預(yù)防性外交基于概念的比較分析

預(yù)防性外交：基于概念的比較分析方向勤2013-01-2513:13:17來源：《國際政治研究》(京)2007年3期作者簡介：方向勤，北京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授。（郵編：100871）

內(nèi)容提要：預(yù)防性外交最早由聯(lián)合國秘書長提出，在冷戰(zhàn)后的國際形勢下得到不少國家的響應(yīng)。但是，迄今為止，預(yù)防性外交的基本涵義及其構(gòu)成要素還在爭論中。筆者認(rèn)為，事實(shí)上預(yù)防性外交作為全球治理的新手段，在現(xiàn)實(shí)的國際政治生活中，對于不同國家具有不同的涵義。我們需要根據(jù)國際政治的不同主體的利益、立場、地位和實(shí)力，來認(rèn)識不同國際政治主體對于預(yù)防性外交要素的不同取舍。文章以聯(lián)合國、美國與東盟在預(yù)防性外交問題上的立場為例，比較證明了這一論點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，文章就中國預(yù)防性外交的戰(zhàn)略和策略展開了初步探究和思考。

關(guān)鍵詞：預(yù)防性外交全球治理體系聯(lián)合國美國東盟中國

預(yù)防性外交是當(dāng)今世界外交活動的新方式。1960年，時(shí)任聯(lián)合國秘書長的達(dá)格?哈馬舍爾德（DagHammarkjold）在其年度工作報(bào)告中首次提出預(yù)防性外交的概念。①不過，通常為研究者和國際社會所認(rèn)可、對預(yù)防性外交加以正式闡述的，卻是他的后任加利秘書長。在1992年發(fā)表的《和平綱領(lǐng)：預(yù)防性外交，建立和平與維持和平》中，加利重新提出并論述了“預(yù)防性外交”概念，并得到安理會的認(rèn)可。自此，預(yù)防性外交開始得到國際社會的重視，并被付諸實(shí)踐。

雖然“預(yù)防性外交”因其積極的內(nèi)涵而在寬泛的意義上為人們所接受，但其確切涵義以及相應(yīng)的政策措施，卻至今尚未形成一致的認(rèn)識。而在實(shí)踐上，由于國際政治和國際關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要，部分國際組織和主權(quán)國家已經(jīng)根據(jù)各自對于預(yù)防性外交的理解，開展了一些符合自身利益并各具特色的預(yù)防性外交活動。因此，可以說目前預(yù)防性外交在國際政治的實(shí)踐中面臨著統(tǒng)一性和多樣性矛盾的困境。

準(zhǔn)確辨析和把握預(yù)防性外交的涵義及其要素，制定預(yù)防性外交的相關(guān)政策和策略，對于正在國際社會崛起，外交舞臺不斷擴(kuò)大，國際地位日益提高并且承諾充當(dāng)負(fù)責(zé)任大國的中國而言，是一項(xiàng)相當(dāng)重要而又緊迫的外交目標(biāo)和方略。

筆者以為，有關(guān)預(yù)防性外交的各種觀點(diǎn)和看法來自國際政治生活，因此，確切把握預(yù)防性外交的涵義，就不能僅僅圍繞著這些觀點(diǎn)和看法進(jìn)行純粹的邏輯思考和辨析，而是應(yīng)該回到國際政治的活生生的主體立場上，回到國際政治生活的實(shí)際中去，進(jìn)行必要的梳理、總結(jié)和比較分析。在這方面，鑒于聯(lián)合國、美國以及東盟對于預(yù)防性外交的理解及其政策取向上的異同值得特別注意，因此本文以它們作為比較分析的主要對象。

一、聯(lián)合國的預(yù)防性外交

如上所述，“預(yù)防性外交”一詞在國際政治生活中最早出現(xiàn)，是在時(shí)任聯(lián)合國秘書長達(dá)格?哈馬舍爾德所作的1959—1960年度的工作報(bào)告當(dāng)中。他提出：“聯(lián)合國必須關(guān)注集團(tuán)勢力分歧之外的新發(fā)生的沖突，在這種情況下，預(yù)防性行動必須首先填補(bǔ)這個(gè)真空，使其不致引起來自任何主要大國一方的行動……聯(lián)合國在不對任何大國集團(tuán)承擔(dān)義務(wù)基礎(chǔ)上的參與，可以提供一種關(guān)系到所有各方的保障，反對來自任何一方的先發(fā)制人。對這一特殊需要的特殊可能性，可稱之為預(yù)防性的外交?！雹谟纱丝梢?，當(dāng)時(shí)的“預(yù)防性外交”（preventivediplomacy）是針對冷戰(zhàn)時(shí)期的特殊情況提出的，其基本含義是指在東西方冷戰(zhàn)區(qū)域以外的地方如發(fā)生爭端，聯(lián)合國應(yīng)介入其間，防止大國實(shí)力蔓延。由于受兩極格局的限制，冷戰(zhàn)時(shí)期的預(yù)防性外交概念并沒有得到擴(kuò)展和深化。

冷戰(zhàn)后國際政治經(jīng)濟(jì)形勢和外交方式的變化，給預(yù)防性外交的發(fā)展提供了機(jī)會。1992年6月27日，時(shí)任聯(lián)合國秘書長加利在其所作《和平綱領(lǐng)：預(yù)防性外交，建立和平與維持和平》的報(bào)告中重提“預(yù)防性外交”概念，并將其與建立和平、維持和平與沖突后締造和平相提并論，認(rèn)為四者構(gòu)成了一個(gè)完整的維和機(jī)制體系。該報(bào)告指出，預(yù)防性外交是采取行動防止?fàn)幎税l(fā)生、防止現(xiàn)有爭端升級為沖突并在沖突發(fā)生時(shí)限制沖突擴(kuò)大的措施。預(yù)防性外交可以由秘書長及其幕僚、專門機(jī)構(gòu)、安理會、聯(lián)合國大會決定實(shí)施，由區(qū)域組織同聯(lián)合國合作進(jìn)行。預(yù)防性外交的具體手段為：建立信任措施，以收集資料、事實(shí)調(diào)查為基礎(chǔ)的早期預(yù)警以及預(yù)防性部署，乃至設(shè)立非軍事區(qū)等。③

從《和平綱領(lǐng)》關(guān)于預(yù)防性外交的論述來看，其中需要特別注意的主要有以下幾點(diǎn)：（1）將預(yù)防性外交與維護(hù)和平的其他行動區(qū)別開來，著重強(qiáng)調(diào)它的預(yù)防性，即事先采取措施避免事態(tài)的惡化。這可以說是預(yù)防性外交最突出的特點(diǎn)。在此前的聯(lián)合國行動中，聯(lián)合國通?？偸翘幱谝环N事后處理沖突者及和平協(xié)議執(zhí)行者的地位。而預(yù)防性外交則要求聯(lián)合國以更為積極的態(tài)度來處置國際沖突，這從理論上賦予了聯(lián)合國更加寬泛的權(quán)利和作用范圍。（2）為了擴(kuò)大聯(lián)合國的行動范圍，提高其行動能力，加利在報(bào)告中提出，“絕對的排他性主權(quán)時(shí)代已經(jīng)過去”，主張對國家主權(quán)施加特定的限制。（3）集中體現(xiàn)前面兩個(gè)特點(diǎn)的是，加利對預(yù)防性外交的界定包括預(yù)防性部署（preventivedeployment）。他提出：“聯(lián)合國向來只是在沖突發(fā)生之后才介入，但現(xiàn)在是時(shí)候?qū)嵭蓄A(yù)防性部署了?！雹芩^預(yù)防性部署，指的是在武裝沖突爆發(fā)之前，根據(jù)當(dāng)事者一方或各方的要求，可以在發(fā)生爭端和沖突的各方之間部署聯(lián)合國人員，包括軍隊(duì)、警察、官員等，以防止沖突升級。此外，在可能發(fā)生國內(nèi)沖突時(shí)，如果該國政府或當(dāng)事各方同意，向聯(lián)合國要求派遣軍隊(duì)以維持秩序的話，也可以實(shí)施預(yù)防性部署。由于預(yù)防性部署包含軍隊(duì)和警察的行動，它具有一定的軍事活動特點(diǎn)，與傳統(tǒng)的限于政治領(lǐng)域的外交活動已有區(qū)別。加之預(yù)防性部署在特定情況下已經(jīng)延伸到特定國家內(nèi)部，因此，它在整個(gè)預(yù)防性外交中顯得格外突出。在加利看來，預(yù)防性外交應(yīng)該是在冷戰(zhàn)后國際關(guān)系和國際政治發(fā)展的新的歷史條件下，實(shí)現(xiàn)全球治理的重要途徑。

在冷戰(zhàn)結(jié)束后的一段時(shí)間里，聯(lián)合國的預(yù)防性外交實(shí)踐獲得過一定的成功，如在馬其頓實(shí)施的預(yù)防性外交。但是隨著沖突日益增多，情況日趨復(fù)雜，聯(lián)合國的預(yù)防性外交行動屢遭挫折，成效甚微。人們對預(yù)防性外交的質(zhì)疑之聲日漸增多。1997年1月安南當(dāng)選為聯(lián)合國秘書長之后，對有關(guān)沖突預(yù)防的概念和范疇進(jìn)行了重要的再檢討，他認(rèn)為“外交雖然是沖突預(yù)防最重要的手段，但根據(jù)近年來聯(lián)合國的經(jīng)驗(yàn)，其他的一些活動也同樣帶有沖突預(yù)防的效果。這些活動有預(yù)防性部署、預(yù)防性軍控、預(yù)防性人道主義行動、預(yù)防性建立和平等”⑤。據(jù)此安南提出“預(yù)防性行動”這一新概念，將預(yù)防性外交視為預(yù)防沖突的手段之一，同時(shí)加入預(yù)防性部署、預(yù)防性武裝解除、預(yù)防性人道主義行動等等手段，從而使得聯(lián)合國針對沖突的預(yù)防手段由單純的預(yù)防沖突本身，擴(kuò)展到解決沖突發(fā)生的根本原因；從以外交軍事手段為主，擴(kuò)展到政治、經(jīng)濟(jì)、社會、制度建設(shè)等綜合領(lǐng)域。安南的“預(yù)防性行動”概念，在縮小預(yù)防性外交的內(nèi)涵的同時(shí)，擴(kuò)大了預(yù)防沖突的外延。有人稱之為“綜合性的預(yù)防”。

綜觀聯(lián)合國有關(guān)預(yù)防性外交的理論與基本主張，它具有如下基本特征：

第一，目標(biāo)明確，適用對象范圍寬泛。聯(lián)合國的預(yù)防性外交以維和為目標(biāo)展開，是“維和活動的前奏和補(bǔ)充”⑥。它不只針對沖突升級為暴力活動前的緊張局勢，而且涉及預(yù)防爭端發(fā)生，消除沖突根源。

第二，行為主體限定。聯(lián)合國的預(yù)防性外交基本是將實(shí)施主體限定為聯(lián)合國和區(qū)域國際組織。由于聯(lián)合國不是一個(gè)獨(dú)立的政治權(quán)威性和強(qiáng)制性組織，它對任何一個(gè)主權(quán)國家都不具有強(qiáng)制性效力。因此，聯(lián)合國也需要依靠相關(guān)國家以及其他國際組織的密切配合。

第三，手段豐富多樣。聯(lián)合國的預(yù)防性外交的手段不局限于傳統(tǒng)外交范疇，而是擴(kuò)展為政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會、制度建設(shè)等多種手段的綜合運(yùn)用。

第四，擱置了排他性的絕對主權(quán)概念，調(diào)整了聯(lián)合國的行動原則，擴(kuò)大了聯(lián)合國的行動范圍。

應(yīng)當(dāng)看到，聯(lián)合國雖然最早提出預(yù)防性外交，啟發(fā)了國際社會對于預(yù)防性外交的認(rèn)識與實(shí)踐，并且得到眾多國際組織和國家的響應(yīng)。但是，起初人們對預(yù)防性外交的認(rèn)可僅僅停留在概念化的論述上，而在國際政治和外交的實(shí)踐活動中，國際社會和學(xué)術(shù)界對預(yù)防性外交并沒有達(dá)成高度一致的看法。因?yàn)槁?lián)合國的預(yù)防性外交一方面強(qiáng)調(diào)一致同意原則，另一方面又含有某種大國的強(qiáng)制性因素，這兩種因素彼此對立而難以調(diào)和。預(yù)防性外交概念本身所蘊(yùn)含的歧義性與多重可能性，為各個(gè)國家根據(jù)自己的立場與情況對預(yù)防性外交進(jìn)行不同的解釋和運(yùn)用提供了空間。

二、美國的預(yù)防性外交

冷戰(zhàn)結(jié)束后，多年來美蘇兩強(qiáng)對峙而形成的均勢局面被打破，美國一躍成為全球的唯一超級大國，國際局勢形成了一超多強(qiáng)的局面。這種國際格局深刻影響了美國對其外交戰(zhàn)略和策略的認(rèn)識和理解。1992年聯(lián)合國通過加利的《和平綱領(lǐng)》報(bào)告之后，美國政府很快把預(yù)防危機(jī)列為其外交政策的主要議題。次年，美國國務(wù)院政策規(guī)劃署邀請美國和平研究所評估聯(lián)合國提出的預(yù)防性外交的前景，并設(shè)計(jì)美國預(yù)防性外交的戰(zhàn)略和政策。為此，美國和平研究所成立了由邁克爾?倫德博士領(lǐng)導(dǎo)，由外交官、政策分析員和非政府組織的代表組成的預(yù)防性外交課題研究組，并于1994年形成了一份研究報(bào)告。經(jīng)過政府部門、學(xué)術(shù)界和非政府組織的廣泛評議，這份報(bào)告提交給決策者，其內(nèi)容集中表達(dá)了美國在預(yù)防性外交上的立場。

根據(jù)這一報(bào)告，美國預(yù)防性外交的理論前提是，在武裝沖突爆發(fā)之前實(shí)施較小規(guī)模的外部干預(yù)，以防止?fàn)幎耸Э?，變得具有破壞性而使得解決更加困難和代價(jià)更高。預(yù)防性外交的研究旨在尋求防止未來沖突的新機(jī)制，探索能否或如何以單邊或多邊方式實(shí)施預(yù)警和預(yù)防性行動的戰(zhàn)略。這其中，防止暴力沖突是美國預(yù)防性外交戰(zhàn)略的核心；操作方式則是由各國政府、多邊機(jī)構(gòu)和非政府組織實(shí)施第三方政治干預(yù)，運(yùn)用行之有效的措施，對具有潛在爆炸性的沖突，在其尚未發(fā)展到不可收拾的暴力之前進(jìn)行預(yù)測和做出反應(yīng)。為此，該報(bào)告把從危機(jī)發(fā)生到?jīng)_突（或戰(zhàn)爭）解決分成六個(gè)階段，即不穩(wěn)定和平階段、危機(jī)階段、戰(zhàn)爭階段、強(qiáng)制實(shí)施和平階段、維和階段以及沖突后建立和平階段。在這六個(gè)不同的階段，采取不同的方法和手段予以應(yīng)對和處理。美國只在界定的“不穩(wěn)定和平階段”實(shí)施預(yù)防性外交。這里所謂的“不穩(wěn)定和平階段”是指爭端雙方的關(guān)系高度緊張，但是還沒有出現(xiàn)暴力或只有零星暴力；爭端雙方彼此視為敵人，并且具有軍事威懾能力；力量平衡可能抑制戰(zhàn)爭，但是危機(jī)和戰(zhàn)爭的可能性依然存在。在一國內(nèi)部，則由政府或社會集團(tuán)使用或威脅使用武力或相關(guān)的強(qiáng)制手段解決政治爭端。⑦

該報(bào)告大大限制了加利的預(yù)防性外交定義，而集中強(qiáng)調(diào)如何防止非暴力沖突失控而升級到暴力和大規(guī)模武裝力量卷入的程度。在預(yù)防性外交的方式方面，該報(bào)告認(rèn)為，實(shí)施預(yù)防性外交不一定要采取以聯(lián)合國為中心的機(jī)制，而主張地區(qū)多邊組織成為實(shí)施預(yù)防性外交的中樞機(jī)構(gòu)。各國政府、多邊組織、非政府組織、知名人士以及爭端各方都可以參與實(shí)施。該報(bào)告還特別指出，預(yù)防性的大國協(xié)調(diào)是預(yù)防性外交成敗的關(guān)鍵因素，大國應(yīng)在所在地區(qū)的沖突解決中起領(lǐng)導(dǎo)作用。⑧由此可見，由于美國在國際舞臺上的特殊地位，它雖然表面上歡迎、鼓勵(lì)并幫助其他國家或組織在國際關(guān)系和外交中發(fā)揮更大作用，但是，美國私下實(shí)際上認(rèn)為，唯有大國，主要是美國能運(yùn)用其政治意愿提供領(lǐng)導(dǎo)和資源，在世界范圍內(nèi)進(jìn)行預(yù)防性外交。

比起聯(lián)合國的預(yù)防性外交來，美國的預(yù)防性外交有其自身的特色，主要表現(xiàn)在：

第一，強(qiáng)調(diào)預(yù)防性外交的操作性與有效性。美國學(xué)者認(rèn)為，預(yù)防性外交的本質(zhì)“不僅僅是早期預(yù)警即將發(fā)生的沖突，更要迅速而有效地回應(yīng)，從而制止沖突，避免發(fā)展成大規(guī)模的暴力?！雹釣榇?，美國縮小了預(yù)防性外交的領(lǐng)域，將重點(diǎn)放在軍事沖突的預(yù)防方面，并將預(yù)防性外交限制在危機(jī)發(fā)展的不穩(wěn)定和平階段，從而使其任務(wù)、目標(biāo)更加明確，措施更加有效。

第二，干預(yù)性強(qiáng)?！皩ν飧深A(yù)是美國對外政策的一種主要模式，反映美國外交的本質(zhì)特點(diǎn)”。⑩對美國來說，預(yù)防性外交構(gòu)成美國發(fā)揮所謂領(lǐng)導(dǎo)作用的重要手段，也是其實(shí)施外交干預(yù)的首選方式。美國主張，“為了幫助解決問題、緩和緊張局勢以及在沖突轉(zhuǎn)化成危機(jī)之前將其化解，我們的領(lǐng)導(dǎo)作用必須以預(yù)防性外交為主——通過諸如支持民主、提供經(jīng)濟(jì)援助、在海外駐軍、軍隊(duì)對軍隊(duì)的接觸和參加中東及其他地區(qū)的多邊談判的方式來進(jìn)行這項(xiàng)工作。這些措施是我們對國家安全的明智投資，因?yàn)樗鼈兲峁┝艘宰钚〉娜肆臀锪Υ鷥r(jià)解決問題的希望?！?11)

第三，手段不限于政治外交，且軍事和強(qiáng)制的色彩甚為濃烈。在倫德博士的報(bào)告中，專門列出了軍事選擇方案，其中不使用武力的手段主要包括：建立武器控制與監(jiān)督機(jī)制；建立信任措施；簽訂不侵略協(xié)定；部署旨在威懾與遏制的預(yù)防性維和部隊(duì)；建立非軍事區(qū)、“安全天堂”與和平區(qū)；實(shí)施武器禁運(yùn)與封鎖；采取非進(jìn)攻性的防御部隊(duì)?wèi)B(tài)勢；以及實(shí)施軍隊(duì)之間的交流計(jì)劃。而威脅使用或使用武力的手段主要包括：威懾政策；安全保證；維持或恢復(fù)當(dāng)?shù)鼗虻貐^(qū)的“力量均勢”；以及威脅使用或使用有限的力量并以某種方式加以顯示?？梢哉f，在美國的預(yù)防性外交中，軍事手段的潛在運(yùn)用與威懾實(shí)為重要的組成部分。

第四，具有濃重的意識形態(tài)傾向。從價(jià)值觀上看，美國的預(yù)防性外交更標(biāo)榜和強(qiáng)調(diào)人權(quán)，主張人權(quán)高于主權(quán)。以美國為首的西方國家一直支持所謂人道主義干預(yù)，并且主張國際社會應(yīng)當(dāng)在可能發(fā)生嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難時(shí)予以干預(yù)。美國學(xué)者認(rèn)為，從國際關(guān)系和國際政治發(fā)展的實(shí)際情況來看，以前的維持和平主要是在人道主義災(zāi)難發(fā)生之后再采取行動，而預(yù)防性外交的提出，則為國際社會在人道主義災(zāi)難發(fā)生之前采取措施提供了依據(jù)。同時(shí)，美國學(xué)者一向認(rèn)為，凡是不符合西方民主等所謂普世價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的國家，天然具有不穩(wěn)定的傾向，而要徹底實(shí)現(xiàn)這些國家的無侵略傾向，就必須改造這些非民主國家的政制。正是在這一理論的基礎(chǔ)上，美國等西方國家形成了意識形態(tài)色彩濃厚的“民主和平論”和“國際人道主義干預(yù)正當(dāng)論”。

三、東盟的預(yù)防性外交

與美國相比較，東南亞國家聯(lián)盟（簡稱東盟）有關(guān)預(yù)防性外交的理論與政策取向有其自身獨(dú)有的特征。隨著美蘇對抗的終結(jié)，國際格局發(fā)生重大變化，東盟國家所面臨的形勢也發(fā)生了很大變化：一方面，亞太地區(qū)的主要大國——美國、俄羅斯、中國、日本等都把安全對話作為其安全戰(zhàn)略的主要內(nèi)容之一，相互間還先后建立了各種各樣的伙伴關(guān)系，使得亞太安全形勢總體上趨于穩(wěn)定。另一方面，長期被冷戰(zhàn)掩蓋的民族和宗教矛盾重新浮現(xiàn)，南中國海問題、朝鮮半島問題以及其他歷史遺留的領(lǐng)土和領(lǐng)海糾紛升溫，同時(shí)，大國間的一些潛在沖突時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，如中美在臺灣問題上、中日在歷史問題和領(lǐng)土問題上、日俄在領(lǐng)土問題上的潛在沖突等，都不同程度地對亞太地區(qū)的和平與穩(wěn)定構(gòu)成威脅。正是在這樣的背景下，東盟各國開始對自身的戰(zhàn)略定位及其與周邊國家的戰(zhàn)略關(guān)系進(jìn)行深層次的調(diào)整，它們基于東盟成立時(shí)確立的宗旨和目標(biāo)(12)，結(jié)合新時(shí)期的新形勢，開始積極探索加強(qiáng)地區(qū)安全對話與安全合作的途徑。1994年，東盟邀請其七個(gè)對話國（美國、日本、韓國、加拿大、澳大利亞、新西蘭和歐盟）以及中國、俄羅斯等國出席其主持召開的東盟地區(qū)論壇（ARF）第一次會議，ARF作為亞太地區(qū)首家重要的官方多邊政治與安全對話渠道正式建立。次年，東盟在《ARF概念文件》中正式把建立信任措施、推進(jìn)預(yù)防性外交和探討解決沖突的方式定為ARF的三大發(fā)展階段，從而確立了預(yù)防性外交在ARF中的地位。經(jīng)過幾年的研討和磋商，2001年7月召開的第八屆ARF外長會議通過了《ARF預(yù)防性外交的概念和原則》、《加強(qiáng)ARF主席作用》和《ARF專家名人職權(quán)范圍兩主席文件》等三個(gè)文件。這些文件集中表述了東盟地區(qū)有關(guān)預(yù)防性外交的立場。

《ARF預(yù)防性外交的概念和原則》對預(yù)防性外交做出了如下定義：“預(yù)防性外交是指在征得所有直接當(dāng)事方同意后，由主權(quán)國家所采取的協(xié)商一致的外交和政治行動”，旨在“幫助防止國家間產(chǎn)生可能對地區(qū)和平和穩(wěn)定造成潛在威脅的爭端和沖突；幫助防止這樣的爭端和沖突升級為武力對抗；幫助將這樣的爭端和沖突對地區(qū)的影響減少到最低程度?！?13)文件將“建立信任的努力”、“建立規(guī)范”、“增強(qiáng)溝通渠道”和“加強(qiáng)ARF主席的作用”列為預(yù)防性外交的四項(xiàng)內(nèi)容。文件還通過八條“關(guān)鍵性”原則對預(yù)防性外交作了嚴(yán)格限定。它們是：（1）預(yù)防性外交是一種外交行為。它依靠的是外交與和平的方式，如外交、談判、調(diào)查、調(diào)解及和解，軍事行動或使用武力不屬于預(yù)防性外交范疇。（2）預(yù)防性外交是一種非強(qiáng)制性行為。雖然預(yù)防性外交，尤其是聯(lián)合國采取的預(yù)防性外交行動具有特定的道義權(quán)威性，但是，在國際政治和國際社會的正常生活過程中，預(yù)防性外交不可能具有權(quán)力的強(qiáng)制性。（3）預(yù)防性外交應(yīng)有時(shí)效性。預(yù)防性外交的行動是預(yù)防性的，因此，預(yù)防性外交的手段在爭端或危機(jī)的初始階段運(yùn)用才有效。越過了這一階段，矛盾與爭端激化或發(fā)展為大規(guī)模沖突，預(yù)防性外交的預(yù)防性就失去意義了。（4）預(yù)防性外交需要信任和信心。預(yù)防性外交只有在當(dāng)事方之間存在牢固的信任和信心基礎(chǔ)，并在中立、公平和公正的基礎(chǔ)上實(shí)施，才能獲得成功。（5）預(yù)防性外交在磋商和協(xié)商一致的基礎(chǔ)上進(jìn)行。任何預(yù)防性外交的努力只有在ARF成員經(jīng)過細(xì)致和廣泛的磋商達(dá)成共識的情況下，并充分考慮到時(shí)效，才能加以實(shí)施。（6）預(yù)防性外交是自愿的。預(yù)防性外交只有在爭端所有直接當(dāng)事方明確同意并提出要求時(shí)才可實(shí)施。（7）預(yù)防性外交適用于國家間的沖突。預(yù)防性外交是遏制國際社會的爭端和沖突的途徑，按照聯(lián)合國的構(gòu)想，它主要用于遏制國家之間的爭端和沖突。（8）其實(shí)施應(yīng)符合公認(rèn)的國際法和國家關(guān)系基本原則，特別是《聯(lián)合國憲章》、和平共處五項(xiàng)原則和《東南亞友好合作條約》中的有關(guān)原則，包括尊重主權(quán)平等、領(lǐng)土完整和不干涉國家內(nèi)政等。(14)

將東盟的預(yù)防性外交與聯(lián)合國和美國的預(yù)防性外交相比較，可以發(fā)現(xiàn)它有如下特點(diǎn)：

第一，東盟的預(yù)防性外交只適用于國家之間的沖突預(yù)防，《ARF預(yù)防性外交的概念和原則》中的第七條和第八條原則明確地規(guī)定了這一點(diǎn)。顯而易見，東盟主張的預(yù)防性外交僅僅是遏制國際社會的爭端和沖突的途徑，它是不涉及特定國家的內(nèi)部事務(wù)的。

第二，東盟的預(yù)防性外交強(qiáng)調(diào)當(dāng)事國家之問的一致同意原則?！禔RF預(yù)防性外交的概念和原則》中的第二條和第六條原則對此做了明確規(guī)定。東盟對預(yù)防性外交的這一限定與聯(lián)合國和美國的預(yù)防性外交相比有明顯區(qū)別。其中本質(zhì)的區(qū)別就在于它完全沒有為強(qiáng)制性留下任何余地，而基本上純粹依賴于當(dāng)事各方的協(xié)調(diào)與談判等活動。從國際關(guān)系和國際政治的實(shí)踐來看，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事國一致同意的原則的利弊是非常明顯的：從有利的方面來看，它有助于防止一個(gè)國家對另一個(gè)國家的干預(yù)，維護(hù)了作為主權(quán)國家的獨(dú)立性；從不利的方面來看，它使得預(yù)防性外交往往陷入因不能達(dá)成一致同意，而無法有效預(yù)防沖突的困境。有鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為，在東盟的預(yù)防性外交措施中，“當(dāng)前只有發(fā)揮ARF主席的作用，才可以稱得上是真正意義上的預(yù)防性外交方式。”(15)

第三，東盟的預(yù)防性外交僅僅限于傳統(tǒng)范圍內(nèi)的外交，其他方式，特別是軍事行動是被明確排除在外的?！禔RF預(yù)防性外交的概念和原則》中第一條和第五條原則對此做出了嚴(yán)格的限定。東盟國家對沖突預(yù)防過程中外交與和平方式的特別強(qiáng)調(diào)，反映了它們對于軍事干預(yù)的敏感和抵觸。

四、對中國預(yù)防性外交的若干思考

通過以上對聯(lián)合國、美國和東盟預(yù)防性外交理念及其各自特點(diǎn)的梳理、分析和比較，我們不難看出，盡管它們都在原則上贊同預(yù)防性外交，但在預(yù)防性外交的適用時(shí)間、適用對象和范圍、途徑和手段、行使主體等等幾乎所有重要問題上，各自的理解卻相距甚遠(yuǎn)，特別是美國與東盟的立場存在著很大差異。根據(jù)其各自的特點(diǎn)，我們可以將美國與東盟的立場分別概括為干預(yù)性立場與防御性立場。兩者在預(yù)防性外交方面的這些分歧，與其說源之于它們各自的理論研究，毋寧說來自它們在全球治理體系中的不同地位以及行動的不同可能性。美國之所以極力強(qiáng)調(diào)干預(yù)及其有效性，并不是因?yàn)槠鋼碛刑烊徽_性，而在于它擁有的超級實(shí)力。同理，東盟國家對于預(yù)防性外交中任何可能導(dǎo)致外部干預(yù)的因素都嚴(yán)重疑慮，也是它們在全球治理體系中所處的弱勢地位使然。

既然預(yù)防性外交事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成一種行動策略而不是所有行動主體所認(rèn)可的行動規(guī)則，那么它就不可能是一種普世價(jià)值的實(shí)現(xiàn)工具，或者說它并不內(nèi)在地包含所謂普世價(jià)值。在預(yù)防性外交背后的這種利益和實(shí)力的差異性，構(gòu)成了不同國際政治主體確定預(yù)防性外交涵義的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和依據(jù)，由此形成了預(yù)防性外交本身的涵義及其各要素的多樣性。因此，在當(dāng)前乃至相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，預(yù)防性外交只具有實(shí)現(xiàn)不同國際政治主體自身利益和要求的工具價(jià)值，而并不具備國際政治的規(guī)范價(jià)值。

按照這一結(jié)論，可以認(rèn)為，如果說預(yù)防性外交具有什么統(tǒng)一的內(nèi)涵及其要素，那么，只能說當(dāng)今時(shí)代的預(yù)防性外交，就是全球治理體系中一個(gè)或數(shù)個(gè)行動主體基于自己的利益、地位和實(shí)力，針對可能出現(xiàn)或剛剛出現(xiàn)的國際爭端與沖突或者特定國內(nèi)沖突而采取的有利于自己的預(yù)防性行動。因此，任何理性的行動者完全不必糾纏于預(yù)防性外交規(guī)范意義上的內(nèi)涵的分歧，而應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，根據(jù)變化的時(shí)勢及自身的利益、地位和實(shí)力，來考慮采取與其他國家進(jìn)行國際關(guān)系互動的理性策略選擇。

基于這一認(rèn)識，筆者對中國的預(yù)防性外交戰(zhàn)略和策略展開初步探究和思考。

就筆者所見的資料來看，中國關(guān)于預(yù)防性外交的立場和觀點(diǎn)，目前主要反映在一些學(xué)者的研究論文中，尚未見到正式的官方表述。而具有一定官方色彩的立場表述是在ARF上中國代表的發(fā)言。其中相對全面闡述中國立場的是1999年在新加坡舉行的東盟地區(qū)論壇第二次會議上我國代表石春來(16)提交的論文。石春來首先肯定預(yù)防性外交是中國所倡導(dǎo)的新安全觀的重要部分，中國的預(yù)防性外交實(shí)踐，如中越、中印邊境問題談判，上海合作組織倡導(dǎo)邊境地區(qū)建立信任措施，中日安全會議、南海潛在沖突討論會等是成功有效的。同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)亞太地區(qū)的預(yù)防性外交應(yīng)當(dāng)遵守七項(xiàng)基本原則：（1）必須以處理國家間關(guān)系的友好合作條約、《聯(lián)合國憲章》及和平共處五項(xiàng)原則等普遍被國際社會認(rèn)可的國際法準(zhǔn)則為基礎(chǔ)；（2）相互尊重主權(quán)、獨(dú)立及領(lǐng)土完整；（3）不干涉他國的內(nèi)政問題，不實(shí)施針對第三國的安全合作；（4）預(yù)防性外交最重要的前提之一是要獲得與沖突有直接關(guān)系的當(dāng)事者的互相同意；（5）以和平的手段來解決國際爭端，不行使武力或以武力相威脅；（6）一國的防衛(wèi)政策應(yīng)當(dāng)是實(shí)施和維持防御，不能對他國的安全與安定造成威脅，不能以損害他國的形式訴諸武力；（7）要促進(jìn)各國間的以互惠為基礎(chǔ)的合作與人民之間的友好交流。(17)

從石大使的論述可以看到，中國的立場與美國的立場截然相對，而與東盟的防御性預(yù)防性外交立場基本一致。此后國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)論述也基本持相同觀點(diǎn)。毫無疑問，這種防御性的立場在一定時(shí)期內(nèi)為維護(hù)我國利益，爭取周邊國家的善意對待，贏取第三世界的理解與支持發(fā)揮了積極作用。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中國目前在全球治理體系中的地位及綜合國力逐步增強(qiáng)，中國的利益越來越多地延伸到國際社會中。筆者以為，為了最大限度地服務(wù)于中國的國家利益，更好地維護(hù)國際社會的和平與安全，可以對我國在預(yù)防性外交問題上的既有立場進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整：

第一，針對一國內(nèi)部的安全問題，在繼續(xù)堅(jiān)持國家主權(quán)獨(dú)立原則的同時(shí)，允許有限度的人道主義干預(yù)。人道主義干預(yù)是當(dāng)今世界許多國家以及學(xué)術(shù)界所接受的一種干預(yù)立場。這一主張認(rèn)為，如果某個(gè)主權(quán)國家的政府非常嚴(yán)重地?fù)p害了國內(nèi)的人權(quán)，那么國際社會應(yīng)當(dāng)采取行動，制止這種侵害人權(quán)的行為。在人道主義干預(yù)問題上，我們過去持否定態(tài)度，認(rèn)為它可能導(dǎo)致西方國家利用人權(quán)問題來干涉發(fā)展中國家和弱國的內(nèi)政。這是對處于全球治理體系中優(yōu)勢地位國家的一種防范，也因此贏得了眾多發(fā)展中國家的支持。但應(yīng)該看到，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展以及中國利益的國際延伸，完全拒絕人道主義干預(yù)，并不能很好地服務(wù)于中國利益。比如，在面臨類似盧旺達(dá)、布隆迪所發(fā)生的種族大屠殺事件時(shí)，如果一味堅(jiān)持主權(quán)原則，將使中國失去道義性。再如，目前中國有大量的海外公民，他們應(yīng)當(dāng)受到所在國政府的保護(hù)，但是當(dāng)所在國在事實(shí)上陷入混亂時(shí)，仍然否認(rèn)適當(dāng)干預(yù)的必要和正當(dāng)，將意味著中國不能很好地實(shí)現(xiàn)和保護(hù)自身的利益。因此，有必要對我們原有的人道主義干預(yù)立場進(jìn)行有限度的修正。這里不擬展開探討人道主義干預(yù)，但至少在預(yù)防性外交方面，筆者認(rèn)為可以在下列情形下允許人道主義干預(yù)的存在：當(dāng)某個(gè)國家政治秩序崩潰，缺乏公認(rèn)的政治權(quán)威，并且出現(xiàn)針對本國公民的非人道嚴(yán)重事態(tài)，或針對他國公民生命財(cái)產(chǎn)安全的侵害事件，有可能導(dǎo)致地區(qū)或更大范圍的沖突和混亂時(shí)，應(yīng)該不排斥采取國際人道主義干預(yù)的預(yù)防性外交行動。

需要強(qiáng)調(diào)指出的是，這種人道主義干預(yù)應(yīng)當(dāng)在尊重各國主權(quán)和領(lǐng)土完整的前提下，在國際法意義上討論和設(shè)定國際社會能夠廣泛認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，而不能以某些國家的價(jià)值判斷為標(biāo)準(zhǔn)來衡量國際人道主義干預(yù)的合法性。顯然，在這方面，還有許多工作要做。

第二，在區(qū)域性安全事務(wù)上，強(qiáng)調(diào)協(xié)商，并且鼓勵(lì)區(qū)域性安全組織的共同行動。這里應(yīng)該區(qū)分幾種情況：（1）冷戰(zhàn)結(jié)束后，地區(qū)范圍內(nèi)的邊界爭端以及民族沖突凸顯，并成為極大的不穩(wěn)定因素。針對邊界爭端，我國的一貫立場是強(qiáng)調(diào)當(dāng)事國雙方的談判與協(xié)商，反對第三方介入，這種立場無疑仍然必須堅(jiān)持。針對一國內(nèi)的民族沖突，通常情況下，其他國家或國際組織都不應(yīng)介入。但在沖突發(fā)生國政府的要求下，區(qū)域性安全組織可以介入。當(dāng)然，這必須嚴(yán)格按照當(dāng)事國的要求與區(qū)域性安全組織的宗旨和程序，并且在充分尊重當(dāng)事國主權(quán)和領(lǐng)土完整的前提下進(jìn)行。（2）針對區(qū)域內(nèi)的恐怖主義行動，繼續(xù)加大區(qū)域內(nèi)安全組織的作用，維護(hù)區(qū)域和平。（3）針對全球性霸權(quán)主義勢力向特定區(qū)域的滲透與推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)加大區(qū)域性安全組織的協(xié)同合作。但這一切都應(yīng)當(dāng)在組織內(nèi)部成員一致同意的基礎(chǔ)上展開和實(shí)現(xiàn)。

中國長期奉行不結(jié)盟政策。在冷戰(zhàn)時(shí)的美蘇兩強(qiáng)對抗格局下，這種不結(jié)盟政策為中國贏得了獨(dú)特的戰(zhàn)略空間，也獲得了第三世界廣大國家的理解與支持，因此，這種不結(jié)盟政策是符合當(dāng)時(shí)中國的國家利益的。但是，冷戰(zhàn)的結(jié)束與蘇聯(lián)的解體，使得中國的安全形勢發(fā)生極大變化，中國從美蘇所爭取的對象變成美國所竭力防范的對象。從國際政治格局的變化來看，改革開放以來中國的迅速發(fā)展和綜合國力的日益強(qiáng)盛，使得中國的國際政治影響力不斷擴(kuò)大，在這種情況下，美國對于中國的猜忌、防范和遏制，實(shí)際構(gòu)成了對于中國國家安全和國際地位提高的極大挑戰(zhàn)。因此，時(shí)至今日，完全的不結(jié)盟政策不一定是中國的最優(yōu)選擇。而根據(jù)情況的變化，采取不直接針對第三方的某種有限度的結(jié)盟，可能更加符合中國的國家利益和維護(hù)世界和平的需要。

就目前的狀況來看，有可能發(fā)展成為比較緊密且比較有效的區(qū)域性安全組織，應(yīng)該是上海合作組織。該組織成立的初衷是應(yīng)對恐怖主義的挑戰(zhàn)，維護(hù)地區(qū)的和平與穩(wěn)定?，F(xiàn)在來看，進(jìn)行更高層次的合作，擴(kuò)大上海合作組織的職能，將它轉(zhuǎn)變成為一個(gè)更為有效的，但同時(shí)不影響和妨礙各國獨(dú)立行使主權(quán)的協(xié)商性區(qū)域安全組織，是符合中國國家利益的。而各種預(yù)防性外交與預(yù)防性防務(wù)，也可以通過這一區(qū)域性安全組織付諸實(shí)施。同時(shí)，中國與東盟國家的關(guān)系，也應(yīng)該在進(jìn)一步加強(qiáng)溝通和加深理解的基礎(chǔ)上進(jìn)行新的構(gòu)建。

第三，在世界范圍內(nèi)的安全問題上，強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國的作用，但是不囿于聯(lián)合國的作用，積極主動地提升中國在維護(hù)世界和平事務(wù)中的作用和影響力。迄今為止，在國際事務(wù)中能夠扮演核心國際組織角色的，只有聯(lián)合國。作為全球最大規(guī)模、職責(zé)最為廣泛、最具有權(quán)威性的主權(quán)國家間組織，聯(lián)合國也確實(shí)具有維護(hù)國際政治秩序和世界和平環(huán)境的特定作用。它的成員國從創(chuàng)建之初的51個(gè)，發(fā)展到如今的191個(gè)。其關(guān)心的范圍，上至外層空間，下到海床底部，包括生老病死等人類生活的各個(gè)領(lǐng)域。它各個(gè)機(jī)關(guān)的官員和工作人員已由成立之初的2000多人增加到3萬多人，其年度預(yù)算也從1945年的不到2000萬美元增加到現(xiàn)在的約13億美元。聯(lián)合國的這一系列變化，有力地說明了聯(lián)合國的權(quán)威性、廣泛性和影響力，是其他國際組織所無法比擬的。在國際安全問題上，發(fā)揮聯(lián)合國特別是聯(lián)合國安理會的作用，是中國一貫堅(jiān)持的立場。目前，對于世界范圍內(nèi)的預(yù)防性外交，聯(lián)合國無疑具有責(zé)無旁貸的責(zé)任。

但另一方面，我們也應(yīng)該看到，聯(lián)合國畢竟是一個(gè)主權(quán)國家的聯(lián)合組織，而不是世界政府。在許多問題上，如果沒有主權(quán)國家，尤其是大國的主張、支持和合作，它就不能有效地發(fā)揮作用，在預(yù)防性外交方面更是如此。同時(shí)，預(yù)防性外交的復(fù)雜性和特殊性也對行為主體提出了靈活和多樣的要求。對于中國來說，如何在堅(jiān)持聯(lián)合國作用的同時(shí)，反對美國的霸權(quán)主義和單邊主義，提高中國在維護(hù)世界和平、構(gòu)建和諧世界中的作用和影響力，應(yīng)該成為我們今后研究和實(shí)踐預(yù)防性外交的重要課題。

注釋：

①劉文祥：《論聯(lián)合國的預(yù)防性外交》，《當(dāng)代世界與社會主義》2005年第1期，第122頁。不過，雖然40多年前就已經(jīng)提出了預(yù)防性外交的概念，但無論是概念本身的含義，還是具體的實(shí)踐，都與當(dāng)前的預(yù)防性外交有著較大的區(qū)別。而最根本的差別是，兩者處于完全不同的兩個(gè)時(shí)代。正是在這個(gè)意義上，當(dāng)冷戰(zhàn)結(jié)束后，“學(xué)者們發(fā)現(xiàn)他們以前有關(guān)預(yù)防沖突的知識都不管用了”（AlexanderL.George,“StrategiesforPreventiveDiplomacyandConflictResolution:Sch