生態(tài)文明建設(shè)背景下的批判和建設(shè)性視角

生態(tài)文明建設(shè)背景下的批判和建設(shè)性視角2014-02-2814:30來源：中國環(huán)境報我有話說有18人參與作者:國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所教授常紀文在生態(tài)文明建設(shè)的時代，環(huán)境法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮協(xié)調(diào)和促進政治、經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的積極作用，提高發(fā)展的品格和品質(zhì)。為此，我國的環(huán)境法，無論是立法還是研究，定位要準(zhǔn)，站位要高，方法要妥，措施要實。遺憾的是，現(xiàn)行的立法和研究，離這些要求還有差距。為此，環(huán)境法界應(yīng)當(dāng)反思，從最基本問題梳理起，針對問題尋找對策。在法律和法學(xué)的大框架下環(huán)境法界應(yīng)以環(huán)境資源科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、倫理學(xué)、社會學(xué)為基礎(chǔ)，構(gòu)建與傳統(tǒng)法和傳統(tǒng)法學(xué)既融通又具有相對獨立意義的環(huán)境法和環(huán)境法學(xué)體系框架，為生態(tài)文明建設(shè)營造良好的制度動力基礎(chǔ)。下一步環(huán)境法界應(yīng)當(dāng)以定位準(zhǔn)不準(zhǔn)、思路清不清、方向明不明、體制順不順、視野寬不寬、手段實不實、能力強不強、效果好不好等標(biāo)準(zhǔn)，針對環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法、環(huán)境守法、環(huán)境法律監(jiān)督和國際環(huán)境法律合作等環(huán)境法治的環(huán)節(jié)，針對法治架構(gòu)、體系體例、立法模式、法律原則、主要制度、法律機制等法治要素或內(nèi)容，開展梳理和提升工作。環(huán)境法是什么？環(huán)境法是國家制定或者認可并由國家強制力保障實施的，規(guī)范與環(huán)境有關(guān)的行為、調(diào)整與環(huán)境有關(guān)的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。理解上述定義，解決環(huán)境法是什么，須注意以下幾點：其一，環(huán)境法是關(guān)于環(huán)境的法，所調(diào)整的〃環(huán)境”既包括自然環(huán)境也包括經(jīng)人工改造的自然環(huán)境，如經(jīng)過歷史洗禮已融合在自然環(huán)境中的人物遺跡。那些與生態(tài)環(huán)境無直接和間接關(guān)系的對象，如地下墓葬，屬于文物法調(diào)整范圍，認為地下墓葬置于環(huán)境之中進而提出把地下墓葬納入環(huán)境法，文物法學(xué)者會怎么評價？在環(huán)境法研究初期，一些環(huán)境法學(xué)者為突出環(huán)境法地位，提出環(huán)境法大而統(tǒng)的體系觀點，是可以理解的。但是，目前如果還堅持這個觀點，不明確劃定環(huán)境法界限，無原則地擴張地盤，使環(huán)境法雜化，是不利于其長遠和規(guī)范發(fā)展的。其二，環(huán)境法不只是關(guān)于環(huán)境保護和改善的法律，還應(yīng)考慮環(huán)境法早期歸屬于經(jīng)濟法的合理性因素，把環(huán)境的開發(fā)、利用和保護、改善相結(jié)合，把保護和改善的要求融入環(huán)境和資源開發(fā)、利用的經(jīng)濟社會發(fā)展進程中統(tǒng)籌考慮。只有這樣，環(huán)境保護法治工作才能走向良性循環(huán)軌道，環(huán)境法和環(huán)境法學(xué)研究才有前途。其三，環(huán)境法的調(diào)整范圍界定要考慮法律的可及性。特別是在新形勢下，環(huán)境法調(diào)整范圍須回應(yīng)現(xiàn)實需要，把環(huán)境污染、生態(tài)破壞帶來的食品衛(wèi)生、食品安全問題，包括疾病診斷、社會救濟等，作為生態(tài)文明社會建設(shè)相關(guān)的社會問題對待，留下法律調(diào)整的接口和余地。一個領(lǐng)域的法律如不與現(xiàn)實和社會需要相對接，不參與解決自己能力不足留下的問題，那么就缺乏存在和發(fā)展的合理基礎(chǔ)。2環(huán)境法屬什么？環(huán)境法如果沒有能夠支撐自己獨立地位的獨特法律調(diào)整方法，就不能算一個獨立的部門法，只能算一個獨特的領(lǐng)域法或者問題法。環(huán)境法在改革開放初期屬最早啟動、體系化的一類法律。在環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴峻的當(dāng)代社會，在前蘇聯(lián)部門法理論影響下，學(xué)者們基于各種考慮傾向于把環(huán)境法稱為獨立的部門法。環(huán)境法的部門法獨立性越來越弱化環(huán)境法由于環(huán)境問題的突出，近一二十年屬于法律體系中重點突破發(fā)展的法，其發(fā)展要快于基礎(chǔ)理論創(chuàng)新很慢的民法和訴訟法，很多環(huán)境法的調(diào)整方法在傳統(tǒng)法律中難以找到或者被充分體現(xiàn)，加上早期的環(huán)境法學(xué)者大都是傳統(tǒng)法學(xué)者轉(zhuǎn)型，那時說環(huán)境法是一個獨立的部門法，很多人特別是傳統(tǒng)法學(xué)者還難以辯駁。最近幾年，傳統(tǒng)法律的厚積薄發(fā)優(yōu)勢開始顯現(xiàn)，《物權(quán)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《民事訴訟法》的制定，把環(huán)境法的私法規(guī)則和歸責(zé)、舉證規(guī)則全部吸收進去，體現(xiàn)自己普遍性與特殊性相結(jié)合的包容特點。也就是說，環(huán)境法學(xué)界曾經(jīng)引以自豪的獨立部門法支撐規(guī)則，被吸收成傳統(tǒng)部門法的法律規(guī)則?，F(xiàn)實看，環(huán)境法仍然是依靠行政法律規(guī)則、民事法律規(guī)則、刑事法律規(guī)則、訴訟法律規(guī)則來調(diào)整與環(huán)境有關(guān)的社會關(guān)系的；環(huán)境法律責(zé)任也可以而且只能歸結(jié)為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任三類。因此環(huán)境法的部門法獨立性越來越弱化。環(huán)境法其實是一個獨特的領(lǐng)域法或問題法行政法、民法、刑法、訴訟法等部門的劃分，源于前蘇聯(lián)，被新中國法律界和法學(xué)界引進。通說認為，劃分法律部門的首要標(biāo)準(zhǔn)是法律所調(diào)整的社會關(guān)系，即法律調(diào)整對象的不同性質(zhì)和特點。但是實際上，劃分標(biāo)準(zhǔn)除了調(diào)整的領(lǐng)域和社會關(guān)系有區(qū)別外，更主要的是依據(jù)調(diào)整方法的不同。也就是說，民法的、刑法的、行政法和訴訟法的調(diào)整方法是不同的。后來，環(huán)境法、軍事法等也被各自的研究學(xué)者宣告為獨立的部門法。很多傳統(tǒng)的法學(xué)學(xué)者特別是法理學(xué)者開始提出質(zhì)疑，認為部門法的稱謂和劃分標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)應(yīng)當(dāng)把法律體系劃分為調(diào)整方法法和調(diào)整領(lǐng)域法或者問題類別解決法。前者包括行政法、民法、刑法、訴訟法，后者是需要用前者的方法解決某一領(lǐng)域或者類別的問題的法，如文物法、軍事法、消防法、安全生產(chǎn)法、食品安全法、衛(wèi)生法等。不能把兩類不同邏輯的東西硬塞到“部門法”概念之中。環(huán)境法既解決環(huán)境民事問題、環(huán)境行政問題，也解決環(huán)境刑事問題，因此其調(diào)整對象既包括民法調(diào)整對象、行政法調(diào)整對象，還包括刑法調(diào)整對象；它的調(diào)整方法既包括行政的、民事的調(diào)整方法，還包括刑事的調(diào)整方法。換言之，環(huán)境法的調(diào)整對象和方法已被民法、刑法、行政法等傳統(tǒng)的部門法所囊括。環(huán)境法已沒有能夠支撐自己獨立地位的獨特法律調(diào)整方法，不能算一個獨立的部門法。目前，這一觀點已得到全國人大常委會采納。盡管如此，并不妨礙環(huán)境法作為一個領(lǐng)域法蓬勃發(fā)展，也不妨礙環(huán)境法學(xué)作為一個獨立領(lǐng)域的學(xué)科繁榮發(fā)展。相反，在問題引導(dǎo)立法和法學(xué)研究、發(fā)揮法律和法學(xué)本質(zhì)作用的時代，環(huán)境法和食品安全衛(wèi)生法等公共安全領(lǐng)域的法律一起正在蓬勃發(fā)展。過分強調(diào)環(huán)境法是不是獨立的部門法在新時代已無任何實際意義。環(huán)境法學(xué)者熱衷于提部門法的獨立性，傳統(tǒng)法并不屑于與環(huán)境法爭論。當(dāng)前，環(huán)境法有盲目自信越走越遠的危險。在獨立性的蠱惑下，也越走越孤立，越走越艱難。如不糾正，也越來越難獲得傳統(tǒng)法的支持。3環(huán)境法姓什么？環(huán)境法姓“法”，環(huán)境法的發(fā)展要體現(xiàn)自己獨立性的一面，即環(huán)境法的“環(huán)境”只是限定詞，根子上要體現(xiàn)自己姓“法”的屬性；環(huán)境法學(xué)者本質(zhì)上須是有環(huán)境知識的“法”人。環(huán)境法應(yīng)當(dāng)姓“法”在環(huán)境法研究中，很多著作把環(huán)境法與環(huán)境倫理、環(huán)境道德、環(huán)境經(jīng)濟、環(huán)境管理、環(huán)境科學(xué)、環(huán)境醫(yī)學(xué)等學(xué)科的知識匯編研究，把這些學(xué)科的方法并列使用，表面看起來論證很充分，實際上因為缺乏學(xué)科語言和方法的轉(zhuǎn)化，邏輯鏈條不銜接，導(dǎo)致推論結(jié)果不成立。姓“法”意味著，其一，須把環(huán)境法和環(huán)境法研究分別納入法和法學(xué)的框架之下進行，即入“法”，堅持運用法律的思維、語言和方法解決環(huán)境法律問題，運用法學(xué)的思維、語言和方法解決環(huán)境法學(xué)問題；多與主流法溝通，運用普遍性的法律規(guī)則和法學(xué)方法，少關(guān)起門來自娛自樂，過分強調(diào)自己的獨特性。其二，須超越“呼吁主義”，擯棄“忽悠主義”，強調(diào)環(huán)境法的實在性、實效性和社會可接受性。環(huán)境法的實在性是指環(huán)境法律規(guī)則的創(chuàng)設(shè)須注重用現(xiàn)實的手段解決現(xiàn)實問題。環(huán)境法的實效性是指環(huán)境法律規(guī)則的創(chuàng)設(shè)須注重實際效果。從目前的環(huán)境法律實踐來看，環(huán)境立法中仍有大量的“軟法”條款存在，如《水污染防治法》第6條規(guī)定的“國家鼓勵、支持水污染防治的科學(xué)技術(shù)研究和先進適用技術(shù)的推廣應(yīng)用，加強水環(huán)境保護的宣傳教育”，準(zhǔn)則性差，缺乏可操作性，難以成為真正的環(huán)境法律規(guī)范。環(huán)境立法今后應(yīng)突出它的準(zhǔn)則性和實效性，使其真正發(fā)揮爪和牙的作用。其三，無論是環(huán)境立法還是環(huán)境法研究，要充分重視環(huán)境法律權(quán)利（力）義務(wù)，權(quán)利（力）義務(wù)的運行以及環(huán)境法律責(zé)任的實現(xiàn)。換言之，環(huán)境立法及其研究應(yīng)該圍繞法律關(guān)系做足文章。確保環(huán)境法姓“法”，要將法律權(quán)利、法律義務(wù)、法律機制和法律責(zé)任作為研究對象，而不應(yīng)把道德權(quán)利、道德義務(wù)、道德機制和道德責(zé)任直接作為研究對象，它們充其量只是支持和解釋環(huán)境法律權(quán)利義務(wù)、法律機制和法律責(zé)任的相關(guān)工具。其四，環(huán)境法學(xué)者應(yīng)少糾纏一些虛無縹緲的所謂法學(xué)問題，少玩文字和邏輯游戲，如人與自然的關(guān)系是什么關(guān)系、主客一體化法等?，F(xiàn)行的主客二分法法律架構(gòu)能夠解決絕大多數(shù)現(xiàn)實問題，具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實合理性，應(yīng)當(dāng)在堅持的前提下完善。環(huán)境法學(xué)界的一批學(xué)者熱衷于推倒重來的研究，很難得到主流法學(xué)界認可。環(huán)境法姓“社”，還姓“中”環(huán)境法是公益性與階級性、全球性與本土性的統(tǒng)一。中國的環(huán)境立法和環(huán)境法研究應(yīng)當(dāng)在社會主義和中國特色的大框架下進行，除了考慮環(huán)境法的公益性進行國夕卜借鑒和學(xué)習(xí)外，更要考慮中國的利益和需求。環(huán)境法學(xué)研究應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行體制下多做建設(shè)性工作。一些學(xué)者言必談國外，在不進行背景考察與實效研究的情況下，大量運用國外的術(shù)語、概念和方法，甚至進行夸張的宣傳，這是環(huán)境法研究幼稚的表現(xiàn)。國外許多的環(huán)境法律制度之所以能很好地實施，是因為它與本國的制度和國情是相適應(yīng)的，如美國的環(huán)境公民訴訟制度與美國兩黨制下的監(jiān)督文化相適應(yīng)。為體現(xiàn)社會監(jiān)督作用，借鑒民主國家相關(guān)經(jīng)驗，《環(huán)境保護法》修改稿結(jié)合中國國情提出了環(huán)境公益訴訟制度，要求起訴主體是合法登記的全國性社團組織，符合中國環(huán)境立法姓“社”和姓“中”的要求。總而言之，環(huán)境立法和環(huán)境法學(xué)研究須堅持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度，在借鑒和移植國夕卜體制、制度和機制時應(yīng)多進行背景考察、實效分析等可行性分析。此外，對于地方環(huán)境立法，還應(yīng)具有特色化和差異化的特點。4環(huán)境法干什么？環(huán)境法的功能小至遏制生態(tài)破壞和環(huán)境污染，解決環(huán)境糾紛，大至維護環(huán)境安全，促進可持續(xù)發(fā)展。無論是小的功能還是大的功能，都是在平衡社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護兩個具有正當(dāng)性事項的發(fā)展問題。平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護平衡社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的兩個正當(dāng)性無優(yōu)劣之分，制定環(huán)境法的目的就是平衡這兩個正當(dāng)性，使經(jīng)濟社會發(fā)展中產(chǎn)生的環(huán)境問題得到妥善解決，并使環(huán)境保護發(fā)揮提高發(fā)展質(zhì)量的作用，使之和諧共存并相互支持。這是環(huán)境法不同于刑法、民法等調(diào)整方法的特有功能。值得注意的是，與環(huán)境法一樣，文物法、安全生產(chǎn)法等調(diào)整領(lǐng)域法也都是平衡正當(dāng)性的法?；诖?，可以說，環(huán)境法是一個以平衡社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護為己任的獨立領(lǐng)域法。平衡代內(nèi)公平和代際公平的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)由于科技發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展和認知提高水平的限制，在國家處于發(fā)展階段特別是缺乏外來資源支持的初級發(fā)展階段，擺脫貧困和環(huán)境保護從理論上看不沖突，但在現(xiàn)實上兩個正當(dāng)性是難以平衡的。作為發(fā)展中國家，我們本應(yīng)致力于克服先污染后治理和先破壞后恢復(fù)的發(fā)展老路，但是發(fā)展中國家發(fā)展的廣泛實踐證明，由于缺乏應(yīng)有的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗積累，缺乏環(huán)境保護思想的充分啟蒙，避走老路難以實現(xiàn)。先污染后治理和先破壞后恢復(fù)是大多數(shù)國家走過的發(fā)展道路，邊污染邊治理和邊破壞邊恢復(fù)是少數(shù)幸運國家走過的發(fā)展道路。基于中國不斷發(fā)展的現(xiàn)實、環(huán)境問題的嚴峻性和國民對環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高，我國現(xiàn)在應(yīng)改變經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的平衡規(guī)則，由環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，即建立環(huán)境優(yōu)先的平衡規(guī)則。在環(huán)境質(zhì)量普遍改善之后，我們再將環(huán)境優(yōu)先的平衡規(guī)則改為經(jīng)濟、社會、環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的平衡規(guī)則，污染和破壞預(yù)防及與此相關(guān)的清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式將成為主流發(fā)展模式，代內(nèi)公平和代際公平的可持續(xù)發(fā)展正當(dāng)性平衡目標(biāo)必將實現(xiàn)。5環(huán)境法缺什么？環(huán)境法側(cè)重于行政管制，因此，公民的自主性選擇機制，以市場規(guī)則為基礎(chǔ)的利益疏導(dǎo)機制缺乏，環(huán)境法的應(yīng)然作用發(fā)揮打了折扣。缺環(huán)境民主的制度化措施法律是平衡利益和力量的工具，缺乏民主的參與和監(jiān)督，不能說我國環(huán)境法治的力量架構(gòu)已經(jīng)完全形成。我們需要環(huán)境立法來限制環(huán)境行政權(quán)力的不規(guī)范行使。要實現(xiàn)這一點，需發(fā)揮公眾作用，保障環(huán)境保護公眾參與的知情權(quán)，拓寬環(huán)境保護公眾參與的領(lǐng)域，明確環(huán)境保護公眾參與的渠道和方式，落實環(huán)境保護公眾參與的資金和條件。在必要情況下，穩(wěn)妥地建設(shè)公民有序提起司法監(jiān)督程序機制，使行政權(quán)力和民事權(quán)利置于社會監(jiān)督和司法監(jiān)督的視野之下。為立法經(jīng)常提供參考意見的環(huán)境法學(xué)者應(yīng)對我國的政治制度、政治結(jié)構(gòu)、法治架構(gòu)和權(quán)力運行進行深入了解。缺法律規(guī)則的道德引導(dǎo)性在現(xiàn)代社會，法治應(yīng)當(dāng)是科學(xué)性、民主性和道德性的統(tǒng)一。缺乏道德支撐的法律規(guī)則，難以為公眾自愿地遵守。只有和道德密切配合的環(huán)境法律規(guī)則，才可能得到社會的支持。我國的環(huán)境立法下一步應(yīng)當(dāng)加強環(huán)境保護道德規(guī)則的法律化。譬如，不得虐待動物，不得食用野生動物等。只有這樣，才能既保護環(huán)境，保護公民身體健康，維護公民情感，又有利于提升中國環(huán)境法的國際品格和品性。缺可操作性在現(xiàn)代法治社會，環(huán)境私法強調(diào)定紛止?fàn)?，環(huán)境公法強調(diào)權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督，強調(diào)公民參與和監(jiān)督，強調(diào)權(quán)利和權(quán)力的公開透明行使，因此法律規(guī)則必須明確、具體，有針對性和可實施性。我國環(huán)境立法目前很多難達到這一點，如《水污染防治法》第10條規(guī)定：“任何單位和個人都有義務(wù)保護水環(huán)境，并有權(quán)對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉?？h級以上人民政府及其有關(guān)主管部門對在水污染防治工作中做出顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵?！痹谝?guī)范如何檢舉、如何表彰、如何獎勵的問題上，各地就缺乏實施細則，導(dǎo)致一地一個辦法。還有很多法律要求缺乏相應(yīng)的違法責(zé)任規(guī)定，如《清潔生產(chǎn)促進法》第16條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品。”違反了如何處罰，沒有下文。這一現(xiàn)象必須改變。一些學(xué)者和官員認為，我國幅員廣闊，情況復(fù)雜，不宜把法律寫得太具體，應(yīng)當(dāng)原則一些。一般認為，籠統(tǒng)與可操作性是兩個概念，籠統(tǒng)不等于無操作性，對于能歸類的可以籠統(tǒng)一點，對于不能歸類的規(guī)定就應(yīng)該具體一點。但是無論如何，應(yīng)當(dāng)明確。環(huán)境法變什么？改革開放以來，環(huán)境法是最早建立并體系化的一類法律，但是三十余年過去了，其他的部門法和領(lǐng)域法都比較好地發(fā)揮了作用，很少產(chǎn)生全局性的社會問題。然而，現(xiàn)實的環(huán)境問題說明環(huán)境法并未發(fā)揮其應(yīng)有作用，必須要做出一些轉(zhuǎn)變。在新形勢下，環(huán)境法轉(zhuǎn)變須遵循黨領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境保護工作、政府對環(huán)境保護負責(zé)、市場對資源配置起決定作用和公民積極參與相結(jié)合的原則，用公平正義的法治原則來指導(dǎo)環(huán)境保護權(quán)力（利）義務(wù)的重新配置。要轉(zhuǎn)心態(tài)，要補課一些人把環(huán)境問題的責(zé)任歸咎于立法缺失和處罰不嚴，但實際上我國環(huán)境立法的數(shù)量在全球已處于上游水平，所規(guī)定的一些處罰措施已經(jīng)很嚴厲。其實，環(huán)境法難以有效實施的根本原因，在于它功課不足，在實際中難以得到政治、經(jīng)濟、社會、文化、法律界的有效認可和響應(yīng)。功課不足的主要表現(xiàn)是，我國用短短的三十余年，就走過了西方發(fā)達國家?guī)装倌甑慕?jīng)濟發(fā)展路程，加上中國缺乏法治傳統(tǒng)，缺乏長時間的環(huán)境啟蒙，因此要想通過三十多