(guó)SEC設(shè)立之前,紐約證交所就已作為自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)單獨(dú)監(jiān)管會(huì)員券商,并制定與執(zhí)行發(fā)行人的上市規(guī)則(包括公司治理標(biāo)準(zhǔn))。與行政監(jiān)管相比,證券交易所的自律監(jiān)管具有許多優(yōu)點(diǎn):(1)自律監(jiān)管本錢低。證券交易所具有財(cái)務(wù)獨(dú)立、人才薈萃、信息直接、市場(chǎng)熟悉的優(yōu)勢(shì),對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)展前沿(一線)監(jiān)管可以降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。(2)自律監(jiān)管效率高。證券交易所可隨時(shí)回應(yīng)證券市場(chǎng)中出現(xiàn)的新興法律問題,及時(shí)創(chuàng)新監(jiān)管思路,出臺(tái)自律規(guī)章,更新監(jiān)管措施,規(guī)新型證券市場(chǎng)關(guān)系。自律規(guī)章的出臺(tái)效率一般高于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。(3)自律監(jiān)管容易得到市場(chǎng)參與者的充分理解與主動(dòng)遵守。自律監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是股東、券商、上市公司和其他市場(chǎng)參與者共同參與的自律監(jiān)管。被自律者也是自律者。證券交易所制定自律規(guī)章、采取監(jiān)管措施時(shí),容易得到市場(chǎng)參與者的充分理解、積極參與和主動(dòng)遵守。(4)自律可以照耀到法律、法規(guī)和行政規(guī)章無法覆蓋的證券市場(chǎng)死角。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)坦言:“證券交易所可以要求市場(chǎng)參與者遵守商業(yè)倫理規(guī),而政府監(jiān)管者只能要求市場(chǎng)參與者守法行事,而不能期待市場(chǎng)參與者遵守商業(yè)倫理規(guī)。〞[1](5)自律監(jiān)管有助于舒緩政府監(jiān)管派生的政治壓力。倘假設(shè)政府獨(dú)家壟斷證券市場(chǎng)監(jiān)管權(quán),絕對(duì)排斥自律組織的監(jiān)管,政府必須就其監(jiān)管表現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)承當(dāng)無限政治責(zé)任;如果政府與自律組織分享證券市場(chǎng)監(jiān)管權(quán),政府即可按監(jiān)管權(quán)限的占有比例承當(dāng)有限的政治責(zé)任。證券交易所的自律監(jiān)管不可能、也不應(yīng)脫離政府的行政監(jiān)管。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)明確指出,政府監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)在允許自律組織行使權(quán)限之前要求自律組織滿足必要的行為準(zhǔn)則。政府對(duì)自律組織的監(jiān)視應(yīng)當(dāng)持續(xù)進(jìn)展[2]。首先,政府可以對(duì)自律規(guī)則容的行政監(jiān)視。此為“靜態(tài)監(jiān)視〞或“規(guī)則監(jiān)視〞。政府除了以行政法規(guī)、行政規(guī)章劃定自律監(jiān)管的法律框架外,還可以通過對(duì)證券交易所自律規(guī)則的備案、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)手段,責(zé)成或者建議證券交易所依法完善自律規(guī)則,剔除、變更有悖法律和公平原則的自律規(guī)則。其次,政府可對(duì)自律規(guī)則執(zhí)行狀況進(jìn)展行政監(jiān)視。此為“動(dòng)態(tài)監(jiān)視〞或者“執(zhí)行監(jiān)視〞。證券交易所拒絕或者怠于按照法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和自律規(guī)則履行自律職責(zé)時(shí),政府有權(quán)責(zé)令證券交易所立即改正或者限期改正,或者責(zé)令證券交易所罷免相關(guān)高管人員,從而去除自律的障礙。由于我國(guó)證券市場(chǎng)起步較晚,具有政府強(qiáng)力推動(dòng)的歷史背景,證交所的創(chuàng)設(shè)與運(yùn)作必然存在著濃厚的政府干預(yù)色彩,證交所的自律監(jiān)管制度也存在設(shè)計(jì)缺陷。有鑒于此,新?證券法?強(qiáng)調(diào)尊重證交所的自治地位和民事主體地位,有助于扭轉(zhuǎn)證交所過分依賴于政府監(jiān)管者的附屬地位。新?證券法?第102條將證券交易所界定為“為證券集易提供場(chǎng)所和設(shè)施,組織和監(jiān)視證券交易,實(shí)行自律管理的法人〞。“自律管理〞首次寫入立法,說明了立法者將政府監(jiān)管者過去承當(dāng)?shù)淖月杀O(jiān)管容盡量回歸證交所、擴(kuò)大證交所自律監(jiān)管職責(zé)的立法理念。鑒于公司化改革可以強(qiáng)化證券交易所的自治地位,改善證券交易所的自律監(jiān)管,建議?條例草案?大膽借鑒國(guó)外證交所公司制改革的成功經(jīng)歷,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我國(guó)證券交易所的公司化、股份化和最終上市。我國(guó)證券市場(chǎng)起步晚,立法者對(duì)證交所的組織形式采取慎重的態(tài)度是可取的,但需要與時(shí)俱進(jìn)。實(shí)際上,直到1998年美國(guó)SEC才明確提出,證交所可以采取公司制組織形式,會(huì)員制的證交所也可以實(shí)現(xiàn)非互助化[3]。針對(duì)證券交易所公司化以后被國(guó)外公司(包括證交所)敵意收購的風(fēng)險(xiǎn),建議立法者將證券交易所的股東限定為中國(guó)股東,允許證交所章程限制股東所持有的表決權(quán)數(shù)量,允許公司章程中規(guī)定敵意收購防御條款。為消除證交所股票上市面臨的利益沖突,借鑒澳大利亞經(jīng)歷,將允許證交所股票在自身證交所掛牌上市,但將對(duì)證交所自身是否遵守上市規(guī)則的日常監(jiān)管職責(zé)由證交所自身移至中國(guó)證監(jiān)會(huì),至于證交所對(duì)其他上市公司的自律監(jiān)管職責(zé)依然不變。五、打造效勞型政府和法治政府,成立綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)黨的十七大報(bào)告要求“法治政府建立取得新成效〞,并強(qiáng)調(diào)“加快行政管理體制改革,建立效勞型政府〞。筆者認(rèn)為,要打造在全球圍具有競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)資本市場(chǎng),必須打造在全球圍具有競(jìng)爭(zhēng)力的效勞型政府。效勞型政府中的“效勞〞是一個(gè)廣義的概念,主要囊括了尊重型效勞、保護(hù)型效勞、指導(dǎo)型效勞與促成型效勞。對(duì)于尊重型效勞而言,政府要相信資本市場(chǎng)及其主體的智慧多于政府的智慧,尊重資本市場(chǎng)創(chuàng)新和自治,減少不必要的政府干預(yù),鼓勵(lì)資本市場(chǎng)品種和交易方式的多元化,積極去除資本市場(chǎng)開展的制度障礙。要允許以私募方式發(fā)行公司債券。對(duì)于私募基金,應(yīng)當(dāng)采取允許存在、嚴(yán)加監(jiān)管的立法態(tài)度。政府啟動(dòng)行政權(quán)之前應(yīng)當(dāng)三思而行,盡量尊重公司自治與市場(chǎng)自律,充分發(fā)揮民事責(zé)任在恢復(fù)資本市場(chǎng)秩序、康復(fù)投資信心方面的積極作用。對(duì)于保護(hù)型效勞而言,政府應(yīng)當(dāng)集中有限的智慧和資源傾力保護(hù)資本市場(chǎng)中的公平交易秩序與公平競(jìng)爭(zhēng)秩序,打擊資本市場(chǎng)中的犯罪行為。對(duì)于指導(dǎo)型效勞而言,監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極發(fā)揮行政指導(dǎo)職責(zé),推動(dòng)上市公司的**開展。政府要運(yùn)用行政手段積極引導(dǎo)資本市場(chǎng)主體建立誠(chéng)信體系,降低投資風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)證監(jiān)會(huì)要及時(shí)更新?上市公司章程指引?,并積極創(chuàng)造條件針對(duì)不同類別、不同產(chǎn)業(yè)、不同規(guī)模的公司出臺(tái)個(gè)性化的上市公司章程指引,完畢各類上市公司都使用單一文本的“傻瓜章程現(xiàn)象〞。對(duì)于促成型效勞而言,政府應(yīng)當(dāng)竭力促成和幫助市場(chǎng)主體依法進(jìn)出資本市場(chǎng),提供投資和經(jīng)營(yíng)決策所需要的信息和咨詢,協(xié)調(diào)市場(chǎng)主體與有關(guān)部門之間的關(guān)系。但要防止助紂為孽,幫倒忙。?條例草案?第8章強(qiáng)化了中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管手段,細(xì)化了新證券法賦予的準(zhǔn)司法權(quán)。例如,第75條授權(quán)中國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)上市公司及相關(guān)各方實(shí)行監(jiān)視管理,并采取進(jìn)入公司進(jìn)展現(xiàn)場(chǎng)檢查、專項(xiàng)核查等其他現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管措施。但為貫徹效勞型政府的理念,?條例?還需進(jìn)一步明確中國(guó)證監(jiān)會(huì)應(yīng)當(dāng)履行的、除行政處分之外的其他效勞型職責(zé),如行政指導(dǎo)程序等。要打造效勞型證券監(jiān)管機(jī)構(gòu),還必須樹立法治行政、誠(chéng)信行政、勤勉行政、透明行政的根本理念,進(jìn)一步增強(qiáng)政府行政措施的透明度。由于資本市場(chǎng)和上市公司本身涉及方方面面的社會(huì)神經(jīng),自然也會(huì)納入多家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管視野。但由于現(xiàn)行相關(guān)行政機(jī)關(guān)的工作職權(quán)配置格局是在方案經(jīng)濟(jì)體制走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中慢慢形成與開展的,加之我國(guó)資本市場(chǎng)的產(chǎn)生歷史較短,因此在上市公司監(jiān)管的公權(quán)力配置方面仍存在著監(jiān)管盲區(qū),監(jiān)管本錢較高,監(jiān)管權(quán)之間存在重疊與沖突的現(xiàn)象。例如,對(duì)于銀行類、保險(xiǎn)類上市公司的行政監(jiān)管應(yīng)當(dāng)更多強(qiáng)調(diào)中國(guó)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管,還是更多強(qiáng)調(diào)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)的監(jiān)管,都值得進(jìn)一步探討。亞洲金融危機(jī)爆發(fā)之后,為防金融風(fēng)險(xiǎn),我國(guó)確立了分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的體制。例如,1998年?證券法?第6條要求證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理;證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立。為增強(qiáng)我國(guó)金融業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力,繁榮證券市場(chǎng),2005年?證券法?第6條在重申分業(yè)經(jīng)營(yíng)的同時(shí),加上了意味深長(zhǎng)的9個(gè)字“國(guó)家另有規(guī)定的除外〞。這為我們積極穩(wěn)妥地改革分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)行監(jiān)管體制,探索證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、銀行業(yè)與信托業(yè)的混業(yè)監(jiān)管模式,擴(kuò)金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利能力與行為能力奠定了堅(jiān)實(shí)的法律根底。為適應(yīng)未來混業(yè)經(jīng)營(yíng)的改革趨勢(shì),防止金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的互不協(xié)調(diào)和畫地為牢,新?證券法?第185條要求中國(guó)證監(jiān)會(huì)與國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)視管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)視管理信息共享機(jī)制。2004年6月28日,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)正式公布的?三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄?首次把監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制提上三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的工作日程,并第一次將三方合作制度化,頗值肯定。當(dāng)然,試圖通過一份分工合作備忘錄就可以徹底扭轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)單打獨(dú)斗的局面,也是不現(xiàn)實(shí)的。但至少說明:推向極致的分業(yè)監(jiān)管機(jī)制需要糾偏機(jī)制。建議銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)針對(duì)合作監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管中的新情況、新問題陸續(xù)及時(shí)出臺(tái)假設(shè)干監(jiān)管備忘錄。為完善上市公司監(jiān)管體制,更好地運(yùn)用公權(quán)力指導(dǎo)和推動(dòng)上市公司的**開展,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委、發(fā)改委、公安部、財(cái)政部等多家部委共同于2005年4月成立了上市公司規(guī)運(yùn)作專題工作小組。工作小組成立后,在構(gòu)建上市公司綜合監(jiān)管體系、加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管部門的溝通協(xié)作、共同化解上